Verordening Werkleeraanbod Wet investeren in jongeren

TOELICHTING VERORDENING WERKLEERAANBOD WET INVESTEREN IN JONGEREN

Waarom een verordening werkleeraanbod Wet investeren in jongeren (WIJ)?

Op 1 oktober 2009 is de Wet investeren in jongeren (WIJ) in werking getreden. Doelstelling van deze wet is de duurzame arbeidsparticipatie in regulier werk van jongeren tot 27 jaar. Om dit te bereiken geeft deze wet een jongere een recht op een werkleeraanbod. Het werkleerrecht gaat er van uit dat jongeren die goed geschoold zijn en over voldoende kwalificaties beschikken gemakkelijker aan het werk zullen komen en daardoor zelfstandig in hun levensonderhoud kunnen voorzien.

De WIJ verplicht gemeenten om te investeren in de arbeidsinschakeling van alle jongeren, ook bij een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Daartoe moeten gemeenten jongeren in beginsel een werkleeraanbod doen. De WIJ schrijft voor dat de gemeenteraad via een verordening regels stelt voor het werkleeraanbod.

Wat regelt deze verordening?

De WIJ biedt de gemeente ten aanzien van het werkleeraanbod veel beleidsvrijheid. Hierdoor kan de gemeente maatwerk leveren. Gezien de verantwoordelijkheid die de gemeenteraad in het kader van dit wetsvoorstel heeft, en mede met het oog op de rechtszekerheid, is bepaald dat het gemeentelijke beleid in een verordening moet worden vastgelegd. De jongere moet uit de verordening kunnen afleiden welke voorzieningen het college kan inzetten om het doel, de duurzame arbeidsparticipatie, te bereiken.

Er is voor worden gekozen om het beleid zoveel mogelijk in de verordening zelf vast te leggen. Dat heeft als voordeel dat het beleid in één document samengevat is. Op onderdelen biedt deze verordening het college de mogelijkheid om het beleid nader uit te werken. Het college kan op grond van deze verordening uitvoeringsbesluiten vaststellen.

Duurzame arbeidsparticipatie

Voor jongeren in de leeftijd van 16 tot 27 jaar ontstaat onder de voorwaarden die in de WIJ zijn genoemd, een individueel recht op een werkleeraanbod. Dat is meer dan een recht op een eenmalige voorziening. Zo nodig is het een recht op een reeks voorzieningen gericht op de kortste weg naar duurzame arbeidsparticipatie. Langs welke route die weg verloopt, is een individueel gegeven dat wordt bepaald door de afstand van de jongere tot de arbeidsmarkt en de beschikbaarheid van voorzieningen. Onder duurzame arbeidsparticipatie wordt verstaan de arbeidsinschakeling waarbij jongeren gedurende langere tijd en op eigen kracht aan het arbeidsproces kunnen deelnemen en arbeid verrichten dat past bij hun kennis en vaardigheden of deze kennis en vaardigheden bevordert (Kamerstukken II 2008-2009, 31 775, nr. 7, p. 11). Tot dat punt is bereikt is de gemeente verplicht de jongere (bij herhaling) een werkleeraanbod te doen gericht op arbeidsinschakeling. Er is nadrukkelijk voor gekozen om niet bij voorbaat te bepalen hoe lang de algemeen geaccepteerde arbeid zou moeten duren voordat over ‘duurzame arbeidsparticipatie’ kan worden gesproken (Handelingen TK 2008-2009, nr. 76, p. 6006). De jongere dient op het punt gebracht te worden dat hij geen ondersteuning van het college meer nodig heeft.

Relatie met re-integratieverordening WWB

Het instrumentarium dat reeds beschikbaar is voor de re-integratie in het kader van de WWB kan, uitgezonderd participatieplaatsen en vrijlating van inkomsten uit arbeid, tevens worden ingezet voor de vormgeving van het werkleeraanbod. Om die reden is in deze verordening aansluiting gezocht bij de re-integratieverordening WWB.

