Beleidsregel van de burgemeester van de gemeente Wormerland houdende regels omtrent het toepassen van bestuursrechtelijke sancties op grond van artikel 13b van de Opiumwet

Het is belangrijk dat de overheid zichtbaar optreedt tegen diegenen die verantwoordelijk zijn voor vormen van ondermijnende criminaliteit zoals drugshandel. Naast strafrechtelijke sancties dienen ook bestuursrechtelijke maatregelen te worden ingezet zodat de drugshandel wordt beëindigd dan wel voorkomen. Artikel 13b Opiumwet is een belangrijk juridisch instrument om bestuursrechtelijk op te treden tegen illegale drugshandel. Bij het aantreffen van een hennepplantage, een handelshoeveelheid hard- of softdrugs of voorbereidingshandelingen voor de productie van drugs kan de burgemeester besluiten het betreffende pand en/of bijbehorend erf te sluiten. De productie van drugs en de handel daarin hebben een aanzuigende werking op criminele activiteiten en kunnen leiden tot onveilige situaties voor de omgeving (denk aan brandgevaar, ripdeals, overlast of inbraak). Doel van de sluiting is onder andere een einde te maken aan de met de Opiumwet strijdige situatie en de verstoring van de openbare orde op te heffen.

In de praktijk blijkt dat de georganiseerde misdaad vaak betrokken is bij de productie van en handel in synthetische drugs en de teelt van en handel in hennep. In het kader van een effectieve regionale samenwerking zijn de afgelopen jaren verschillende convenanten gesloten met betrokken partijen zoals de politie en regiogemeenten. Desondanks blijft ondermijning onzichtbaar, complex, veelzijdig van aard en is het ook in onze regio een groeiend probleem. De afgelopen periode hebben zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan die nopen tot actualisering van het beleid. Zo is de toepassing van artikel 13b Opiumwet in 2019 verruimd, waardoor ook kan worden opgetreden tegen strafbare voorbereidingshandelingen. Daarnaast heeft de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak, in augustus 2019 een overzichtsuitspraak gedaan over het sluiten van woningen door de burgemeester na de vondst van drugs. Daarmee is meer duidelijkheid gegeven over de manier waarop deze besluiten worden getoetst. In de uitspraak wordt benadrukt dat er, naast de noodzaak tot het sluiten van het pand, ook aandacht moet zijn voor de vraag of sluiting evenredig is. Daarmee bevestigt de hoogste bestuursrechter de tendens dat zij steeds nadrukkelijker aan het evenredigheidsbeginsel toetst en afstand neemt van het begrip ‘marginale toetsing’.

In het V10-overleg (een regionaal overleg tussen alle burgemeesters die voorzitter zijn van de driehoeken in de eenheid Noord-Holland) van 23 april 2018 is de behoefte uitgesproken om het Damoclesbeleid van de gemeenten in de eenheid Noord-Holland te harmoniseren. Met dat uitgangspunt is er een werkgroep samengesteld waarin diverse gemeenten (Purmerend, Beemster, Landsmeer; Waterland, Edam-Volendam, Oostzaan, Wormerland, Velsen, Heemskerk, Beverwijk, Uitgeest en Zaanstad) uit Noord-Holland en het programma ‘Aanpak Ondermijning N-H’ deelnemen. Met het oog op voormelde ontwikkelingen en een versterking van de regionale samenwerking, is het van belang dat burgemeesters zoveel mogelijk een eenduidig beleid voeren. Een eenduidig beleid vormt een onmisbare schakel in de integrale aanpak, mede ter voorkoming van het zogeheten ‘waterbedeffect’. In het licht van het Damoclesbeleid betekent dit dat in de regio zoveel mogelijk dezelfde sluitingstermijnen worden gehanteerd, waarbij de burgemeester van de individuele gemeente zijn eigen belangenafweging dient te maken.

