Algemene subsidieverordening

TOELICHTING OP DE ALGEMENE SUBSIDIEVERORDENING WETTERSKIP FRYSLAN

1. Inleiding

Op 1 januari 1994 zijn de eerste en tweede tranche van de Algemene wet bestuursrecht in

werking getreden. Op 1 januari 1998 is de derde tranche (Awb) in werking getreden. De

derde tranche omvat o.m. een - uitvoerige- regeling van het onderwerp subsidiëring. In deze

regeling (titel 4.2 van de wet) heeft de wetgever regels, die in de jurisprudentie met

betrekking tot subsidiëring zijn gegroeid, gecodificeerd en voorts een harmonisatie tot stand

gebracht van de talloze wettelijke regelingen op dit gebied.

Volgens de Memorie van Toelichting zijn de doelstellingen van titel 4.2:

• 1.

  Het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies;

• 2.

  Het verschaffen van voldoende rechtszekerheid aan subsidieontvangers;

• 3.

  Beheersbaarheid van de overheidsuitgaven.

De subsidieregeling van de Awb bouwt - conform de systematiek van de wet- voort op de

algemene regelingen van de vorige tranches. Voor de vraag aan welke eisen een

beschikking tot subsidieverstrekking moet voldoen, moeten dan ook niet alleen de

bepalingen van titel 4.2 worden geraadpleegd. maar bijv. ook titel 4.1 (algemene bepalingen

over beschikkingen), afdeling 3.2 (zorgvuldigheid en belangenafweging) en afdeling 3.6

(bekendmaking en mededeling van besluiten).

De regeling van titel 4.2 behelst vooral procedurebepalingen. Hier zullen enige

vermeldenswaardige elementen worden aangestipt.

De wet (artikel 4:21) definieert het begrip subsidie als:

De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op

bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan

geleverde goederen en diensten.

Deze definitie geeft aan de subsidietitel een ruim bereik. De wet verplicht ertoe om voor elke

subsidiëring een wettelijke grondslag vast te stellen. Zo wordt duidelijkheid geschapen over

de rechten en plichten van subsidieverstrekker en - ontvanger. Tegelijk wordt de

subsidieverstrekkende overheid gedwongen zich terdege af te vragen welke doelen met de

subsidie worden nagestreefd en welke voorschriften en bevoegdheden noodzakelijk zijn om

die doelen te bereiken.

Subsidies kunnen i.v.m. de beheersbaarheid van de overheidsuitgaven uitsluitend voor

bepaalde tijd worden verstrekt. Aldus wordt de subsidieverstrekker gedwongen bij afloop van

de termijn stil te staan bij de wenselijkheid van voortzetting van de subsidie.

De wet kent de mogelijkheid tot vaststelling van een subsidieplafond. Dit middel geeft de

overheid, tezamen met het aloude middel van het begrotingsvoorbehoud, de mogelijkheid

om de uitgaven voor subsidiëring, althans voorzover subsidieverstrekking plaatsvindt op

basis van een verordening, binnen de begrote posten te houden. Is voor een

subsidieregeling geen plafond vastgesteld, dan heeft zij een open eind en kan het

tekortschieten van de beschikbare middelen niet als afwijzingsgrond worden gehanteerd.

Voor de duidelijkheid wordt nog opgemerkt, dat de vaststelling van een begrotingspost niet

tevens de vaststelling van het subsidieplafond impliceert. De vaststelling van het plafond

moet plaatsvinden bij een afzonderlijk besluit. Aldus is het ook mogelijk om het plafond op

een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van de begrotingspost.

De derde tranche verplicht het bestuur tot periodieke evaluatie van en rapportage over de

doeltreffendheid en de effecten van de op de verordening(en) berustende subsidies. Ook

deze verplichting kan worden gezien in het licht van het beheersen van overheidsuitgaven.

