Verbonden partijen in Zandvoort 2016 Kaderstelling voor de omgang met verbonden partijen

3.1 WAT ZIJN VERBONDEN PARTIJEN?

Verbonden partijen zijn organisaties waaraan de gemeente zich bestuurlijk en financieel verbindt. Verbonden partijen bestaan uit deelnemingen door de gemeente in gemeenschappelijke regelingen, NV’s, BV’s, stichtingen, verenigingen, coöperaties en Publiek Private Samenwerking constructies (PPS). Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) waarin algemene regels voor de verantwoording door gemeenten en provincies staan, geeft als definitie:

Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een financieel en bestuurlijk belang heeft.

Financieel belang

Een financieel belang is een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat, ofwel het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Er is sprake van een verbonden partij als de gemeente geen verhaal heeft als de partij failliet gaat, of als de gemeente aansprakelijk wordt gesteld als de partij haar verplichtingen niet nakomt.

Bij leningen en garantstellingen is geen sprake van een verbonden partij, de gemeente houdt juridisch verhaal als de partij failliet gaat. Ook bij exploitatiesubsidies is er niet automatisch sprake van een verbonden partij, het gaat om overdrachten (subsidies).

Bestuurlijk belang

Bestuurlijk belang is zeggenschap, ofwel via vertegenwoordiging in het bestuur ofwel via stemrecht. Er is sprake van bestuurlijk belang als een bestuurder of een ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de partij plaatsneemt, of namens de gemeente stemt. Bij alleen een benoemingsrecht of een voordrachtsrecht (de gemeente mag een bestuurder of commissaris in de organisatie benoemen of voordragen) is er geen sprake van een verbonden partij.

Geen verbonden partijen

De bovenstaande definitie van een verbonden partij betekent ook dat er relaties met partijen kunnen zijn die niet onder de verbonden partijen vallen:

• •

  Er is wel sprake van een financiële betrokkenheid maar niet van een financieel belang;

• •

  Er is sprake van uitsluitend een financieel belang;

• •

  Er is sprake van uitsluitend een bestuurlijk belang;

• •

  Er is sprake van een financieel belang en van een bestuursfunctie op persoonlijke titel.

Er is ook nog een tussenvorm, bijvoorbeeld wanneer een wethouder lid is van een bestuur en de gemeente verstrekt subsidie aan die organisatie. In de betekenis van de definitie is dat geen financieel belang, omdat de gemeente bij een faillissement niet aansprakelijk is voor de schulden van de organisatie. Dit houdt in dat er een groot aantal aan de gemeente gelieerde organisaties bestaan, waarvan de zuivere verbonden partijen slechts een deel uitmaken.

3.2 WELK BELANG HEEFT ZANDVOORT IN VERBONDEN PARTIJEN?

Momenteel wordt zo’n 13% (exclusief BV en NV’s) van de gemeentelijke middelen via verbonden partijen ingezet ten behoeve van realisatie van doelen, uitvoering van processen en ondersteuning van de bedrijfsvoering. Het is daarom belangrijk dat de gemeente inzicht houdt in de kosten en de financiële risico’s die zij met de verbonden partijen loopt, inclusief de daaruit voortvloeiende budgettaire gevolgen.

Naast dat de gemeente verschillende financiële bijdragen verstrekt aan verbonden partijen, ontvangt de gemeente ook baten uit beleggingsdeelnemingen (Eneco).

Verbonden partijen voeren vaak beleid uit dat de gemeente ook zelf kan (blijven) uitvoeren. De gemeente kan om bepaalde redenen er voor kiezen om de uitvoering van dat beleid uit te besteden aan de verbonden partij. De verbonden partij is hiermee een belangrijke partner in het realiseren van doelen, maar de gemeente blijft uiteindelijk wel verantwoordelijk voor het realiseren van de beoogde doelstellingen. Omdat de gemeente eindverantwoordelijk blijft, loopt zij bestuurlijk risico’s als zich problemen voordoen bij de verbonden partij.

3.3 JURIDISCHE VORMEN

De verbonden partijen zijn in te delen in drie categorieën: publiekrechtelijke verbonden partijen, privaatrechtelijke verbonden partijen en publiek-private samenwerkingsverbanden. Het beleidskader uit hoofdstuk 3 - en met name de beslisboom uit 3.1 – geeft richtlijnen bij de keuze tussen deze categorieën. Elke categorie kent specifieke financiële en bestuurlijke risico’s die de gemeente loopt.

3.3.1 PUBLIEKRECHTELIJKE PARTICIPATIES

De Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr) biedt de mogelijkheid om publieke belangen te kunnen dienen waarbij twee of meer decentrale overheden een verbonden partij oprichten. De verantwoordingsrelatie tussen de gemeente en het bestuur van de gemeenschappelijke regeling is op hoofdlijnen uitgewerkt in de Wgr.

Als gemeenten besluiten om op basis van de Wgr een samenwerking aan te gaan, kan er gekozen worden uit een viertal varianten:

• •

  Een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam. Dit is de meest voorkomende vorm van een gemeenschappelijke regeling. Het openbaar lichaam heeft de status van een rechtspersoon en een algemeen bestuur dat het dagelijks bestuur controleert. De deelnemende gemeenten kunnen in principe alle gemeentelijke taken en bevoegdheden overdragen aan de gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam.

• •

  Een gemeenschappelijke regeling met een bedrijfsvoeringsorganisatie. Deze vorm kent maar een bestuursorgaan en leent zich voor samenwerkingsverbanden zonder beleidsinhoudelijke bevoegdheden.

