Verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning 2008

Ondertekening

TOELICHTING OP DE VERORDENING

ALGEMEEN

Deze verordening geeft uitvoering aan artikel 33 van de Gemeentewet. Dit artikel is door de Wet dualisering gemeentebestuur ingrijpend gewijzigd. Het legt expliciet vast dat de raad en individuele raadsleden een recht op ambtelijke bijstand hebben. Voor politieke groeperingen bestaat daarnaast een recht op fractieondersteuning. De uitwerking van deze rechten moet bij verordening worden geregeld.

De oude modelregeling ambtelijke bijstand is aangepast aan het nieuwe dualistische bestuursstelsel. Dit heeft geleid tot de nodige veranderingen. Het meest opvallend is de centrale rol van de griffier. Dit nieuwe instituut, dat bij uitstek bedoeld is voor het verlenen van hulp aan raadsleden, wordt het eerste aanspreekpunt als het gaat om ambtelijke bijstand. De griffier vervult ook de rol van schakel tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie.

De burgemeester vervult ook een nieuwe rol in het proces. Indien er een conflictsituatie ontstaat of dreigt te ontstaan, zal de burgemeester een bemiddelende en uiteindelijk beslissende rol kunnen spelen. De positie van de burgemeester maakt hem bij uitstek geschikt voor deze taak als bruggenbouwer en als degene die uiteindelijk het laatste woord heeft. De Staatscommissie dualisme en lokale democratie had ook al geadviseerd tot een dergelijke rol van de burgemeester.

Gezien de nieuwe dualistische verhoudingen ligt het voor de hand dat er ook op het punt van de ambtelijke bijstand duidelijkere scheidslijnen worden getrokken tussen werkzaamheden voor de raad en voor het college. Dat komt tot uitdrukking in het feit dat een collegelid dat informatie wenst over het verzoek om ambtelijke bijstand, zich moet wenden tot het betrokken raadslid en niet tot de behandelend ambtenaar. Ten opzichte van de Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning 2002 is artikel 7, eerste lid geschrapt. Deze bepaling luidde: “Een raadslid kan aangeven dat een verzoek om ambtelijke bijstand of de inhoud van het gegeven advies geheim wordt gehouden.” Aanleiding voor deze aanpassing is de uitkomst van een discussie over het wel of niet aanwezig zijn van een wettelijke basis voor het vragen van geheimhouding. Deze discussie kwam in een stroomversnelling door een bezwaar van het college van Gedeputeerde Staten (GS) van de provincie Utrecht. Het college was van mening dat het een derde partij (een lid van Provinciale Staten of gemeenteraad) niet past om verplichtingen op te leggen aan ambtenaren van de provincie. De Commissaris van de Koningin legde deze vraag voor aan de minister van BVK. Intussen voerden diverse betrokkenen een discussie in de vakbladen, waarin het vermeende ontbreken van een wettelijke basis voor de geheimhoudingsverplichting centraal stond. Hierbij verwees men veelvuldig naar artikel 160 Gemeentewet, waarin de bevoegdheid om regels te stellen omtrent de ambtelijke organisatie bij het college wordt gelegd. De kritiek luidde, dat de in artikel 7 van de modelverordening opgenomen mogelijkheid voor een raadslid om aan een ambtenaar geheimhouding te vragen niet zou passen binnen het bestaande wettelijk kader.(VNG ledenbrief van 8 november 2004, nummer: 1772)

De verordening behandelt gedetailleerd de ambtelijke bijstand. Aangezien het de verhouding betreft tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie, is behoefte aan duidelijke regels. Deze ambtenaren werken doorgaans namelijk voor het college. De wijziging van artikel 103 van de Gemeentewet laat dit scherp zien. Voor de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur bepaalde dit artikel dat de secretaris (en daarmee de onder hem ressorterende ambtelijke organisatie) de raad en het college terzijde stond. In dualistische verhoudingen staat de secretaris het college terzijde en wordt de raad bijgestaan door de griffier.

Dat de raad nu beschikt over een griffier met griffie betekent niet dat er geen behoefte meer zou zijn aan ambtelijke bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie. De griffie zal, in vergelijking met de reguliere organisatie beperkt in omvang zijn. Voor specialistische hulp op het gebied van het maken van amendementen, moties en regelingen zal een beroep op deze organisatie dan ook nodig blijven. Dit geldt ook voor specifieke informatie die alleen bij de reguliere ambtelijke organisatie beschikbaar is. De wetgever heeft dat onderkend en het recht op deze vorm van ambtelijke ondersteuning expliciet vastgelegd. Deze verordening vormt de uitwerking van dit recht.

