Verordening naamgeving en nummering

1

A. Algemeen

1. Functie van het adresHet adres – dat bestaat uit de onderdelen (straat)naam, (huis)nummer, huisletter, nummertoevoeging en woonplaats (de gemeentenaam is geen onderdeel van het adres) – vervult in het maatschappelijk ver-keer een belangrijke functie. Vooreerst is het adres het middel om personen (woonadres), bedrijven (zetel- of vestigingsadres) of gebouwen (objectadres) vindbaar te maken. Dat is niet alleen van belang voor hulpdiensten, zoals brandweer, politie, ambulance en postbezorging, maar ook voor het uitvoeren van activiteiten door de overheid. Daarbij moet worden gedacht aan bijvoorbeeld oproepen van stemge-rechtigden of (destijds) dienstplichtigen, het toezenden van belastingaanslagen, alsmede de uitvoering van het vaccinatiebeleid, het regelen van de zuigelingenzorg, toezicht op de leerplicht, het verlenen van subsidies, enzovoorts. In alle velden van gemeentelijke zorg is het adres nodig om beheers- en be-leidstaken uit te voeren.

Dit impliceert dat het adres in vrijwel alle officiële documenten voorkomt: van bouwvergunning tot huur-subsidiebeschikking, van notariële akte tot rechtelijk vonnis en van rijbewijs tot paspoort. Zonder object-adres, vestigingsadres of woonadres, al dan niet als onderdeel van de zogeheten NAW-gegevens, kan de gemeenten nog nauwelijks stukken afgeven. Deze documenten worden opgemaakt met gegevens uit daartoe ingerichte geautomatiseerde systemen, maar de gegevens uit authentieke documenten zijn op hun beurt weer invoer voor geautomatiseerde systemen van andere gemeentelijke afdelingen of over-heden. Het adres is meestal de grondslag van deze geautomatiseerde systemen. Dit betekent dat de adresge-gevens niet alleen de toegangs- of ontsluitingsgegevens zijn van deze systemen, maar tevens is het adres het gegeven waarop wordt geordend, gesorteerd en waarmee selecties worden gemaakt. Kortom, het adres is in termen van dienstverlening, opmaken van documenten en het registreren van gegevens onmisbaar in het binnengemeentelijk en interbestuurlijk verkeer.

Binnen het openbaar bestuur wordt op alle niveaus de functie van het adres, binnen het geheel van de overheidsinformatievoorziening, behoorlijk onderschat. Onderschatting in termen van dienstverlening aan de burgers (onder andere ook hulpdiensten), de informatie-uitwisseling, doelmatig en doeltreffend beheer, lastenverlichting, hergebruik van gegevens, eenmalige inwinning en zeker niet in de laatste plaats de efficiëntie en effectiviteit bij het vormgeven, uitvoeren en evalueren van beleid. Ter nadere oriëntatie wordt onderstaand ingegaan op de rol van het adres bij dienstverlening, in overheidsdocumen-ten en in overheidsregistraties

2. Adres en dienstverleningHet adres als toegang tot overheidsinformatie is met name van belang voor hen die diensten van de gemeente afnemen. Voor een uittreksel uit de gebouwenregistratie, het verstrekken van inlichtingen over de onroerendezaakbelasting, vragen over objectgebonden subsidies of het raadplegen van de kadastra-le gegevens zullen burgers, bedrijven en instellingen vrijwel altijd een adres (moeten) opgeven. Door een deskundig ambtenaar kan op basis van het adres uit een daartoe ingericht registratiesysteem deug-delijke informatie worden verstrekt.

Veel lastiger wordt het als de burger met vragen komt die raadpleging van meerdere gemeentelijke regi-straties noodzakelijk maakt. Er moeten dan op basis van het adres koppelingen worden gelegd tussen deze registraties. Gaat het bijvoorbeeld om het leggen van een koppeling tussen bevolking en de ge-bouwenregistratie, dan zou in principe het A-nummer uit de gemeentelijke basisadministratie persoons-gegevens (GBA) moeten worden gerelateerd aan het identificatienummer van een gebouw. Deze rela-ties tussen identificaties zijn alleen te maken door hetzelfde adres uit beide bestanden bij elkaar te zoe-ken en vervolgens de gevonden informatie (records) aan elkaar te relateren. De adresgegevens moeten dan wel tot op de dag nauwkeurig (actueel, betrouwbaar en compleet) in beide registraties voorkomen.

Het is zeker niet denkbeeldig dat de burger een vraag stelt die niet alleen gebruikmaking van verschil-lende gemeentelijke registraties noodzakelijk maakt, maar waarbij tevens gebruik moet worden gemaakt van registraties van buiten de gemeentelijke organisatie. Zoals de kadastrale registratie van het Kadas-ter of de bestanden van de Kamers van Koophandel. Ook dan moet het adresgegeven in registraties van verschillende overheden actueel, betrouwbaar en compleet zijn bijgehouden. Dat is vaak niet het geval.

Ondanks het feit dat het adres de ‘harde kern’ is van het stelsel van overheidsregistraties is het soms slecht gesteld met de juistheid van adressen in de registraties van overheden. Dat kan bijvoorbeeld een goede dienstverlening aan de burger en een snelle uitvoering van gemeentelijke taken in de weg staan.Er bestaat een nauwe relatie tussen officiële documenten en registraties. Documenten worden vaak opgemaakt met gegevens uit geautomatiseerde systemen, maar omgekeerd worden registraties bijge-werkt op basis van officiële documenten. In de volgende twee paragrafen wordt daar nader op ingegaan.

3. Adres en overheidsregistratiesDe registratie van adressen en het interbestuurlijk gebruik daarvan wordt door de BAG met de nodige (wettelijke) zorg omgeven. De zogeheten authentieke registraties. Men moet zich wel bedenken dat het adres, ook als dat actueel, betrouwbaar en compleet is bijgehouden, in de verschillende registraties nog steeds iets anders kan voorstelen. Het adres in de kadastrale registratie is aan een andersoortig object gerelateerd dan in de gemeentelijke adressenregistratie. Het adres leidt bijvoorbeeld in het belasting-bestand en in de kadastrale registratie naar een aantal kadastrale percelen, maar het zal niet in beide gevallen om dezelfde percelen gaan. In het belastingbestand worden kadastrale percelen gevonden die behoren tot het WOZ-object. In de kadastrale registratie daarentegen gaat het om percelen die behoren tot de onroerende zaak. Daar kunnen grote afwijkingen tussen bestaan. Waakzaamheid is geboden bij het leggen van relaties op basis van het adres. Voor verdere informatie wordt verwezen naar het VNG-handboek ‘Benoemen, nummeren en begrenzen’.

