Horeca sanctiestrategie en Sluitingenbeleid Zaanstad

De burgemeester is op grond van artikel 174 van de Gemeentewet (hierna: Gemw) verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving op openbare samenkomsten, vermakelijkheden en de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Daarnaast is de burgemeester belast met de uitvoering van verordeningen die daar betrekking op hebben, zoals de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV).

In verschillende regelingen is op dit moment vastgelegd hoe de burgemeester van Zaanstad invulling geeft aan dit toezicht en de uitvoering. Zo geeft het ‘Beleidsplan Vergunningverlening Toezicht en Handhaving’ een algemeen kader voor toezicht en handhaving en is in het ‘Uitvoeringsbeleid hoogte dwangsommen en lengte van begunstigingstermijnen Drank- en Horecawet/APV horeca (April 2016)’ de hoogte van dwangsommen voor overtredingen van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) en APV opgenomen. Daarnaast zijn in de praktijk vaste gedragslijnen ontwikkeld voor bijvoorbeeld de sluiting van voor publiek openstaande gebouwen en de sluiting van horecabedrijven vanwege gevaar voor de openbare orde.

In het kader van de aanpak van misstanden in de horeca wordt sinds enkele jaren strikter opgetreden tegen overtredingen bij horecabedrijven. In 2017 is de APV aangescherpt met betrekking tot het verlenen of weigeren van horecaexploitatievergunningen en zijn de mogelijkheden om malafide horecaondernemingen of panden op grond van gevaar voor de openbare orde te sluiten uitgebreid. Deze aanvullende APV bepalingen bieden meer handvatten om adequaat tegen misstanden en ondermijning binnen de horeca en bij publiek toegankelijke gebouwen op te treden.

Ten behoeve van juridische procedures is het noodzakelijk om de ontwikkelde vaste gedragslijnen ten aanzien van sluitingen vast te leggen in een beleidsdocument. Hiermee wordt transparant hoe de burgemeester invulling geeft aan zijn bevoegdheid. Een deel van de sluitingen vanwege gevaar voor de openbare orde betreft horecabedrijven, ook hiervoor is een vaste gedragslijn ontwikkeld. De mogelijke sluiting van een horecabedrijf kan echter ook het laatste middel zijn in een langer lopend handhavingstraject waarbij eerdere maatregelen niet tot beëindiging van de overtreding hebben geleid.

Gezien deze samenhang is er voor gekozen om het nieuwe Sluitingenbeleid te combineren met, en aan te laten sluiten op, de Horeca sanctiestrategie. Dit geeft bovendien de gelegenheid om de verschillende strategieën voor horeca en DHW in één beleidsstuk samen te brengen en waar nodig te actualiseren.

Het nieuwe beleidsstuk ‘Horeca sanctiestrategie en Sluitingenbeleid’ geeft duidelijkheid in welke gevallen de burgemeester handhavend optreedt ten aanzien van horecabedrijven, overtredingen van de DHW en bij gevaar voor de openbare in orde en rondom publiek openstaande gebouwen, en op welke wijze. Met het vaststellen van dit beleidsdocument komt het ‘Uitvoeringsbeleid hoogte dwangsommen en lengte van begunstigingstermijnen Drank- en horecawet/APV horeca (April 2016)’ te vervallen.

In dit ‘Horeca sanctiestrategie en sluitingenbeleid’ legt de burgemeester vast op welke wijze hij reageert op geconstateerde overtredingen. Daarbij wordt per overtreding vastgelegd welk sanctiemiddel wordt ingezet en welke stappen er worden gezet in het handhavingstraject. Hierbij worden de verschillende stappen bij de verschillende overtredingen per wetsartikel beschreven.

Het doel van dit sanctiebeleid is vooraf duidelijkheid te geven op welke wijze het toezicht en de bestuursrechtelijke handhaving plaatsvindt, waar een preventieve werking vanuit gaat. Op deze wijze wordt op een eenduidige manier opgetreden en wordt willekeur voorkomen.

Dit beleidsdocument bestaat uit twee onderdelen, de horeca sanctiestrategie en het sluitingenbeleid. In deel I van dit document wordt beschreven op welke wijze de wet- en regelgeving die van toepassing is op horecabedrijven en andere alcoholverstrekkers, zoals supermarkten en sportverenigingen, wordt gehandhaafd. Aangegeven wordt hoe bevoegdheden van de burgemeester zullen worden toegepast. In deel II van dit document wordt beschreven wanneer de burgemeester overgaat tot sluiting van publieke toegankelijke gebouwen, inrichtingen of ruimten om de verstoring van de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat te herstellen en verder gevaar te voorkomen. Tenslotte volgen nog twee algemene hoofdstukken die voor beide beleidsonderdelen gelden: de wijze van effectuering van bestuursdwang en enkele algemene bepalingen.

Hieronder wordt beschreven op welke wijze de wet- en regelgeving die van toepassing is op horecabedrijven en andere alcoholverstrekkers, zoals supermarkten en sportverenigingen, wordt gehandhaafd. In de sanctiematrix wordt vervolgens beschreven hoe de bevoegdheden van de burgemeester zullen worden toegepast.

3.1 Inkadering beleid

Het sanctiebeleid richt zich op overtredingen met betrekking tot de regels op grond van de DHW, de APV en het Activiteitenbesluit Milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) met betrekking tot horeca en de Wet op de Kansspelen (hierna: WOK). Ingeval er sprake is van drugshandel, zoals bedoeld in artikel 13b van de Opiumwet, handelt de burgemeester van de gemeente Zaanstand conform het 13b Opiumbeleid Zaanstad en wordt de horeca sanctiestrategie niet toegepast.

3.2 Bevoegdheid burgemeester

De burgemeester is op grond van de APV bevoegd tot uitvoering van het horeca-exploitatievergunningenstelsel. De bevoegdheid van de burgemeester tot toezicht en handhaving van dit stelsel en het treffen van maatregelen is gebaseerd op de artikelen 125 en 174 van de Gemw.