• •

  Een gemeenschappelijke regeling met een gemeenschappelijk lichaam. Dit is een lichtere en minder voorkomende vorm van een gemeenschappelijke regeling. Een regeling met een gemeenschappelijk lichaam heeft niet de status van een rechtspersoon, om deze reden kan er ook geen personeel worden aangenomen.

• •

  Een gemeenschappelijke regeling met centrumgemeente.

Dit houdt in dat gemeenten bevoegdheden en taken overdragen aan de centrumgemeente.

De regeling met een openbaar lichaam wordt het meest gebruikt. Indien er sprake is van vertegenwoordiging van de gemeente in een publiekrechtelijke rechtspersoon, dan geldt de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur van het de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties als kader voor de vertegenwoordiging.

3.3.2 PRIVAATRECHTELIJKE PARTICIPATIES

Bij privaatrechtelijke participaties gaat het om de deelname van de gemeente in private rechtspersonen. Stichtingen, verenigingen, coöperaties, onderlinge waarborgmaatschappijen, naamloze vennootschappen (NV’s) en besloten vennootschappen (BV’s) zijn privaatrechtelijke rechtspersonen. Gemeentelijke vertegenwoordigers kunnen binnen deze rechtspersonen bestuurlijke of andere bevoegdheden uitoefenen, bijvoorbeeld als commissaris.

Bij privaatrechtelijke participaties is een belangrijk aandachtspunt voor de gemeente dat zij als aandeelhouder en dus als actor binnen het privaatrecht optreedt. Aan vertegenwoordiging van de gemeente in privaatrechtelijke organisaties (bijvoorbeeld als bestuurder of commissaris) zijn bestuurlijke risico’s verbonden. Om deze reden is Zandvoort terughoudend als het gaat om gemeentelijke vertegenwoordiging in privaatrechtelijke samenwerkingsvormen waarin zij deelneemt.

Indien er sprake is van vertegenwoordiging van de gemeente in een privaatrechtelijke rechtspersoon, dan gelden de principes en de bepalingen van de Code Tabaksblat (2008) als kader voor good governance (“goed bestuur”).

3.3.3 PUBLIEK PRIVATE SAMENWERKINGEN

Een publiek-private samenwerking (PPS) is een samenwerkingsverband waarbij publieke en private partijen een gezamenlijk project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling met behoud van eigen identiteit. Het is daarom van belang dat de gemeente en de private partij samenwerken op basis van duidelijke, contractueel vastgelegde afspraken waarin is vastgelegd wie waarvoor verantwoordelijk is, wie welke risico’s draagt en wie welke kosten draagt.

3.4 RELEVANTIE VOOR DE RAAD

De verbonden partijen nemen taken over van de gemeente, maar de gemeente blijft verantwoordelijk voor het beleid. De besluitvorming over de gemeentelijke participatie in privaatrechtelijke samenwerkingsvormen (incl. PPS) behoort tot de bevoegdheid van het college, zij het, dat voorafgaande aan besluitvorming de Gemeenteraad om een reactie moet worden gevraagd.

Voor het treffen van een gemeenschappelijke regeling is toestemming nodig van de Gemeenteraad. Daarnaast kan een lid van het bestuur van een openbaar lichaam van een gemeenschappelijke regeling (doorgaans een wethouder of burgemeester) door de gemeenteraad ter verantwoording worden geroepen voor het door haar of hem in dat bestuur gevoerde beleid. De GR zelf is ook rechtstreeks verantwoording schuldig aan de gemeenteraden (bijvoorbeeld zienswijzen op de begroting).

Omdat de gemeente verantwoordelijk blijft voor het uitgevoerde beleid blijft de Raad verantwoordelijk voor de controlerende taak op het bepaalde beleid. Daarnaast zijn er kosten en financiële risico’s die de gemeente kan lopen met de verbonden partijen. De Raad moet deze kosten en risico’s kennen om haar controlerende taak optimaal te kunnen uitvoeren. Deze nota heeft tot doel dit proces te ondersteunen.

4.1 AFWEGINGSKADER

Het onderstaande figuur is een bekende en veel gebruikte beslisboom ter bepaling of de gemeente een bestuurlijk en financieel belang aan wil gaan.

Dit schema is alleen toepasbaar op situaties waar de gemeente keuzevrijheid heeft om een relatie aan te gaan én de vorm van deze relatie zelf kan bepalen. Voor de veiligheidsregio’s is dit bijvoorbeeld niet het geval: dit zijn wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden, met als verplichte vorm een gemeenschappelijke regeling.

De beslisboom geldt als toetsingsinstrument - binnen het beleidskader - wanneer de vraag speelt of de gemeente een nieuwe financiële én bestuurlijke relatie aan zou moeten gaan. Dit kader vormt een handreiking waarin het gemeentelijk beleid ten aanzien van verbonden partijen een plaats krijgt. Het is geen digitaal instrument dat onafwendbaar tot een bepaalde keuze moet leiden. Een keuze voor het aangaan van een nieuwe financiële én bestuurlijke relatie zal in alle gevallen een bestuurlijk-politieke keuze moeten zijn.