4. Adres en brondocumentenAdresgegevens komen in vrijwel alle overheidsregistraties voor, en zijn in tal van (bron)documenten terug te vinden.

Door het invoeren van de BAG is bereikt dat de gemeente de naamgeving en nummering met de no-dige zorg regelen en dat deze gegevens voor derden op eenvoudige wijze toegankelijk worden ge-maakt. Dit alles is afhankelijk van het nauwgezet benoemen van delen van de openbare ruimte (ge-meentenaam, woonplaatsnaam en naamgeving openbare ruimte) en het nummeren van objecten (Verblijfsobjecten, ligplaatsen en standplaatsen). In de Basisregistratie Adressen is van elk door de gemeente uitgegeven adres een brondocument terug te vinden. Zonder het brondocument wordt het adres geacht niet te bestaan. Bij het opbouwen van de BAG zijn voor de ontbrekende brondocumen-ten vervangende brondocumenten vastgesteld.

5. Adres en het stelsel van basisregistraties Door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) is kortgeleden het initiatief genomen om te komen tot het stroomlijnen van basisgegevens binnen de overheid. Gewerkt wordt aan het stroomlijnen van gegevens over personen (GBA), rechtspersonen (handels-, verenigingen- en stich-tingenregister van de Kamers van Koophandel), eigendomsgegevens inzake onroerende zaken (Kadas-ter), geometrische gegevens (topografische kaart en ook de GBKN), gebouwgegevens (door gemeenten op te bouwen) en adresgegevens (door gemeenten op te bouwen). Deze zes registraties worden verhe-ven tot zogeheten authentieke basisregistraties, waaronder wordt verstaan: ‘een door de overheid offi-ciële als zodanig aangewezen registratie van gegevens, die in hun soort de enige grondslag vormen voor de uitvoering van overheidstaken’. De basis voor dit stelsel van basisregistraties is het adres, dat moet worden gezien als het enige verbindende element tussen deze basisregistraties (zie ook paragraaf 3 van deze algemene toelichting).Dit betekent dat de gemeente krachtens de wet de registratie van adressen moet bijhouden en dat de rest van de overheid deze adresgegevens niet meer zelf mag verzamelen en registreren en verplicht gebruik moet maken van de gemeentelijke authentieke basisregistratie adressen.

6. Wettelijke grondslagTot 1 januari 1994 was de plicht van gemeenten om een systematische registratie van adressen bij te houden geregeld in artikel 41 e.v. van het Besluit bevolkingsboek¬houding. In dit artikel wordt aan de afdeling Bevolking opgedragen een woningregister (actueel register van adressen) bij te houden. Het Besluit bevolkingsboekhouding geeft niet aan welk organisatieonderdeel de benoeming van namen aan de openbare ruimte en het nummeren van objecten moest uitvoeren. In veel gemeenten is deze taak ook nooit door de afdeling Bevolking (Burgerzaken) uitgevoerd. Het Besluit bevolkingsboekhou-ding spreekt verder uitsluitend over ‘systematisch nummeren’ en niet over ‘namen’. In de afgelopen jaren is men ervan uitgegaan dat de naamgeving werd geregeld in artikel 174 van de Gemeentewet 1851. Nader onderzoek heeft uitgewezen dat het zeer twijfelachtig is dat artikel 174 ook de naamgeving van de openbare ruimte omvatte (zie hiervoor verder de VNG-publicatie ‘Benoemen, nummeren en begrenzen’).

Na invoering van de GBA, die niet meer is geordend op adres- maar op basis van subjectgegevens, is ook het belang van de afdeling Burgerzaken om zelf de naamgeving en nummering te regelen sterk afgenomen. Men hoeft ook geen woningregister meer bij te houden. In de afgelopen jaren is deze taak in veel gemeenten dan ook overgegaan naar de afdeling die met de gemeentelijke vastgoedregistratie is belast, bijvoorbeeld de afdeling Landmeten en Cartografie, de afdeling Vastgoedinformatie of het bureau Gemeentekadaster. Een goed verdedigbare stap, omdat het uitwerken van bouwkundige plannen tot straten en nummers, het vervaardigen van naamtekeningen en nummerkaarten en hand-haven van de toegekende en geplaatste naam- en nummerborden geen taak is die bij uitstek door de afdeling Burgerzaken dient te gebeuren. In toenemende mate kiezen gemeenten ervoor om de naam-geving en nummering onder te brengen bij een organisatieneutrale (onafhankelijke en dienstverlenen-de) afdeling.

In de Gemeentewet 1992 wordt het benoemen van de openbare ruimte en het nummeren van objec-ten onderdeel van de huishouding van de gemeente. De bevoegdheid van de raad om de huishouding van de gemeente vorm te geven is geregeld in artikel 124, eerste lid, Grondwet en in de Gemeentewet in de artikelen 108, eerste lid en 147. Kortom, het regelen van de huishouding van de gemeenten en de bevoegdheid tot het maken van een verordening inzake het toekennen van namen en nummers behoort tot de autonome bevoegdheid van de gemeenteraad. Ook daar is verandering in gekomen in het kader van het dualistische stelsel. De kern van het dualis-me is de ontvlechting van de positie en bevoegdheden van de raad en het college. De kaderstellende en controlerende bevoegdheden worden bij de raad gelegd en de bestuursbevoegdheden worden bij het college geconcentreerd. Er kunnen drie typen bestuursbevoegdheden worden onderscheiden: de bestuursbevoegdheden die in de Gemeentewet zijn opgenomen, de bestuursbevoegdheden in mede-bewindwetten en de autonome bevoegdheden. De bestuurlijke bevoegdheden die in de Gemeentewet zijn opgenomen zijn met de inwerkingtreding van de Wet dualisering van het gemeentebestuur (Stb. 2002, 111) bij het college gelegd.