3.3 Toezicht en handhaving

Toezichthouders van de gemeente Zaanstad zijn samen met de Nationale Politie belast met het toezicht op de naleving van de regels in de APV, DHW en beleidsregels met betrekking tot de horeca, paracommercie, coffeeshops en overige horecabeleidsstukken. Gezien de kans op overlast voor de woon- en leefomgeving, de veiligheid van bezoekers en risico’s voor de openbare orde is het belangrijk horecabedrijven goed te kunnen controleren en toezicht hierop te houden.

3.4 Sanctiemiddelen

Voor de bestuursrechtelijke aanpak van overtredingen heeft de burgemeester verschillende instrumenten: het geven van een waarschuwing, het opleggen van een last onder dwangsom, het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van beperkte sluitingstijden, het intrekken van een vergunning of ontheffing en het sluiten van een horecabedrijf. In de sanctiematrix wordt beschreven welk sanctiemiddel wordt ingezet bij welke overtreding.

Last onder dwangsom en invorderingsbeschikking

De burgemeester heeft op basis van artikel 125 van de Gemw en artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom. Een dwangsom is een herstelsanctie, waarbij de overtreder in het geval van dit sanctiebeleid per overtreding of ineens een geldbedrag verbeurt. De hoogte van de dwangsom is afhankelijk van de zwaarte en de ernst van de overtreding. Het doel van de sanctie is dat de prikkel hoog genoeg is dat de overtreding eindigt en dat de overtreder geen verdere overtredingen meer zal begaan. Bij het vaststellen van de hoogde van de dwangsom wordt ook rekening gehouden met het financiële voordeel dat de overtreding voor het horecabedrijf kan opleveren.

Last onder bestuursdwang

De burgemeester heeft op basis van artikel 125 van de Gemw en artikel 5:21 e.v. van de Awb de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. Het toepassen van bestuursdwang is een herstelsanctie, waarbij de overtreder wordt gesommeerd de overtreding te voorkomen en te beëindigen. Indien de overtreder hieraan geen gehoor of niet tijdig gehoor geeft zal, op kosten van de overtreder, de burgemeester de last door feitelijk te handelen ten uitvoer leggen. De last kan ook opgelegd worden om verstoring van de openbare orde of het woon- en leefklimaat te beëindigen en verder gevaar te voorkomen. In die gevallen gaat de burgemeester direct tot toepassing van bestuursdwang (spoedeisende bestuursdwang) over.

Geheel of gedeeltelijk intrekken van de vergunning

De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, indien niet overeenkomstig die vergunning is of wordt gehandeld, dan wel indien aan de vergunning verbonden voorschriften of regels niet worden nageleefd. De burgemeester kan de vergunning ook intrekken als een van de intrekkingsgronden uit de APV of DHW zich voordoen. Een aantal van de intrekkingsgronden uit de APV en DHW zijn dwingende bepalingen. Dit betekent dat als de in die grond genoemde situatie zich voordoet de burgemeester altijd tot intrekking overgaat. Dit geldt bijvoorbeeld bij slecht levensgedrag of strijdigheid met het bestemmingsplan. In andere gevallen maakt de burgemeester afhankelijk van de feiten en omstandigheden een afweging of tot intrekking wordt overgegaan. Dit geldt bijvoorbeeld bij nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat door de aanwezigheid van het horecabedrijf.

De burgemeester kan ook tot intrekking overgaan als hij van oordeel is dat de desbetreffende exploitant niet meer over een exploitatievergunning dient te beschikken, omdat de burgemeester het vertrouwen in een goede exploitatie door deze exploitant is verloren. Hier moeten wel feiten en omstandigheden aanleiding toe geven. De burgemeester gaat in de regel pas tot intrekking over nadat betrokkene in de gelegenheid is gesteld binnen een bepaalde termijn een zienswijze te geven. Dit geldt overigens niet alleen voor de zwaardere overtredingen uit de sanctietabellen. Ook bij minder zware overtredingen, waarbij sprake is van herhaaldelijk overtreden, kan het vertrouwen in een goede exploitatie afnemen en uiteindelijk leiden tot het intrekken van de horeca-exploitatievergunning.

3.5 Verantwoordelijkheid exploitant

Op iedere exploitant rust een zorgplicht voor een goede exploitatie. De zorg daarvoor kan een exploitant alleen worden toevertrouwd als de verwachting bestaat dat exploitatie mogelijk is, zonder dat hierdoor de openbare orde wordt verstoord en het woon- en leefklimaat aangetast. Belangrijk uitgangspunt is dat de exploitant in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de handhaving van de openbare orde, de gezondheid en zedelijkheid in en in de directe omgeving van zijn zaak.

De verantwoordelijkheid voor het goed exploiteren van een horecabedrijf, het verantwoord verstrekken van alcohol en het op verantwoorde wijze exploiteren van een bijzondere exploitatievorm als een coffeeshop, shishalounges of speelautomaten(hal) ligt bij de exploitant, de vereniging of stichting. Een goede exploitant, vereniging of stichting kent de wet- en regelgeving en weet aan welke voorwaarden moet worden voldaan. Horeca-exploitanten en andere verstrekkers van alcohol krijgen vertrouwen en ruimte om die eigen verantwoordelijkheid goed in te vullen.

Elke horeca-exploitant dient voorts op een verantwoorde wijze het horecabedrijf te exploiteren en mag in geen enkel opzicht van slecht levensgedrag zijn. Slecht levensgedrag houdt niet alleen in een veroordeling vanwege strafbare feiten. Voor de beoordeling of iemand van slecht levensgedrag is, zijn alle gedragingen die de exploitatie of exploitant raken van belang. Voor invulling van het begrip slecht levensgedrag wordt aansluiting gezocht bij jurisprudentie over de DHW. Algemene jurisprudentie is dat het begrip slecht levensgedrag als bedoeld in de DHW ruim wordt uitgelegd: ‘Noch de tekst, noch de geschiedenis van de totstandkoming dwingt tot een andere opvatting dan dat geen beperkingen zijn opgelegd ten aanzien van feiten of omstandigheden, die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken’ ( ABRvS 27 februari 2002).