De beslisboom gaat uit van de politiek-bestuurlijk mogelijkheden en wenselijkheden voor de gemeente, maar er zijn ook andere factoren die van invloed zijn. Met name de (Europese) regels omtrent staatssteun en aanbesteding zijn relevant. Dat geldt ook voor de fiscale regels op het gebied van vennootschapsbelasting en BTW. Nadat op basis van de beslisboom een voorlopige keuze is gemaakt, zal moeten worden getoetst of die keuze ook past binnen deze regels. In het uiterste geval kan dit betekenen dat de keuze op basis van het afwegingskader niet mogelijk blijkt te zijn. Er zal dan moeten worden gekozen voor een andere variant.

Beslisboom verbonden partijen

Stap 1. Is sprake van een publiek belang?

In principe moet er alleen deelgenomen worden in een samenwerkingsverband als daarmee het publiek belang gediend wordt. Publieke belangen komen voort uit een maatschappelijk belang. Belangen zijn maatschappelijke belangen als hun behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is. Een maatschappelijk belang wordt pas een publiek belang als blijkt dat de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt, omdat zij ervan overtuigd is dat dit belang anders niet voldoende gediend wordt.

Definitie: Een publiek belang is een maatschappelijk belang dat de overheid behartigt, in de overtuiging dat dit belang anders niet voldoende gediend wordt.

Om tot een beslissing te kunnen komen of moet worden deelgenomen in een partij, zal steeds afgewogen moeten worden of ten eerste een maatschappelijk belang is en ten tweede een publiek belang.

Stap 2. Is volledige gemeentelijke betrokkenheid bij de behartiging van het publiek

belang noodzakelijk?

In sommige gevallen van een publiek belang zal er sprake zijn van een volledige gemeentelijke betrokkenheid. Voorbeelden van deze gevallen zijn:

• •

  De gemeente heeft wettelijke verplichtingen tot uitvoering van de taak. Het sluiten van een huwelijk in de burgerlijke stand of de uitgifte van een rijbewijs zijn voorbeelden waarbij volledige gemeentelijke betrokkenheid vereist is.

• •

  Het zelf uitvoeren van een taak is voor de gemeente van groot strategisch belang.

• •

  Door hoge risico’s of onzekerheden is het uitbesteden van een taak niet mogelijk of alleen tegen hoge kosten.

Als blijkt dat een volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk is, dan zal de gemeente de activiteit intern moeten uitvoeren. Blijkt dat geen volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk is, dan volgt de volgende stap.

Stap 3. Kan de gemeente als opdracht-, subsidie- of regelgever het publiek belang behartigen?

Als blijkt dat geen sprake is van een volledige gemeentelijke betrokkenheid, heeft de gemeente drie mogelijkheden om via het publiekrechtelijke systeem op te treden. Deze drie mogelijkheden zijn:

• •

  De gemeente kan optreden als regelgever door middel van voorschriften die betrekking hebben op de uitvoering van de publieke taak en de handhaving hierop.

• •

  Op basis van de gemeentelijke subsidievoorwaarden kan de gemeente door middel van subsidies een publieke taak uit laten voeren door derden.

• •

  Op basis van een privaatrechtelijke overeenkomst kunnen goederen, bouwprojecten of diensten worden ingekocht bij een externe uitvoerder.

Het is van belang dat de gemeente voldoende invloed heeft om de door haar gewenste taken uitgevoerd te krijgen. Ook moet voldoende controle uit te oefenen zijn. Mocht dit niet of onvoldoende het geval zijn, dan volgt de volgende stap.

Stap 4. Is een publiekrechtelijke deelname op basis van Wgr mogelijk?

Uitgangspunt is dat de gemeente, in de hoedanigheid van publiekrechtelijk rechtspersoon, bij voorkeur zelf het publiek belang moet behartigen. Dit staat bekend onder het ‘Neen, tenzij.. principe’. Dit houdt in dat in principe niet deelgenomen moet worden in privaatrechtelijke partijen, tenzij hier gewichtige redenen voor zijn. Als blijkt dat bij een publiek belang geen volledige gemeentelijke betrokkenheid vereist is en de gemeente niet als opdracht-, subsidie- of regelgever kan optreden om het publiek belang voldoende te behartigen, dan pas zal de optie voor deelname in een verbonden partij bekeken moeten worden. Als bij afweging drie blijkt dat de gemeente nauw bij het te behartigen publiek belang betrokken moet zijn en dat door efficiency- of effectiviteitvoordelen het wenselijk is om de activiteiten door een verbonden partij te laten uitvoeren, dan biedt de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) een mogelijkheid. Als blijkt dat een publiekrechtelijke deelname op basis van de Wgr niet mogelijk of wenselijk is, dan volgt afweging 5.

Stap 5. Is een publiek-private samenwerking mogelijk en opportuun?

Als sprake is van de mogelijkheid van een samenwerkingsverband tussen de gemeente en het bedrijfsleven, waarbij er bijzondere redenen zijn qua meerwaarde en aan de onderstaande voorwaarden voldaan wordt, heeft een publiek-private samenwerking (PPS) de voorkeur.

De voorwaarden waaraan op zijn minst voldaan moet worden zijn:

• •

  De gemeente moet duidelijk voor ogen hebben wat het uiteindelijke doel is van de samenwerking met de private partij(en);

• •

  Vooraf moet er een indicatie zijn dat de samenwerking met een private partij toegevoegde waarde oplevert ten opzichte van andere mogelijkheden;

• •

  Een heldere gemeenschappelijke doelstelling zijn;

• •

  Betere beheersing van de risico’s en/of een betere verdeling van de risico’s;

• •

  De gemeente een beeld schetst van het project voordat een samenwerking met een private partij wordt aangegaan. Er moet wel voor gewaakt worden dat het project niet volledig uitgewerkt wordt en hierdoor geen ruimte meer overblijft voor efficiencyvoordelen.

