Maatregelenverordening Wijdemeren

Ondertekening

Nota-toelichting

Algemene Toelichting

Met de inwerkingtreding van de Wet werk en bijstand komt het systeem van boeten en maatregelen van de Algemene bijstandswet (artikelen 14 tot en met 14f, nader uitgewerkt in het Maatregelenbesluit en Boetebesluit) te vervallen. Deze verordening bevat een normering met betrekking tot het afstemmen van de hoogte van de bijstand in het kader van artikel 18 van de Wet werk en bijstand. De WWB kent slechts één soort sanctie, namelijk het verlagen van de uitkering. De boete als sanctie voor uitkeringsgerechtigden die hun inlichtingenplicht niet of onvoldoende nakomen verdwijnt.

Artikel 18 WWB bevat de opdracht aan gemeenten om een maatregelenbeleid in een verordening vast te leggen. Dit artikel luidt:

• 1.

  Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichting af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.

• 2.

  Indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van de verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet dan wel de artikelen 28, tweede lid, of 29 eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichting niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zicht jegens het college zeer ernstig misdragen, verlaagt het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand of langdurigheidstoeslag. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

• 3.

  Het college heroverweegt een besluit als bedoeld in het tweede lid binnen een door hem te bepalen termijn dien ten hoogste drie maanden bedraagt.

• 4.

  Bij de toepassing van het eerste lid wordt onder belanghebbende mede verstaan het gezin.

In het eerste lid van artikel 18 wordt gesproken over het afstemmen van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor de uitkeringsgerechtigden maatwerk is, waarbij gekeken moet worden naar de individuele omstandigheden van de uitkeringgerechtigden. In het tweede lid wordt de directe koppeling gelegd tussen de rechten en de verplichtingen van de uitkeringgerechtigden. Het recht op uitkering is gekoppeld aan de activiteiten gericht op een zelfstandige voorziening in het bestaan. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de norm en de middelen maar ook van de mate van waarin opgelegde verplichtingen worden nagekomen. Wanneer een bijstandsgerechtigde zijn verplichting niet of onvoldoende nakomt, is het college bevoegd de uitkering te verlagen. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van een verlaging.

Wanneer verplichtingen niet of onvoldoende worden nagekomen, wordt in de WWB het verlagen van de bijstand aangeduid als het afstemmen van de uitkering op de mate waarin de uitkeringsgerechtigde de opgelegde verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. In deze verordening is gekozen voor de term "het opleggen van een maatregel". De reden hiervan is dat hiermee aangesloten wordt bij het huidige gebruik in de wet Boeten en Maatregelen. Ook wordt hiermee het sanctionerende karakter benadrukt, hoewel het niet de bedoeling is dat de suggestie wordt gewekt dat het opleggen van een maatregel een punitieve sanctie is. Een maatregel is een reparatoire sanctie gericht op het weer in overeenstemming brengen van de hoogte van de bijstand met de mate waarin de bijstandgerechtigde de aan de uitkering verbonden verplichtingen nakomt.

Op grond van artikel 18, tweede lid WWB kan zowel de algemene bijstand, bijzondere bijstand als de langdurigheidstoeslag worden verlaagd. Er is voor gekozen dat de maatregelen in beginsel worden opgelegd over de voor de uitkeringsgerechtigde van toepassing zijnde norm plus toeslag (bijstandsnorm). De uitzondering hierop vormt de bijzondere bijstand voor jongeren van 18 tot 21 jaar. Deze groep ontvangt een lage algemene bijstandsuitkering die wordt aangevuld door middel van bijzonder bijstand in de kosten voor levensonderhoud. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm zou worden opgelegd zou dit leiden tot rechtsongelijkheid en opzichte van de groep 21-jarigen en ouder.

Gezien het karakter van de bijzondere bijstand ligt een verlaging van het uit te keren bedrag wegens het niet of onvoldoende voldoen aan één of meer verplichtingen niet in rede. Wel kan bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor bijzonder bijstand een rol spelen of belanghebbende zijn verplichting in voldoende mate is nagekomen. Dit geldt dan vooral voor de informatieverplichting of voor de plicht om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan.