Op 4 oktober 2007 is het Wetsvoorstel Basisregistraties Adressen en Gebouwen aangenomen door de Tweede Kamer en op 22 januari 2008 door de Eerste kamer. De wet is per 1 juli 2009 van kracht geworden. In het wetsvoorstel worden onder meer de volgende onderwerpen geregeld.

Beheer, overleg en toezichtAan burgemeester en wethouders van de gemeente wordt opgedragen de basisregistraties adressen en gebouwen te verzorgen. Deze basisregistraties bestaan uit een register van brondocumenten en een geautomatiseerde registratie van gegevens uit die brondocumenten. Voor centrale ontsluiting van de gemeentelijke registraties wordt een landelijke voorziening in het leven geroepen, waarvan het beheer wordt opgedragen aan het Kadaster. De Minister van VROM is verantwoordelijk voor de regel-geving en voor het toezicht op de kwaliteit van de registraties. Het toezicht vindt vooral plaats door middel van een driejaarlijkse audit.Samenwerking tussen de beheerders van de registraties (gemeenten) en van de landelijke voorzie-ning (Kadaster) is van groot belang.Inhoudelijke onderwerpenIn het wetsvoorstel zijn allereerst de uit de regeling BRA en de regeling BGR bekende definities van begrippen overgenomen. Vervolgens is de instelling van een register geregeld, waarin brondocumen-ten moeten worden ingeschreven. Welke brondocumenten dat zijn wordt uitgewerkt in het Besluit BAG. Wel noemt de wet zelf met zoveel woorden een proces-verbaal als brondocument, dat kan die-nen ter vervanging van een ontbrekend regulier brondocument. Verder is geregeld welke authentieke en niet-authentieke gegevens in de registraties moeten worden opgenomen.Inzage, verstrekking en gebruikIn principe zijn de adressen- en gebouwenregistraties openbaar. Wel kunnen in het Besluit BAG be-paalde beperkingen worden gesteld en moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met intellectuele eigendomsrechten van TNT Post ten aanzien van postcodes. In de Regeling BAG kunnen tarieven worden vastgesteld voor inzage in en verstrekking van gegevens uit de landelijke voorziening. Voor bestuursorganen is het gebruik van de authentieke gegevens uit de registraties verplicht. Deze gege-vens mogen dan niet meer bij de burger worden opgevraagd.

Indien een bestuursorgaan goede redenen heeft om te twijfelen aan de juistheid van een uit de BAG verkregen gegeven, dan geldt de verplichting om dit te melden bij de gemeente of bij de landelijke voorziening. Voor het bestuursorgaan dat zo’n terugmelding doet, geldt het verplichte gebruik van het desbetreffende gegeven niet. Indien de registratiehouder een gegeven ‘in onderzoek’ heeft geplaatst, vervalt de gebruiksverplichting voor alle bestuursorganen. Ook een belanghebbende burger kan aan de registratiehouder verzoeken om gegevens te corrigeren.

7. Naamgeving door medeoverhedenHet komt nog steeds voor dat niet-gemeentelijke overheden namen geven aan delen van de openbare ruimte. Zonder overleg met de gemeenten worden bijvoorbeeld door Rijkswaterstaat namen bedacht voor viaducten, bruggen, tunnels, afritten en verkeersknooppunten. Rijkswaterstaat beschikt niet over een wettelijke bevoegdheid om namen aan deze objecten toe te kennen, omdat deze objecten onder-deel zijn van de openbare ruimte in de gemeente. In de gemeentelijke modelverordening is immers bepaald dat het anderen verboden is delen van de openbare ruimte te benoemen en nummers aan objecten toe te kennen. Wel zouden de hogere overheden deze bevoegdheid aan zich kunnen trek-ken, maar daarvoor is wel een bijzondere wetsbepaling nodig. Tot de invoering van een dergelijk wetsbepaling zal het wel nooit komen, omdat dit een onderwerp is dat tot de gemeentelijke huishou-ding behoort en daarmee tot de gemeentelijke autonomie.

Er zijn voorbeelden van gemeenten die hierover fikse aanvaringen hebben gehad met andere overhe-den. Na ampel beraad moesten deze overheden toegeven, dat zij geen wettelijke bevoegdheid heb-ben tot het toekennen van namen. Gemeenten handelen overigens niet voortvarend als het gaat om het bestrijden van naamgeving van de openbare ruimte door medeoverheden en dat leidt tot prece-dentwerking. De gemeente heeft in principe de bevoegdheid andere overheidsinstanties te dwingen eventueel door hen toegekende en zichtbaar ter plaatse aangegeven namen voor delen van de open-bare ruimte in te trekken. De vraag is of dat een goede werkwijze is. Beter is het om voortaan in vroeg stadium zelf met naamvoorstellen te komen. Oude gevallen van naamtoekenning door derden alsnog laten intrekken heeft weinig zin; een reeds geaccepteerde officieuze naam kan dan beter worden ge-formaliseerd door alsnog voor deze naam een naambesluit te nemen. Dat besluit moet ook worden toegezonden aan de overheid die deze naam destijds ten onrechte heeft toegekend. Gemeenten zou-den deze twee mogelijkheden vaker moeten toepassen, maar van deze mogelijkheden wordt te weinig gebruikgemaakt. Het toepassen van bevoegdheid tot intrekking van officieuze namen is pas aan de orde als men de voorstellen en oplossingen van de gemeente doelbewust negeert.

8. Modelverordening en uitvoeringsvoorschriftenOp aandringen van onder andere gemeentelijke vastgoeddeskundi¬gen en coördi¬natoren Informatie-voorziening en Automatisering (I&A) is bij het opstellen van de model¬verorde¬ning voor naamgeving en num¬mering de mogelijkheid opgenomen om verschil¬lende zaken van uitvoe¬rende aard in afzonderlijke uitvoeringsvoor¬schriften te regelen. Dit komt de overzichte¬lijkheid van de verorde¬ning ten goede. Uit-voerings¬voor¬schriften kunnen per gemeen¬te verschil¬len en zijn derhalve maar op enkele onderdelen uitgewerkt. Gemeenten dienen deze uitvoeringsvoorschriften aan te vullen met bepalingen die aan-sluiten bij de situatie in de gemeente.