Elke horeca-exploitant is tevens verantwoordelijk voor de veiligheid, gezondheid en zedelijkheid van de bezoekers en dient er voor te zorgen dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat in het horecabedrijf, en in de directe nabijheid ervan, niet worden verstoord. De aanwezigheid van de vergunninghouder of een leidinggevende is van cruciaal belang voor een verantwoorde exploitatie. De leidinggevende dient er immers op toe te zien dat er geen verstoring van de openbare orde plaatsvindt en zo nodig bezoekers op hun gedrag aan te spreken. Indien desondanks door de exploitatie van een horecabedrijf of lokaliteit de openbare orde of het woon- en leefklimaat wordt aangetast, of als een exploitant dit vertrouwen schaadt door op een niet-verantwoorde wijze een zaak te exploiteren, dan kan en zal de burgemeester hier handhavend tegen optreden.

Om duidelijkheid te bieden aan exploitanten wat van hen wordt verwacht en aan welke regelgeving moet worden voldaan is deze Horeca sanctiestrategie opgesteld. Hierin wordt beschreven op welke manier de burgemeester van de gemeente Zaanstad handelt wanneer er overtredingen in horecabedrijven en andere alcoholverstrekkende bedrijven worden geconstateerd.

3.6 Afwegen belangen, handelswijze exploitant

De burgemeester weegt in zijn besluitvorming over een bestuurlijke maatregel het belang van de exploitant af tegen het algemeen belang en het belang dat de betreffende geschonden regel beschermt, zoals de openbare orde, veiligheid of gezondheid. Het belang van de openbare orde, veiligheid of gezondheid weegt daarbij zwaar en prevaleert doorgaans boven het (veelal financiële) belang van de exploitant of derden.

De burgemeester heeft daarbij een ‘beginselplicht tot handhaving’. Dat wil zeggen dat in beginsel opgetreden moet worden tegen overtredingen, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die rechtvaardigen om niet handhavend op te treden. De exploitant daarentegen heeft een zogenoemde ‘risicoaansprakelijkheid’. Dat wil zeggen dat als door een incident of gedraging van derden de openbare orde is aangetast of de gezondheid in het geding is, er een maatregel getroffen kan worden ongeacht de vraag of de exploitant iets te verwijten valt. Wel wordt na een incident of overtreding gekeken naar de handelswijze van de exploitant. Hoe heeft een exploitant gehandeld? Wat heeft de exploitant gedaan om het incident of de overtreding te voorkomen? Wat is de geschiedenis ten aanzien van het horecabedrijf en de exploitant? Op basis van feiten en gedragingen kan de burgemeester besluiten welk middel wordt ingezet.

3.7 Verzwarende omstandigheden

Bij een overtreding vermeldt in de hierna beschreven handhavingsmatrix kan sprake zijn van verzwarende omstandigheden. Hierdoor kan er een ander handhavingstraject worden ingezet vanwege de ernst en de aard van de overtreding, en de grotere schending van de openbare orde of het woon- of leefklimaat. In een dergelijke situatie is een ander handhavingstraject noodzakelijk om het gewenste resultaat te bereiken ter bescherming van de openbare orde, het woon- en leefklimaat of de veiligheid en gezondheid. De burgemeester hanteert dan een maatregel die in de handhavingsmatrix bij de eerstvolgende overtreding of een volgende toegepast zou worden.

Bijvoorbeeld: betreft het een eerste overtreding maar zijn er verzwarende omstandigheden dan wordt dit behandeld als een tweede constatering. Betreft het een tweede constatering dan wordt dit behandeld als een derde constatering, enzovoort. Dit geldt niet voor zware overlast zoals hierna in paragraaf 3.12 bedoeld.

De belangrijkste feiten en omstandigheden die kunnen worden aangemerkt als verzwarende omstandigheden, zoals hiervoor bedoeld, zijn:

• •

  er is sprake van een overtreding in een horecabedrijf waar een horeca-exploitatievergunning voor bepaalde tijd is verleend (zie paragraaf 3.8);

• •

  er is sprake van recidive daaronder in ieder geval begrepen eerdere overtredingen, alsook het exploitatieverleden van de ondernemer;

• •

  er is een vermoeden dat de exploitant(en)/leidinggevende(n)verkeert/verkeren in kringen van personen met antecedenten t.a.v. de Opiumwet en/of de Wet Wapens en Munitie en/of antecedenten op het gebied van geweld tegen personen of zaken, bedreiging of diefstal en dergelijke;

• •

  de mate van overlast voor het woon- en leefklimaat, openbare orde, veiligheid, zedelijkheid en gezondheid als gevolg van de overtreding of activiteiten/gedragingen in het horecabedrijf;

• •

  de cumulatie van overtredingen (zie paragraaf 3.10);

• •

  de mate van gevaarzetting en de risico’s voor de bewoners, omwonenden en/of de omgeving;

• •

  de omstandigheid dat de overtreder door de verboden gedraging een aanzienlijk voordeel heeft verkregen;

Deze opsomming heeft geen limitatief of cumulatief karakter, en is indicatief en niet restrictief.

3.8 Handhaving bij vergunningen verleend voor bepaalde tijd

Wanneer vooraf niet met voldoende zekerheid kan worden gesteld dat door verlening van een exploitatievergunning de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat niet wordt aangetast, verleent de burgemeester een exploitatievergunning voor bepaalde tijd (één jaar). Dit geldt bijvoorbeeld voor een groot deel van de vergunningen die verleend worden voor het horecaconcentratiegebied in Zaandam. Na afloop van het jaar kan om verlenging van de vergunning worden aangevraagd. Indien de exploitant geen aanvraag doet voor verlenging van de tijdelijke exploitatievergunning, dan komt de vergunning te vervallen.