In deze verordening is toch de mogelijkheid open gehouden om in incidentele gevallen een maatregel toe te passen op de langdurigheidstoeslag. De keuze om niet in zijn algemeenheid maatregelen toe te passen op de langdurigheidstoeslag houdt verband met artikel 36, eerste lid sub c. Op grond van deze bepaling moet het college de langdurigheidstoeslag weigeren als iemand gedurende 5 jaar naar het oordeel van het college onvoldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. De verplichting deze toeslag te weigeren verhoudt zich niet met een eventuele verplichting deze toeslag te verlagen.

Gelet op de uitgangspunten en het doel van de WWB, waarbij de nadruk ligt op activiteiten die moeten leiden tot een zelfstandige bestaansvoorziening, is ervoor gekozen gedragingen die dit doel belemmeren, zwaarder te sanctioneren met als doel nakomingbereidheid van de verplichtingen door de uitkeringgerechtigden te bevorderen.

Deze verordening dient gelijktijdig in werking te treden met de reïntegratieverordening. Tot het moment dat deze verordening van kracht is geworden, blijven de artikelen 14 tot en met 14f van de Abw gelden. Dit geldt ook voor het Maatregelenbesluit. Deze verordening heeft onmiddellijke werking. Dit betekent dat alle maatregelen die zijn opgelegd op grond van de Abw gelden als maatregelen die zijn opgelegd op grond van de WWB en de verordening op basis van deze wet. Deze verordening is ook van toepassing op gedragingen die zich vóór de inwerkingtreding van deze verordening hebben voorgedaan. Uitzondering is het zich zeer ernstig misdragen ten aanzien van het college of zijn ambtenaren omdat op grond van de Abw naar aanleiding van deze gedraging geen maatregel kan worden opgelegd.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1.

Deze verordening heeft uitsluitend betrekking op de Wet werk en bijstand. Voor de Ioaw, Ioaz en Bbz geldt nog het Maatregelenbesluit, het Boetebesluit socialezekerheidswetten en de artikelen van deze wetten zelf.

In de verordening wordt gesproken van "belanghebbende" zoals bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 2.

In deze verordening worden 5 categorieën onderscheiden waarmee de gedragingen van de uitkeringsgerechtigde worden gerangschikt naar de ernst van het feit. Bij de indeling in categorieën is ervan uitgegaan dat de ernst van het feit toeneemt naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van een zelfstandige bestaansvoorziening, de kosten van bijstandsverlening of de rechtmatigheid.

De eerste categorie betreft ten eerste het schenden van de formele verplichting zich als werkzoekende bij het CWI in te schrijven en deze inschrijving voort te zetten. Indien hieraan geen gevolg wordt gegeven kan arbeidsbemiddeling niet of niet optimaal plaatsvinden waardoor de kans op een zelfstandige bestaansvoorziening wordt verkleind. Door het niet verschijnen op afspraken of het niet tijdig verstrekken van informatie zoals het inleveren van formulieren kan het recht op uitkering of de hoogte van bijstand niet correct worden vastgesteld.

De tweede categorie betreft verplichtingen tot een actieve opstelling ten aanzien van de verwerving van een zelfstandige bestaansvoorziening. Het gaat hierbij om activiteiten van de uitkeringsgerechtigde zelf, gericht op bijvoorbeeld zo snel mogelijke inschakeling in het arbeidsproces door middel van sollicitaties op eigen initiatief. Het niet voldoen aan de verplichting tot budgettering of meewerken aan schuldhulpverlening vallen ook onder deze categorie. Verder de verplichting tot vorderen van alimentatie (ook een zelfstandige bestaansvoorziening) zodra artikel 56 in werking treedt.

