Afstemmingsverordening Participatiewet IOAW en IOAZ 2017

Toelichting Afstemmingsverordening Participatiewet, IOAW

en IOAZ Westvoorne 2017

Algemene toelichting

Rechten en plichten in de Participatiewet

De gemeente heeft een verantwoordelijkheid met betrekking tot de invulling van de rechten en plichten van bijstandsgerechtigden. Mede gelet op de rechtszekerheid van een

bijstandsgerechtigde moet het gemeentelijk beleid vastgelegd worden in een verordening.

Rechten en plichten zijn echter twee kanten van één medaille. Het recht op algemene bijstand is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk te worden van de bijstand.

Artikel 18, eerste lid, van de Participatiewet spreekt over het afstemmen van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van een belanghebbende. In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststellen van de hoogte van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen voor bijstandsgerechtigden maatwerk is. Daarbij moet recht worden gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van bijstandsgerechtigden. Artikel 18, tweede lid, van de Participatiewet legt een directe koppeling tussen de rechten en plichten van bijstandsgerechtigden: het recht op een bijstand is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk te worden van de bijstand. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de bijstand niet alleen afhangt van de toepasselijke bijstandsnorm en de beschikbare middelen van de bijstandsgerechtigde, maar ook van de mate waarin de verplichtingen worden nagekomen. De inspanningen die van de bijstandsgerechtigde naar vermogen kunnen worden verwacht, spelen ook een rol.

Wanneer het college tot het oordeel komt dat een bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt een maatregel opgelegd. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van een dergelijke maatregel. Het college moet niettemin bij de vaststelling van de maatregel rekening houden met de persoonlijke omstandigheden en de individueel vastgestelde verplichtingen. Het college kan dan ook van een maatregel afzien als het college daartoe zeer dringende reden aanwezig acht.

Met ingang van 1 januari 2015 zijn in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet geüniformeerde arbeidsverplichtingen opgenomen. Voor schending van deze verplichting geldt dat een maatregel wordt opgelegd van honderd procent gedurende één tot drie maanden. In de verordening wordt de duur van de maatregel vastgelegd (artikel 18, vijfde lid, van de Participatiewet).

Is afgezien van een maatregel wegens het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid, dan is het niet mogelijk om bij toepassing van bepalingen ten aanzien van recidive deze verplichting mee te tellen. Is vanwege de afstemming op grond van artikel 18, eerste lid, van de Participatiewet of vanwege dringende redenen afgezien van het opleggen van een maatregel, dan is daarin geen reden gelegen om de betreffende verplichting buiten beschouwing te laten in geval van recidive.

Het college beoordeelt uiterlijk drie maanden na de datum van de beschikking of de

omstandigheden en het gedrag van belanghebbende aanleiding geven de beslissing te herzien. Bij een dergelijke herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden.

Het heeft slechts als doel vast te stellen of belanghebbende tussentijds (binnen de periode

waarover de verlaging zich uitstrekt) blijk heeft gegeven van een zodanige gedragsverandering of dat sprake is van een zodanige wijziging van omstandigheden, dat aanleiding bestaat de eerder opgelegde verlaging in zwaarte of duur bij te stellen.

Artikel 18, derde lid, van de Participatiewet is naar oordeel van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid niet van toepassing als sprake is van schending van een van de

geüniformeerde arbeidsverplichtingen (artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet). Ten

aanzien van geüniformeerde arbeidsverplichtingen is artikel 18, elfde lid, van de Participatiewet van toepassing. Verschil tussen artikel 18, derde lid, en artikel 18, elfde lid, van de Participatiewet is dat artikel 18, elfde lid, pas wordt toegepast als belanghebbende daarom vraagt.

Een maatregel krachtens de afstemmingsverordening is een punitieve sanctie voor zover de

maatregel wordt opgelegd omdat belanghebbende zich zeer ernstig heeft misdragen.

Als een betreffende gedraging ook een strafbaar feit oplevert, kan belanghebbende hier

strafrechtelijk voor worden vervolgd. Deze maatregel en de strafvervolging kunnen alleen naast elkaar bestaan als sprake is van juridisch te onderscheiden feiten. Bijvoorbeeld:

belanghebbende beledigt opzettelijk een ambtenaar. Strafrechtelijk bezien kan een geldboete worden opgelegd of een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden. Daarnaast is sprake van zich zeer ernstig misdragen zoals bedoeld in artikel 9, zesde lid, van de Participatiewet.

In andere gevallen waarin een maatregel wordt opgelegd krachtens de afstemmingsverordening is sprake van een reparatoire sanctie (bijvoorbeeld bij schending arbeidsverplichting). Als een betreffende gedraging ook een strafbaar feit oplevert, kan belanghebbende hier strafrechtelijk voor worden vervolgd. De maatregel en de strafvervolging kunnen naast elkaar bestaan omdat het hier gaat om een reparatoire maatregel en een punitieve sanctie.

Afstemmen in de IOAW en de IOAZ

Sinds 1 juli 2010 heeft het college de mogelijkheid een bijstand op grond van de Wet

inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werklozen werknemers

(hierna: IOAW) of de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte

zelfstandigen (hierna: IOAZ) te verlagen of te weigeren als een belanghebbende de aan het

recht op bijstand verbonden verplichtingen niet of onvoldoende nakomt (artikel 20 van de IOAW en artikel van de 20 IOAZ). Het gemeentelijk beleid moet vastgelegd worden in een verordening (artikel van de 35 IOAW en artikel 35 van de IOAZ).