Gezien de reden om een exploitatievergunning voor één jaar te verlenen, worden overtredingen gedurende dit eerste jaar direct als verzwarende omstandigheden beschouwd. Er bestonden immers al risico’s voor de openbare orde en het woon- en leefgebied (risicocalculatie). Overtredingen in dit eerste jaar kunnen derhalve eerder leiden tot intrekking van de exploitatievergunning en zullen meegenomen worden bij de beoordeling van de aanvraag om verlenging van de exploitatievergunning.

3.9 Samenloop

Het horecabedrijf wordt als een geheel beschouwd. Dit betekent dat de overtreding zal worden opgevat als een herhaalde overtreding in de zin van dit horecasanctiebeleid, indien de exploitant:

• •

  eenzelfde of een ander voorschrift overtreedt van een aan hem verleende ontheffing, vergunning, verlof of bepaling van de APV, in relatie tot de uitoefening van zijn horecabedrijf, of;

• •

  handelt op enigerlei wijze die naar het oordeel van de burgemeester in het belang van de openbare orde en veiligheid niet geduld kan worden, of;

• •

  binnen de termijn van één jaar na de eerste constatering een overtreding pleegt van hetzelfde of enig ander voorschrift van de vergunning of een bepaling van de APV/DHW.

3.10 Cumulatie

Indien binnen één jaar meerdere overtredingen elkaar hebben opgevolgd, ook wanneer nog geen maatregel is opgelegd, dan worden de overtredingen samengevoegd en wordt conform de sanctiestrategie de maatregel van de zwaarste overtreding toegepast. Cumulatie is daarnaast een verzwarende omstandigheid. Dit betekent dat cumulatie wordt behandeld als een tweede constatering.

In dat geval wordt niet iedere overtreding afzonderlijk gesanctioneerd, omdat afzonderlijke sancties niet doeltreffend zijn gebleken in verband met het voordoen van nieuwe overtredingen. Het afdoen van meerdere overtredingen met één sanctie staat ook in redelijke verhouding met het doel dat met een sanctie wordt beoogd.

3.11 Verjaringstermijn

De verjaringstermijn is één jaar. Dit betekent dat de exploitant die een bestuurlijke maatregel opgelegd heeft gekregen en bij wie binnen het daarop volgend jaar geen nieuwe overtredingen zijn geconstateerd weer met een schone lei kan beginnen. Indien ná het jaar een nieuwe overtreding wordt geconstateerd, dan wordt dit beschouwd als een eerste overtreding. De voorgeschiedenis van een exploitant of het horecabedrijf kan wel meegenomen worden bij de beoordeling of de burgemeester nog vertrouwen heeft in een verantwoordelijke exploitatie. Deze beoordeling zal wel met feiten en omstandigheden moeten worden onderbouwd.

3.12 Zware overlast in/bij horecabedrijven

Bij het opstellen van de Horeca sanctiestrategie is rekening gehouden met de aard en de ernst van de overtredingen. Wanneer sprake is van gevaar voor de openbare orde en herhaling voorkomen dient te worden, wordt snel handhavend opgetreden met het sanctiemiddel last onder bestuursdwang (sluiting/intrekken vergunning). Gezien de risico’s voor de openbare orde is er geen ruimte voor een lichter middel dan een waarschuwing of een last onder dwangsom.

In het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat kan de burgemeester op verdenking van (strafbare) feiten en omstandigheden tot sluiting van de inrichting overgaan. Overeenkomstig het stappenplan hoeft hier geen waarschuwing of zienswijze aan voor af te gaan. In het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat of om andere zwaarwichtige redenen kan de burgemeester in gevallen niet voorzien in dit beleid daarnaast gemotiveerd afwijken van de bepalingen in dit sanctiebeleid.

3.13 Sanctiematrix

De Horeca sanctiestrategie en de daarin opgenomen sanctiematrix is van toepassing op alle horecabedrijven die op grond van de APV over een horeca exploitatievergunning dienen te beschikken zoals restaurants, cafés, coffeeshops, hotels, zalenverhuur en shishalounges. Het beleid geldt daarnaast ook voor alle inrichtingen waarop de DHW van toepassing is, zoals slijterijen, supermarkten en sportkantines. Voor prostitutiebedrijven en de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet is separaat handhavingsbeleid opgesteld. Op coffeeshops is naast de Horeca sanctiestrategie ook het Coffeeshopbeleid van toepassing. Voor shishalounges zal in 2019 aanvullend beleid worden opgesteld.

In onderstaande tabellen, ook wel genoemd de sanctiematrix, wordt per overtreding aangegeven hoe de burgemeester overgaat tot handhavend optreden. Indien een overtreding niet voorkomt in de tabellen, dan zal voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom aansluiting worden gezocht bij de in de tabellen genoemde overtreding die het meeste op die overtreding lijkt.

In de sanctiematrix is, daar waar de last onder dwangsom de sanctie is, tevens de hoogte van het dwangsombedrag opgenomen. De genoemde bedragen in de tabellen zijn een algemene richtlijn. In de handhavingsbeschikking wordt de hoogte van de dwangsom altijd gemotiveerd. Het vaststellen van de hoogte en de maximaal te verbeuren dwangsom is afhankelijk van de overtredingssituatie. In voorkomende gevallen kan het noodzakelijk zijn om een dwangsom vast te stellen in afwijking van de genoemde bedragen, over te gaan tot het intrekken van de vergunning en/of het opleggen van een last onder bestuursdwang.

3.13.1 Algemene Plaatselijke Verordening

Hierna is omschreven op welke manier de burgemeester handelt als er overtredingen van de APV worden geconstateerd die horeca gerelateerd zijn.

3.13.2 Terrasvoorschriften / horecaexploitatievergunning

Horecabedrijven zijn gebonden aan de in de exploitatie¬vergunning en de APV opgenomen terrasvoorschriften. De gemeente Zaanstad zal bij overtreding van de terrasvoorschriften als volgt optreden:

3.13.3 Wet op de Kansspelen

De WOK geeft regels voor het aanwezig hebben en laten gebruiken van kansspel- en behendigheidsautomaten. Deze regels zijn met name gericht op het voorkomen van gokverslaving, het beschermen van jongeren tegen gokken en op het tegengaan van illegale kansspelen.