9. Algemene wet bestuursrechtHet toekennen van een naam of een nummer op grond van de verorde¬ning is een beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De beschikking zal aan de formele en materiële eisen van de Awb moeten voldoen. Op grond van de Awb is het mogelijk tegen een beschikking een be-zwaarschrift in te dienen bij het beschikkende bestuursorgaan. Daarna staat de mogelijkheid open om een beroepschrift in te dienen bij de sector Bestuursrecht van de arrondis¬se¬mentsrechtbank. Het be-sluit tot hernummering of tot intrekking van een nummer is ook een beschikking. In geval van naamgeving rijst vaak de vraag of er wel sprake is van een beschik¬king. Deze vraag kan bevestigend worden beant¬woord, omdat het besluit zich richt op bepaalde, concreet aanwijsba¬re ob-jecten en het besluit gebaseerd is op een publiekrechtelijke regeling, die een gedoogplicht inhoudt voor de recht¬hebbende op onroe¬rende zaken in verband met het op deze objecten aanbrengen van naam- en nummerborden. Op grond van deze verorde¬ning zal derhalve in de regel sprake zijn van een beschik¬king tot naamgeving. Indien een aanvraag tot naamgeving of nummering afgewezen zou moeten worden of een besluit tot naamgeving of nummering een belangheb¬ben¬de treffen zou, moet worden bezien of artikel 4:7 dan wel artikel 4:8 van de Awb van toepas¬sing is. Deze artikelen houden de verplichting in de aanvrager of belang¬hebbende te horen voordat het besluit wordt genomen.

10. BeleidsregelsHet college kan met betrekking tot de aan haar opgedragen taken in de Modelverordening naamge-ving en nummering beleidsregels vaststellen. Andere gemeentelijke bestuursorganen, waaronder de commissie voor de naamgeving, moeten bij de uitoefening van hun bevoegdheden rekening houden met deze beleidsregels. Deze regels gaan bijvoorbeeld over de wijze waarop belangen worden afge-wogen, de methode waarop feiten worden vastgesteld of over de in acht te nemen uitgangspunten. Het vaststellen van beleidsregels ten aanzien van het toekennen van namen aan delen van de open-bare ruimte en het toekennen van nummers aan objecten is aan te bevelen. In de afgelopen periode is, bij de behandeling van beroeps- en bezwaarschriften en bij beroep op de administratief rechter, het ontbreken van een vast gemeentelijk beleid (vastgestelde beleidsregels) nadelig gebleken. In de VNG-publicatie ‘Benoemen, nummeren en begrenzen’ worden handreikingen gedaan die richtingge-vend zijn voor de ontwikkeling en vormgeving van een vast gemeentelijk beleid inzake naamgeving en nummering. Het hanteren van de door het bestuursorgaan vastgelegde beleidsregels impliceert dat het bestuurs-orgaan ook aan deze regels is gebonden. Afwijken van de gestelde regels is niet zonder meer moge-lijk. Wijziging van de beleidsregels is slechts mogelijk met inachtneming van het zorgvuldigheidsbe-ginsel. Bovendien kunnen burgers rechten aan de vastgestelde beleidsregels ontlenen. Afwijking van de vastgestelde beleidsregels zonder voldoende motivering is strijdig met het vertrouwensbeginsel.

11. Regelen van de gevolgenBij het gebruik van de bevoegdheid tot naamgeving en ¬nummering moet het college rekening houden met de belangen van met name bewo¬ners en bedrijven. Wijziging van de naam of het num¬mer treft de belangen van bewoners en bedrijven. In bepaalde gevallen kan er sprake zijn van een gemeentelijke gehoudenheid tot het regelen van de gevolgen van de wijzigingsbeslui¬ten. Een aantal punten is hierbij van belang:

1. Tussen het besluit tot wijziging en de uitvoering van de wijziging dient voldoende tijd te liggen, zo-dat de bewoners en de bedrijven zich op de gewijzigde naam of het veranderde nummer kunnen voorbereiden. Hoe langer deze periode is, hoe minder de gemeente gehouden is tot compenserende maatrege¬len. In artikel 11 is een periode van een jaar genoemd, waarbinnen de oude en de nieuwe naam of het oude en het nieuwe nummer naast elkaar kunnen worden ge¬bruikt (derde lid). Deze peri-ode kan voor gewone gevallen als een redelijke voorbe¬reidingsperiode worden gezien. Gevallen die hiervan afwijken, zoals sterk naar buiten tredende bedrijven met een groot klantenpotentieel, moeten op zichzelf worden bezien. In het algemeen¬ verdient het aanbeve¬ling in een vroeg stadium contact op te nemen met de betrok¬ken bedrijven. De Awb kent deze verplich¬ting op grond van artikel 4:8.

2. Voor de gevallen waarin de gemeente gehouden kan worden tot het vergoe¬den van de gemaakte kosten, is geen algemene norm aan te geven waaruit de hoogte of vorm van de vergoeding kan wor-den afgeleid.

3. Indien de wijziging bewoners betreft en er een korte voorberei¬dingsperiode geldt, is het beschikbaar stellen van een aantal adreswijzigingkaarten in de meeste gevallen een redelijke vorm van schade-loosstelling.

4. Bedrijven die ook bij een voorbereidingsperiode van een jaar onevenredig in hun belangen worden getroffen, kunnen een aan¬spraak maken op vergoeding van een deel van de kosten die ze maken. Daarbij zijn de volgende aspecten te overwegen:a. de bevoegdheid van de gemeente om tot wijziging te beslui¬ten;b. het maatschappelijk risico dat een bedrijf dientengevolge toe te rekenen is;c. de lengte van de voorbereidingsperiode;d. de specifieke aspecten van het bedrijf;e. de voorraad naar buiten gerichte kantoorbescheiden en productonderdelen met adresver-melding;f. de actualiteit van de onder e genoemde zaken;g. het gemiddelde gebruik of de omzet per tijdsperiode van de onder de genoemde zaken;h. de mogelijkheid tot bedrijfseconomische en fiscale afschrij¬ving van de onder de genoemde zaken.

B. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 BegripsomschrijvingDe begripsomschrijvingen zijn in overeenstemming gebracht met de nieuwe Wet basisregistratie adressen en gebouwen (Wet BAG) .In artikel 1 is een nummer gedefinieerd als een cijferreeks dat bestaat uit een of meer Arabische cij-fers, al dan niet met toevoeging van een letter- of cijfercombinatie. Het is ongebruikelijk in het nummer Romeinse cijfers op te nemen. Het begrip ‘bouwwerk’ is opgenomen, omdat het van belang is voor de naamgeving. Aan bijvoorbeeld bruggen en viaducten, als onderdeel van de openbare ruimte, kan de gemeente namen toekennen.

Artikel 2 Naamgeving van woonplaatsen en openbare ruimteIn de verordening is het geven van een naam aan de gemeente niet meegenomen, omdat dit is gere-geld in de Gemeentewet. Verwezen wordt naar artikel 158 van de Gemeentewet dat onder andere bepaalt dat de raad de naam van de gemeente kan wijzigen.

Over de woonplaats en woonplaatsgrens bestond veel onduidelijkheid. Woonplaatsbegrenzingen wer-den tot het invoeren van de BAG wetgeving niet formeel door gemeenteraden vastgesteld. Tot aan de invoering van de BAG werd hiervoor de komgrens, zoals vervat in de Wegenwet, en de TPG postcode grens gebruikt als woonplaatsgrens.

De overeengekomen woonplaatsgrens heeft gevolgen voor de gemeente. Gemeenten moeten bij het toekennen van namen aan delen van de openbare ruimte en het toekennen van nummers aan objec-ten namelijk rekening houden met deze woonplaatsgrenzen. Indien een nummerbeschikking leidt tot wijziging van de postcoderegistratie – hiervan is sprake als de nummering van een ene woonplaats doorloopt op het gebied van een andere woonplaats – worden de kosten daarvan bij de gemeente in rekening gebracht. Er zijn overigens door TPG Post en de VNG afspraken gemaakt over wijzigingen waarop de kostenverrekening al dan niet van toepassing is (zie hiervoor het convenant tussen de VNG en PTT Post BV in hoofdstuk 6, paragraaf 9 van de VNG-publicatie ‘Benoemen, nummeren en begrenzen’). Het streven van de gemeente moet er op zijn gericht om wijzigingen van woonplaatsgrenzen waar mogelijk te voorkomen of tot een minimum te beperken.

Het toekennen van namen aan woonplaatsen wijkt niet af van het proces van naamgeving van de openbare ruimte. Het is ook wenselijk om dezelfde procedure te volgen. Het benoemen van woon-plaatsen komt relatief zeer weinig voor, maar juist hier geldt dat de naam met zorg moet worden ge-kozen. De naam moet veelal generaties lang mee.

In het kader van de Volkstelling 1971 is tussen gemeenten, de provin¬ciale planologi¬sche diensten en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) een gebiedsindeling overeen¬gekomen, die wordt aange-duid met de term ‘CBS-wijk- en buurtinde¬ling’. Deze indeling werd noodza¬kelijk geacht, omdat op pro-vinciaal en landelijk niveau behoefte beston¬d aan inzicht in de onderver¬deling van het gemeentelijk grondge¬bied. Sinds 1971 heeft het echter ontbroken aan systematisch interbestuurlijk overleg over dit onderwerp, waardoor onduide¬lijkheid kon ontstaan over de te hante¬ren wijk- en buurtinde¬ling. Zo is gebleken dat tal van veranderingen in de wijk- en buurtin¬deling die door gemeen¬ten zijn doorgevoerd, niet bekend zijn bij het CBS. Ook is gebleken dat veel van de veranderingen in de wijk- en buurtinde-ling wel bij het CBS bekend zijn, maar door het CBS zelf zijn afgeleid uit de sinds 1980 inge¬voerde jaarlijk¬se opgave van gemeen¬ten. Op provinciaal en lande¬lijk niveau heeft een en ander geleid tot het ontstaan van onze¬ker¬heid over de actuali¬teits¬waarde en verge¬lijk¬baarheid van aan wijk- en buurtin¬delingen gerelateerde gegevens van ver¬schillende gemeen¬ten. Dit heeft het Inter¬pro¬vinciaal Overleg (IPO) voor de ruimtelijke ordening ertoe aangezet de minis¬ter van Econo¬mi¬sche Zaken te vragen om het CBS te verzoeken zijn coördi¬ne¬rende rol qua wijk- en buurtin¬de¬ling te reacti¬ve¬ren. De minister heeft dit verzoek ingewil¬ligd. Dit heeft echter tot op heden nog niet geleid tot nadere bijhoudings¬regels voor de wijk- en buurt¬inde¬ling.Ten behoeven van het nieuw vormen van de gemeente Zuidplas is een nieuwe geactualiseerde CBS wijk- en buurtindeling vervaardigd en aan het CBS aangeboden.In de verordening komt derhalve het benoe¬men van de wijken en buurten terug, wat tot de bevoegd¬heid van het college wordt gerekend.

In het tweede lid is het benoemen van delen van de openbare ruimte gere¬geld. De openba¬re ruimte omvat meer dan alleen straten, plant¬soenen en wegen. Zo worden bijvoorbeeld ook waterlopen, sier-wateren, brug¬gen, viaducten, metrosta¬ti¬ons, dijken, meren en plassen veelal van een naam voorzien. Het benoemen van de openbare ruimte is een bevoegd¬heid van het college. Zij be¬noemt delen van de openbare ruimte indien dat naar haar oordeel nodig is, maar de meeste gemeenten streven ernaar om de totale openbare ruimte van namen te voorzien.De in het tweede lid gehanteerde formulering sluit niet uit dat burgers een aanvraag tot het benoemen van de openbare ruimte bij het college indienen. Zo’n aanvraag kan in de regel worden aangemerkt als een verzoek van een belangheb¬bende om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3, derde lid van de Awb. Op de afwikkeling van de aanvraag zijn in ieder geval hoofdstuk 3 en 4 van de Awb van toepassing (algeme¬ne en bijzonde¬re bepalingen over besluiten).