Schenden van de inlichtingenplicht

De bestuurlijke boete is per 1 januari 2013 opnieuw ingevoerd in de Wet werk en bijstand

(hierna: Wet) (thans: Participatiewet), IOAW en IOAZ. Deze moet worden opgelegd bij een

schending van de inlichtingenplicht en komt in de plaats van het opleggen van een maatregel.

Verrekening bestuurlijke boete bij recidive

De Participatiewet verplichte in een verordening nadere regels te stellen over de bevoegdheid de beslagvrije voet tijdelijk buiten werking te stellen bij verrekening van de recidiveboete. Gemeenten hadden daarmee de ruimte een afweging te maken van situaties of omstandigheden waarin het buiten werking stellen van de beslagvrije voet niet proportioneel wordt geacht. Met ingang van 1 januari 2017 is deze mogelijkheid vervallen. Gemeenten mogen deze regels niet meer stellen.

Tot slot

Met het Afstemmingsbeleid zoals beschreven in onderhavige verordening, wil de gemeente

komen tot een beleid dat overzichtelijk en eenvoudig is zodat belanghebbenden precies weten wat er van hen verwacht wordt en wat de consequenties zijn van niet nakoming. Met dit beleid wordt beoogd een consequente en maatschappelijk verantwoorde reactie te bieden op onnodig beroep op de bijstand door verwijtbare verplichtingen van de belanghebbende.

Artikelsgewijze toelichting

Enkel die bepalingen die nadere toelichting behoeven worden hier behandeld.

Artikel 1. Begrippen

Begrippen die al zijn omschreven in de Participatiewet, de IOAW, de IOAZ, de Algemene wet

bestuursrecht (hierna: Awb) of de Gemeentewet worden niet afzonderlijk gedefinieerd in deze verordening. Deze zijn vanzelfsprekend van toepassing op deze verordening.

Bijstandsnorm

Onder de ‘bijstandsnorm’ wordt in deze verordening verstaan de in de situatie van

belanghebbende geldende bijstandsnorm. Dit is de toepasselijke norm, vermeerderd met

toeslagen, en verminderd met verlagingen, alles inclusief vakantietoeslag. Voor zover sprake is van een inkomensvoorziening op grond van de IOAW of de IOAZ wordt onder bijstandsnorm verstaan de toepasselijke norm zoals bedoeld in artikel 5 van de IOAW en artikel 5 van de IOAZ.

Benadelingsbedrag

Het benadelingsbedrag is de totale bijstand waarop eerder, langer of tot een hoger bedrag een beroep wordt of is gedaan ten gevolge van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Voor het bepalen van het benadelingsbedrag wordt uitgegaan van het nettobedrag van de bijstand, zoals ook het geval is bij het benadelingsbedrag in het kader van de bestuurlijke boete. Dit tenzij er al een afdracht van belasting en volksverzekeringen heeft plaats gevonden.

Artikel 2: Opdracht aan het college

Tweede en derde lid:

Het college legt in een handhavingsplan vast hoe met verschillende aspecten van

fraudebestrijding wordt omgegaan. Het plan geldt voor onbepaalde tijd en kan op ieder moment dat dit dienstig wordt geacht, vervangen of gewijzigd worden.

Bij de preventie legt het college enerzijds de nadruk op goede voorlichting over de regelingen, zodat zo min mogelijk misverstanden ontstaan en anderzijds geeft het college bekendheid aan de geconstateerde gevallen van fraude, om daarmee duidelijk bekend te maken dat fraudebestrijding plaatsvindt (generale preventie). Voor deze voorlichting worden alle inwoners van Westvoorne, dus zowel de bijstandsgerechtigden als de overige burgers, als doelgroep gezien. In het plan besteedt het college tevens aandacht aan de bevordering van de fraudealertheid van medewerkers.

Artikel 3. Het besluit tot opleggen van een maatregel

Het opleggen van een maatregel op grond van deze verordening vindt plaats door middel van een besluit. Tegen dit besluit kan een belanghebbende bezwaar en beroep indienen. In dit artikel is aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Awb en dan vooral uit het motiveringsvereiste. Het motiveringsvereiste houdt onder andere in dat een besluit kenbaar is en van een deugdelijke motivering is voorzien.

Artikel 4. Horen van belanghebbende

Op grond van afdeling 4.1.2. van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de

belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak (artikel 4:12). In dit artikel wordt het horen van de belanghebbende, voordat een maatregel wordt opgelegd, in beginsel verplicht gesteld.

Het tweede lid bevat een uitzondering op deze hoorplicht.

Artikel 5. Berekening maatregel

Bijstandsnorm

In het eerste lid is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt berekend over de

bijstandsnorm. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm, inclusief

gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag. Bij een bijstand op grond van de IOAW of de IOAZ wordt gekeken naar de bijstand als bedoeld in artikel 5 van de IOAW

respectievelijk van de IOAZ.

Bijzondere bijstand

In het tweede lid is bepaald dat een maatregel ook kan worden toegepast op de bijzondere

bijstand als aan een belanghebbende bijzondere bijstand wordt verleend met toepassing van

artikel 12 van de Participatiewet. Personen tussen de 18 en 21 jaar ontvangen een lage

jongerennorm, die indien noodzakelijk wordt aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Als een maatregel uitsluitend op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de 21-jarigen. Daarom is in het derde lid geregeld dat de berekeningsbijstand in dat geval bestaat uit de bijstandsnorm inclusief de verleende bijzondere bijstand op grond van artikel 12 van de Participatiewet.