De gemeente Zaanstad zal bij onderstaande overtredingen van de WOK die zien op legale kansspelautomaten als bedoeld in de WOK als volgt optreden:

3.13.4 Activiteitenbesluit (geluidsnormen)

Elke horeca-exploitant in Zaanstad mag achtergrondmuziek produceren. De horeca-exploitant dient zich echter wel te houden aan de regels voor muziekgeluid. De regels staan opgenomen in het Activiteitenbesluit. Het Activiteitenbesluit is een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) gebaseerd op de Wet Milieubeheer. Het Activiteitenbesluit geeft doelvoorschriften voor geluid.

De gemeente Zaanstad zal bij onderstaande overtredingen van de geluidsnormen als volgt optreden:

3.13.5 Drank- en Horecawet

Hierna is omschreven op welke manier de burgemeester van de gemeente Zaanstad handelt als er overtredingen van de DHW worden geconstateerd. De werkwijze is gekoppeld aan de ernst en aard van de overtredingen en de risico’s die hieraan verbonden zijn.

Hieronder wordt beschreven in welke gevallen de burgemeester overgaat tot sluiting van publiek toegankelijke gebouwen, inrichtingen of ruimten om de verstoring van openbare orde en het woon- en leefklimaat te herstellen en verder gevaar te voorkomen.

4.1 Sluiting van publiek toegankelijke gebouwen, inrichtingen of ruimten

Op grond van artikel 174 van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven en met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op dit toezicht.

Deze bevoegdheid is onder meer nader uitgewerkt in de APV. Op grond van artikel 2:30b APV kan de burgemeester de sluiting bevelen van een publiek toegankelijk gebouw, inrichting of ruimte (hierna: publiek toegankelijk gebouw) als daar:

• a.

  zich binnen de inrichting gedragingen hebben voorgedaan zoals omschreven in artikel 36 van de Wet op de kansspelen;

• b.

  door misdrijf verkregen zaken voorhanden, bewaard of verborgen zijn dan wel zijn verworven of overgedragen;

• c.

  discriminatie heeft plaatsgevonden op grond van ras, geslacht, seksuele gerichtheid of op welke grond dan ook;

• d.

  wapens als bedoeld in artikel 2 van de Wet wapens en munitie aanwezig zijn waarvoor geen ontheffing, vergunning of verlof is verleend; of

• e.

  zich andere feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het geopend blijven van het gebouw, de inrichting of de ruimte ernstig gevaar oplevert voor de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat.

Bij de gebruikmaking van deze bevoegdheid komt de burgemeester een ruime mate van beoordelingsvrijheid toe. Op dit moment handelt de burgemeester volgens een vaste gedragslijn. Wanneer sprake is van een ernstig gevaar voor de openbare orde wordt een publiek toegankelijk gebouw in de regel gesloten voor de duur van zes maanden.

De afgelopen jaren heeft de burgemeester regelmatig deze bevoegdheid gebruikt voor onder andere de sluiting van een wasserij, verschillende autobedrijven en publiek toegankelijke bedrijfspanden, vanwege bijvoorbeeld handel in gestolen voertuigonderdelen, witwassen, aangetroffen vuurwapens en mensenhandel/arbeidsuitbuiting. Deze bevoegdheid geldt niet voor panden waarin drugshandel plaatsvindt, dan wel een handelshoeveelheid drugs aanwezig is of hennepkwekerijen worden aangetroffen. Daarvoor geldt artikel 13b Opiumwet en de bijbehorende beleidsregel Beleid artikel 13b Opiumwet Zaanstad. Op basis van ervaringen in de praktijk is gebleken dat een periode van minimaal 6 maanden noodzakelijk is gebleken om de rust te herstellen en verder gevaar voor de openbare orde te voorkomen. Bij eerdere sluitingen is bovendien gebleken dat het strafrechtelijke onderzoek naar de omvang van de criminele activiteiten en betrokkenheid van personen een dergelijke periode omvat.

Om rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te waarborgen en de motivering van bestuurlijke maatregelen in juridische procedures te versterken, wordt in deze beleidsregel vastgelegd hoe de burgemeester gebruik maakt van zijn bevoegdheid.

In deze beleidsregel wordt ook vastgelegd dat de burgemeester gebruik kan maken van zijn bevoegdheid tot sluiting in bijzondere gevallen waarbij sprake is van zware overlast ter bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat.

4.1.1 Doel van de sluitingen

Het doel van de sluiting is om verstoring van de openbare orde en het woon-en leefklimaat onmiddellijk te herstellen en herhaling van gevaar op verdere verstoring te voorkomen. Het doel van de sluiting is bovendien om de loop naar een pand voor criminele activiteiten en/of het faciliteren daarvan er uit te halen. De naamsbekendheid van een pand voor dergelijke activiteiten moet worden doorbroken. Met de sluiting van een dergelijk pand wordt (georganiseerde) criminaliteit in en vanuit panden geweerd en teruggedrongen. Bovendien wordt een krachtig signaal afgegeven dat tegen dit soort misstanden wordt opgetreden en dat ondermijnende activiteiten in de gemeente Zaanstad niet worden getolereerd.

Een ander doel is het beëindigen van aanhoudende en ontoelaatbare overlast die niet met andere middelen afdoende kan worden bestreden.

Het is, voor de toepassing van deze bevoegdheid, niet noodzakelijk dat alle hiervoor genoemde doelen worden aangetast. Aantasting van één van deze doelen volstaat hiervoor ook.