Relatie met de afstemmingsverordening WIJ

De verordening Werkleeraanbod en de afstemmingsverordening vormen twee kanten van dezelfde medaille. Immers, de WIJ legt het college plicht op om jongeren een werkleeraanbod te doen. Het werkleeraanbod wordt door deze verordening gefaciliteerd. Anderzijds staat daar wel wat tegenover. De relatie tussen werken/leren en een uitkering is fundamenteel anders dan de WWB, waarbij het recht op bijstand vooropstaat met als afgeleide de plicht tot arbeidsparticipatie. Met de WIJ wordt een ‘paradigmawisseling’ beoogd: is het uitgangspunt in de WWB ‘een uitkering, mits’ in de WIJ is dit omgedraaid en geldt als uitgangpunt ‘geen uitkering, tenzij’.

Evenals in de WWB geldt binnen de WIJ een stelsel van rechten en plichten. De gemeente is onder bepaalde voorwaarden verplicht een werkleeraanbod en eventueel een inkomensvoorziening aan te bieden. De jongere is verplicht zich te houden aan diverse verplichtingen. Worden deze verplichtingen geschonden, dan kan het werkleeraanbod worden ingetrokken en dient de inkomensvoorziening verlaagd te worden (artikel 41, eerste lid WIJ). Die verlaging geschiedt conform de regels die in een gemeentelijke verordening moeten zijn vastgelegd (artikel 12, eerste lid onderdeel b WIJ). Dat is de Afstemmingsverplichting WIJ.

De jongere is verplicht het aanbod te aanvaarden en verplichtingen die aan het werkleeraanbod zijn gekoppeld na te leven. Komt de jongere die verplichtingen niet na, dan vormt dat een grond voor verlaging van de inkomensvoorziening. Beide verordeningen sluiten dus op elkaar aan. In verband daarmee is in de verordening Werkleeraanbod herhaald dat onder de voorwaarden, genoemd in artikel 21 WIJ het werkleeraanbod ingetrokken kan worden. Omdat met deze intrekking tevens het recht op inkomensvoorziening vervalt, is het van belang dat wordt afgebakend wanneer de inkomensvoorziening verlaagd en wanneer deze ingetrokken wordt. Uitgangspunt van de wetgever is daarbij geweest dat bij schending van verplichtingen primair een maatregel aangewezen is en pas in tweede instantie intrekking van het werkleeraanbod en daarmee tevens van de inkomensvoorziening aan de orde komt. Het opleggen van een maatregel is derhalve regel, het intrekken van het werkleeraanbod uitzondering. Het is aan de gemeenten overgelaten om beleid vast te stellen over de grensafbakening tussen maatregel en intrekking werkleeraanbod.

Staatssteun

De Europese regelgeving over staatssteun kan een beperking van de mogelijkheden voor het gemeentelijke re-integratiebeleid en het beleid m.b.t. het werkleeraanbod opleveren. Van belang is dat per 1 januari 2009 de Europese vrijstellingsverordening werkgelegenheidssteun (Nr. 2204/2002) is komen te vervallen. Wel van toepassing zijn de Verordening de minimis-steun (Verordening (EG) Nr. 69/2001) en de Algemene groepsvrijstellingsverordening (nr. 800/2008). De vraag of een gemeente thans gehouden is om activiteiten bij de Europese commissie te melden kan beantwoord worden met behulp van onderstaande stappenplan:

Stap 1: Heeft de staatssteun een generiek karakter of betreft het steun aan een organisatie die geen economische activiteiten verricht?

Generiek houdt in dat de steunmaatregel in wezen non-discriminatoir werkt. Elke onderneming kan voor de steunmaatregel in aanmerking komen. Steun met een generiek karakter behoeft daarom niet gemeld te worden. Dit zelfde geldt voor steun aan een organisatie die geen economische activiteiten verricht.