Naast deze voorwaarden moet de gemeente zich afvragen tot op welke hoogte de gemeente bestuurlijke verantwoordelijkheid moet nemen. Indien wordt besloten tot het aangaan van een PPS-constructie, zal een gemeentelijke vertegenwoordiger aangesteld moeten worden. Het college zal deze gemeentelijke vertegenwoordiger aanstellen. Dit is om de controlerende functie van de Raad niet in het geding te brengen.

Stap 6. Is een privaatrechtelijke deelname mogelijk en opportuun?

Bij zwaarwegende argumenten geldt dat het publieksbelang kan worden behartigd via de privaatrechtelijke weg. Zoals al eerder opgemerkt heeft dit niet de voorkeur als deze zwaarwegende argumenten niet aanwezig zijn. Een reden hiervoor is dat de gemeente aandeelhouder is en daarmee gelijk staat aan andere privaatrechtelijke partijen. Daarbij is zij zowel verbonden aan het privaatrecht als aan het publiek recht. Daarnaast kan een belangenconflict ontstaan door de verschillende rollen die de gemeente dan heeft. In de rol als aandeelhouder is de gemeente gebaat bij een goede bedrijfsvoering, de continuïteit en een goed resultaat van het bedrijf. In de rol van afnemer (of vertegenwoordiger van) heeft de gemeente belang bij een gunstige prijs-kwaliteitverhouding van de af te nemen producten en/of diensten. Als vertegenwoordiger van de burgers heeft de gemeente weer andere belangen (bijv. werkgelegenheid). Als aandeelhouder moet de gemeente de belangen van het bedrijf behartigen en als klant moet de gemeente de eigen belangen behartigen. Een publiekrechtelijke regeling legt ten slotte nog een zwaarder accent op de democratische controle en verantwoording dan een privaatrechtelijke rechtspersoon, een private partij is zelfstandiger dan een andere vorm waardoor toezicht op het behalen van de publieke doelstellingen tegen verantwoordelijke kosten moeilijker is. Een zwaarwegend argument om deel te nemen in een privaatrechtelijke deelname kan bijvoorbeeld een wens zijn om een specifieke private partij te betrekken. Daarnaast is het mogelijk dat de gemeente slechts een gering aandeel heeft in een privaatrechtelijke rechtspersoon, wat een geringe invloed op het uit te voeren beleid als gevolg heeft.

Als geen van de bovenstaande opties mogelijk is, dan kan de gemeente besluiten om de activiteit intern onder te brengen. Daarnaast kan er voor gekozen worden om de activiteiten niet uit te voeren.

4.2 VERBINTENIS AANGEGAAN, WIJZIGEN OF BEEINDIGEN

Aangaan van deelneming

De beslissing tot deelname aan een verbonden partij en ook de aansturing van de verbonden partij behoren primair tot de taken van het college. Een verbonden partij is immers een manier om een gemeentelijke doel te bereiken en daarmee is de beslissing tot deelname, inclusief de aansturing van de verbonden partij, een taak van het college. Een verbonden partij moet worden gezien als een collegeregeling. Deze primaire uitgangspunten zijn geregeld in artikel 160 van de Gemeentewet.

De wet schrijft daarnaast voor dat de raad bepaalt wat bij de publieke taak hoort en hiertoe de kaders stelt. Daarom wordt de raad bij ieder voornemen tot deelname gevraagd een oordeel te vormen over de vraag of de activiteiten die de verbonden partij voor de gemeente gaat uitvoeren wel bij het publieke belang horen. Om dit vorm te geven beslist het college over deelname, nadat de raad zijn wensen en bedenkingen kenbaar heeft gemaakt en toestemming heeft verleend. Daarnaast stelt de raad aanvullende kaders en randvoorwaarden bij een concreet besluit tot deelname. Hierbij kan de raad aandacht besteden aan algemene uitgangspunten en aan de manier waarop de raad betrokken en geïnformeerd wil worden. Hierbij kan de raad bijvoorbeeld aanvullende eisen stellen aan de te leveren prestaties en de rapportage hierover.

Verlengen of beëindigen van deelneming

Over het algemeen geldt dat Zandvoort een financiële en bestuurlijke relatie aangaat voor onbepaalde tijd. Dit betekent echter niet dat deze relatie zonder meer en/of stilzwijgend tot het einde der tijden wordt voortgezet.

Er kunnen potentiële veranderingen zijn die per definitie moeten leiden tot een heroverweging van de aangegane financiële en bestuurlijke relaties. De belangrijkste veranderingen c.q. ontwikkelingen die hiertoe aanleiding kunnen geven zijn:

• •

  Het (voornemen tot) beëindiging van een bestaande relatie met c.q. deelname in een verbonden partij

• •

  Een wijziging van de doelstelling(en) van een relatie c.q. verbonden partij

• •

  Een (komende) wijziging van het voortbestaan en eigenstandigheid van de relatie c.q. verbonden partij als gevolg van fusie of integratie

• •

  Een afwijking van de voorgenomen of gerealiseerde activiteiten of prestaties, nieuwe risico’s en ontwikkelingen in relatie tot het weerstandsvermogen

• •

  Een wijziging van de doelstelling(en) van de gemeente, waardoor de verbonden partij niet langer bijdraagt aan de het realiseren van de doelstelling(en)

• •

  Het realiseren van de vooraf geformuleerde gemeentelijke beleidsdoelstelling(en)