2.1 Definities

In deze beleidsregel wordt verstaan onder:

• -

  drugshandel: de verkoop, vervaardiging, aflevering of verstrekking van harddrugs en softdrugs in al zijn verschijningsvormen, dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs in een pand of op de daarbij behorende erven;

• -

  handelshoeveelheid: een handelsvoorraad hard- of softdrugs zoals bepaald in de ‘Aanwijzing Opiumwet’ van het Openbaar Ministerie 1 :

  • o

    onder een handelshoeveelheid softdrugs (een middel als bedoeld in lijst II van de Opiumwet) wordt verstaan: meer dan 5 gram hennepproducten (waaronder in ieder geval wiet, hasj, hennepgruis en andere producten met een THC gehalte van meer dan 0,2 %), cannabis, paddo’s en slaap- en kalmeringsmiddelen of meer dan 5 hennepplanten of hennepstekken;

  • o

    onder een handelshoeveelheid harddrugs (een middel op lijst I van de Opiumwet): meer dan 0,5 gram (o.a. heroïne, cocaïne, amfetamine, LSD, GHB en XTC, zware pijnstillers, hennepolie en Ritalin) of meer dan 1 XTC pil of meer dan 5 ml GHB;

• -

  harddrugs: een middel als bedoeld in lijst I van de Opiumwet

• -

  hennep: elk deel van de plant van het geslacht Cannabis (hennep) waaraan de hars niet is onttrokken met uitzondering van de zaden. Een hennepstek wordt aangemerkt als een individuele hennepplant;

• -

  lokaal: een voor het publiek toegankelijk pand met bijbehorend erf, zoals een winkel of horecabedrijf, of een niet voor publiek toegankelijk pand met bijbehorend erf zoals een loods, magazijn of bedrijfsruimte. Een voor bewoning bestemde ruimte die blijkens de aangetroffen situatie op het moment van de vondst van de handelshoeveelheid of voorbereidingshandelingen niet feitelijk gebruikt wordt als woning, wordt ook aangemerkt als lokaal;

• -

  pand: in dit beleid wordt onder ‘pand’ verstaan: woningen en (al dan niet voor publiek toegankelijke) lokalen, niet zijnde gedoogde verkooppunten voor softdrugs (coffeeshops);

• -

  softdrugs: een middel als bedoeld in lijst II van de Opiumwet;

• -

  strafbare voorbereidingshandelingen: het in een pand voorhanden hebben van een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a van de Opiumwet);

• -

  woning: een pand dat in hoofdzaak dient als woning dan wel dienstbaar is aan wonen waar iemand – eventueel in een gemeenschappelijke huishouding met andere personen – zijn privaat huishoudelijk leven leidt of pleegt te leiden. Of een ruimte een woning is, wordt niet enkel bepaald door uiterlijke kenmerken zoals de bouw en aanwezigheid van een bed en ander huisraad, maar ook door de daadwerkelijk daaraan gegeven bestemming en feitelijke (woon)situatie. Het begrip ‘woning’ omvat ook andere vormen van wonen, zoals woonwagens, -schepen en -keten. Ook gebouwen zoals bergingen, garages, schuren en stallen, welke op hetzelfde perceel als de woning zelf staan of aan de woning toebehoren, kunnen vallen onder het begrip woning.

2.2 Afbakening beleid

De verboden van de Opiumwet gelden niet alleen voor middelen als genoemd in lijst I en II, maar ook voor middelen die vooruitlopend op plaatsing op lijst I of II, zijn aangewezen bij regeling van Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport krachtens artikel 3a, vijfde lid, van de Opiumwet.

Artikel 13b Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang indien er sprake is van drugshandel. De burgemeester is ook bevoegd een pand te sluiten indien sprake is van voorbereidingshandelingen die strafbaar zijn op grond van artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a van de Opiumwet. Die bepalingen vereisen dat degene die het voorwerp of de stof in het pand voorhanden heeft, weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat het voorwerp of de stof bestemd is om de betreffende strafbaar gestelde feiten te plegen.