Op grond van het tweede lid, onderdeel b, is het mogelijk dat het college in incidentele gevallen een verlaging oplegt over de bijzondere bijstand. Er moet dan wel een verband bestaan tussen de verplichting van een belanghebbende en zijn recht op bijzondere bijstand. Een maatregel kan uitsluitend worden opgelegd als daadwerkelijk bijzondere bijstand is verstrekt.

De verordening biedt geen ruimte om een maatregel toe te passen op een individuele

inkomenstoeslag.

Artikel 6. Afzien van maatregel

Afzien van een maatregel

Het afzien van het opleggen van een maatregel ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid

ontbreekt’, is overgenomen uit artikel 18, negende lid, van de Participatiewet, respectievelijk

artikel 20, derde lid, van de IOAW en artikel 20, derde lid, van de IOAZ. Aangenomen moet

worden dat hiervan uitsluitend sprake is bij evidente afwezigheid van verwijtbaarheid. Het is

aan het college te beoordelen of elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt aan het betreffende

gedrag.

Is vanwege de afwezigheid van elke vorm van verwijtbaarheid afgezien van een maatregel,

dan is het niet mogelijk om bij toepassing van recidive deze verplichting mee te tellen (zie artikel 16 van deze verordening). Is vanwege de afstemming op grond van artikel 3, vijfde lid van een maatregel afgezien dan is daarin geen reden gelegen om de betreffende gedraging buiten beschouwing te laten in geval van recidive.

Een andere reden om af te zien van het opleggen van een verlaging is dat de verplichting te

lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit (‘lik op stuk’) is het nodig dat een verlaging spoedig nadat de verplichting heeft plaatsgehad, wordt opgelegd.

Afzien van verlagen in verband met dringende redenen

In het tweede lid is geregeld dat kan worden afgezien van het opleggen van een maatregel als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. De verordening stelt een algemene verplichting tot het opleggen van een maatregel voorop. Uitzonderingen moeten echter mogelijk zijn als voor de belanghebbende onaanvaardbare consequenties zouden optreden. Uit het woord ‘dringend’ blijkt dat er wel iets heel bijzonders en uitzonderlijks aan de hand moet zijn, wil een afwijking van het algemene principe gerechtvaardigd zijn. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd. Er kan worden gedacht aan enerzijds een mindere mate van verwijtbaarheid ten aanzien van de verplichting en anderzijds aan de financiële of sociale gevolgen voor belanghebbende en/of diens gezin. Daarbij moet worden opgemerkt dat ernstige financiële gevolgen op zichzelf geen reden zijn om van een maatregel af te zien, omdat dit inherent is aan het verlagen van een bijstand.

Afzien verlagen ook mogelijk bij geüniformeerde arbeidsverplichtingen

De wet schrijft bij overtreding van een geüniformeerde arbeidsverplichting een maatregel voor van honderd procent van de bijstand gedurende één tot drie maanden. Op grond van artikel 18, tiende lid, van de Participatiewet moet het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel afstemmen op de omstandigheden van een belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven. Dit als - volgens het college - dringende redenen daartoe noodzaken, gelet op bijzondere omstandigheden. Op grond van bijzondere omstandigheden kan het college besluiten de maatregel op een lager niveau, voor een kortere duur of op nul vast te stellen.

Schriftelijke mededeling in verband met recidive

Het doen van een schriftelijke mededeling in een beschikking dat het college afziet van het

opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met

eventuele recidive. Het opleggen van een maatregel bij recidive is geregeld in artikel 16.

Artikel 7. Ingangsdatum en tijdvak van een verlaging

Het verlagen van de bijstand die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste

methode voor het opleggen van een maatregel. Dan hoeft niet te worden overgegaan tot

herziening van de bijstand en terugvordering van het te veel betaalde bedrag. In de praktijk zal dit meestal inhouden dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerste dag van de kalendermaand, die volgt op de kalendermaand waarin het besluit bekend is gemaakt. Voor de berekening van de hoogte van de verlaging moet worden uitgegaan van de voor die maand geldende bijstandsnorm.

Wanneer er bij toekenning van een bijstandsuitkering een maatregel wordt opgelegd, wordt

deze opgelegd met ingang van de datum van toekenning van de bijstand.

Wanneer het recht op een bijstandsuitkering na een opschorting of blokkade wordt hervat kan de maatregel met terugwerkende kracht worden opgelegd voor zover de gedraging betrekking heeft op deze periode. (derde lid)

Artikel 8. Herzieningsverzoek

Met de invoering van de uniforme arbeidsverplichtingen zijn de maatregelen aangescherpt,

maar is er ook een ‘inkeerbepaling’ in de wet opgenomen (artikel 18, elfde lid van de Participatiewet). Het doel van deze inkeerbepaling is om de belanghebbende de kans te geven zijn gedrag aan te passen en/of te herstellen waarmee er wel weer aan de verplichtingen wordt voldaan (reparatoir karakter). De maatregel wordt deels ongedaan gemaakt (herzieningsverzoek) zodra de belanghebbende weer ondubbelzinnig aan de arbeidsverplichtingen voldoet. De belanghebbende heeft zelf invloed op de uiteindelijke duur en hoogte van de maatregel.