2. Titel 4.2 Awb in vogelvlucht

Titel 4.2 van de Awb geeft een wettelijk kader voor alle, als subsidie in de zin van de wet,

aan te merken financiële aanspraken en bevat regels die bij iedere subsidieverhouding aan

de orde zijn. De inhoud kan als volgt worden samengevat.1

De reikwijdte van de subsidietitel wordt bepaald door de hierboven vermelde definitie van het

begrip subsidie in artikel 4:21.

Het stelsel van subsidieverstrekking beslaat - als regel - vier fasen:

• 1.

  De subsidieverlening (afd. 4.2.3.)

• 2.

  Eventueel de bevoorschotting (4:54 e.v.)

• 3.

  De vaststelling van de subsidie (afd. 4.2.5) en

• 4.

  De uitbetaling van het subsidiebedrag (4:52,4:53 en 4:56).

De subsidiërende overheid kan bepalen dat in bepaalde gevallen de beschikking tot

verlening van subsidie (fase 1) achterwege blijft (4:29).

In de wet vinden we de volgende uitgangspunten terug:

De verstrekking van subsidie dient te steunen op een wettelijk voorschrift (4:23);

Van de gesubsidieerde activiteiten dient verslag te worden gedaan; de subsidie dient

periodiek te worden geëvalueerd (4:24);

De uitgaven voor subsidiëring dienen binnen de begrote posten te kunnen plaatsvinden;

hiertoe staan de middelen subsidieplafond en begrotingsvoorbehoud ter beschikking (afd.

4.2.2. en artikel 4:34).

De wet geeft verder regels voor:

De afwijzing van een aanvraag om subsidieverlening (4:35)

De voorwaarden (4:33), voorschriften en beperkingen (afd. 4.2.4) die aan de subsidieontvanger kunnen worden opgelegd

De intrekking en wijziging van de subsidieverlening en - vaststelling (afd. 4.2.6)

De stopzetting van betalingen (4:56) en de terugvordering van onverschuldigd betaalde

voorschotten en subsidiebedragen (4:57).

Tenslotte bevat afd. 4.2.8 een standaardregeling voor per boekjaar verstrekte subsidies aan

rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid. In die afdeling staan regels ter uitwerking

van en aanvulling op de regels van de overige afdelingen van de subsidietitel, toegesneden

op de vermelde specifieke subsidiesoort. Het staat de subsidiërende overheid vrij om deze

afdeling al of niet van toepassing te verklaren. Overigens is ook op sommige andere

plaatsen in titel 4.2 facultatief recht te vinden.

De betreffende bepalingen zijn dan alleen van toepassing, indien zulks door de betreffende

overheid is bepaald.

3. Regelgeving door het waterschap

De komst van de derde tranche maakt het noodzakelijk voor het waterschap nieuwe

subsidieregelgeving op te stellen. Deze bestaat uit een algemene subsidieverordening en

enige specifieke subsidieverordeningen. In deze algemene regeling zijn de "algemene

voorwaarden", waaronder het waterschap subsidie verstrekt in lijn met de Awb. In een later

stadium zullen de bijzondere subsidieregelingen worden opgesteld. Voor de inhoud daarvan

is de inhoud van deze algemene regeling uiteraard van cruciale betekenis.

De algemene regelgeving beperkt zich tot die bepalingen waarvoor titel 4.2 de ruimte laat.

Een aantal bepalingen van titel 4.2 stelt de toepasselijkheid ervan afhankelijk van de keuze

die "bij wettelijk voorschrift" is gemaakt. Daarmee laat de Awb op onderdelen aan de lagere

wetgever keuzevrijheid. In de artikelgewijze toelichting van de algemene subsidieverordening

is aangegeven welke bepalingen aan die vrijheid invulling beogen te geven. Zo staan hierin

de algemene bepalingen voor subsidies die door het waterschap worden verstrekt, voor

zover de algemene bepalingen van de Awb daarin niet reeds voorzien. Verder bevat de

regeling bepalingen over onderwerpen, die volgens de Awb bij of krachtens wettelijk

voorschrift moeten worden geregeld.

