Toeslagenverordening Wet investeren in jongeren Woudrichem 2010

Ondertekening

Toelichting 1 TOESLAGENVERORDENING WIJ

De Wet investeren in jongeren en de inkomensvoorzieningOp 1 oktober 2009 treedt de Wet investeren in jongeren (WIJ) in werking. Doelstelling van deze wet is de duurzame arbeidspartcipatie in regulier werk van jongeren tot 27 jaar. Om dit te bereiken is in de wet een recht op een zogenaamd werkleeraanbod vastgelegd. Het werkleerrecht berust op de uitgangspunt dat jongeren die goed geschoold zijn en over voldoende kwalificaties beschikken gemakkelijker aan het werk zullen komen en daardoor zelfstandig in hun levensonderhoud kunnen voorzien.De WIJ verplicht gemeenten om te investeren in de arbeidsinschakeling van alle jongeren, ook bij een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Daartoe moeten gemeenten jongeren in beginsel een werkleeraanbod doen. Afgeleide van het werkleeraanbod is een inkomensvoorziening voor jongeren vanaf 18 jaar als de jongere onvoldoende inkomsten heeft. Deze inkomensvoorziening is alleen beschikbaar als het werkIeeraanbod wegens in de persoon van de jongere gelegen of niet verwijtbare omstandigheden zijnerzijds geen optie is, dit aanbod onvoldoende inkomsten genereert of er nog geen werkleeraanbod kan worden gedaan. De sam en hang tussen hetwerkleeraanbod enerzijds en de inkomensvoorziening anderzijds is een bepalend element in de WIJ.De relatie tussen werken/Ieren en een uitkering is fundamenteel anders dan de WWB, waarbij het recht op bijstand vooropstaat met als afgeIeide de plicht tot arbeidspartcipatie. Met de WIJ wordt een 'paradigmawisseling' beoogd: is het uitgangspunt in de WWB 'een uitkering, mits' in de WIJ is dit omgedraaid en geldt als uitgangpunt 'geen uitkering, tenzij'. Deze uitkering, de zogenaamde inkomensvoorziening, voIgt in grote lijnen de WWB voor wat betreft de voorwaarden die aan het recht zijn verbonden en de normering die geldt voor de hoogte van deze voorziening. Evenals in de WWB bestaat de inkomensvoorziening uit een rijksgeregeld deel (de norm) die binnen bepaalde grenzen verhoogd of verlaagd kan worden op grond van gemeentelijk beleid (toeslag en verlaging). Dit gemeentelijk beleid moet door de gemeenteraad in een verordening worden vastgelegd.Relatie met de WWMet de inwerkingteding van de WIJ is de WWB in beginsel afgesloten voor jongeren tot 27 jaar en kunnen deze jongeren in beginsel geen aIgemene bijstand meer ontvangen. Daartoe is de WWB op een aantal onderdelen aangepast en zou de Toeslagenverordening WWB een navenante wijziging moeten ondergaan. Op grond van het overgangsrecht (artikel86 WIJ) blijft de WWB voor jongeren die op 30 september 2009 algemene bijstand ontvingen echter van toepassing totdat de algemene bijstand wordt beeindigd maar uiterIijk tot 1 juli 2010. Om die reden is een aanpassing van de Toeslagenverordening WWB aan de WIJ (nog) niet aan de orde. Dit zal eerst met ingang van 1 juli 2010 1 zijn beslag krijgen. Omdat niet uitgesloten kan worden dat zich in de tussentijd ontwikkelingen zullen voordoen die nopen tot een inhoudelijke wijziging van de Toeslagenverordening, is het thans nog te prematuur om een wijzigingsvoorstel