Met de invoering van een herzieningsverzoek wordt het idee van de ‘inkeerbepaling’

overgenomen. De belanghebbende kan een schriftelijk verzoek indienen om de maatregel in

verband met de schending van de arbeidsverplichtingen of de schending van artikel 55 van de Participatiewet te herzien zodra uit de houding en gedragingen van de belanghebbende

ondubbelzinnig is gebleken dat hij de verplichtingen wil nakomen. In dat geval vervalt de

maatregel voor zover deze nog niet is uitgevoerd, met dien verstande dat de maatregel

minimaal een maand duurt.

Een herzieningsverzoek moet schriftelijk ingediend worden. Dit om misverstanden over

verzoeken en aanvragen te voorkomen. Met een herzieningsverzoek eindigt de maatregel en

gaat belanghebbende weer bijstand ontvangen als deze daarom verzocht heeft en uit diens

houding en gedraging ondubbelzinnig is gebleken dat hij de arbeidsverplichtingen nakomt.

Eveneens in verband met het reparatoire karakter van de maatregel is besloten om de

maatregel niet de vorm te geven van een weigering van uitkering en hervatting van de uitkering op verzoek. Bij die weigering zou het namelijk gaan om een volledige uitsluiting van het recht op uitkering, wat verder gaat dan het behoud van het recht met een nihilstelling via een 100 procent gedurende maximaal drie maanden (die na die periode weer herleeft).

De maatregel heeft op deze wijze een karakter dat past bij de bijstandsuitkering als vangnet.

Daarmee kan de maatregel de proportionaliteitstoets doorstaan.

Ondubbelzinnig aan verplichting voldaan

Wanneer heeft de belanghebbende ondubbelzinnig aan de verplichtingen voldaan? Hierop kan niet eenduidig een antwoord gegeven worden. Dit is zeer afhankelijk van de individuele

omstandigheden van de belanghebbende en zijn situatie. Een limitatieve lijst kan dan ook niet gegeven worden. Voorts geeft de memorie van toelichting bij de ‘inkeerbepaling’ geen antwoord op deze vraag.

Als richtlijn kan genomen worden dat uit woord en daad van de belanghebbende moet blijken

dat deze weer aan de verplichtingen voldoet. De enkele opmerking of verklaring dat een

belanghebbende is geschrokken van de maatregel geeft geen aanleiding om de maatregel te

herzien. Ook het feit dat er een schriftelijk herzieningsverzoek wordt ingediend, waarbij wordt

aangegeven dat de belanghebbende aan de verplichting wil voldoen, geeft geen aanleiding om de maatregel te herzien. Uit de daden moet blijken dat belanghebbende zijn gedrag heeft

veranderd.

Beantwoorden met besluit

Een herzieningsverzoek wordt beantwoord middels een besluit. De belanghebbende vraagt

namelijk om een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Blijkt uit het herzieningsverzoek niet ondubbelzinnig (bijvoorbeeld uit de bijgevoegde bewijsstukken en/of de concrete handelingen) dat de belanghebbende weer aan de verplichtingen voldoet, dan wordt het herzieningsverzoek afgewezen.

Artikel 9. Verplichtingen Participatiewet

De artikelen 9 en 11 moeten in onderlinge samenhang worden gelezen. In artikel 9 worden

schendingen van (niet-geüniformeerde) verplichtingen geformuleerd. De verwijtbare

gedragingen die zijn genoemd in artikel 9 zijn ondergebracht in categorieën. Aan die

categorieën wordt in artikel 11 een gewicht toegekend in de vorm van een maatregelpercentage. De categorieën zijn gerangschikt naar toenemende zwaarte. Een

gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de verplichting meer concrete gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van betaalde arbeid.

Niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen

De verwijtbare gedragingen omvatten zowel het niet als het onvoldoende nakomen van diverse verplichtingen. Artikel 18, tweede lid, van de wet zoals dat luidde vóór 1 januari 2015 bepaalt dat het college moest afstemmen als een belanghebbende de verplichtingen ‘niet of

onvoldoende nakomt’. Met het huidige artikel 18, tweede lid, van de Participatiewet wordt dit

gewijzigd in ‘het niet nakomen van de verplichtingen’. Het woord ‘onvoldoende’ valt hiermee

weg. Gemeend wordt dat de wetgever hiermee echter geen inhoudelijke wijziging heeft beoogd en dat dit moet worden gelezen als het niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen. Om onduidelijkheid hierover te voorkomen is daarom in artikel 9 neergelegd dat sprake is van een verwijtbare gedraging bij het niet of onvoldoende nakomen van de verplichtingen.

Het niet naar vermogen proberen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen (onderdeel c)

Deze verwijtbare gedraging is niet aan de orde voor zover het gaat om het niet naar vermogen proberen te verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid als dit het gevolg is van een verplichting zoals bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet. In artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet staan de geüniformeerde arbeidsverplichtingen. Voor schending van een geüniformeerde arbeidsverplichting geldt een apart afstemmingsregime: een maatregel van honderd procent gedurende een in de afstemmingsverordening vastgelegde duur van tenminste een maand en ten hoogste drie maanden (artikel 18, vijfde lid van de Participatiewet).

Wanneer een persoon ongeoorloofd afwezig is tijdens een traject wordt dit uniform (bij Wet)

bestraft met een maatregel van 100% gedurende één maand. Er wordt geen onderscheid

gemaakt tussen iemand die tijdelijk (één of twee dagen) afwezig is of iemand die geheel niet

komt. De wet is op dit onderdeel zwart/wit en biedt eigenlijk geen ruimte voor matiging. In die

situatie waarbij iemand tijdelijk afwezig is ontstaat frictie bij het opleggen van een maatregel.