De specifiek op de onderscheidene subsidies toegesneden regels worden neergelegd in de

bijzondere subsidieverordeningen. In deze verordeningen worden onder meer bepalingen

opgenomen met betrekking tot de berekeningsgrondslag en omvang van de subsidie, de

toewijzingsgronden, eventueel aanvullende afwijzingsgronden, eventueel regels over het

toepasselijke subsidiesysteem en de subsidieverdelingsmethodiek, eventuele van de

algemene subsidieverordening afwijkende procedurele voorschriften.

4. Gehanteerde uitgangspunten

Voor de opstelling van deze algemene subsidieverordening en de aanpassing van de

bijzondere subsidieregelingen zijn, respectievelijk worden, de volgende uitgangspunten

gehanteerd;

1.De nieuwe regels dienen zo nauw mogelijk aan te sluiten bij het systeem van de Awb.

Waar de wet een regeling bevat voor een bepaald onderwerp, maar tegelijk de

mogelijkheid laat afwijkende regels te stellen, wordt van deze mogelijkheid alleen gebruik

gemaakt wanneer bijzondere redenen daartoe nopen.

2.De nieuwe verordening moet een juridisch kader bieden aan diverse subsidiesoorten,

subsidiesystemen en subsidieverdelingmethodieken. De algemene subsidieverordening

is een integraal kader voor al deze soorten, systemen en methodieken.

3.De nieuwe regelgeving dient zo nauw mogelijk aan te sluiten bij de bestaande

subsidiepraktijk van Wetterskip Fryslân.

Artikelgewijze toelichting

Vooraf

Zoals hierboven al aangegeven is, voorziet de algemene subsidieverordening in een regeling

voor diverse subsidiesoorten. Dat neemt niet weg dat het eigen karakter van deze

subsidiesoorten ertoe dwingt enkele specifiek op de betreffende soort toegesneden

bepalingen in de regeling op te nemen. Overigens geldt dat bij specifieke

subsidieverordening aanvullende of afwijkende bepalingen kunnen worden gesteld, indien de

algemene regeling voor een specifieke subsidie niet toereikend is.

De toelichting

Considerans

De wettelijke grondslag van de algemene subsidieverordening wordt gevormd door zowel de

Waterschapswet als de Algemene wet bestuursrecht. Deze verordening moet dus in nauwe

samenhang met de Awb worden gelezen. In de toelichting op de bepalingen van de

verordening wordt daarom steeds naar de betreffende artikelen van de Awb verwezen.

Behalve rechtstreeks aan de Awb gerelateerde bepalingen, bevat de verordening een aantal

"autonome" bepalingen.

Hoofdstuk 1 Inleidende bepalingen

Artikel 1.1

Het begrip "subsidie" is gedefinieerd in artikel 4:21 Awb.

Artikel 1.2

Volgens het eerste lid is de verordening van toepassing op alle door het waterschap te

verstrekken subsidies, voorzover hiervan niet uitdrukkelijk bij bijzondere regeling is

afgeweken. Het algemeen bestuur kan ook bij een specifiek subsidieverstrekkingbesluit

(onderdelen van) de verordening buiten toepassing verklaren. Om redenen van

rechtsgelijkheid en rechtszekerheid zal niet lichtvaardig van deze bevoegdheid gebruik

moeten worden gemaakt.