Dit beleid ziet alleen op woningen en lokalen, waaronder de sociale huurwoningen van woningbouwcorporaties. Het beleid ziet niet op gedoogde coffeeshops. Daar is afzonderlijk beleid voor vastgesteld. Zie hiervoor het beleid Coffeeshopbeleid Wormerland.

Als uitgangspunt geldt dat bij een eerste overtreding aan betrokkene(n) bij het aantreffen van een handelshoeveelheid een waarschuwing wordt gegeven. Op het moment dat er sprake is van een ‘ernstig geval’ en/of ‘verzwarende omstandigheden’ wordt er opgetreden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang in de vorm van een (tijdelijke) sluiting. In het beoordelingskader zal nader worden toegelicht wanneer sprake is van een ernstig geval.

Bij het toepassen van bestuursrechtelijke herstelsancties kan de burgemeester kiezen tussen een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang. Het opleggen van een last onder dwangsom is in beginsel geen geschikt middel. De doelen die met een sluiting zijn gediend, namelijk een einde te maken aan de met de Opiumwet strijdige situatie en het herstellen van de openbare orde, worden met een last onder dwangsom onvoldoende bereikt. Gelet op het financiële gewin dat beoogd wordt met drugshandel, is het aannemelijk dat indien een last onder dwangsom zou worden opgelegd een financiële afweging wordt gemaakt en de overtreding van de Opiumwet niet wordt beëindigd dan wel beëindigd wordt gehouden. Met een last onder dwangsom wordt bovendien de onveilige situatie (brandgevaar, ripdeals, overlast) ten aanzien van de omgeving niet opgeheven. Om die reden is dus gekozen voor het toepassen van bestuursdwang. Met het feitelijk sluiten van een pand wordt een zichtbaar signaal afgegeven dat drugscriminaliteit niet wordt getolereerd en daartegen wordt opgetreden. De sluiting van het pand wordt zichtbaar aan het pand kenbaar gemaakt door een bord of poster. De zichtbaarheid bevordert dat de loop naar het pand wordt doorbroken en dat de openbare orde en de veiligheid in de omgeving van het pand wordt hersteld.

In onderhavig beleid wordt geen onderscheid gemaakt tussen hard- en softdrugs. In beide gevallen kan sprake zijn van zeer ernstige verstoring van de openbare orde die een sluiting rechtvaardigt. Gelet op de professionalisering die de hennepteelt de afgelopen jaren heeft doorgemaakt, de risico’s die daarbij worden genomen en de uitstraling daarvan op de leefomgeving, is ook bij de handel in softdrugs sprake van een zeer ernstige verstoring van de openbare orde en kan ook dan (directe) sluiting noodzakelijk zijn.

2.3 Doelen van de maatregel

Sluiting van een pand is gericht op het herstel van de openbare orde en het weren van drugshandel vanuit het pand. Doelen zijn:

• -

  overtredingen van de Opiumwet te beëindigen en te voorkomen;

• -

  de bekendheid van het pand als drugspand te doorbreken;

• -

  de bekendheid van het pand in het (georganiseerde) drugscircuit te doorbreken;

• -

  te verhinderen dat het pand (weer) wordt gebruikt ten behoeve van het drugscircuit en de georganiseerde drugshandel;

• -

  zichtbaar signaal afgeven dat drugscriminaliteit niet wordt getolereerd en daartegen wordt opgetreden;

• -

  het beschermen van het woon- en/of leefklimaat in en rondom het pand en het gevaar voor (nieuwe) bewoners en omwonenden te voorkomen;

• -

  het herstel van de openbare orde, veiligheid en/of gezondheid en het terugbrengen van rust in de directe omgeving.