• •

  De uitkomsten van de periodieke evaluatie op nut en noodzaak 1 x 4 jaar

Betrekken van de raad

Het moment van oprichten, wijzigen en uittreden zijn belangrijke momenten voor de gemeenteraad om invloed uit te oefenen op de relatie met verbonden partijen. Om de raad in staat te stellen om haar kaderstellende en controlerende taak uit te voeren, maakt het college bij het aangaan, beëindigen of wijzigen van een relatie met een (nieuwe) verbonden partij voor de raad inzichtelijk:

• •

  welk publiek belang wordt behartigd

• •

  waarom betrokkenheid van de gemeente noodzakelijk is

• •

  waarom niet wordt volstaan met een rol als facilitator, subsidieverstrekker of opdrachtgever

• •

  wat de voordelen zijn van het aangaan van een verbintenis

• •

  welke taken worden overgedragen (uitvoering/beleidsvorming) en welke consequenties dit voor de gemeente heeft

• •

  welk financieel belang in de nieuwe verbonden partij wordt belegd

• •

  hoe financieringsstromen zullen gaan lopen

• •

  hoe de bestuurlijke invloed is geborgd

• •

  welke risico’s aan de deelname zijn verbonden

• •

  waarom voor de specifieke organisatievorm is gekozen

• •

  of er sprake is van functiescheiding op bestuurlijk of ambtelijk niveau

• •

  op welke wijze verantwoording wordt afgelegd

• •

  wat het op termijn beëindigen van de relatie zal betekenen (inclusief het juridisch borgen hiervan en inzicht in de exit strategie)

4.2.1 HUIDIGE VERBONDEN PARTIJEN

Op 1 januari 2016 participeert de gemeente Zandvoort in de navolgende verbonden partijen:

Een actueel overzicht is opgenomen in elke Programmabegroting en Jaarverslag.

4.3 VERTEGENWOORDIGING

Bij gemeenschappelijke regelingen, deelnemingen en PPS kan de gemeente verschillende

relaties en rollen met de verbonden partijen hebben.

• •

  Ten eerste is er een beleidsinhoudelijke relatie. Hierbij heeft de gemeente belangen bij het leveren van de producten en diensten van de verbonden partijen, die zijn gerelateerd aan het gemeentelijke beleid.

• •

  Ten tweede is de gemeente (deels) eigenaar van de verbonden partijen. Als deelnemer of aandeelhouder moet de gemeente de belangen van het bedrijf nastreven en de continuïteit waarborgen.

• •

  Ten derde kan de gemeente de rol als toezichthouder vervullen. Er kan voor worden gekozen om een vertegenwoordiger in de Raad van Toezicht of een commissaris te benoemen. Bij een Naamloze Vennootschap mag een commissaris uitsluitend het belang van het bedrijf behartigen en kan dus geen andere rol vertolken. Dit kan in conflict komen met de beleidsinhoudelijke- en eigenaarsrelatie.

Voor de vertegenwoordiging van de gemeente in een verbonden partij is het van belang de verschillende relaties en rollen gescheiden te houden. Bij (gemeentelijke) vertegenwoordiging zijn er verschillende vormen mogelijk en kunnen er verschillende problemen ontstaan. Zo bepaalt artikel 2.4 van de Algemene wet bestuursrecht dat bestuursorganen hun taak zonder vooringenomenheid uitvoeren. Dit kan op gespannen voet staan met beleidsvoornemens van individuele raadsleden (verkiezingsprogramma’s). Het is daarom van belang dat stil wordt gestaan bij de vertegenwoordiging in de verschillende vormen van deelnames en de hierbij voorkomende vraagstukken zoals rolvermenging en belangenverstrengeling.

4.3.1 PUBLIEKRECHTELIJKE DEELNAME

Een gemeenschappelijke regeling wordt bestuurd door een dagelijks en een algemeen bestuur. De Wet gemeenschappelijke regelingen bepaalt dat het algemeen bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit leden, die per deelnemende gemeente door de raad uit haar midden, de voorzitter inbegrepen, en uit de wethouders worden aangewezen. Daarnaast wordt bepaald dat het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam bestaat uit de voorzitter en twee of meer andere leden. Deze leden worden door en uit het algemeen bestuur aangewezen. De aangewezen leden van het dagelijks bestuur mogen niet allen afkomstig zijn uit dezelfde gemeente. Wanneer de aard van de regeling daartoe aanleiding geeft, kunnen één of meer leden van het dagelijks bestuur worden aangewezen van buiten het algemeen bestuur.

De leden van het dagelijks bestuur moeten inlichtingen verschaffen en verantwoording afleggen aan het algemeen bestuur. De leden van het algemeen bestuur moeten op hun beurt inlichtingen verschaffen en verantwoording afleggen aan de Gemeenteraad die hen heeft afgevaardigd. Dit alles heeft het karakter van monisme, omdat zowel de uitvoering als de controle bij de Raad kan liggen. Vanuit het oogpunt van dualisme is al staand beleid alleen collegeleden te laten plaatsnemen in het bestuur. Hiermee wordt er een scheiding gecreëerd tussen bestuur, door collegeleden, enerzijds en controle, door raadsleden, anderzijds.

4.3.2 PRIVAATRECHTELIJKE DEELNAME

Zoals al eerder opgemerkt is, treedt de gemeente bij een privaatrechtelijke deelname op als aandeelhouder. De risico’s verbonden aan de vertegenwoordiging van de gemeente in een privaatrechtelijke organisatie zijn:

• 1.