Op grond van artikel 4:21, derde lid, Awb, is titel 4.2. niet van toepassing op krachtens

wettelijk voorschrift verstrekte subsidies, waarvoor uitsluitend overheden in aanmerking

kunnen komen. Voorzover voor de verstrekking van dergelijke subsidies bij hogere

regelgeving geen regels zijn gesteld, dient het waterschap deze regels zelf in het leven te

roepen. In de verordening is daarin voorzien door van overeenkomstige toepassing

verklaring van titel 4.2 Awb. Voorzover deze regeling voor specifieke subsidies te zwaar is, of

anderszins niet passend, kunnen bij bijzondere verordening afwijkende bepalingen worden

gesteld

Artikel 1.3

Deze bepaling regelt bevoegdheidsoverdrachten van het algemeen bestuur aan het dagelijks

bestuur. Behoudens indien de bevoegdheid tot subsidieverstrekking bij een bijzondere (rijks-)

wet aan een ander bestuursorgaan is toebedeeld, komt zij volgens de waterschapswet toe

aan het algemeen bestuur.

Artikel 1.4

Op grond van art. 4:25 en 4:26 in verbinding met artikel 4:22 van de wet kan bij wettelijk

voorschrift (verordening) worden bepaald dat met betrekking tot subsidies die, krachtens een

subsidieregeling worden verstrekt, een subsidieplafond kan worden vastgesteld.

In artikel 1.4 wordt hier in die zin uitvoering aan gegeven, dat de vaststelling van een plafond

voor die subsidies verplicht is. Open-eind regelingen worden aldus voorkomen. Tezamen

met de mogelijkheid van artikel 4:28 Awb om in geval van subsidieverstrekking voorafgaand

aan de vaststelling van de begroting een begrotingsvoorbehoud te maken, is de

beheersbaarheid van de waterschappelijke subsidie-uitgaven aldus optimaal geregeld.

Artikel 1.5

Volgens deze bepaling is de prioriteringsmethodiek uitgangspunt voor de verdeling van

subsidiegelden: de subsidie gaat in principe naar die activiteiten die het meeste bijdragen

aan de doelstelling van de subsidieregeling. Als deze methodiek niet toepasbaar is, omdat

de aanvragen verspreid binnenkomen en geen onderlinge weging kan worden gemaakt,

geldt de die-het-eerst-komt-het-eerst-maalt-methode.

Artikel 1. 6

Het eerste lid eist dat bij de te subsidiëren activiteit het belang van het waterschap

"betrokken" moet zijn. Die betrokkenheid is hier nader geconcretiseerd.

Dit onderdeel biedt de grondslag om voor activiteiten die in strijd zijn met nader aangewezen

onderdelen van het waterschapsbeleid subsidie te weigeren. Onder waterschapsbeleid wordt

verstaan: al die activiteiten binnen het beheersgebied die aansluiten bij de doelstellingen van

het waterschap, zoals omschreven in onder meer het waterbeheersplan.

Het tweede lid maakt het mogelijk om aan gemeenten subsidie te verstrekken voor

bijvoorbeeld rioleringsmaatregelen, omdat deze maatregelen van buitengewoon belang zijn.

Hoofdstuk 2 De aanvraag

Artikel 2. 1

Wordt een subsidieaanvraag niet tijdig ingediend, dan kan het waterschapsbestuur op grond

van artikel 4:5 Awb besluiten haar niet te behandelen.

Hoofdstuk 3 De beslissing op de aanvraag

Artikel 3.1

In deze bepaling is vastgelegd dat het tweetraps-subsidiesysteem geldt, tenzij in een

bijzondere verordening of bij bijzonder besluit van het algemeen bestuur is bepaald dat de

subsidie volgens het eentraps-systeem wordt verstrekt. Als regel volgt op een

subsidieaanvraag dus een verleningsbesluit en na afloop van de activiteit of het boekjaar een

vaststellingsbesluit.

De keuze voor het tweetraps-systeem als uitgangspunt sluit aan bij de structuur van de

regeling van de Awb. Opgemerkt wordt dat ons streven er echter op gericht is om waar

mogelijk hierbij onder meer in aanmerking nemende de hoogte van het subsidiebedrag, de

doelgroep, het doel dat met de subsidieverstrekking wordt nagestreefd en de wenselijk

geachte controle-intensiteit - volgens het eentraps-systeem te subsidiëren.