3.1 Inleiding

De burgemeester gaat op basis van de door hem gehanteerde beleidsregels over tot sluiting van een pand indien wordt voldaan aan de criteria uit de Opiumwet. Daarbij dient in de eerste plaats aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding te worden beoordeeld in hoeverre sluiting noodzakelijk is om de met deze beleidsregel beoogde doelen te kunnen bereiken.

De sluiting van woningen grijpt zwaarder in op de persoonlijke levenssfeer van betrokkene(n) dan de sluiting van lokalen. Daarom wordt er ten aanzien van de sluitingsduur in deze beleidsregels een onderscheid gemaakt tussen woningen en lokalen. De essentie ligt daarin dat bij ruimtes die feitelijk worden gebruikt om te wonen het woonrecht en de bescherming van privé, familie- en gezinsleven zoals bedoeld in artikel 8 EVRM een rol speelt.

3.2 Woningen en/of daarbij behorende erven

3.2.1 Waarschuwing

Als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 13b Opiumwet volgt in beginsel bij een eerste overtreding een schriftelijke waarschuwing. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken op het moment dat sprake is van een ‘ernstig geval’. Ook kunnen zich ‘verzwarende omstandigheden’ voordoen die een (langere) sluiting noodzakelijk maken.

3.2.2 Ernstige gevallen bij woningen en/of bijbehorende erven

Soms is de aangetroffen situatie dusdanig dat er sprake is van een ‘ernstig geval’. Wanneer er sprake is van een ‘ernstig geval’ wordt de woning in beginsel gesloten conform onderstaande sluitingstermijnen, tenzij er sprake is van ‘verzwarende omstandigheden’. In dat geval kan een langere sluitingsduur noodzakelijk zijn.

3.2.3 Sociale huurwoningen

De burgemeester heeft oog voor zowel het belang van de bestrijding van drugshandel als voor het belang van de beschikbaarheid van voldoende betaalbare woonruimte. Het belang om de schaarse sociale huurwoningen zo min mogelijk aan de woningmarkt te onttrekken is groot. Het sluiten van een huurwoning betekent immers dat, in de huidige tijd van grote krapte op de (sociale) huurmarkt, een gesloten woning gedurende een aantal maanden niet beschikbaar is voor bewoning. Tegelijkertijd moet de invloed van drugshandel niet worden onderschat. Om die reden is de signaalfunctie die van een sluiting uitgaat in de sociale huursector even belangrijk als in de particuliere huursector. Dit betekent dat, ondanks het maatschappelijk belang bij volkshuisvesting, niet zomaar van de sluiting van huurwoningen kan worden afgezien.

Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt echter dat de burgemeester bij de belangenafweging om over te gaan tot het al dan niet sluiten van een woning niet alleen belangen die gediend zijn bij het zichtbaar optreden tegen drugshandel hoeft te betrekken. Dit belang mag ook worden afgewogen tegen andere belangen, zoals het belang bij de volkshuisvesting. Hierbij mag betekenis worden toegekend aan de wettelijke waarborgen die gelden voor woningbouwcorporaties en het transparante toewijzingsbeleid. Anders dan particuliere verhuurders mogen zij niet elk willekeurig persoon huisvesten. Er bestaan over het algemeen lange wachttijden en steeds meer mensen hebben een urgent woonprobleem, waardoor het belangrijk is dat woningen weer snel vrijkomen om de doorstroom in de sociale huursector te kunnen bevorderen en de specifieke doelgroepen te kunnen huisvesten. Particuliere verhuurders hebben niet een dergelijke plicht en zijn ook in die zin dus niet gelijk te stellen met een woningbouwcorporatie. Aannemelijk is verder dat particuliere verhuurders doorgaans een voorkeur hebben voor andere doelgroepen en dat zij ook op een andere manier tot verdeling van woonruimte zullen overgaan omdat zij doorgaans een commercieel motief zullen hebben. Particuliere verhuurders kunnen daarom niet geacht worden in dezelfde mate het belang van de volkshuisvesting te dienen als woningbouwcorporaties.