voor de Toeslagenverordening WWB aan te bieden.Bij het inrichten van de WIJ is op het punt van de inkomensvoorziening uitdrukkeIijk ervoor gekozen zoveel mogelijk aansluiting te zoeken met de WWB, op onderdelen als de normensystematiek, de middelentoets, verlaging vanbijstand en terugvordering en verhaaI. Hoewel die aansluiting niet in alle opzichten volledig is gerealiseerd, is ten aanzien van het te voeren toeslagen- en verlagingenbeleid sprake van een identiek wettelijk kader als thans in de WWB. Normen die specifiek betrekking hebben op jong-meerderjarigen zijn uit de WWB overgeheveld naar de WIJ. Omdat het oogmerk van de WU niet is geweest de normen van de inkomensvoorziening voor jongeren te verlagen is, gelet op de gewenste aansluiting met de WWB en uit overwegingen van uitvoerbaarheid, in dezeToeslagenverordening WIJ aansluiting gezocht bij de Toeslagenverordening WWB. Een toeslagenverordening Wet investeren in jongerenEvenals in de WWB heeft de wetgever in de WIJ het college en de gemeenteraad afzonderlijke taken toebedeeld. Het college is verantwoordeIijk voor de uitvoering van de WU, terwijl de gemeenteraad de opdracht heeft gekregen in verordeningen regels vast te stell en, ondermeer met betrekking tot het verhogen en verlagen van de normen die voor de inkomensvoorziening gelden (artikel 12, eerste lid, sub e, WO). Deze regels moeten excIusief in een verordening worden vastgelegd, ter wile van de rechtszekerheid, aldus de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2008-2009, 31775, nr. 3, p. 37). Aangenomen mag worden dat deze regelgevende bevoegdheid rechtens niet kan worden overgedragen aan het college.De toeslagenverordening heefi een categoriaal karakter, dat wil zeggen dat voor een aantal categorieën uitkeringsgerechtigden de hoogte van de toeslag dan wel verlaging van de norm of de toeslag in de verordening isbeschreven. Het is daarbij niet nodig c.q. mogelijk om alle mogelijke situaties uitputtend te beschrijven. In niet geregelde gevallen is het college immers bevoegd én verplicht om de inkomensvoorziening bij wijze vanindividualisering afwijkend vast te stellen (artikeI 35, vierde lid, WIJ).Normen, toeslagen en verlagingenUit overwegingen van uitvoerbaarheid heeft de wetgever ervoor gekozen om de normensystematiek die thans is vastgelegd in de WWB zoveel mogelijk over te nemen in de WIJ. Dat betekent enerzijds dat onderscheid is gemaakttussen de norm en die gelden voor jongmeerderjarigen (jongeren van 18 tot 21 jaar) en oudere jongeren (21 tot 27 jaar). Anderzijds zijn de normen voor beide leeftjdsgroepen identiek aan de normen die thans in de WWB voor beide groepen gelden. Hetzelfde geldt voor de normen die van toepassing zijn bij het verblijf in een inrichting. De overgang naar de WIJ leidt op dit onderdeel dus niet tot een wijziging van de financiële positie van de jongeren die afhankelijk worden van een inkomensvoorziening.NormenIn Hoofdstuk 4 van de WIJ ('Recht op inkomensondersteuning') zijn de normen vastgelegd die gelden voor de verschilende leefsituaties (artkelen 26 t/m 29 WIJ). Voor personen van 21 jaar tot en met 27 jaar bestaat een drietalbasisnormen (artkelen 26, 27 en 28 WIJ), te weten:

• 1.

  gehuwden: 100% van het wettelijk mInimumloon (= de gehuwdennorm)

• 2.

  alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

• 3.

  alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Voor jongeren in de leeftjd van 18 tot 21 jaar geldt de huidige WWB-normering, die is afgestemd op de kinderbijslag (artIkelen 26, sub a en 27, sub a, WIJ). Deze normen kunnen eventueel worden aangevuld met bijzondere bijstand, voor zover de middelen van de ouders niet toereikend zijn dan wel de onderhoudsplicht van de ouders niet te gelde gemaakt kan worden. ArtIkel 12 WWB blijft voor deze groep onverkort van toepassing.Voor jongeren waarvan één van de parters zich in de leeftjdsgroep 18 tot 21 jaar bevindt en de ander in de groep 21 tot 27 jaar, gelden eveneens identieke normen als thans in de WWB voor parters in de leeftjd van 21 tot 65 jaar.Toeslagen en verlagingen Voor jongeren in de leeftjd van 21 tot 27 jaar geldt dat de normen verhoogd en/ofverlaagd kunnen worden onder dezelfde voorwaarden als thans in de WWB is vastgelegd. Kort gezegd betreft het de verplichting om de norm vooralleenstaanden en alleenstaande ouders te verhogen met een toeslag als deze een woning bewonen zonder medebewoner. Omdat de kosten van het bestaan dan niet gedeeld kunnen worden met een ander bedraagt de toeslag het maxmaIe bedrag, zijnde 20% van de norm voor gehuwden in die leeftjdscategorie. Kunnen de bestaanskosten wel met een ander gedeeld worden dan kan de toeslag worden verlaagd.De bevoegdheid om de uitkering te verlagen bij medebewoning geldt ookvoor de norm voor gehuwden. Voorts kan de norm of toes lag worden verlaagd als de woonsituatie, los van medebewoning, lagere bestaanskosten met zich meebrengt. Daarnaast is verlaging van de norm of toeslag mogelijk als de jongere een schoolverlater is. Ten slotte kan het college bij een 21- of 22-jarige alleenstaande de toeslag verlagen om de uitkering in de pas te laten lopen met het wettelijk minimumjeugdloon. De laatstgenoemde verlagingen kunnen niet in combinatie met elkaar worden toegepast.Ook voor gehuwde jongeren waarvan één van de partners in de leeftjdsgroep van 18 tot 21 jaar en de ander in de leeftjd van 21 tot 27 jaar zit, geldt dat de norm verlaagd kan worden. De Wij sluit dit, evenmin als de WWB, uit. Ditgeldt evenzeer voor het geval beide parters in de leeftjdsgroep 18 tot 21 jaar zitten. Ook de voor hen geldende norm kan verlaagd worden. Niettemin wordt dit niet opportuun geacht. De normen voor deze categorie jongeren zijnimmers al lager vastgesteld, vanwege de (vaak theoretische) onderhoudsplicht van ouders. Het verder verlagen van deze normen kan er spoedig toe leiden dat deze jongeren onder het bestaansminimum terechtkomen. Bovendien maakt categoriale verlaging op deze groep jongeren de toch al behoorlijk complexe normensystematiek nog ingewikkelder.Gehuwde jongeren van 21 tot 27 jaar met niet-rechthebbende parterVoor jongeren van 21 tot 27 jaar met een oudere parter, geldt dat de norm gelijk is aan de norm die voor een alleenstaande of alleenstaande ouder geldt (artkeI28, eerste lid, sub e, resp. 28, tweede lid, sub e, WU). Personen van27 jaar of ouder komen