Dit systeem kan het doelmatig werken door de subsidie-ontvanger bevorderen. Voor het

waterschap kan het eentraps-systeem een zekere beperking van de uitvoeringslasten als

voordeel hebben. De toetsing achteraf bij deze subsidies is doorgaans minder intensief dan

bij de tweetraps-subsidies. Wel moet worden bedacht, dat bij de eentraps-subsidies het

voorwerk van de besluitvorming veelal omvangrijker is. Het wegvallen van de

correctiemogelijkheid op basis van de rekening noodzaakt tot een diepergaande

begrotingstoetsing en, indien op basis van eenheden product wordt gesubsidieerd, tot

bewaking van de kostennormen. Bij eentraps-subsidiëring op basis van eenheden product

kan bovendien de productdefiniëring een gecompliceerde, arbeidsintensieve aangelegenheid

zijn.

Onvoldoende mogelijkheden voor een min of meer precieze kostenraming van activiteiten

maakt doorvoering van het eentraps-systeem over de hele linie niet haalbaar. Per specifieke

subsidie moet worden bezien wat het risico van oversubsidiëring is wanneer de vaststelling

achteraf achterwege blijft.

Artikel 3.2

Deze bepaling regelt het afleggen van rekening en verantwoording voor de aanwending van

verkregen subsidie wanneer subsidie is verstrekt volgens het eentraps-systeem.

Artikel 3.3

Wanneer de aanvraag niet compleet is kan de beslissingstermijn van acht weken met

toepassing van artikel 4: 15 van de wet worden opgeschort totdat de aanvraag is aangevuld.

De laatste volzin van deze bepaling maakt het mogelijk, dat de beslissing op de

subsidieaanvraag met tien weken wordt verdaagd.

Artikel 3.5

Artikel 4:35 Awb bevat een aantal gronden voor weigering van verlening van subsidie.

Teneinde deze gronden ook tot afwijzingsgrond te maken voor subsidies die alleen worden

vastgesteld (waarvoor dus het eentraps-systeem geldt), is artikel 4:35 van overeenkomstige

toepassing verklaard.

Hoofdstuk 4 Verplichtingen van de subsidie-ontvanger

Artikel 4.1

De wet somt in artikel 4:37 een aantal verplichtingen op, die in de vorm van een voorschrift

aan de subsidiebeschikking kunnen worden verbonden. In artikel 4.1 wordt - op de voet van

artikel 4:38 Awb - geregeld dat ook andere dan de opgesomde verplichtingen aan de

subsidie kunnen worden verbonden. Voorwaarde is wel dat de verplichtingen moeten

strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie.

Artikel 4.2

Artikel 4:37 van de wet bevat de mogelijkheid aan de subsidie-ontvanger verplichtingen op te

leggen met betrekking tot de administratie van aan de gesubsidieerde activiteiten verbonden

inkomsten en uitgaven en het afleggen van rekening en verantwoording. Artikel 4.2 bevat op

dit punt een standaard verplichting. Het creëert ook een inzagerecht voor de

subsidieverschaffer, zodat deze desgewenst via de boeken controle kan uitoefenen op de

besteding van de subsidiegelden. Met name in de gevallen waarin de subsidie-ontvanger in

het kader van het afleggen van rekening en verantwoording geen accountantsrapport

behoeft over te leggen, kan dit inzagerecht van belang zijn.

Hoofdstuk 5 De subsidievaststelling - rekening en verantwoording

Artikel 5.2

Uit het activiteitenverslag moet duidelijk worden wat het effect is (geweest) van de verstrekte

subsidie.

Artikel 5.4

Uitgangspunt is dat subsidies die tot een bepaald maximum zijn verleend, altijd worden

vastgesteld op basis van de werkelijke kosten. Aan de betreffende activiteit verbonden

inkomsten worden dus, ook als daarmee in de aanvraag of de verlening niet uitdrukkelijk

rekening is gehouden, in principe altijd afgetrokken.