De nieuwe formulering van artikel 33 van de Gemeentewet laat buiten twijfel dat individuele raadsleden, dus ook die behorend tot een minderheid in de raad, recht hebben op ambtelijke bijstand. Op deze verordening kan dus door alle raadsleden een beroep worden gedaan.

In de verordening is geen bepaling opgenomen voor die gevallen waarin de tot het verlenen van hulp aangewezen ambtenaar op grond van gewetensbezwaren daartoe niet bereid is. In een dergelijk geval is er sprake van een rechtspositioneel probleem dat binnen de ambtelijke organisatie tot een oplossing dient te worden gebracht.

NB: Ook in het organisatiebesluit en instructie voor de griffier zijn bepalingen opgenomen over het verlenen van ambtelijke bijstand aan onder andere de leden van de gemeenteraad. Uiteraard is afstemming tussen de verschillende regelingen noodzakelijk. Er is echter geen enkel bezwaar tegen integratie ten aanzien van de verschillende onderwerpen.

Aanpassing in 2008

De Verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning, die in 2006 door de raad bij zijn aantreden is vastgesteld, is in 2008 op één onderdeel aangepast. De raad heeft op 4 maart 2008 besloten dat het gewenst was, met terugwerkende kracht af te zien van reservevorming m.b.t. de niet benutte fractiegelden. Om verwarring te voorkomen is er voor gekozen, een nieuwe Verordening met de aanduiding ‘2008’ uit te brengen, waarin dit besluit is verwerkt.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

De verordening is niet bedoeld om formele barrières op te werpen die het verlenen van bijstand aan raadsleden juist bemoeilijkt. Indien het gaat om het verzoek om informatie van feitelijke aard, dan wel inzage in of afschrift van openbare documenten, kan een raadslid contact opnemen met de griffier die het verzoek kan neerleggen bij een ambtenaar uit de reguliere ambtelijke organisatie. Het begrip document wordt hier overigens gebruikt in de betekenis die het in de Wet openbaarheid bestuur heeft. Met openbaar wordt bedoeld openbaar in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur. Voor niet openbare documenten wordt een regeling gegeven in de artikel 25, 55 en 86 van de Gemeentewet. Deze rechten zijn veelal uitgewerkt in het reglement van orde voor de raad, het reglement van orde voor het college en de verordening op de raadscommissies.

Er is voor gekozen de griffier te noemen als centrale functionaris. Het bestaan van het instituut griffie en de ontvlechting van de posities van de raad en het college, die bij de dualisering zijn beslag heeft gekregen, leidt ertoe dat de ambtelijke organisatie parallel ontvlochten wordt. Omdat de griffier geen zeggenschap heeft over de reguliere ambtelijke organisatie zal de secretaris de ambtenaar die de bijstand verleent moeten aanwijzen. De ontvlechting van posities leidt in dit geval dus noodzakelijk tot een verdergaande formalisering van de regeling omtrent ambtelijke bijstand.

De bijstand wordt zo spoedig mogelijk verleend. Het is niet mogelijk in de verordening hiervoor vaste termijnen op te nemen in verband met de verschillen in aard en omvang van de werkzaamheden voor een verzoek. De griffier ziet er op toe dat er voortgang blijft in het proces.

In de gehele verordening is er voor gekozen een onderscheid aan te brengen tussen ambtenaren en medewerkers van de griffie. Als er over ambtenaren gesproken wordt, worden ambtenaren van de reguliere ambtelijke organisatie bedoeld die onder gezag van het college staan en worden dus niet griffiemedewerkers bedoeld. Dit neemt niet weg dat ook medewerkers van de griffie ook ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet zijn.

Op grond van het derde lid is er bij twijfel een rol voor de secretaris weggelegd. Deze zal moeten beslissen of het een verzoek als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a en b betreft.

Artikelen 2 en 3

Beoordeling of één van de in artikel 3 genoemde weigeringsgronden zich voordoet vindt in eerste instantie plaats door de gemeentesecretaris als hoofd van de reguliere ambtelijke organisatie. In artikel 4 is aangegeven dat de uiteindelijke beslissing over het niet verlenen van ambtelijke bijstand is voorbehouden aan de burgemeester. Het ligt in de rede dat hij hierover overleg voert met de secretaris en de griffier (en indien nodig ook het betrokken raadslid). Uiteraard kan de raad via de gebruikelijke weg hierover de burgemeester verzoeken verantwoording af te leggen (artikel 180 Gemeentewet).