immers niet in aanmerking voor een inkomensvoorziening in het kader van de WIJ. De norm alleenstaande of alleenstaande ouder geldt ook als de andere parter om andere redenen (bijv. in geval van detentie) geen recht heeft op een inkomensvoorziening (artkel 28, derde lid, WIJ). De mogelijkheid om de norm voor een alleenstaande (ouder) te verhogen met een toeslag is in de WIJ evenwel beperkt tot de jongere die feitelijkaIleenstaande (ouder) is (artikel 30, eerste lid, in verbinding met 26, sub b en 27, sub b, WIJ). Naar de letter bestaat dus voor de gehuwde met niet-rechthebbende parter geen recht op toes lag. Niettemin mag, gegeven de wens van de wetgever om e.e.a. zoveel mogelijk conform de WWB te regelen en met een beroep op de jurisprudentie die gevormd is onder de WWB en Abw, worden aangenomen dat ook gehuwde jongeren die voor de normering worden gelijkgesteld met een aIleenstaande (ouder), onder omstandigheden recht kunnen hebben op een toeslag, mede gelet op het individualiseringsbeginsel, dat binnen de WIJ kIaarblijkelijk ook een rol speelt op het punt van normen, toeslagen en verlagingen (artkel 35, vierde lid, WIJ; zie m.b.t. de bijstand bijvoorbeeld CRvB 12 december 1995, JABW 1996/40). Heeft de niet-rechthebbende parter geen of een zeer laag inkomen en is geen sprake van medebewoning, dan zal de toeslag, naar anaIogie van de WWB, in beginsel zelfs 20% van de gehuwdennorm moeten bedragen (CRvB 4 maart 2003, LJN: AF6326).Als de niet-rechthebbende parter een WWB-uitkering ontvangt, is er geen aanleiding om een toeslag te verstrekken. Dat geldt evenzeer voor de bijstandsgerechtigde parter. Beiden kunnen immers nimmer een uitkering ontvangen die tezamen meer bedraagt dan 100% van de bijstandsnorm voor gehuwden. Omdat beide parters dan aanspraak hebben op de norm die voor een aIleenstaande geldt, betekent dit tegelijkertjd dat een verlaging in verband met medebewoning formeel gezien niet mogelijk is, omdat deze beperkt is tot de gehuwdennorm (aIs bedoeld in artikel 28, eerste/tweede lid onderdeel d WIJ). In voorkomende gevallen is het in dat geval mogelijk met toepassing van artikel 18, eerste lid, WWB de bijstandsnorm van de bijstandsgerechtigde parter te verlagen. Voor de situatie dat beide parters ten laste komende kinderen hebben, is een specifieke regeling getroffen. Dan geldtvoor de jongere parter de gehuwdennorm die bij zijn leeftjd past (artikeI28, vierde lid, WIJ). Omdat daar expliciet over gehuwdennorm wordt gesproken, is verlaging van die norm wegens medebewoning, wel mogelijk. De algemene bijstand die de bijstandsgerechtigde parter ontvangt, moet vervolgens daarop in mindering worden gebracht.Berekening toepasselijke uitkeringIn de WIJ is evenmin als in de WWB voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. Het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag blijft ook in de WIJ de aangewezen volgorde. In de praktjk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftjdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftjdsverlaging) tot verschilende uitkomsten. Bovenstaande in acht nemend kan de hoogte van de normuitkering voor jongeren als voIgt worden berekend:

• 1.

  Norm;

• 2.

  a. Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders)OFb. Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen (alleen bij gehuwden)

• 3.

  Korten metverlagingwegens woonsituatie;

• 4.

  a. Korten met verlaging schoolverlater OFb. Korten met verlaging voor 21- en 22-jarige alleenstaanden op (het restant van) de toeslag.

De verlagingen onder stap 4a en 4b mogen nooit gelijktjdig worden toegepast. De Toeslagenverordening geeft aan welke verlaging geldt.Leidt de uitkomst tot een lager bedrag aan bijstand dan de gestelde minima in artikel 8 van de Toeslagenverordening, dan moet het college de bijstand vaststellen op de van toepassing zijnde minimum hoogte volgens dit artikel.ZelfstandigenJongeren met een zelfstandig bedrijf of beroep komen niet in aanmerking voor een werkleeraanbod of inkomensvoorziening (artikeI 23, eerste lid, onderdeel e, resp. artikel 42, eerste lid, onderdeel m, WIJ). Zij kunnen een beroep doen op de WWB. Dat geldt voor de voorbereidingskosten, de periodieke bijstand voor levensonderhoud en voor bedrijfskapitaaI. Aandachtspunt bij de aIgemene bijstand voor levensonderhoud is wel dat voor die jongeren denormensystematiek uit de WIJ van toepassing is (zie artkel 58 WIJ).1 1 januari 2011 in gemeenten die deelnemen aan het experiment bevordering arbeidsinschakeling alleenstaande oudersARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1Evenals in de toeslagenverordening WWB is het begrip 'gehuwdennorm' omschreven, omdat het uitkeringsgebouw in de WIJ, incIusieftoeslagen en verlagingen, voor 21- tot 27-jarigen daaraan is gerelateerd. Volstaan is met eenverwijzing naar artkel 28, tweede lid, sub e, WU. De daar genoemde gehuwdennorm is gelijk aan de gehuwdennorm genoemd in artkel 21, sub a, WWB. Evenmin als in de WWB wordt het begrip 'woning' in de WU omschreven. Gelet op de analogie met de WWB mag aangenomen worden dat daarmee hetzelfde begrip is bedoeld als in de WWB, te weten het begrip 'woning', bedoeld in de Wet op de huurtoeslag, "een gebouwde onroerende zaak voor zover deze als zelfstandige woonruimte, onvrije etage dan wel andere onzelfstandige woonruimte is verhuurd, alsmede de onroerende aanhorigheden".Het begrip 'woonkosten' is nader gedefinieerd, omdat dit van belang is voor de toepassing van artkel 5 (verlaging woonsituatie). Aangesloten is bij de begripsomschrijving die voorheen onder de vigeur van de Algemene Bijstandswet in het Besluit landelijke normering (tot 1996) was opgenomen. Omdat een woning ook een woonwagen of woonschip kan zijn, is tevens verwezen naar artkel 3, zesde lid WWB, waarin deze woonruimtes met een woning worden geIijkgesteld. Begrippen die in deze verordening worden gebruikt en niet nader zijn omschreven hebben dezelfde betekenis als in de WIJ. ZO wordt in deze verordening meerdere malen het begrip 'jongere' gebruikt. Artikel 2, eerste lid, WIJ omschrijft dit begrip. Onder jongere wordt verstaan: een hier te lande woonachtige Nederlander (of daarmee gelijkgestelde vreemdeling) 16 jaar of ouder doch jonger dan 27 jaar. Voor de toepassing van deze verordening wordt onder jongeren echter verstaan de jongeren in de leeftjd van 21 jaar of ouder maar jonger dan 27 jaar (zie ook artikeI2).Artikel 3Op grond van artikel 35, tweede lid, sub a, WIJ is de gemeenteraad verplicht om te bepalen dat de toeslag 20 procent van de gehuwdennorm bedraagt voor de alleenstaande of aIleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft (onverminderd de mogelijkheid tot verlaging van norm of toeslag op andere gronden). Dit is vastgelegd in lid 1. In geval in de woning een ander zijn hoofdverblijfheeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag van 10% blijft op zijn plaats.Volledigheidshalve moet hier nog worden opgemerkt dat in de uitzonderlijke situatie dat de medebewoner over geen enkele vorm van inkomen beschikt (denk aan de niet rechthebbende partner ofinwonende uitgeprocedeerde)verlaging van de toeslag vanwege medebewoning niet kan worden toegepast. De medebewoner kan dan immers daadwerkelijk geen bijdrage in de kosten leveren, waardoor er dus ook geen voordeel is voor de betrokkene (CRvB 4 maart 2003,00/3534 NABW en 02/3129 NABW).Artikel 4Artikel 4 vormt het spiegelbeeld van artikel 3. Waar de norm voor een alleenstaande (ouder) wordt verhoogd met 10% als een woning gedeeld wordt met een ander, is dit ook gerealiseerd voor gehuwde jongeren in dezelfde situatie. De jongeren kunnen in dat geval namelijk ook kosten delen met een ander en daarom is een verlaging van 10% op zijn plaats.Artikel 