De derde categorie betreft gedragingen die de uitstroom uit de uitkering belemmeren. Het gaat hier bijvoorbeeld om eisen die de uitkeringsgerechtigde stelt ten aanzien van het aanvaarden van werk of scholing. Ook de wijze waarop de uitkeringsgerechtigde zich opstelt bij sollicitaties. In geval van medische beletselen voor het aanvaarden van werk moet ook worden gekeken of deze kunnen worden weggenomen. Daarbij mag van de uitkeringsgerechtigde worden verlangd dat hij zich, op advies van een arts, onderwerpt aan een noodzakelijke behandeling. Onder punt d wordt genoemd het blijk geven van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Hier valt bijvoorbeeld onder het akkoord gaan met een onredelijke boedelverdeling bij echtscheiding of het snel interen van vermogen (b.v. erfenis). Redelijk wordt geacht een intering van vermogen boven het vrij te laten vermogensgrens van 1,5 maal de voor betrokkene geldende bijstandsnorm. Verder schrijft artikel 18 WWB een afstemming voor ingeval van zeer ernstige misdragingen jegens het college. Het gaat hier om verwijtbare gedragingen die in het maatschappelijke verkeer over het algemeen als onacceptabel worden beschouwd. Als voorbeelden kunnen worden genoemd: ernstige verbale dreiging of non-verbale dreiging, ernstige discriminatie en uiteraard fysiek geweld zoals slaan, schoppen naar medewerkers of meubilair. Op grond van het agressieprotocol zal in eerste instantie aangifte gedaan worden. Afstemming vindt plaats als niet door het Openbaar Ministerie tot vervolging wordt overgegaan of de zaak seponeert.

De vierde categorie betreft gedragingen die de noodzaak tot het verstrekken van bijstand onnodig contineren dan wel tot gevolg hebben.

De vijfde categorie betreft het niet, onjuist of onvolledig voldoen aan de informatieverplichting met als gevolg het teveel/ten onrechte verstrekken van bijstand. De op te leggen maatregel is afhankelijk van het bruto-benadelingsbedrag.

Artikel 3.

In de opbouw van de op te leggen maatregel is rekening gehouden met de zwaarte van de gedraging zoals tot uiting komt in de verschillende categorieën. De afstemming vindt plaats op de bijstandsnorm maar kan in bijzondere gevallen ook toegepast worden op de bijzondere bijstand en de langdurigheidstoeslag.

Artikel 4.

De onder punt 2 genoemde regeling voor samenloop van gedragingen heeft betrekking op verschillende gedragingen van een uitkeringsgerechtigde die (min of meer) gelijktijdig plaatsvinden. Bij deze meerdaadse samenloop is gekozen voor een volledige cumulatie van sancties. Indien sprake is van schendingen van meerdere verplichtingen door één gedraging, dan dient voor het toepassen van de maatregel te worden uitgegaan van de gedraging waarop de zwaarste maatregel van toepassing is. Bij eendaadse samenloop geldt dus het zogenoemde absorptiestelsel.

Artikel 5.

Een maatregel heeft een gedragsturende functie. Het effect van de maatregel moet derhalve getoetst worden. Blijkt na een tweede maatregel dat de uitkeringsgerechtigde zijn gedrag niet heeft aangepast, dan is sprake van volharding en wordt de uitkering verlaagd totdat de belanghebbende afdoende aan zijn verplichtingen voldoet. Een besluit tot een maatregel van dien aard dient uiterlijke elke 3 maanden heroverwogen te worden.

Artikel 6.

Bij het niet of niet tijdig voldoen aan de informatieverplichting wat niet heeft geleid tot het teveel/ten onrechte verstrekken van bijstand, kan onder voorwaarden volstaan worden met het geven van een schriftelijke waarschuwing. De waarschuwing telt niet mee bij de beoordeling of er sprake is van recidive.

Artikel 7.

In dit artikel is opgenomen dat het college kan afzien van het opleggen van een maatregel op grond van het ontbreken van verwijtbaarheid en dringende redenen. Het moet bij het afzien van het opleggen van een maatregel gaan om zwaarwegende redenen. Met de omstandigheden die een rol hebben gespeeld bij het bepalen van de afstemming is al rekening gehouden bij de beoordeling van de hoogte van de maatregel. Bijzondere omstandigheden kunnen zijn de financiële positie van de uitkeringsgerechtigde, een schuldenregeling of sociale omstandigheden.

Artikel 8.

De maatregel wordt toegepast op de bijstandsnorm van de uitkeringsgerechtigde. In uitzonderlijke gevallen kan de maatregel ook worden toegepast op de bijzondere bijstand of de langdurigheidstoeslag hoewel dit laatste niet te verwachten is. De keuze om niet in zijn algemeenheid een maatregel toe te passen op de langdurigheidstoeslag houdt verband met artikel 36, eerste lid sub c van de wet. Op grond van deze bepaling moet het college de langdurigheidstoeslag weigeren als iemand gedurende 5 jaar naar het oordeel van het college onvoldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. De verplichting deze toeslag te weigeren verdraagt zich niet met een eventuele verplichting de toeslag te verlagen. De enige verplichting die uitkeringgerechtigden kunnen schenden in verband met de langdurigheidstoeslag is het verstrekken van geen, onvoldoende of onjuiste gegevens. De sanctie die hierop rust is niet een maatregel maar het weigeren van de toeslag.