4.2 Criminaliteit die de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat aantast

Naast de in de lid a tot en met d van artikel 2:30b APV genoemde feiten zullen de volgende (criminele) activiteiten in ieder geval worden aangemerkt als een ernstig gevaar voor de openbare orde,

veiligheid, gezondheid of zedelijkheid of het woon- en leefklimaat, wanneer zij in of vanuit een voor publiek toegankelijk gebouw plaatsvinden (lid e):

• •

  heling/aanwezigheid gestolen goederen;

• •

  witwassen;

• •

  zedendelicten;

• •

  geweldsincidenten;

• •

  aantreffen van (een) wapen(s) in de zin van de Wet Wapens en Munitie;

• •

  handel in wapen(s) in de zin van de Wet Wapens en Munitie;

• •

  arbeidsuitbuiting;

• •

  (de aanwezigheid van slachtoffers van) mensenhandel en mensensmokkel;

• •

  illegale gokactiviteiten;

• •

  het faciliteren van criminele activiteiten.

De opsomming van de hiervoor genoemde (criminele) activiteiten is niet limitatief. Andere (criminele) activiteiten die tot een vergelijkbaar ernstig gevaar voor de openbare orde kunnen leiden zullen ook tot sluiting leiden om verder gevaar voor de openbare orde of het woon- en leefklimaat te voorkomen. Onder in en vanuit het publiek toegankelijke gebouw wordt ook begrepen in de hele directe omgeving van het publiek toegankelijke gebouw.

Met de sluiting wordt het gevaar voor de openbare orde weggenomen en voorkomen en wordt de bekendheid van dat pand als geschikte locatie voor criminele activiteiten (en het faciliteren daarvan) beëindigd. De (naams)bekendheid dat een pand zich voor dergelijke activiteiten leent moet worden doorbroken. De activiteiten kunnen dan ook niet door een rechtsopvolger worden voortgezet. Door middel van een sluiting kan dit worden bereikt. In bijzondere gevallen kunnen ook andere criminele activiteiten onder dit beleid vallen.

Bovengenoemde activiteiten betreffen meestal strafbare feiten waarbij de rechter in een strafrechtelijke procedure maatregelen kan opleggen. Het belang voor de burgemeester om in deze gevallen separaat of gelijktijdig ook een (bestuursrechtelijke) maatregel te nemen is gelegen in de bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Het doel is nadrukkelijk niet om (dubbel) te straffen. Voor de bevoegdheid om tot sluiting over te gaan is het niet noodzakelijk dat er een strafrechtelijke sanctie is opgelegd of dat het strafrechtelijk onderzoek is afgerond.

Gelet op de ernst en aard van de (criminele) activiteiten en daarmee samenhangende (dreigende) verstoring van de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat kan niet met een lichter middel dan het instrument sluiting (last onder bestuursdwang) worden volstaan. Hierom wordt in de dit beleid genoemde situaties geen waarschuwing gegeven of een last onder dwangsom opgelegd.

4.3 Zware overlast publiek toegankelijk gebouw

Verstoring van de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat kan ook bestaan in gevallen van zware overlast. Daarvan is sprake bij aanhoudende en ontoelaatbare overlast. Deze overlast heeft tot gevolg dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van het betreffende pand te zwaar onder druk staat. Ontoelaatbare overlast moet los gezien worden van de effecten die redelijkerwijs van een voor publiek openstaand gebouw(en) mogen worden verwacht, zoals het geluid van het op normale wijze komen en gaan van bezoekers, al dan niet gebruik makend van (gemotoriseerde) vervoermiddelen. Met de aanwezigheid van bepaalde bedrijven is in planologisch opzicht al rekening gehouden. Op dit punt kunnen vaak maatregelen worden opgenomen via het stellen van een nadere eis aan de vergunning voor het bedrijf op grond van de milieuregelgeving dan wel horecaregelgeving.

Ontoelaatbare overlast is in veel gevallen afkomstig van komende en vertrekkende bezoekers. Voorbeelden van factoren bij ontoelaatbare overlast zijn o.a. het hard dichtslaan van portieren, geschreeuw, toeteren, wegscheurende gemotoriseerde voertuigen, geruzie, licht handgemeen, het bij herhaling ledigen van maag- of blaasinhoud in de omgeving van het gebouw of bedrijf. Daarnaast kan er sprake zijn van intimidatie van buurtbewoners of bezoekers van het gebouw of omliggende panden.

Bij meldingen van zware overlast is het van belang een zo goed mogelijk feitelijk beeld te hebben van de situatie en de gebeurtenissen. In geval van (klachten over) overlast moet het volgende in ieder geval duidelijk zijn:

• •

  er moet sprake zijn van effecten op de woon- en leefomgeving die – gelet op de situering van het gebouw of bedrijf en het karakter van de omgeving – inderdaad als ontoelaatbaar moeten worden gekwalificeerd;

• •

  de overlast moet aanhoudend zijn. Het gaat hier niet om incidentele gevallen van overlast;

• •

  de overlast moet te herleiden zijn tot het gebouw of bedrijf of meerdere gebouwen waarop de klachten betrekking hebben en

• •

  het moet gaan om objectiveerbare overlast.

4.4 Duur en ingang van de sluiting

Bij het bepalen van de duur van de sluiting zal onderscheid gemaakt worden tussen de sluiting als gevolg van criminele activiteiten en die als gevolg van overlast. Hieronder wordt daar nader op ingegaan.

4.4.1 Sluiting als gevolg van criminele activiteiten

De burgemeester kan een publiek toegankelijk gebouw voor een bepaalde duur en/of gedeeltelijk sluiten. Hierbij acht de burgemeester een termijn van zes maanden in beginsel noodzakelijk.

Bij de duur van de sluiting wordt wel onderscheid gemaakt tussen de eigenaar/huurder/gebruiker die adequaat optreedt en degenen die dit niet doen. Dit betekent dat als de eigenaar/huurder geen verwijt treft in principe een sluiting van zes maanden zal worden opgelegd. Indien er wel sprake is van een verwijt (de activiteiten zijn bewust getolereerd, gefaciliteerd, aan deelgenomen etc.) dan is er sprake van verzwarende omstandigheden. In die gevallen volgt een sluiting voor de duur van (maximaal) één jaar. Ook in het geval van excessen (cumulatie van criminele activiteiten, zeer ernstige verstoring, schietpartijen, slachtoffers etc.) kan ook een langere termijn van een jaar opgelegd worden. Dit zal altijd gemotiveerd moeten worden.