Het derde lid bepaalt dat onder vaststellen, toekennen en verdelen, zoals vervat in het eerste en tweede lid, tevens het wijzigen en intrekken wordt bedoeld. Naar de huidige opvattingen impliceert vaststellen, toekennen en verdelen dat men ook kan wijzigen en intrekken. Bij de behandeling van beroep- en bezwaarschriften is dat echter vaak een punt van discussie. Vandaar dat ervoor is geko-zen om over de bevoegdheid tot wijzigen en intrekken een afzonderlijk lid op te nemen.

Artikel 3 Nummering van adresseerbare objectenDit artikel regelt het toekennen van adressen aan adresseerbare objecten, zoalsverblijfsobjecten en stand- of ligplaatsen door het college. Hier is niet voor de term ‘huisnummer’ ge-kozen omdat bij een ligplaatsen en standplaats niet kan worden gesproken van het nummeren van een huis.

Veelal bestaat een gebouw uit verschillende zelfstandige delen. Voor een goede bereikbaarheid qua dienstverlening (postbezorging, brandbestrijding, politiehulp, ambulancediensten etc.) is het noodza-kelijk deze zelfstandige delen van een afzonderlijk nummer te voorzien. De registratie van woon-adressen in de GBA noodzaakt in de meeste gevallen al tot het afzonderlijk nummeren van deze de-len. Uitgangspunt daarbij is wel dat achter de voordeur door de gemeente niet wordt genummerd. Kamers in verpleeghuizen, bejaardenhuizen, verpleegstershuizen en dergelijke worden in principe niet van gemeentewege genummerd.

De in het eerste lid gehanteerde formulering sluit niet uit dat burgers een aanvraag tot nummertoe-kenning bij het college kunnen indienen. Ook deze aanvraag kan in de regel worden aangemerkt als een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3, derde lid van de Awb. Op de afwikkeling van de aanvraag zijn dan ook opnieuw in ieder geval hoofdstuk 3 en 4 van de Awb van toepassing (algemene en bijzondere bepalingen over besluiten).

Het derde lid bepaalt dat onder toekennen, zoals vervat in het eerste lid, tevens wijzigen en intrekken moet worden verstaan. Naar de huidige opvattingen impliceert toekennen dat men ook kan wijzigen en intrekken. Desondanks is dat bij de behandeling van beroep- en bezwaarschriften vaak een punt van discussie. Vandaar dat ervoor is gekozen om over de bevoegdheid tot wijzigen en intrekken een afzonderlijk lid op te nemen. Het wijzigen van de nummering wordt vaak aangeduid als ‘vernumme-ring’. Uit jurisprudentie komt naar voren dat diverse rechters hebben uitgesproken dat het wijzigen van een (straat-)naam en/of (huis-) nummer moet worden beschouwd als een algemeen aanvaard maat-schappelijk risico dat ten laste dient te komen van de betrokken bedrijven en burgers. Vanzelfspre-kend moet bij wijzigingen zorgvuldig te werk worden gegaan.

Artikel 4 Namen en nummerdragers aanbrengenDit artikel regelt dat naamdragers (naamborden) overeenkomstig de wens van het college zullen wor-den aangebracht. De kosten daarvan komen voor rekening van de gemeente.

In het tweede lid is vastgelegd dat een object een door het college toegekend adres ook feitelijk moet dragen. Daarmee wordt het college de mogelijkheid geboden om toe te zien op de naleving van het aanbrengen van nummers en objecten. Nummers die zijn toegekend moeten met het oog op de dienstverlening ook ter plaatse terug te vinden en duidelijk leesbaar zijn. De burger is gerechtigd een eigen variant van de nummerdrager op de gevel te bevestigen, mits deze het nummer draagt dat aan het object is toegekend, de drager leesbaar is en op een duidelijk leesbare plaats op de gevel beves-tigd is. De kosten van een eigen nummerdrager komen hierbij voor rekening van de burger.

Het derde en vierde lid verbiedt een ieder die daartoe niet gerechtigd is, namen of nummerdragers toe te kennen door deze namen of nummerdragers aan te brengen.Overtreding van het derde en vierde lid is strafbaar gesteld conform artikel 8.

Artikel 5 Gedoogplicht naambordenIn verband met de dienstverlening dienen naamborden door of namens de gemeente ter plaatse goed zichtbaar te worden aangebracht. Dit is mogelijk door de naam¬borden te beves¬tigen aan gebouwge-vels, terreinafscheidingen van derden of paaltjes die op ander¬mans terrein ten behoeve van de ¬naam¬ge¬ving mogen worden geplaatst. Het artikel houdt echter ook rekening met de omstandigheid dat de borden niet door de gemeen¬te zelf, maar door derden worden aange¬bracht. Om te voorkomen dat de leesbaarheid van de aangebrachte naamborden door hoog opschietend groen, zonneschermen, aan- en uitbouwen of reclameborden wordt belem¬merd, is bepaald dat de eigenaar ervoor dient te zorgen dat de bedoelde borden vanaf de openba¬re weg leesbaar blijven.

Artikel 6 Nummerdragers aanbrengenHet aanbrengen van nummerbordjes is per gemeente verschil¬lend geregeld. Sommige gemeenten brengen de nummers zelf aan. Het aanbrengen van de nummers wordt in bepaal¬de geval¬len echter ook uitbesteed of overgela¬ten aan de aannemer, als onder¬deel van het uitvoe¬ren van een bouw¬werk. Ten slotte kan het ook aan de eigenaar worden overge¬la¬ten om de nummers, conform de nadere ge-meentelij¬ke voor¬schriften, aan te brengen.