5Als aan een woning geen woonkosten verbonden zijn, is sprake van lagere bestaanskosten dan in andere gevallen. Artikel 32 WIJ opent om die reden de mogelijkheid om de norm of de toeslag te verlagen. Dat is in artikel 5gerealiseerd. Het bepaalde onder a leidt ertoe dat de norm of toeslag met 20% wordt verlaagd als de jongere geen woonlasten betaaIt. Dat kan zich voordoen bij krakers, of als de woonkosten worden betaald door een derde, bijv. de ouders of de ex-parter. Onder woonkosten wordt in dit verband verstaan de huur of, als de jongere een eigen woning bewoont, de verschuldigde hypotheekrente en de aan het eigendom verbonden zakeIijke lasten alsmede een naar omstandigheden vast te stellen bedrag voor onderhoud (CRvB 6 november 2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW). Wordt de norm of toeslag verlaagd omdat de jongere geen woonlasten heeft en is hij daarnaast medebewoner, zodat de toeslag ook nog eens op die grond verlaagd wordt, dan kan dit spoedig als een te ver gaande vorm van verlaging van de uitkering worden aangemerkt, gelet op het totale effect van de dubbele verlaging (zie CRvB 27 mei 2008, LJN: 2698). Op grond van het individuaIiseringsbeginsel zal de verlaging dan beperkt moeten worden.In het tweede lid is bepaald dat aIs de jongere geen woning bewoont, de norm of toes lag met 10% wordt verlaagd.Artikel 6De schoolverIatersverIaging van artkel 33 WIJ is blijkens de toelichting op dat artel bedoeld om de schoolverlater gedurende het eerste halfjaar niet in een veel betere financiële positie te brengen als toen hij nog aangewezen was op studiefinanciering of een tegemoetkoming krachtens de WTOS. Er wordt daarbij geen onderscheid gemaak naar een (voormalig) uit- of thuiswonende student. Opmerking verdient nog dat bij gehuwden die beiden schoolverlater zijn, de verlaging niet verdubbeld wordt. Deze blijft dan 20%. Wel is denkbaar, dat de periode waarover de verlaging wordt toegepast, verlengd wordt, als beide parters na elkaar schoolverlater worden.Wordt naast de schoolverIatersverIaging ook een verlaging toegepast i.v.m. medebewoning dan kan dit spoedig tot gevolg kan hebben dat de totale verlaging te groot is en aanpassing be hoeft, gelet op het individualiseringsbeginseI. Dat kan afgeIeid worden uit CRvB 12 mei 2009, LJN: BI5349. Als de schoolverlater voor beëindiging van de studie studiefinanciering WSF2000 ontving naar de norm van uitwonende student, dan moet de inkomensvoorziening minimaal op die norm worden vastgesteld. In het tweede lid wordt uitvoering gegeven aan de verplichting van artikel 35, tweede lid, sub b, WIJ om in de verordening vast te stellen dat de schoolverIatersverIaging niet gelijktjdig kan worden toegepast met de verlaging voor 21- en 22-jarigen.Artikel 7Artikel 34 WIJ geeft het college de bevoegdheid om een verI aging toe te passing indien het van oordeel is, dat gezien de hoogte van het minimum jeugdloon er een drempel zou kunnen zijn om werk te aanvaarden. Aangezien het minimum jeugdloon voor een 21-jarige lager is dan dat voor een 22-jarige ligt het voor de hand om voor een 21 -jarige een grotere verlaging toe te passen dan voor een 22-jarige.Artikel 8De verschilende verlagingen in de Toeslagenverordening zien op verschilende omstandigheden bij de jongere en kunnen elk afzonderIijk aIs redelijk worden aangemerkt. Zonder dit artikel zou dat echter kunnen betekenen, dat het college de inkomensvoorziening vanwege deze samenloop dermate laag zou moeten vaststellen, dat er feitelijk geen sprake meer zou zijn van een toereikende uitkering. In voorkomende gevallen zou het college op grond van artkel 35, vierde lid, WIJ de inkomensvoorziening hoger moeten vaststellen. Daarom is er voor gekozen om reeds in de Toeslagenverordening een absoluut minimumbedrag vast te leggen, waarop het college de norm (incIusief eventuele toeslag en verlagingen) tenminste moet vaststellen. Dat laat onverlet dat in concrete omstandigheden het bij samenloop ook denkbaar is dat de norm hoger moet worden vastgesteld. Zie bijv. de hierboven beschrevenjurisprudentie t.a.v. de samenloop van een verlaging Ii.v.m. medebewoning en het ontbreken van woonkosten (CRvB 27 mei 2008, LJN: 2698) en de samenloop van een schoolverlatersverlaging en een verlaging i.v.m. medebewoning (CRvB 12 mei 2009, LJN: BI5349). Het individualiseringsbeginsel kan dus met zich meebrengen dat bij samenloop ook bij een resterende norm die boven de in dit artkel genoemde percentages ligt, al aanleiding is om tot verhoging daarvan over te gaan, gelet op alle omstandigheden van de jongere.