In het geval van particuliere verhuur weegt het belang van het zichtbaar optreden tegen drugshandel daarom zwaarder dan bij verhuur door woningcorporaties. Om die reden wordt er bij sociale huurwoningen van woningbouwcorporaties in beginsel alleen de handhavingsmatrix gehanteerd zoals dat wordt toegepast op woningen bij een eerste overtreding van de Opiumwet; namelijk waarschuwing of drie maanden sluiting. Feitelijk betekent dit dat de bepalingen over recidive dus niet voor woningbouwcorporaties gelden. Een langere sluitingsduur dan drie maanden kan wel noodzakelijk zijn indien er sprake is van ‘verzwarende omstandigheden’ zoals omschreven in hoofdstuk 3.6.

Daarnaast is de burgemeester onder bepaalde omstandigheden bereid welwillend te kijken naar een verzoek tot opheffing van een reeds geëffectueerde sluiting van een huurwoning van een woningbouwcorporatie.

3.3 Lokalen en/of daarbij behorende erven

3.3.1. Waarschuwing

Als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 13b Opiumwet volgt in beginsel bij een eerste overtreding een schriftelijke waarschuwing. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken op het moment dat sprake is van een ‘ernstig geval’. Ook kunnen zich ‘verzwarende omstandigheden’ voordoen die een (langere) sluiting noodzakelijk maken.

3.3.2. Ernstige gevallen bij lokalen en/of bijbehorende erven

Soms is de aangetroffen situatie dusdanig dat er sprake is van een ‘ernstig geval’. Wanneer er sprake is van een ‘ernstig geval’ wordt het lokaal in beginsel gesloten conform onderstaande sluitingstermijnen, tenzij er sprake is van ‘verzwarende omstandigheden’. In dat geval kan een langere sluitingsduur noodzakelijk zijn.

3.4 Samenloop

Indien er sprake is van handel in zowel soft- als harddrugs, wordt de maatregel toegepast die geldt bij de constatering van de grootste aangetroffen (handels)hoeveelheid drugs. Indien sprake is van strafbare voorbereidingshandelingen in combinatie met een aangetroffen hoeveelheid drugs, wordt naar aanleiding van feiten en omstandigheden gekozen voor de maatregel die past bij de ernst van de situatie.

3.5 Intrekken vergunningen

Naast bestuursrechtelijke handhaving op grond van artikel 13b Opiumwet wordt in geval van vergunningplichtige inrichtingen ook beoordeeld of er aanleiding bestaat om de vergunningen in te trekken (zoals een Drank- en Horecavergunning, huisvestingsvergunning of exploitatievergunning).

3.6 Verzwarende omstandigheden

Het is mogelijk dat zich ‘verzwarende omstandigheden’ voordoen waardoor een afwijking van voormelde uitgangspunten en sluitingstermijnen noodzakelijk is. In dat geval is een langere sluitingsduur, vanwege de ernst van de situatie en grotere schending van de openbare orde, noodzakelijk om de in deze beleidsregel genoemde doelen te bereiken. De burgemeester hanteert in die gevallen in ieder geval een sluitingstermijn die bij de eerstvolgende overtreding toegepast zou worden. In het geval van een waarschuwing geldt dat in ieder geval de maatregel bij een eerste constatering bij een ernstig geval wordt gehanteerd.

Hieronder staan de belangrijkste feiten en omstandigheden die kunnen worden aangemerkt als verzwarend. Deze opsomming is niet uitputtend bedoeld.