In deze verordening is gekozen voor een formulering waarbij de eigenaar het nummer zelf dient aan te brengen, tenzij het college anders besluit. Het laatste kan bijvoor¬beeld het geval zijn bij nieuw¬bouw¬projecten, waarbij een uniform uitge¬voerde nummering wenselijk wordt geacht. De verant¬woorde¬lijkheid voor het aanbren¬gen van een num¬meraanduiding is in de tekst van de nummerbe¬schikking geregeld.

In het tweede lid is bepaald dat het door het college toegekende nummer binnen een bepaalde termijn moet zijn aange¬bracht. Voor gevallen waarin het object nog niet is voltooid, is in het derde lid een andere termijn gesteld. Het vierde lid geeft het college de mogelijkheid de in het eerste en tweede lid genoemde termijnen te verlengen.

Artikel 7 UitvoeringsvoorschriftenIn het eerste lid is vastgesteld dat de wijze van toekennen, het plaatsen van de nummerdragers als-mede de voorschriften voor de afmetingen, vormgeving en materiaalkeuze van de nummerdragers dienen te geschieden conform de in bijlage A (technische uitvoeringsvoorschriften) benoemde NEN normen.

In het tweede lid is vastgesteld dat het college de mogelijkheid heeft nadere uitvoe¬rings¬voor¬schriften vast te stellen. Er kan in dit verband worden gedacht aan algeme¬ne eisen aan het te gebruiken mate-riaal (bestand tegen weersinvloe¬den), alsmede aan andere techni¬sche zaken, zoals de metho¬de van numme¬ring en maatvoe¬ring van de borden. Ook kunnen de uitvoeringsvoorschriften een bepaling omvatten dat naast een zelfvervaardigde nummerdrager – van geschilderde dakpannen tot cerami-sche tegels en van zuiltjes tot deurschilderingen – het voorgeschreven nummerbordje altijd aanwezig moet zijn op de bij verordening voorgeschreven plaats. Naast meer technische uitvoeringsvoorschriften kan om verschillende redenen ook worden gedacht aan uitvoeringsvoorschriften van administratieve aard. In de eerste plaats vervullen naam- en num¬merge¬gevens een zeer wezenlijke functie in het maat¬schap¬pelijk verkeer. De dienstverlening (brand¬bestrij¬ding, ambulancevervoer, postbezor¬ging etc.) kan niet zonder een goedsluitende registratie van namen en nummers (adres). In de tweede plaats zijn tal van gemeentelijke registraties geor¬dend naar volgorde van naam en num¬mer (adres). In de derde plaats is een systemati¬sche en eendui¬dige ver-strek¬king van naam- en ¬nummergege¬vens aan instanties noodzake¬lijk. Zo bestaan er ver¬plich¬tingen tot levering van adresgegevens aan afnemers en derden in de zin van de Wet GBA en aan bijvoor-beeld waterschap¬pen en de Rijksbe¬lastingdienst voor hun belasting¬hef¬fing. In de vierde plaats is een goede registra¬tie van adressen noodza¬kelijk om gemeentelij¬ke bestanden te kunnen raadplegen en op elkaar af te stemmen. Ten slotte vervullen de adresgegevens een belang¬rijke rol bij de uitkering uit het gemeen¬tefonds. Redenen genoeg om ook administratieve uitvoerings¬voorschriften te formuleren (zie ook het algemeen deel, paragraaf 1, van de toelichting).

Artikel 8 StrafbepalingHet opleggen van verplichtingen, zoals vervat in de verordening, heeft alleen zin wanneer ze ook kun-nen worden afgedwongen zodra de regels worden overtre¬den. Het is gebruikelijk aan lichte overtredin¬gen een geldboete van de eerste categorie te verbinden. In het tweede lid zijn de medewerkers van de afdeling Vergunningverlening en handhaving aangewe-zen om op naleving van de veror¬dening toe te zien. Echter, het voorberei¬den van ¬nummer- en ¬naambeschikkingen en het aan¬brengen van de naambor-den etc. is geen taak waarmee de medewerkers van Vergunningverlening en handhaving zijn belast.

Artikel 9 Inwerkingtreding Dit artikel regelt de inwerkingtreding van de verordening. Tot 1 januari 2002 traden alle verordeningen in werking op de achtste dag na bekendmaking, tenzij een ander tijdstip daarvoor was aangewezen (artikel 142 van de Gemeentewet). Hierin is verandering gekomen door de inwerkingtreding van de Tijdelijke referendumwet (Trw) op 1 januari 2002. Deze wet maakt referenda mogelijk over onder an-dere de vaststelling, wijziging of intrekking van verordeningen. Wel zijn enkele verordeningen uitge-zonderd, maar die zijn hier niet van belang. De vaststelling, wijziging of intrekking van bijvoorbeeld een APV of de verordening inzake naamgeving en nummering is een besluit waarover een referen-dum kan worden gehouden. Verordeningen waarvoor op grond van de Trw een referendum kan wor-den gehouden treden, in afwijking van artikel 142 van de Gemeentewet, niet eerder in werking dan zes weken na bekendmaking van de verordening (artikel 22 Trw). De termijn van zes weken hangt ermee samen dat, na bekendmaking van de verordening en na de mededeling dat over deze verorde-ning een referendum kan worden gehouden, een verzoek tot het houden van een referendum kan worden ingediend. Wel kan worden gekozen voor een later tijdstip van inwerkingtreding.

Artikel 10 Vervallen oude regelsDit artikel regelt het vervallen van de oude regels en voorschriften. Deze regels en voorschriften die-nen met name te worden genoemd. Er kan niet worden volstaan met de zinsnede ‘met de inwerking-treding van deze verordening komen alle eerdere regels en voorschriften te vervallen’. Het artikel spreekt verder voor zich.

Artikel 11 OvergangsbepalingenHet principe van het benoemen van delen van de openbare ruimte en het nummeren van gebouwen, complexen, onbebouwde terreinen, lig¬plaatsen en stand¬plaatsen dateert al uit de vorige eeuw. In de loop der jaren hebben vele voorschrif¬ten gegolden. Het is niet zinvol bij de invoe¬ring van de verorde-ning te eisen dat alle namen en num¬mers in de gemeente dienen te worden aangepast aan de nieuwe uitvoeringsvoorschriften, zoals geregeld krachtens artikel 7. Nummers die onder het oude regime tot stand zijn gekomen blijven gehandhaafd. Het college heeft wel de mogelijk¬heid om aanpas¬sing van de nummers te eisen. Lid 3 is een nadere uitwerking van lid 2.