Uit onderzoek blijkt dat de wetgever wel degelijk heeft bedoeld om, ook in gevallen van tijdelijke afwezigheid, uniform op te treden met een bijpassende maatregel van 100% gedurende één maand. Uit de inmiddels ontwikkelde jurisprudentie (rechtbank) wordt duidelijk dat de sancties te zwaar worden bevonden. Inmiddels hebben een aantal gemeenten (waaronder Den-Haag, Amsterdam, Delft, Rijswijk en Nissewaard) een nuance aangebracht op de wetgeving en hun maatregelenregime aangepast. Met betrekking tot het voorgaande is er ook in deze verordening een nuance aangebracht.

Als er sprake is van het onvoldoende gebruik maken van een door het college aangeboden

voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, voor zover dit niet heeft geleid tot het geen doorgang vinden of tot het voortijdig beëindigen van deze voorziening, wordt een maatregel opgelegd als bedoeld in artikel 9 sub b, te weten 30%

gedurende één maand in plaats van 100% gedurende één maand.

Er is dus geen sprake van een verwijtbare gedraging zoals bedoeld in artikel 9, derde lid, als

het niet naar vermogen proberen te verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid voortvloeit uit een verplichting zoals bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet zoals:

• -

  het niet verkrijgen of niet behouden van kennis en vaardigheden die noodzakelijk zijn voor het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, en

• -

  het belemmeren van het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid door kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging en gedrag.

Inspanningen in eerste vier weken na de melding

De plicht tot arbeidsinschakeling geldt vanaf datum melding (zie artikel 9, eerste lid, van de

Participatiewet). Specifiek voor personen jonger dan 27 jaar geldt dat zij worden beoordeeld op hun inspanningen in de eerste vier weken na de melding (artikel 43, vierde en vijfde lid, van de Participatiewet). Is geen enkele inspanning verricht, dan bestaat op grond van artikel 13, tweede lid, onderdeel d, van de Participatiewet geen recht op bijstand. Zijn er wel inspanningen verricht, maar naar het oordeel van het college onvoldoende, dan legt het college een maatregel op. De maatregel kan in principe al worden toegepast op basis van de bijstanden zoals genoemd in artikel 6 van deze verordening. Een aparte bijstand is strikt genomen niet noodzakelijk.

Het zou wellicht zelfs tot verwarring kunnen leiden als het bijvoorbeeld gaat om een

belanghebbende die in de vijfde of zesde week na de melding de fout in gaat. Toch is het niet of onvoldoende verrichten van inspanningen vanwege de herkenbaarheid toch als aparte verplichting genoemd opgenomen in de afstemmingsverordening.

Artikel 10. Verplichtingen IOAW en IOAZ

De artikelen 9, 10 en 11 moeten in onderlinge samenhang worden gelezen. In artikel 10 worden schendingen van verplichtingen uit de IOAW en IOAZ geformuleerd. De verwijtbare

gedragingen die zijn genoemd in artikel 10, zijn ondergebracht in categorieën. Aan die

categorieën wordt in artikel 11 een gewicht toegekend in de vorm van een maatregelpercentage. De categorieën zijn gerangschikt naar toenemende zwaarte. Een

gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de verplichting meer concrete gevolgen heeft voor het niet aanvaarden, verkrijgen of behouden van betaalde arbeid.

Artikel 11. Hoogte en duur van de verlaging

Zie voor de maatregelwaardige gedragingen de toelichting bij de artikelen 9 en 10.

Er is gekozen voor een afstemmingsregime bij gedragingen zoals bedoeld in de artikelen 9 en 10 dat afwijkt van de maatregel bij schending van de geüniformeerde arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet. Dit ondanks dat enkele van de in de artikelen 9 en 10 genoemde verplichtingen verwant zijn aan de geüniformeerde arbeidsverplichtingen.

Alleen voor de duur van de verlaging voor een IOAW en IOAZ-uitkering wanneer er grove opzet is door belanghebbende bij het verliezen van algemene en geaccepteerde arbeid of werk als zelfstandigen wordt juist wel aansluiting gezocht bij de geüniformeerde maatregelen. (lid 2)

Artikel 12. Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid

Aan de Participatiewet ligt het beginsel ten grondslag dat iedereen in eerste instantie in zijn

eigen bestaan(skosten) dient te voorzien. Pas wanneer dat niet mogelijk is, kan men een

beroep doen op bijstand. Hoofdregel is dus dat iedereen alles zal moeten doen en nalaten om een beroep op bijstand te voorkomen. Leidt een gedraging ertoe dat belanghebbende eerder, langer of voor een hoger bedrag is aangewezen op bijstand, dan is veelal sprake van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Hiervan is in ieder geval sprake bij de volgende verplichtingen (als die er toe leiden dat belanghebbende eerder, langer of voor een hoger bedrag is aangewezen op bijstand):

• -

  het te snel interen van vermogen;

• -

  het door eigen schuld verliezen van het recht op een bijstand;

• -

  het door eigen schuld te laat aanvragen van een voorliggende voorziening.

Het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid moet worden

aangemerkt als van schending van een geüniformeerde arbeidsverplichting (zie de artikelen 9, eerste lid, onderdeel a, en 18, vierde lid, onderdeel g, van de Participatiewet).

Is sprake van het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, dan moet afstemming plaatsvinden volgens de regels van artikel 18 van de Participatiewet en deze verordening.