Artikel 4

Ook indien - naar de mening van het raadslid - op onvoldoende wijze aan zijn of haar verzoek om hulp gehoor wordt gegeven kan de zaak aan een hogere instantie worden voorgelegd: de burgemeester is daar gezien zijn eigenstandige positie in het gemeentelijke bestuur de meest aangewezen instantie voor.

Wel dient het betrokken raadslid of de griffier hierover eerst overleg te voeren met de secretaris.

Artikel 5

Ten opzichte van de Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning 2002 is artikel 5, eerste lid geschrapt. Deze bepaling luidde: “Een raadslid kan aangeven dat een verzoek om ambtelijke bijstand of de inhoud van het gegeven advies geheim wordt gehouden.” Aanleiding voor deze aanpassing is de uitkomst van een discussie over het wel of niet aanwezig zijn van een wettelijke basis voor het vragen van geheimhouding. Deze discussie kwam in een stroomversnelling door een bezwaar van het college van Gedeputeerde Staten (GS) van de provincie Utrecht. Het college was van mening dat het een derde partij (een lid van Provinciale Staten of gemeenteraad) niet past om verplichtingen op te leggen aan ambtenaren van de provincie. De Commissaris van de Koningin legde deze vraag voor aan de minister van BVK. Intussen voerden diverse betrokkenen een discussie in de vakbladen, waarin het vermeende ontbreken van een wettelijke basis voor de geheimhoudingsverplichting centraal stond. Hierbij verwees men veelvuldig naar artikel 160 Gemeentewet, waarin de bevoegdheid om regels te stellen omtrent de ambtelijke organisatie bij het college wordt gelegd. De kritiek luidde, dat de in artikel 5 van de verordening opgenomen mogelijkheid voor een raadslid om aan een ambtenaar geheimhouding te vragen niet zou passen binnen het bestaande wettelijk kader.(VNG ledenbrief van 8 november 2004, nummer: 1772)

Om te verzekeren dat een ambtenaar niet door collegeleden onder druk wordt gezet om inlichtingen te verschaffen over het verzoek van een raadslid blijft wel bepaald dat collegeleden zich voor informatie direct tot het betrokken raadslid wenden en niet tot de behandelend ambtenaar. Dit biedt bovendien een extra waarborg voor de onafhankelijke behandeling van een verzoek om ambtelijke bijstand.

De ambtenaar die ambtelijke bijstand verleent blijft echter wel onderdeel van de reguliere ambtelijke organisatie. Het verlenen van ambtelijke bijstand hoort tot de normale uitoefening van zijn taak. Indien hij dit gedeelte van zijn taak niet goed uitoefent behoudt het college dus de mogelijkheid om de ambtenaar hierop aan te spreken.

Artikel 6

Artikel 7

De fracties wordt grotendeels de vrijheid gelaten wat betreft de inhoudelijke besteding van de fractieondersteuning. Minimumvoorwaarde is wel dat de bijdrage besteed wordt aan raadswerkzaamheden. Verder is een aantal doelen genoemd waarvoor de bijdrage niet gebruikt mag worden. Daarmee wordt onder andere voorkomen dat met de bijdrage verkiezingscampagnes worden gefinancierd en dat raadsleden hun eigen vergoeding voor het raadswerk (vastgelegd in het rechtspositiebesluit raads- en commissieleden, dat zijn grondslag vindt in de artikelen 95 en 96 van de Gemeentewet) aanvullen met de bijdrage voor fractieondersteuning. Opleidingen voor raads- en commissieleden dienen bekostigd te worden uit het daarvoor beschikbare budget en dientengevolge ook niet uit de bijdrage voor fractieondersteuning.

Omdat het bij uitstek om politieke ondersteuning gaan kan deze inhoudelijk niet te zeer gedetailleerd geregeld worden. Fractieondersteuning in de vorm van het beschikbaar stellen van gemeenteambtenaren voor de fracties wordt niet wenselijk geacht, aangezien het vaak politiek getinte ondersteuning betreft. Fracties moeten daarom vrij zijn in de keuze van de personen die de fracties eventueel ondersteunen.