  Belangenverstrengeling: Belangenverstrengeling of de schijn van belangenverstrengeling kan voorkomen als rollen door elkaar lopen. De gemeente kan in verschillende rollen bij een privaatrechtelijke partij betrokken zijn, zoals wet- en regelgever, aandeelhouder, subsidieer en afnemer.

• 2.

  Positie van de gemeentelijk vertegenwoordiger niet helder: Een collegelid heeft als gemeentelijk vertegenwoordiger een eigen verantwoordelijkheid als het gaat om het dienen van de belangen van een privaatrechtelijke partij. Leden van het college tezamen en ieder afzonderlijk zijn immers verantwoording aan de Raad schuldig voor het gevoerde bestuur.

Deze risico’s zijn met name aanwezig als de gemeentelijke vertegenwoordiger zitting heeft in de Raad van Commissarissen (RvC). De RvC heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de vennootschap. De RvC staat het bestuur met Raad ter zijde. Bij de vervulling van hun taak moeten de commissarissen zich richten op het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. De commissaris zal dus handelen in het belang van de vennootschap en niet vanuit het belang van de gemeente. Om te voorkomen dat een gemeentefunctionaris, in welke hoedanigheid dan ook, als commissaris niet het publiek belang kan dienen, is het raadzaam een gemeentefunctionaris niet in aanmerking te laten komen om deel te nemen in de RvC van een privaatrechtelijke deelname. Indien de gemeente de mogelijkheid heeft om een commissaris te benoemen, heeft het de voorkeur een extern natuurlijk persoon te benoemen. Deze persoon kan uitsluitend en onafhankelijk de belangen van de onderneming behartigen – zoals van een commissaris mag worden verwacht.

5.1 STURINGSKADERS

De sturing op onze verbonden partijen is op hoofdlijnen gebaseerd op de voor Zandvoort gestelde kaders in de gemeentelijke Programmabegroting en de nota Verbonden Partijen.

De gemeentelijke begroting

Via de gemeentelijke begroting stelt de gemeenteraad de bestuurlijke kaders voor de eigen gemeente vast. In de begroting zijn de beleidsinhoudelijke ambities en financiële kaders opgenomen. De begroting omvat ook de beleidsgebieden waar verbonden partijen worden ingezet.

De gemeenteraad kan met het aanpassen van de gemeentelijke kaders (bijvoorbeeld bij de Voorjaarsnota) invloed uitoefenen op de begroting en doelstellingen van de verbonden partij. Zo kan de gemeenteraad besluiten om te intensiveren of extensiveren op de beleidsgebieden waarop verbonden partijen actief zijn. Het is vervolgens opnieuw aan het college om invulling te geven aan de (bijgestelde) kaders. Het is ook aan het college om actief te communiceren indien de ambities binnen de (bijgestelde) kaders niet gerealiseerd (kunnen) worden.

Overige gemeentelijke kadernota’s

Overige lokale nota’s zoals de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement worden doorvertaald in de sturing op verbonden partijen. Zo worden de risico’s die via verbonden partijen van invloed kunnen zijn op de Programmabegroting doorvertaald. Daarnaast wordt er op toegezien dat onze verbonden partijen vergelijkbaar risicomanagement toepassen.

5.1.1 ROL VAN DE GEMEENTERAAD

De gemeenteraad heeft binnen de gemeente een kaderstellende en controlerende taak. Zij stelt de bestuurlijke kaders vast doormiddel van de gemeentelijke begroting. De gemeentelijke begroting vormt samen met de gemeentelijke jaarrekening de basis voor de controlerende taak

De verbonden partij is een middel om de (lokale) bestuurlijke ambities te realiseren en met worden gezien als ware het een (vak)afdeling van de gemeente.

De controlerende taak met betrekking tot verbonden partijen houdt in, dat de gemeenteraad controleert of de verbonden partij de afgesproken taak binnen de gestelde kaders uitvoert én of het college dit goed bewaakt en waar nodig bijstuurt.

Kernvragen voor de raad zijn in deze context of de doelstellingen van de verbonden partij (nog steeds) corresponderen met die van de gemeente. Of de doelstellingen van de gemeente via de verbonden partijen binnen de kaders worden gerealiseerd, afdoende verantwoording wordt afgelegd over de bestede middelen en of er aanleiding is om de deelname aan of sturing op de verbonden partij te wijzigen of te beëindigen. Dit doet de raad aan de hand van concrete raadsvoorstellen, voortgangsrapportages, en met het geven van een zienswijze bij de begroting en jaarrekening van de verbonden partij als standaardwerkwijze en het benutten van prestatie-indicatoren. Ook kan de raad vaker gebruik maken van informele informatiebijeenkomsten over de ontwikkelingen bij een verbonden partij.

Advies van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob)

In december 2015 heeft de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) het advies “Wisselwerking” uitgebracht. Dit met als doel om te komen tot een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking. Gemeentelijke samenwerking is nodig en (zonder gemeentelijke herindeling) zelfs noodzakelijk. De Raad stelt dat voor de democratische legitimiteit van die samenwerking actieve betrokkenheid van gemeenteraden essentieel is. Zonder die betrokkenheid zal het steeds moeilijker worden om in het stelsel van representatieve democratie over belangrijke thema’s besluiten te nemen. De grotere betrokkenheid van gemeenteraden betekent niet dat de één op de stoel van de ander gaat zitten, maar dat de houding ten opzichte van elkaar wezenlijk verandert.