Op grond van artikel 12 van deze verordening kan een maatregel worden opgelegd wegens het betonen van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in de hoogte van het benadelingsbedrag. Dat is in dit geval het gedeelte van de bijstand waarop eerder, langer of tot een hoger bedrag een beroep wordt gedaan.

Bijstand in de vorm van een geldlening

Als sprake is van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan het college tevens

besluiten de bijstand in de vorm van een geldlening te verstrekken. Dit volgt uit artikel 48,

tweede lid, onderdeel b, van de Participatiewet. Als het college besluit beide instrumenten te

gebruiken (leenbijstand én een maatregel) moet het wel voldoende acht slaan op het totale

effect hiervan voor de bijstandsgerechtigde.

IOAW/ IOAZ

In de IOAW en de IOAZ ontbreekt de mogelijkheid om een maatregel op te leggen wegens

tekortschietend besef van verantwoordelijkheid. Daarom kan er op die grond geen maatregel

worden opgelegd of (gehele of tijdelijke) weigering van de uitkering plaatsvinden.

Artikel 13. Zeer ernstige misdragingen

Participatiewet

Onder de term 'zeer ernstige misdraging' dient in elk geval te worden verstaan: elke vorm van ongewenst en agressief (fysiek) contact met een persoon of het ondernemen van pogingen daartoe. Hieronder valt bijvoorbeeld schoppen, slaan of het (dreigen met) gooien van voorwerpen naar een persoon. Ook het toebrengen van schade aan een gebouw of

inventarisonderdeel, evenals het ondernemen van pogingen daartoe in enige vorm wordt als

zeer ernstige misdraging gezien. Handelingen die door hun grote en mogelijk blijvende impact op de desbetreffende persoon of personen grote invloed hebben zoals het opzetten van gerichte lastercampagnes, seksuele intimidatie, het tonen van steek en/of vuurwapens evenals (pogingen tot) opsluiting in een ruimte zijn eveneens als zeer ernstige misdraging te

beschouwen. Ook verbaal geweld valt onder de noemer 'zeer ernstige misdraging'.

Het gaat dus om alle vormen van zeer ernstige misdragingen tegenover de met de uitvoering

van de Participatiewet belaste personen en instanties (college, SVB en re-integratiebedrijven)

tijdens het verrichten van hun werkzaamheden.

Met de zinsnede 'tijdens het verrichten van de werkzaamheden' wordt aangegeven dat de

misdraging dient plaats te vinden in het kader van de uitvoering van de Participatiewet. Dat is

anders als betrokkenen elkaar buiten werktijd tegen komen: dan is alleen het strafrecht van

toepassing.

Met ingang van 1 januari 2015 is de verplichting om zich te onthouden van zeer ernstige

misdragingen een zelfstandige verplichting die is opgenomen in artikel 9, zesde lid, van de

Participatiewet. Deze verplichting staat dus op zichzelf. Vóór 1 januari 2015 was dit een

onzelfstandige verplichting. Om een belanghebbende te sanctioneren wegens zeer ernstige

misdragingen, moest sprake zijn van een samenhang tussen de zeer ernstige misdragingen

met het niet nakomen van een of meer verplichtingen die voortvloeien uit de toenmalige Wet,

IOAW of IOAZ.

IOAW en IOAZ

Onder de term ‘zeer ernstige misdragingen’ kunnen diverse vormen van agressie worden

verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel wordt beschouwd.

Ook verbaal geweld valt onder de noemer 'zeer ernstige misdraging'. Het college kan alleen

een maatregel opleggen als er een verband bestaat tussen de ernstige misdraging en

(mogelijke) belemmeringen bij het vaststellen van het recht op een bijstand. De IOAW en IOAZ bevatten immers geen afzonderlijke plicht tot het nalaten van zeer ernstige misdragingen. Het recht op bijstand kan daarom alleen worden afgestemd wegens het zich zeer ernstig misdragen als dit heeft plaatsgevonden bij het (niet) nakomen van een (andere) aan de bijstand verbonden verplichting. Vandaar dat in het tweede lid wordt bepaald dat de zeer ernstige misdragingen moeten hebben plaatsgevonden onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van IOAW of IOAZ. Als een belanghebbende zich zeer ernstig misdraagt, geheel los van een (andere) aan de bijstand verbonden verplichting - hij komt bijvoorbeeld uit eigen beweging stennis maken - dan is binnen de IOAW en IOAZ tegen deze verplichting geen maatregel mogelijk.

Artikel 14. Hoogte en duur van de maatregel

De eerste keer dat het college een verwijtbaar niet naleven van een geüniformeerde

arbeidsverplichting vaststelt, bedraagt de maatregel honderd procent van de bijstandsnorm

gedurende een bij deze verordening vastgestelde periode (artikel 18, vijfde lid, eerste volzin,

van de Participatiewet).

Bij het vaststellen van de duur van de maatregel is de ernst van de gedraging leidend. Voor

lichte gedragingen (gedraging van de in artikel 18, vierde lid, onderdeel b, g en h, van de

Participatiewet genoemde verplichtingen) bedraagt de duur één maand. Voor zware

overtredingen (overtreding van de in artikel 18, vierde lid, onderdeel a, c, d, e en f, van de

Participatiewet) bedraagt de duur twee maanden.