Onderhavig artikel incorporeert geen hoorrecht voorafgaand aan het besluit tot het opleggen van een maatregel. Op grond van afdeling 4.1.2. van de Algemene wet bestuursrecht is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt niet indien de belanghebbende weliswaar naar verwachting bedenkingen zal hebben tegen de beschikking, maar hij niet heeft meegewerkt aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken (artikel 4:8 lid 2 Awb). Voor zover de maatregel niet (uitsluitend) het gevolg is van het niet voldoen aan deze verplichting kan ook gewezen worden op artikel 4:12 Awb waarin is vastgelegd dat de hoorplicht van een bestuursorgaan niet van kracht is in geval van de voorbereiding van een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële aanspraak. Voorwaarde hierbij is dat de mogelijkheid tot het maken van bezwaar tegen de beschikking openstaat (en de nadelige gevolgen na bezwaar volledig ongedaan kunnen worden gemaakt). Aan deze voorwaarde wordt in de relevante besluitvorming voldaan.

Voorts is door de wetgever volgehouden dat een maatregel essentieel verschilt van een administratieve boete in dier voege dat een maatregel niet kan worden aangemerkt als een punitieve sanctie, i.e. een “criminal charge” onder artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Zodoende is het daarin - impliciet - vervatte hoorrecht niet van toepassing.

Het staat de gemeente vrij in de afstemmingsverordening een regeling voor het horen van belanghebbende voorafgaande aan het primaire besluit op te nemen, maar de gemeente ziet hiertoe geen aanleiding, noch tot andere aanvullende waarborgen, daar zij zich kan vinden in de stelling dat de aard van de verwijtbare gedragingen omschreven in artikel 2 en de aard en zwaarte van de sanctie niet strafrechtelijk zijn en derhalve de reguliere bestuursrechtelijke bescherming van de burger (bijstandsgerechtigde) volstaat. Inzake deze materie nopen rechtsbronnen naast de formele wet, doctrine en nationale en internationale jurisprudentie, overigens niet tot een andere conclusie net zomin als het Voorontwerp vierde tranche Awb.

Artikel 9.

In de WWB is geen mogelijkheid opgenomen een maatregel met terugwerkende kracht op te leggen. Dit betekent dat bij beëindiging van de uitkering een maatregel niet meer kan worden opgelegd. Voorheen kon dan op grond van het Boetebesluit socialezekerheidswetten een boete worden opgelegd. Het is nu wel toegestaan een maatregel op te leggen en te bevriezen. Het is redelijk hiervoor een termijn van twee jaar aan te houden. De maatregel dient dan wel opgenomen te worden in de beëindigingsbeschikking.

Artikel 10.

Dit artikel is opgenomen in verband met het in artikel 8a van de WWB opgenomen verplichting tot het maken van een verordening voor bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet.

Artikel 11.

In artikel 10 zijn de overgangsbepalingen opgenomen. Gedragingen die plaatsvinden voor de datum van het inwerking treden van deze verordening worden nog beoordeeld aan de hand van het Maatregelenbesluit Abw, Ioaz en Ioaz en het Boetebesluit socialezekerheidswetten.

Artikel 12.

Wanneer verplichtingen niet of onvoldoende worden nagekomen, wordt in de WWB het verlagen van de bijstand aangeduid als het afstemmen van de uitkering op de mate waarin de uitkeringsgerechtigde de opgelegde verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. In deze verordening is gekozen voor de term "het opleggen van een maatregel". De reden hiervan is dat hiermee aangesloten wordt bij het huidige spraakgebruik in de Wet Boeten en Maatregelen.

Artikel 13.

Op grond van de tijdelijke referendumwet kan de verordening niet eerder in werking treden dan zes weken nadat het raadsbesluit bekend is gemaakt. Om te voorkomen dat de verordening in de loop van een maand in werking treedt, is bepaald dat de verordening ingaat op de eerste van de maand volgend op de maand waarin de periode van zes weken is verstreken.