Artikel 12 CiteertitelDe term ‘huisnummer’ is in principe geen juiste term voor het nummeren van bijvoorbeeld stand¬plaatsen en ligplaatsen en de term ‘straatnaamgeving’ is geen goede term voor het benoemen van openbaar (sier)water en bouwwerken. Vandaar dat de titel van de modelverordening is veranderd in ‘naamgeving en nummering (adressen)’.  

Toelichting bijlage A: technische uitvoeringsvoorschriften

Artikel 1Lid 1. Ook voor nieuwe wijken of buurten verdient het aanbe¬veling om een systeem van nummering te kiezen dat zo veel mogelijk aansluit bij het systeem dat van ouds¬her in de gemeente gangbaar is. In de Nederlandse norm 1773 (uitgave: Neder¬lands Norma¬lisatie-insti¬tuut, Delft, herziene uitgave, 1983), hoofdstuk 3, zijn de in gemeente gangbare systemen van ¬nummering nader gedefi¬nieerd:

– Systeem A: de hoofdregel van dit systeem houdt in dat de ¬num¬mers oplo¬pen, gerekend vanuit het centrum van de gemeen¬te (of vanaf het (oude) gemeentehuis).– Systeem B: de hoofdregel van dit systeem houdt in dat de ¬num¬mers oplo¬pen, gerekend van noord naar zuid en van west naar oost.– Systeem C: de nummering vindt in dit systeem plaats gere¬kend vanaf hoofdwe¬gen naar het einde van (doodlopende) zijwegen of wooner¬ven.

Voor elk systeem bevat de norm detailregels voor situa¬ties waarin de hoofdregels niet onverkort toe-pasbaar zijn, alsmede nadere regels over etagewoningen en dergelijke. Tevens zijn toelich¬tende te-keningen opgeno¬men.

Lid 2. De in het onderhavige lid bedoelde plattegrond van de ge¬meente is slechts vereist indien in de gemeente meer dan één nummersys¬teem gang¬baar is. In dat geval moet immers de aanwij¬zing van een van de omschreven systemen ten behoeve van een bepaalde wijk of buurt plaats¬vin¬den. Tevens moeten dan de grenzen tussen die wijken of buurten wor¬den gedefinieerd.

Artikel 2Met het oog op de zichtbaarheid vanaf de openbare weg bevat de Nederlandse norm NEN 1773, hoofdstuk 4, maat¬voorschriften voor de plaats van de nummerdragers, gerekend vanaf het maaiveld en de bijbehorende voordeur. Tevens worden regels gegeven voor de verzamel- en verwijsbordjes die nodig zijn bij de ligging van meer dan één woning (of bedrijf) in hetzelfde gebouw, respectievelijk bij de ligging binnen een complex of op grote afstand van de weg.

Lid 1. In de Nederlandse norm NEN 1774 zijn tekeningen voor num¬merdragers opgenomen met volle-dige maat¬voering. Uitge¬gaan is van een hoogte van de cijfers van 88 millimeter. De breedte van de nummer¬dragers varieert, afhankelijk van het aantal cijfers waaruit een bepaald num¬mer bestaat. Het opgenomen cijferont¬werp is van een schreef¬loos, op grote afstand leesbaar type.

Lid 2. Bij de beoordeling van een gelijkwaardige leesbaar¬heid ver¬dient het in elk geval aanbeveling om geen cijfers van een gerin¬gere hoogte dan circa 9 cm te accepte¬ren.

Artikel 3De overigens globaal omschreven uitvoeringseisen in de Neder¬landse norm NEN 1774, uitgave 1959, zijn gericht op de keuze van materia¬len die duurzaam bestand zijn tegen weersinvloeden. Te verlich-ten nummerdragers bestaan in de regel uit zogenaamde transpa¬ran¬ten, waarachter bij duisternis een lampje brandt.

(De bovenstaande tekst is een beschrijving gebaseerd op de in gemeente van oudsher gehanteerde werkwijze die later in NEN-normen zijn neergelegd. Gemeenten worden aangeraden uit te gaan van de genoemde NEN-normen, waarin de voornoemde werkwijze is gecodificeerd. De NEN-bladen zijn verkrijgbaar bij het NEN, Vlinderweg 6, postbus 5059, 2600 GB Delft, telefoon (015) 269 03 90, fax (015) 269 01 90.)

Artikel 4Dit artikel regelt de afmeting en vorm van nummerdragers. De inhoud van dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 5Met het met een streep doorhalen van de oude naam en met een kruis doorhalen van het oude num-mer wordt voor eenieder die zoekt op de oude naam of het oude nummer duidelijk dat er een wijziging in de naam of nummer is opgetreden (facultatief).

Artikel 6 Dit artikel regelt de functionele eisen voor naamborden en naam verwijsborden.

Toelichting op de administratieve uitvoeringsvoorschriften

Het rapport ‘Adres onbekend’ van het Overlegorgaan RAVI, bijlage D, alsmede het rapport ‘De grond-slagen voor een gemeentelijke basisregistratie adressen’ is in nauwe samenwerking met de VNG opgesteld en door enkele gemeenten beproefd. Met name de voornoemde grondslagen zijn te be-schouwen als de administratieve organisatie op hoofdlijnen. Een gemeente kan desgewenst deze grondslagen aanvullen in aansluiting op de in haar organisatie geldende omstandigheden. Daarnaast kunnen onderdelen uit het VNG-handboek ‘Benoemen, nummeren en begrenzen’ worden gebruikt. Daarbij moet worden gedacht aan bepalingen die verband houden met bijvoorbeeld binnen-gemeentelijk gebruik, levering aan externe instanties, meervoudig gegevensgebruik en dergelijke.

Noot: De administratieve uitvoeringsvoorschriften vormen geen onderdeel van de beleidsregels, zoals beschreven in paragraaf 10 van de algemene toelichting op de Modelverordening naamgeving en nummering.