Artikel 4:46 van de wet somt limitatief op onder welke omstandigheden vaststelling op een

lager bedrag mogelijk is. Daartoe behoort niet de situatie dat de subsidie-ontvanger de

activiteit heeft gerealiseerd tegen lagere kosten en/ of met een hogere opbrengst dan

begroot. Het verschil tussen het batig saldo van de activiteit en de verleende subsidie kan in

dat geval niet worden teruggehaald. Bij niet tot een maximum verleende subsidies is het dan

ook belangrijk dat de aanvraag met bijbehorende stukken nauwkeurig wordt getoetst.

Artikel 5.5

Artikel 4:78 Awb eist ten behoeve van de vaststelling van boekjaarsubsidies steeds een

accountantsverklaring (behoudens vrijstelling of ontheffing). In artikel 5.5 wordt deze

verplichting veralgemeniseerd, zodanig dat ook bij de niet-boekjaarsubsidies boven

€ 50.000,= zo'n verklaring moet worden overgelegd. De accountantsverklaring vereenvoudigt

de vaststelling van de subsidie in aanzienlijke mate en vormt een waarborg tegen onjuist

gebruik van die gelden. Volgens het derde lid kan van de subsidie-ontvanger worden

gevergd, dat hij de accountant ook laat onderzoeken of aan alle dan wel bepaalde

subsidieverplichtingen is voldaan.

Het vierde lid regelt dat het accountantsverslag bij de aanvraag om subsidievaststelling moet

worden meegezonden. Volgens artikel 5.6 moet deze verklaring bij eentraps-subsidies

worden overgelegd tegelijk met de, in het kader van de rekening en verantwoording, aan het

bestuur te verstrekken stukken.

Het onderscheid tussen de in het vijfde lid van dit artikel - en ook elders in de regeling en ook

in de wet - gebezigde begrippen "vrijstelling" en "ontheffing" is, dat van "vrijstelling" sprake is

wanneer een of meer categorieën van gevallen worden vrijgesteld van - in deze bepaling -

de verplichting van het eerste lid, en van "ontheffing" indien dat in een individueel geval

gebeurt.

Hoofdstuk 6 Intrekking en wijziging

Artikel 6.1

Intrekking en wijziging worden altijd getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk

bestuur, dus o.a. aan rechtsgelijkheid een aan het motiveringsbeginsel. Het

waterschapsbestuur dient derhalve zorgvuldig hiermee om te gaan.

Deze bepaling stoelt op artikel 4:50, eerste lid onderdeel c, van de wet, dat het mogelijk

maakt de reeds in de wet (met name in artikel 4:48 en 4:50) genoemde intrekkings- en

wijzigingsgronden bij wettelijk voorschrift aan te vullen.

Hoofdstuk 7 Betaling

Artikel 7. 1

Artikel 4:52 Awb bepaalt dat de subsidie behoudens andersluidend wettelijk voorschrift

binnen vier weken na de subsidievaststelling wordt betaald. De praktijk leert dat deze termijn

te kort is. In de voorgestelde bepaling is hij daarom verlengd tot zes weken.

Het bepaalde in dit artikel dient ter uitwerking van artikel 4:53, eerste lid, van de wet, dat

bepaalt dat betaling in gedeelten mogelijk is, mits bij wettelijk voorschrift is bepaald hoe de

gedeelten worden berekend en op welke tijdstippen zij worden betaald. In het tweede en

derde lid wordt onderscheid gemaakt tussen subsidies van €50.000.= en meer en subsidies

van minder dan €50.000,=.

Hoofdstuk 8 Bijzondere en slotbepalingen

Artikel 8.1

In deze bepaling wordt de mogelijkheid gecreëerd tot afstemming met voorschriften van

andere subsidieverstrekkende overheden.