Het college heeft de mogelijkheid de maatregel wegens schending van een geüniformeerde

arbeidsverplichting, te verrekenen. Dit over de maand van oplegging van de maatregel en ten hoogste over de twee volgende maanden. Over de eerste maand moet minimaal een derde van het bedrag van de maatregel worden verrekend (artikel 18, vijfde lid, tweede volzin, van de Participatiewet). Wanneer belanghebbende tot inkeer komt, wordt de maatregel stopgezet en ontvangt belanghebbende weer de volledige bijstand (artikel 18, elfde lid, van de Participatiewet). Het gaat hier om een facultatieve bepaling.

Verrekenen bij bijzondere omstandigheden

Er is voor gekozen gebruik te maken van de mogelijkheid tot het verrekenen van de maatregel bij een eerste schending van een geüniformeerde arbeidsverplichting (of een herhaalde schending buiten de recidivetermijn) als bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. Hierbij kan worden gedacht aan:

• -

  vergroting schuldenproblematiek;

• -

  (dreigende) huisuitzetting;

• -

  afsluiting van gas en elektriciteit.

Verrekenen over twee maanden bij lichte overtredingen:

Is sprake van een lichte overtreding van een geüniformeerde arbeidsverplichting, dan kan

worden verrekend over twee maanden. Van een lichte overtreding is sprake bij schending van een verplichting zoals bedoeld in artikel 18, vierde lid, onderdelen b, g en h, van de

Participatiewet. Bij een dergelijke overtreding wordt een maatregel opgelegd van 100% gedurende één maand.

Aan de maand waarin de maatregel wordt uitgevoerd en aan de daaropvolgende maand wordt de helft van het bedrag van de maatregel wordt toebedeeld. Dit betekent dat de inhouding in beginsel 50% per maand bedraagt.

Toedeling over drie maanden bij zware overtredingen:

Is sprake van een zware overtreding van een geüniformeerde arbeidsverplichting, dan kan

worden verrekend over drie maanden. Van een zware overtreding is sprake bij schending van een verplichting zoals bedoeld in artikel 18, vierde lid, onderdeel a, c, d, e en f, van de

Participatiewet. Bij een dergelijke overtreding wordt een maatregel opgelegd van 100%

gedurende twee maanden. Aan de maand waarin de maatregel wordt uitgevoerd en aan de

twee daaropvolgende maanden wordt een derde van de maatregel toebedeeld. Dit betekent dat de inhouding in beginsel 66,67% per maand bedraagt.

Geen verrekening bij niet aanvaarden of behouden algemeen geaccepteerde arbeid

In het vierde lid is bepaald dat als sprake is van een maatregel op grond van artikel 18, vierde lid, onderdeel a, van de Participatiewet, geen verrekening plaatsvindt. Het betreft het niet aanvaarden of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid. Deze keuze is gebaseerd op de zwaarte van de gedraging.

Geen verrekening bij recidive

Is sprake van een tweede of volgende schending van een geüniformeerde arbeidsverplichting binnen de recidivetermijn, dan is verrekenen van de maatregel niet mogelijk.

Geen verrekening bij maatregel wegens schending andere verplichtingen

Verrekening bij maatregelen voor schendingen van andere verplichtingen dan de

geüniformeerde arbeidsverplichtingen, is niet mogelijk. Dit volgt uit deze verordening en artikel 18, vijfde lid, van de Participatiewet.

Artikel 15. Samenloop van niet nagekomen verplichtingen

Samenloop bij één verplichting waardoor meerdere verplichtingen worden geschonden

Het eerste lid regelt samenloop als sprake is van één gedraging die schending oplevert van

meerdere verplichtingen, die zijn genoemd in deze verordening, artikel 18, vierde lid, van de

Participatiewet of in beide regelingen. In dat geval wordt één maatregel opgelegd. Voor het

bepalen van de hoogte en de duur van de maatregel wordt uitgegaan van de verplichting

waarop de hoogste maatregel is gesteld.

Samenloop bij meerdere gedragingen waardoor één of meerdere verplichtingen worden

geschonden

Het tweede regelt samenloop als sprake is van meerdere gedraging die schending opleveren

van één of meerdere verplichtingen, die zijn genoemd in deze verordening, artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet of in beide regelingen. Dit wordt 'meerdaadse samenloop' genoemd. In dat geval wordt voor iedere gedraging een afzonderlijke maatregel toegepast. Deze maatregelen worden in principe gelijktijdig opgelegd. Dit is anders als dit niet verantwoord is. Hierbij spelen factoren zoals de ernst van de verplichting, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van een belanghebbende een rol. Daarvoor moet altijd gekeken worden naar de individuele omstandigheden. De maatregel wordt dan over meerdere maanden uitgesmeerd.

Samenloop met een bestuurlijke boete

Het derde en vierde lid regelen in hoeverre een maatregel kan worden opgelegd als sprake is van een maatregelwaardige verplichting die tevens een boetewaardige verplichtingen is.

Als sprake is van één gedraging die zowel schending van een in deze verordening opgenomen verplichting als schending van de inlichtingenplicht oplevert, kan de schending van deze verplichtingen niet gezamenlijk worden afgedaan, omdat schending van de inlichtingenplicht (wettelijk) is geregeld in de vorm van een bestuurlijke boete. In het geval zich de situatie voordoet dat er sprake is van samenloop tussen de bestuurlijke boete en afstemming dient het college in het individuele geval te beoordelen welke sanctie wordt opgelegd.

Bij eendaadse samenloop ligt het voor de hand één sanctie op te leggen. Het college bepaalt of al dan niet een boete wordt opgelegd. Is dit het geval, dan wordt geen maatregel of

waarschuwing meer opgelegd (derde lid).