Stap 2: (enkel te nemen indien de staatsteun een niet-generiek karakter draagt) Blijft de steun beneden de € 200.000,00 per 3 kalenderjaren?

Zo ja, dan kan de gemeente er voor kiezen de de-minimisverordening toe

te passen. De steun hoeft dan niet te worden aangemeld.

Stap 3: (enkel te nemen indien de staatsteun meer dan € 200.000,00 per 3 kalenderjaren bedraagt) Blijft de steun beneden de 15 miljoen per 3 kalenderjaren en voldoet de steunregeling aan de voorwaarden van de nieuwe Algemene groepsvrijstellingsverordening nr. 800/2008.

Zo ja, dan is ook in die situatie geen melding noodzakelijk.

Volgens de algemene groepsvrijstellingsverordening mag maximaal 75% van de loonkosten (definitie in artikel 2 lid 15; kort gezegd het bruto loon en de verplichte bijdragen) voor het tewerkstellen van een arbeidsgehandicapte gedurende de gehele periode waarin de arbeidsgehandicapte in dienst is worden vergoed door steun (artikel 41). De steun mag alleen worden gebruikt om werkgelegenheid te scheppen.

Stap 4: (enkel indien de bovenstaande stappen geen uitsluitsel geven) Dient de verstrekte subsidie wel te worden aangemerkt als staatsteun?

Indien de subsidie enkel ziet op compensatie voor de mindere arbeidsproductiviteit, is in wezen geen sprake van een voordeel voor een onderneming, dat deze niet op commerciële manier zou hebben verkregen. In wezen is dan geen sprake van staatsteun waardoor de subsidieregeling ook niet gemeld hoeft te worden.

Blijkt melding op basis van het bovenstaande noodzakelijk/wenselijk dan zal de gemeente hier zelf voor moeten zorg dragen o.a. door toezending van een samenvatting van de regeling aan de Commissie en het opstellen van jaarlijkse verslagen over de toepassing van de verordening. De verstrekking van de gegevens aan SZW is daarmee ook komen te vervallen.

Toelichting per artikel

Artikel 1 Begripsbepalingen

Begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben dezelfde betekenis als in de WIJ. Daarom worden bepaalde begrippen, zoals ‘werkleeraanbod’, ‘arbeidsinschakeling’ en ‘jongere’, niet opnieuw gedefinieerd. Wel gedefinieerd zijn de begrippen ‘startkwalificatie’ en ‘algemeen geaccepteerde arbeid’, omdat deze in de WIJ niet nader zijn omschreven. Het begrip ‘startkwalificatie’ is afkomstig uit de Wet educatie en beroepsonderwijs en wordt wel in de WWB gedefinieerd (art. 6, eerste lid, onderdeel d WWB). De omschrijving van ‘algemeen geaccepteerde arbeid’ is afkomstig uit de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2008-2009, 31 775, nr. 7, p.28).

Artikel 3 Opdracht college

In dit artikel wordt aangegeven dat het college verantwoordelijk is voor het doen en de uitvoering van het werkleeraanbod. Het college werkt waar mogelijk en wenselijk is samen met het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekering. Voor alle duidelijkheid is aangegeven dat het college ook verantwoordelijk is voor aanbieden van voorzieningen aan werkgevers als deze voorzieningen de arbeidsinschakeling van jongeren kunnen bevorderen.

Artikel 4 Arbeidsinschakeling

Het werkleeraanbod is in eerste instantie gericht op arbeidsinschakeling. Indien beschikbaar wordt in eerste instantie betaalde arbeid aangeboden. Indien algemeen geaccepteerde arbeid niet beschikbaar is, biedt het college een werkleeraanbod aan dat bestaat uit voorzieningen gericht op het behoud of vergroten van de arbeidsbekwaamheid en of activiteiten of werkzaamheden gericht op de arbeidsinschakeling.