De Raad adviseert dat die houding van gemeenteraden ten opzichte van samenwerking verandert van statisch naar dynamisch. Van een houding waarbij gemeenteraden budgetten bepalen en doelstellingen formuleren en samenwerkingsverbanden uitvoeren en verantwoorden, naar een houding waarbij gemeenteraden samen zich zelfbewust opstellen om gezamenlijk regionale publieke problemen op te lossen. Van een relatie met een statische kwaliteit (organisatiestructuren, uitvoeren, beheersen, verantwoorden), naar een relatie met een dynamische kwaliteit (anticiperen, leren, gezamenlijk evalueren, ontwikkelen, aanpassen).

Wij sluiten ons hierbij aan door de gemeenteraad te adviseren een of twee raadsleden als rapporteur per verbonden partij aan te wijzen die de ontwikkelingen bij de verbonden partij namens de gehele raad volgen. Dit uit oogpunt van doelmatig tijdbeslag voor de raad zelf en uitsluitend intern gericht op de eigen voorbereiding van geagendeerde raadsbesluiten inzake verbonden partijen. Dit is in lijn met de aanbevelingen van het onderzoek van de Rekenkamer Zandvoort (februari 2016) naar het op afstand plaatsen van gemeentelijke taken en diensten.

5.1.2 ROL VAN HET COLLEGE

Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de gemeentelijke begroting binnen de bestuurlijke kaders. Het college kiest er in enkele gevallen vanuit efficiency, effectiviteit of andere overwegingen voor om de uitvoering van dat beleid over te laten aan een verbonden partij. Hierbij is zorgvuldige aandacht voor mogelijke alternatieven voor de voorgestelde keuze van belang. Het verdient aanbeveling dat het college in een vroegtijdig stadium de dialoog met de raad aan gaat over de vraag in hoeverre alternatieve keuzes worden meegenomen in het besluitvormingsproces.

Indien het college kiest voor uitvoering door een verbonden partij is het de taak van het college om als opdrachtgever zicht te houden op de uitvoering, prestaties, kosten en risico’s van de verbonden partij. In relatie tot verbonden partijen heeft het college bovendien als eigenaar de taak om de continuïteit en de risico’s van de verbonden partij te bewaken en te beheersen en hier waar nodig op bij te sturen.

Tegelijk komt het college bij verbonden partijen meer op afstand te staan van de uitvoering. Hierdoor heeft het college in verhouding tot de interne organisatie minder directe invloed en meer aandacht voor toezicht en verantwoording.

Het college heeft daarnaast de taak om de gemeenteraad goed te informeren over het reilen en zeilen van de verbonden partijen. Het gaat daarbij niet alleen om goede informatie over de financiële consequenties van voorstellen maar ook om periodiek te peilen welke informatiebehoefte de raad heeft. Dit in lijn met de aanbevelingen in het onderzoeksrapport van de Rekenkamer Zandvoort.

Bovendien is het belangrijk dat zij raadsleden vroegtijdig betrekt bij belangrijke besluiten of ontwikkelingen. In feite is er voor de informatieplicht van het college richting de gemeenteraad geen verschil tussen taken die zijn belegd binnen de eigen organisatie of die van een verbonden partij. Voorts is van belang dat het college zorg draagt voor een adequate projectorganisatie die nodig is om de op afstand geplaatste gemeentelijke taken en diensten te 'monitoren'.

5.1.3 ROL VAN HET AMBTELIJK APPARAAT

Het ambtelijke apparaat heeft een belangrijke rol om het bestuur optimaal in staat te stellen om op verbonden partijen te sturen. Zij ondersteunt het bestuur met informatieverstrekking, advisering en onderhoudt contact met de verbonden partij.

Naast de bestuurlijke afstemming met de verbonden partij vindt er ambtelijke afstemming en beheersing over producten en diensten plaats. Per verbonden partij treedt een ambtelijke vertegenwoordiger op als regiefunctionaris en komt tot gedetailleerde afspraken met de verbonden partij. De interne regeling Budgethouderschap 2015 is van toepassing en voorziet in de interne rol van de regiefunctionaris met betrekking tot het budgethouderschap van de met de verbonden partij gemoeide programma- en beheerbudgetten, zoals opgenomen in de programmabegroting. Het ambtelijke apparaat werkt met betrekking tot publiekrechtelijke participaties waar mogelijk samen met regionale gemeenten en/of organiseert regionale samenwerking.

5.2 DOCUMENTEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN

Het toezicht vindt onder andere plaats aan de hand van verplicht op te stellen documenten door verbonden partijen. Per type partij is in het volgende overzicht aangegeven om welke documenten het gaat en hoe deze tot stand komen.

5.3 BEHEERSEN VAN RISICO’S

Deelname in verbonden partijen brengt financiële risico’s met zich mee. Doordat de partijen op afstand staan, is in vergelijking met gemeentelijke organisatieonderdelen minder beheersing van de risico’s mogelijk. Het is om deze reden dat een frequente risicoanalyse van de deelnemingen van belang is, en daarover te rapporteren.

Gemeenschappelijke regelingen

Het financiële risicoprofiel van een gemeenschappelijke regeling is over het algemeen gezien hoog. De oorzaak hiervan is dat de deelnemende gemeenten volledig financieel aansprakelijk zijn. Mocht blijken dat bij een gemeenschappelijke regeling het financieel resultaat over het afgelopen jaar negatief was, dan zal eerst de mogelijkheid bekeken moeten worden om het tekort te dekken door een beroep te doen op de algemene reserves van de GR. Als blijkt dat dit niet of in onvoldoende mate mogelijk is, zal een beroep gedaan moeten worden op de deelnemende gemeenten. Daarnaast wordt het risico gelopen dat de deelnemende gemeenten van visie kunnen verschillen op het te voeren beleid, waaronder het financiële beleid.