Bij meerdaadse samenloop ligt het voor de hand de verplichting te sanctioneren door het

opleggen van een bestuurlijke boete voor zover sprake is van een verplichting waarin ook een beboetbare verplichting zit. Daarnaast kan het college in dit geval nog een of meer maatregelen opleggen, waarbij bij de hoogte van de afstemming zo nodig rekening kan worden gehouden met de boete en de eventuele andere maatregelen (vierde lid).

Als sprake is van één gedraging die zowel schending van een in artikel 18, vierde lid, van de

Participatiewet benoemde verplichting als schending van de inlichtingenplicht oplevert, is het

voorgaande ook van toepassing.

Artikel 16. Recidive

Verdubbeling duur maatregel

Als binnen twaalf maanden na een eerste verwijtbare verplichting wederom sprake is van een verwijtbare gedraging waarmee dezelfde verplichting wordt geschonden, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel.

Met de eerste verwijtbare verplichting wordt de eerste verplichting bedoeld die aanleiding is

geweest tot een verlaging, ook als wegens dringende redenen is afgezien van het opleggen van een verlaging. Dit geldt ook als van afstemming op grond van artikel 18, eerste lid, van de Participatiewet is afgezien van het opleggen van een verlaging. Is vanwege de afwezigheid van elke vorm van verwijtbaarheid afgezien van een verlaging, dan is het niet mogelijk om bij toepassing van recidive deze verplichting mee te tellen. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van twaalf maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de verlaging is opgelegd, is verzonden.

Recidive op recidive bij niet geüniformeerde arbeidsverplichtingen

Ook in het geval dat een belanghebbende voor een derde of volgende keer een niet

geüniformeerde arbeidsverplichting schendt, is de recidivebepaling van artikel 18 van deze

verordening van toepassing. Dit wordt tot uitdrukking gebracht door het woord "telkens" in de

recidivebepaling. Voor toepassing van de recidivebepaling is vereist dat het opnieuw schenden van dezelfde verplichting plaatsvindt binnen twaalf maanden na bekendmaking van het vorige besluit waarmee een verlaging is toegepast.

Is sprake van een derde of volgende schending, dan geldt – evenals bij de eerste keer recidive – dat de duur van de voorgaande verlaging wordt verdubbeld met een maximum van drie maanden. Telkens wordt de duur van de oorspronkelijke verlaging verdubbeld. Dit is de

verlaging die geldt bij een eerste schending van de verplichting. Er is expliciet niet voor gekozen de duur van de vorige verlaging te verdubbelen. Uitgangspunt is verdubbeling van de duur van de oorspronkelijke verlaging. Hiermee wordt stapeling van verdubbeling van de verlaging voorkomen.

Eenzelfde verplichting vereist voor recidive

Voor recidive als bedoeld in het eerste en tweede lid is vereist dat sprake moet zijn van

‘eenzelfde verwijtbare verplichting’ als de verplichting waarvoor de eerste verlaging is

opgelegd. Voorwaarde is dus dat dezelfde verplichting wordt geschonden. Is dit niet het geval, dan moet de verwijtbare verplichting worden aangemerkt als een eerste schending van een verplichting. Heeft een persoon zich zeer ernstig misdragen (artikel 13) binnen twaalf maanden nadat een verlaging is opgelegd wegens het zich niet tijdig laten registreren als werkzoekende bij Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (artikel 8, eerste lid), dan is geen sprake van recidive aangezien het niet ‘eenzelfde verplichting’ betreft. Evenmin is sprake van recidive als een belanghebbende niet meewerkt aan het opstellen van een plan van aanpak (artikel 8, tweede lid, onderdeel a) en vervolgens een opgedragen tegenprestatie niet verricht (artikel 8 tweede lid, onderdeel d). Ook dan is geen sprake van eenzelfde verplichting aangezien twee verschillende verplichtingen zijn geschonden.

Recidive schending geüniformeerde arbeidsverplichting

Is sprake van het niet of onvoldoende nakomen van een geüniformeerde arbeidsverplichting

binnen twaalf maanden nadat aan een belanghebbende een eerste maatregel is opgelegd

wegens schending van een geüniformeerde arbeidsverplichting, dan bedraagt de verlaging

honderd procent gedurende een verdubbeling van de periode met een maximum van drie

maanden. Dit valt binnen de in artikel 18, zesde lid, van de Participatiewet gegeven marges.

Bij een derde, vierde en volgende schending van een geüniformeerde arbeidsverplichting,

telkens binnen twaalf maanden na oplegging van de vorige maatregel, bedraagt de verlaging

100% gedurende drie maanden (artikel 18, zevende en achtste lid, van de Participatiewet).

Artikel 17. Samenloop bij weigeren bijstand IOAW/IOAZ

Het college is op grond van artikel 20 van de IOAW en artikel 20 van de IOAZ bevoegd de

bijstand blijvend of tijdelijk te weigeren als een belanghebbende, kort gezegd, inkomen uit

arbeid had kunnen verwerven, maar dit nalaat. Dit is een discretionaire bevoegdheid van het

college.

De vraag of een verlaging moet worden toegepast, zal pas aan de orde komen als het college zich een oordeel heeft gevormd over de eventuele weigering van de bijstand. Deze beoordeling gaat in beginsel voor. Pas als het college concludeert dat van een weigering geen sprake is, kan op grond van deze verordening een verlaging worden toegepast. Artikel 17 van deze verordening is daarom bedoeld om samenloop te voorkomen.