Wanneer sprake is van recidive wordt eveneens tot sluiting voor de duur van (maximaal) één jaar overgegaan. Onder recidive wordt verstaan de herhaling van genoemde criminele activiteiten in of vanuit hetzelfde publiek toegankelijke gebouw binnen een termijn van twee jaar. Hiermee wordt voorkomen dat gevaar voor de openbare orde blijft bestaan in of vanuit hetzelfde publiek toegankelijke gebouw. Daarbij is het niet nodig dat herhaling van de criminele activiteiten door dezelfde pandeigenaar of huurder/gebruiker worden gepleegd. Hiermee wordt voorkomen dat zich steeds een nieuwe ondernemer (stroman) in het betreffende pand vestigt of een onderneming in het pand onder een andere pandeigenaar wordt voortgezet en daarmee de beleidsuitgangspunten van dit beleid worden omzeild.

Gezien de noodzaak om verstoring van of gevaar voor de openbare orde zo snel mogelijk te beëindigen of te voorkomen zal in de regel bij constatering direct tot sluiting worden overgegaan middels spoedeisende bestuursdwang. Het besluit van de burgemeester wordt achteraf op schrift gesteld. De gebruiker van het pand wordt daarbij kort de gelegenheid geboden om bederfelijke waar, voorraad of een deel van de administratie/bedrijfsvoering uit het pand te halen.

Op verzoek kan gezien de activiteiten van of de omvang van een in het pand gevestigde onderneming op een later tijdstip de sluiting voor korte tijd worden opgeheven (maximaal één dagdeel) voor het treffen van maatregelen in de bedrijfsvoering om onomkeerbare (financiële) gevolgen van de sluiting te voorkomen. Dat bedrijfsactiviteiten gedurende de sluiting niet op deze locatie kunnen worden voortgezet of dat er financiële gevolgen zijn is inherent aan het instrument sluiting. Dit belang van de pandeigenaar of huurder/gebruiker van het pand is echter ondergeschikt aan het algemeen belang van bescherming van de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat.

4.4.2 Sluiting als gevolg van overlast

Aangezien bij overlast vaak subjectieve ‘gevoelens’ meespelen zal bij overlast een stappenplan worden gevolgd om alle partijen de voortgang in de aanpak van de overlast te kunnen laten zien. Het is dus niet zo dat bij overlast onmiddellijke sluiting volgt. Naar aanleiding van de overlast zal in het algemeen eerst een gesprek en een (schriftelijke) waarschuwing volgen. Als dit geen effect heeft zal een sluitingstijd worden opgelegd. Mochten al deze maatregelen geen effect sorteren, dan zal uiteindelijk de volledige sluiting worden geëffectueerd. De duur daarvan is afhankelijk van de mate van verstoring van het woon- en leefklimaat en de periode die nodig is om de rust te herstellen. In de regel zal de sluiting een periode van enkele weken tot enkele maanden beslaan. De sluiting kan ook voor onbepaalde duur zijn indien de verstoring zeer ernstig is.

Als er sprake is van verzwarende omstandigheden (bijv. verwijtbaarheid van de eigenaar/ ondernemer) of excessen dan kunnen stappen worden overgeslagen (bijv. direct overgaan tot opleggen van sluitingstijden zonder voorafgaande waarschuwing) of kan een zwaardere maatregel worden genomen (bijv. verdubbeling van de sluitingstermijn).

De burgemeester kan op verzoek van belanghebbenden een besluit tot sluiting vanwege overlast intrekken. Uit feiten en omstandigheden moet dan blijken dat er geen sprake is van (dreiging van) herhaling van de gedragingen die tot de sluiting vanwege overlast hebben geleid. In zeer bijzondere gevallen (bijvoorbeeld bij wijziging van de bestemming van het pand waarin de inrichting is gevestigd) kan de burgemeester ambtshalve een tijdelijke sluiting opheffen.

4.5 Zaaks gebonden werking

Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de opgelegde maatregelen niet aan de persoon van de eigenaar of huurder/gebruiker van het pand kleven, maar aan het pand zelf. Er is sprake van zogenaamde 'erfelijke belasting'. In veel gevallen is het doel van de sluiting namelijk ook om de ‘loop’ naar een pand voor die activiteiten eruit te halen. Zonder erfelijke belasting zou dit doel niet bereikt kunnen worden. Dit betekent bijvoorbeeld dat wanneer een eigenaar wiens pand gesloten wordt de huur opzegt, de sluiting eveneens zal gelden voor de nieuwe huurder. Een sluiting kan ook niet worden voorkomen of opgeheven door bijvoorbeeld (veiligheids-) maatregelen te treffen, het bedrijf te verkopen of in de Kamer van Koophandel over te schrijven of een plan van aanpak waarmee toekomstige overtredingen zouden worden voorkomen in te dienen.

De maatregel is gericht op het publiek toegankelijke gebouw en niet op de eigenaar of op de huurder/gebruiker van het pand. Of de eigenaar of huurder/gebruiker verwijtbaar is bij het ontstaan van de openbare orde verstoring in of vanuit het publiek toegankelijk gebouw is niet relevant voor de vraag of de burgemeester op grond van dit beleid tot sluiting kan overgaan.

4.5.1 Overtreding

Het negeren of overtreden van het sluitingsbevel is op grond van artikel 6:1 van de APV een strafbaar feit en wordt behoudens het bepaalde in de Wet economische delicten en de op grond van artikel 1.4 APV gegeven voorschriften en beperkingen gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie en kan bovendien worden gestraft met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak.