Deelnemingen

Het financiële risicoprofiel van een deelneming is over het algemeen lager dan bij een gemeenschappelijke regeling. Bij deelnemingen zijn de deelnemende gemeenten niet volledig financieel aansprakelijk zoals bij een gemeenschappelijke regeling, maar lopen zij alleen risico over het ingebrachte vermogen.

Publiek-private samenwerkingen

Het financiële risicoprofiel van een publiek-private samenwerking is over het algemeen gemiddeld. Dit is vanwege het feit dat de gemeente risico loopt over het ingebrachte vermogen. De gemeente heeft vaak wel andere financiële doelstellingen dan de private partij.

5.3.1 ORGANISEREN VAN TOEZICHT

Op basis van een set met afspraken (i.c. het toezichtarrangement) gaan we invulling geven aan het toezicht. Het toezichtarrangement geeft - uitgevoerd door de organisatie - op basis van de risicoanalyse vorm, onderbouwing en inhoud aan de aansturing, het beheer en de control van de financiële en bestuurlijke relatie. Het toezichtarrangement zorgt ervoor dat kansen en bedreigingen bij verbonden partijen tijdig worden gesignaleerd en dat hierop adequaat wordt gereageerd. Ook is het van belang om bij het aangaan van een nieuwe verbonden partij deze risicoanalyse vooraf te maken en als nulmeting te betrekken bij de besluitvorming.

Categorieën van toezicht

Om te komen tot sturingsinformatie die recht doet aan de omvang en risico’s van de verbonden partij, werken wij met drie categorieën:

• 1.

  licht

• 2.

  middel

• 3.

  zwaar

Op basis van een nulmeting zijn de verbonden partijen ingedeeld in de verschillende categorieën. Des de groter het bestuurlijk en/of financieel risico is dat wordt gelopen bij een verbonden partij, des de intensiever is het toezicht op de partij en de informatievoorziening aan de gemeenteraad.

Licht

Verbonden partijen waarbij de gemeente een laag bestuurlijke en financiële risico’s loopt worden ingedeeld in de categorie Licht. De gemeenteraad wordt over verbonden partijen in deze categorie geïnformeerd bij de gemeentelijke Begroting en Jaarrekening. Dit gebeurt in de paragraaf verbonden partijen. Indien, gelet op het tijdschema van het gemeentelijk proces van het opstellen van de jaarstukken, (nog) geen definitieve jaarrekening van een organisatie beschikbaar is, dan wordt bij het opstellen van de paragraaf verbonden partijen en het overzicht van verbonden partijen uitgegaan van de meest recente prognoses voor de relevante gegevens.

Daarnaast wordt de begroting van gemeenschappelijke regelingen ter zienswijze aan de gemeenteraad voorgelegd. Is de begroting niet van een gemeenschappelijke regeling, volstaat een mededeling van de portefeuillehouder aan de raad.

Vanzelfsprekend wordt de gemeenteraad conform de actieve informatieplicht van het college via een mededeling aan de raad geïnformeerd als zich tussentijds belangrijke ontwikkelingen voordoen.

Middel

Verbonden partijen waarbij de gemeente een gemiddeld bestuurlijk of financieel risico loopt worden ingedeeld in categorie Middel. Aanvullend op de categorie Licht wordt de gemeenteraad ook bij de Voor- en Najaarsnota geïnformeerd over deze verbonden partijen. Alle P&C documenten worden aan het college en de commissie Bestuur en Middelen voorgelegd en vindt zo nodig bijsturing plaats. Daarnaast zal de bestuurlijke en ambtelijke overlegfrequentie met deze verbonden partijen hoger zijn dan bij de partijen in de categorie Licht.

Tot slot worden deze verbonden partijen ook periodiek geagendeerd in het college en de commissie Bestuur en Middelen.

Zwaar

Verbonden partijen waarbij de gemeente een hoog bestuurlijk en financieel risico loopt worden ingedeeld in de categorie Zwaar. Aanvullend op de categorie Middel wordt de bestuurlijke en ambtelijke overlegfrequentie met deze verbonden partijen verder opgevoerd. Inclusief een jaarlijks gesprek over de bedrijfsvoering en dienstverlening die wordt verzorgd voor inwoners en bedrijven.

Nieuwe verbonden partijen worden in het begin altijd in de categorie zwaar ingedeeld. Extra begeleiding en toezicht is nodig om te borgen dat de samenwerking goed te stand komt en risico’s tot een minimum worden beperkt.

5.3.2 TOEZICHTARRANGEMENT

Op basis van een nulmeting is het volgende overzicht gemaakt. Hierin komen alle aspecten uit deze nota te samen. Wanneer uit de interne controle blijkt dat aanscherping van toezicht gewenst is, stelt het college het toezicht bij en wordt de raad hierover geïnformeerd.

* Gemeente Bloemendaal is centrumgemeente

** Gemeente Haarlem is centrumgemeente

*** Nieuwe verbonden partijen worden in de aanloopfase nauwlettend gevolgd, derhalve categorie zwaar.

N.B. Jaarrekeningen van verbonden partijen zijn inclusief een controleverklaring van een externe accountant.