Artikel 8

De bijdrage wordt als voorschot verstrekt. In een verkiezingsjaar wordt het voorschot in twee gedeelten gesplitst. Het is logisch dat het aangepast wordt aan de nieuwe verhoudingen in de raad. Indien blijkt dat het geld onrechtmatig is besteed kan dit aan het eind van het jaar verrekend worden.

Het verstrekken als voorschot hoeft niet te resulteren in een daadwerkelijke financiële transactie; het is voor de fracties ook mogelijk de griffie als budgetbeheerder te laten fungeren, in welk geval het voorschot ‘gestald’ blijft staat op de gemeentelijke rekening. De griffie heeft geen eigen bevoegdheden voor de aanwending en is er ook niet voor verantwoordelijk; zij functioneert als administratiekantoor.

Artikel 9

Het spreekt vanzelf dat de bijdrage aangepast zal moeten worden aan veranderde verhoudingen in de raad. De regeling heeft tot gevolg dat fracties die kleiner worden (of geheel verdwijnen) nog over de gehele maand waarin de nieuwe raad voor het eerst vergaderd de bijdrage ontvangen. Voor fracties die groter worden (of nieuwe fracties) gaat de bijdrage per diezelfde maand in. Dat betekent dat de totale bijdrage voor fractieondersteuning in een verkiezingsjaar hoger uitvalt dan in andere jaren. Dit is niet te vermijden.

Bij splitsing van een fractie gedurende de raadsperiode zal het al eerder verstrekte voorschot direct verrekend moeten worden. Als dat niet zou gebeuren zou een deel van de oorspronkelijke fractie over een te groot voorschot beschikken en zou het andere deel juist helemaal geen voorschot krijgen. Na het kalenderjaar zou dan alsnog verrekend moeten worden. Het is billijker de verrekening in deze gevallen direct te laten plaatsvinden.

De splitsing heeft als resultaat dat het oorspronkelijke basisbedrag voor de oorspronkelijke fracties nu wordt verdeeld over de twee (of meer) nieuwe fracties; deze deling van middelen blijft bestaan zolang de splitsing bestaat. Omdat er door de splitsing weliswaar meer fracties komen maar niet meer raadsleden, ondergaat de uitgave aan het variabele deel geen verandering. Er zullen dus niet meer middelen worden uitgegeven aan fractieondersteuning dan voor de splitsing; splitsing belast de gemeentebegroting niet extra.

Bij splitsing wordt het oorspronkelijke fractiebedrag naar evenredigheid verdeeld over de nieuwe fracties. Het is niet doenlijk om een andere dan deze rekenkundige maat te gebruiken, omdat dan de discussie over de achtergrond van de splitsing wordt opgewekt.

Artikel 10

Dit artikel behandelde in de Verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning 2006 de reservevorming m/b/t/ de fractiegelden. Bij besluit van 4 maart 2008 is dit artikel met terugwerkende kracht tot 1 januari 2007 door de raad geschrapt. In de eerste plaats omdat budgetoverheveling in beginsel niet gewenst is, in de tweede plaats omdat het aanmaken en beheren van een reserve (in feite zeven reserves voor de zeven fracties) veel administratieve last geeft voor relatief kleine bedragen.

Artikel 11

De controle van het verslag kan door de accountant meegenomen worden met de controle op de jaarrekening. Uit het verslag en de accountantsverklaring kan naar voren komen dat er een verrekening dient plaats te vinden met het verstrekte voorschot. Indien niet verrekend kan worden, bijvoorbeeld omdat een fractie uit de raad verdwijnt zal de raad het ten onrechte uitgekeerde voorschot kunnen terugvorderen. In kleinere gemeenten waar het om een beperkte bijdrage voor fractieondersteuning gaat, kan wellicht accountantscontrole van het verslag van de fractie achterwege blijven. In dat geval kan het tweede lid vervallen en zal het derde lid aangepast moeten worden.

Aan het verslag van de fractie zijn geen nadere eisen gesteld. Het is denkbaar, als het om een beperkte bijdrage voor fractieondersteuning gaat, de accountantscontrole van het verslag van de fractie achterwege te laten, maar hier is vooralsnog niet voor gekozen.

In het geval dat het budgetbeheer bij de griffie ligt wordt de verslaglegging en accountantscontrole direct al geïncorporeerd in de reguliere controle van de jaarrekening.

Door het vervallen verklaren van artikel 10 zijn uit dit artikel de leden b en c die gingen over de reserve geschrapt.

Artikel 12

Dit artikel behoeft geen toelichting.