5.1 Zienswijze/spoedeisende bestuursdwang

Het opleggen van bestuursdwang wordt in het algemeen voorafgegaan door een voorgenomen besluit. De belanghebbenden worden daarbij in de gelegenheid gesteld om op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb een zienswijze in te dienen. Vervolgens krijgt de overtreder de gelegenheid om gedurende de begunstigingstermijn de overtreding te herstellen. De burgemeester is op grond van artikel 5:31 van de Awb bevoegd om in spoedeisende situaties bestuursdwang toe te passen zonder voorafgaande last en (dus) zonder een voorafgaande termijn (begunstigingstermijn) voor de belanghebbenden om nog zelf maatregelen te nemen.

Vanwege het meestentijds spoedeisende karakter van sluitingen als bedoeld in dit beleid, wordt in beginsel – voor zover het strafrechtelijk onderzoek dit toelaat- geen voorafgaande last gegeven en wordt direct dan wel zo spoedig mogelijk tot effectuering van het bestuursdwangbesluit overgegaan. Het is daarbij veelal niet mogelijk en ook niet noodzakelijk dat (alle) belanghebbenden vooraf worden gehoord. In dat geval worden belanghebbenden (pandeigenaar, huurder) wel zo snel mogelijk van het besluit op de hoogte gebracht.

5.2 Feitelijke sluiting

De sluiting van een horecabedrijf of publiek toegankelijk gebouw vangt bij spoedeisende situaties aan vanaf het moment dat de burgemeester de sluiting heeft bevolen. Bij sluitingen waarbij de Awb-procedure wordt gevolgd en voorafgaand een schriftelijk besluit wordt genomen, vangt de sluiting aan vanaf de datum die in het besluit wordt genoemd. Aan het schriftelijke besluit wordt een korte termijn verbonden om zo nodig persoonlijke eigendommen en administratie c.q. bedrijfsvoorraden uit het pand te halen of om (in overleg met de gemeente) voorbereidende maatregelen als het dichttimmeren van ramen en het afsluiten van nutsvoorzieningen te treffen. De feitelijke sluiting van een pand op last van de burgemeester vindt plaats door vervanging van de sloten en verzegeling door toezichthouders van de gemeente. Hiermee wordt zeker gesteld dat niemand meer toegang heeft tot het pand en dat aan het doel van de sluiting wordt voldaan.

5.3 Proportionaliteit en subsidiariteit

Een bestuursrechtelijke handhavingsmaatregel moet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit voldoen. Dit houdt in dat de maatregel niet verder mag strekken dan noodzakelijk en dat bij de keuze uit verschillende bevoegdheden geen zwaardere bevoegdheid wordt gebruikt dan de concrete situatie vereist. De feiten en omstandigheden van de situatie spelen dan ook een rol bij de beoordeling of een maatregel nodig is, en zo ja, welke maatregel. De proportionaliteit en subsidiariteit zijn in het handhavingsbeleid ingebouwd. De burgemeester toetst elke zaak op zijn merites, aan de hand van dit beleid.

5.4 Kosten toepassing bestuursdwang

De kosten voor toepassing van bestuursdwang zullen in beginsel op betrokkene(n) worden verhaald.

5.5 Opvang / huisdieren

Betrokkene(n) dienen in beginsel zelf voor hun (bedrijfs)voorraad en huisdieren te zorgen.

5.6 Communicatie

De gemeente communiceert na elke sluiting van een horecabedrijf of een publiek toegankelijk gebouw door middel van een persbericht over de situatie.

5.7 Samenwerking met ketenpartners

Voor handhaving van de APV, DHW en openbare orde is de gecoördineerde inzet van het openbaar bestuur, het openbaar ministerie en de politie vereist. De beleidsregel is dan ook geen aangelegenheid van uitsluitend de gemeente Zaanstad.

Belangrijke ketenpartners binnen deze beleidsregel zijn de politie en het OM. De politie voorziet de gemeente van de informatie, houdt mede toezicht op horecabedrijven en is verantwoordelijk voor de opsporing. Het OM houdt zich bezig met de strafrechtelijke vervolging en de voorwaarden waaronder het onderzoek plaatsvindt. Het RIEC is eveneens een ketenpartner binnen de beleidsregel. Het RIEC ondersteunt en adviseert de gemeente Zaanstad in de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Daarbij fungeert het zowel als informatieknooppunt als expertisecentrum.

Voor de bestuurlijke handhaving verstrekt de politie de benodigde informatie aan de burgemeester. Deze informatieverstrekking vindt schriftelijk plaats in de vorm van een bestuurlijke rapportage of proces-verbaal van bevindingen waarbij de burgemeester informatie krijgt over de geconstateerde feiten, het optreden en de bevindingen van de politie die voortvloeien uit een strafrechtelijk onderzoek. Deze verstrekking vindt plaats na toestemming van de zaaksofficier en informatieofficier (op basis van de verplichting die uit de WPG voortvloeit) en voor zover het strafrechtelijk onderzoek dit toelaat.

6.1 Inherente afwijkingsbevoegdheid

Ingevolge de inherente afwijkingsbevoegdheid, zoals neergelegd in artikel 4:84 van de Awb, kan van dit beleid worden afgeweken. Hiertoe kan bijvoorbeeld aanleiding bestaan indien toepassing van het beleid voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. In beginsel geven financiële argumenten geen aanleiding om af te wijken van het beleid. De overtreder zal moeten aantonen dat sprake is van dusdanige schrijnende of bijzondere omstandigheden dat afwijking van het beleid noodzakelijk is.

6.2 Wijzigingsbevoegdheid

Indien daartoe aanleiding is, bijvoorbeeld op grond van jurisprudentie, veranderende wetgeving of inzichten, zal dit beleid worden gewijzigd.

6.3 Inwerkingtreding

Deze beleidsregel treedt in werking op de eerste dag na de datum van bekendmaking en wordt aangehaald als ‘Horeca sanctiestrategie en Sluitingenbeleid Zaanstad’.

Aldus vastgesteld door de burgemeester van de gemeente Zaanstad op 29 januari 2019.

De burgemeester,