• 1.

  signalen die duiden op beroeps- of bedrijfsmatigheid, zoals de aanwezigheid van verpakkingsmateriaal, weegschalen, grote geld sommen, assimilatielampen, capaciteit van de kwekerij, vermoeden van eerdere oogsten etc.;

• 2.

  er is sprake van gewelds- of andere openbare orde delicten gelieerd aan de locatie;

• 3.

  er zijn op de betreffende locatie verboden wapens aangetroffen als bedoeld in de Wet wapens en munitie;

• 4.

  de gebruikers c.q. eigenaren van het pand hebben antecedenten t.a.v. de Opiumwet en/of de Wet wapens en munitie en/of antecedenten op het gebied van geweld tegen personen of zaken, bedreiging of diefstal en dergelijke;

• 5.

  er is sprake van recidive daaronder in ieder geval begrepen eerdere overtredingen door de gebruikers of eigenaren van het pand van de Opiumwet en/of eerdere sluiting van eigendommen van één of meerdere pandeigenaren op grond van artikel 13b Opiumwet;

• 6.

  er is sprake van een combinatie van middelen als bedoeld op Lijst I en II Opiumwet;

• 7.

  de mate van gevaarzetting en de risico’s voor de omgeving;

• 8.

  de mate van overlast rondom de locatie;

• 9.

  de aannemelijkheid dat er ook andere locaties betrokken zijn bij de drugshandel;

• 10.

  overige feiten en/of omstandigheden die duiden op georganiseerde drugshandel en/of ernstig ondermijnende criminaliteit in (georganiseerd) verband.

3.7. Verzwarende omstandigheden bij voorbereidingshandelingen

Een aantal van de onder het kopje 3.6 genoemde omstandigheden zoals beroeps- en bedrijfsmatigheid eerdere betrokkenheid of antecedenten/recidive met betrekking tot de Opiumwet, spelen bij voorbereidingshandelingen al een rol om te bepalen of aannemelijk is dat de aangetroffen voorwerpen of stoffen bestemd waren voor professionele of grootschalige handel of productie van verdovende middelen. Om deze reden zullen deze omstandigheden in beginsel niet aangemerkt worden als verzwarende omstandigheden voor het bepalen van de sluitingsduur.

Gelet op het gevaar voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat voor bewoners en omwonenden geldt dit echter niet voor:

• -

  gewelds- of andere openbare orde delicten gelieerd aan het pand of het gebruik van het pand aangetroffen verboden wapens als bedoeld in de Wet wapens en munitie;

• -

  de mate van gevaarzetting;

• -

  overlast en overige specifieke omstandigheden.

Indien van bovenstaande omstandigheden sprake is kan de burgemeester een langere duur dan die volgt uit de handhavingsmatrix noodzakelijk achten.

Indien sluiting op grond van hoofdstuk 3 van deze beleidsregel noodzakelijk wordt geacht, zal tevens beoordeeld moeten worden of de sluiting ook evenredig is.

Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht dient de burgemeester overeenkomstig deze beleidsregel te handelen tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met deze beleidsregel te dienen doelen. Zoals eerder in de jurisprudentie is bepaald dient de burgemeester daarbij alle omstandigheden van het geval in zijn beoordeling te betrekken en te bezien of deze op zichzelf, dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. In de afweging kan bijvoorbeeld worden meegenomen: verwijtbaarheid, de gevolgen van de sluiting en de aanwezigheid van minderjarige kinderen (in woningen). Uit de jurisprudentie blijkt dat het sluiten van een woning tot een zwaardere evenredigheidstoets noodzaakt dan bij een lokaal.

Dit beleid treedt in werking op 1 januari 2021 en treedt in de plaats van het eerder vastgestelde Beleidsregels voor het toepassen van bestuursrechtelijke sancties op grond van artikel 13b Opiumwet

Handhavingsprocedures met betrekking tot de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet die zijn opgestart c.q. dossiers waarin handhavingsstappen als reeds zijn genomen (waarschuwingen/voornemens/besluiten) vóór 1 januari 2021 worden nog conform het ‘oude’ beleid beoordeeld. Alle andere gevallen worden per 1 januari 2021 aan het nieuwe beleid getoetst.