Artikel 5 Maatwerk

Uitgangspunt is dat maatwerk wordt geleverd: dat het werkleeraanbod wordt afgestemd op de omstandigheden, krachten en capaciteiten van de jongere (artikel 18, eerste lid WIJ). De wensen van jongeren worden betrokken bij het vormgeven van het werkleeraanbod (artikel 14, eerste lid WIJ). Het college is verplicht die wensen vast te leggen in de rapportage die ten grondslag ligt aan het werkleeraanbod en dient daarbij tevens aan te geven op welke wijze die wensen bij het werkleeraanbod betrokken zijn.

Wanneer het doen van een werkleeraanbod bestaande uit werken en/of leren niet direct mogelijk is, dient een aanbod gedaan te worden dat op termijn perspectief biedt op arbeidsinschakeling. Dat kan betekenen dat voorzieningen worden ingezet in de vorm van zorg- of hulpverlening, waarbij ook aandacht kan worden besteed aan belemmerende factoren, zoals psychische, sociale en cognitieve problemen. Het werkleeraanbod omvat immers het geheel van re-integratievoorzieningen, dat gericht is op duurzame arbeidsparticipatie. Is de jongere naar het oordeel van het college in het geheel niet in staat dat om redenen van lichamelijk, sociale of psychische aard uitvoering wordt gegeven aan een werkleeraanbod, dan kan daarvan vooralsnog worden afgezien (artikel 17, tweede lid WIJ). Zorgtaken kunnen worden aangemerkt als reden van sociale aard, voor zover daarmee geen rekening kan worden gehouden door middel van een voorziening.

Bij de vormgeving van het werkleeraanbod in de WIJ is speciale aandacht besteed aan alleenstaande ouders, vanwege hun zorgtaken en mogelijke medische en/of fysieke beperkingen. Daarom geldt voor alleenstaande ouders met een ten laste komend kind jonger dan vijf jaar, dat het werkleeraanbod desgevraagd wordt ingevuld door middel van scholing of opleiding die de toegang tot de arbeidsmarkt bevordert, tenzij een dergelijke scholing de krachten of bekwaamheden van de jongere te boven gaat (artikel 17, vierde lid, WIJ).

Daarmee loopt deze regeling parallel met de WWB (artikel 9a WWB). Anders dan in de WWB echter is uit oogpunt van deregulering afgezien van een maximale termijn van zes jaar. Dit omdat gezien de maximale duur van het werkleerrecht (van 18 tot 27 jaar) deze maximale termijn in de meeste gevallen reeds in de werkleerperiode zal zijn geïncorporeerd.

De WIJ zondert zelfstandigen uit van het recht op een werkleeraanbod en van het recht op inkomensvoorziening (artikel 23, eerste lid, onderdeel e jo. artikel 42, eerste lid, onderdeel m, WIJ). Zij kunnen een beroep doen op algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van artikel 78f van de WWB, zodat de (jongere) zelfstandige zich geheel kan richten op zijn bestaan als zelfstandige. In het zesde lid van artikel 17 WIJ wordt evenwel bepaald dat het college de mogelijkheid (niet de verplichting) heeft om aan de jongere die als zelfstandige wil beginnen een werkleeraanbod te doen dat bestaat uit een voorbereidingsperiode op het bestaan als zelfstandige. Dit werkleeraanbod duurt maximaal twaalf maanden en kan slechts worden aangeboden op verzoek van de jongere.

Voor de groep jongeren met een medische beperking (die niet behoren tot de doelgroep van de WAJONG) is het van belang dat het aanbod aansluit bij hun mogelijkheden. Het uitgangspunt van maatwerk bij het werkleerrecht zal vooral voor deze groep een cruciale rol spelen. Aan de hand van de individuele situatie zal beoordeeld moeten worden welk aanbod past bij de jongere gelet op zijn/haar mogelijkheden en beperkingen. Het werkleeraanbod moet aansluiten bij de individuele mogelijkheden van de persoon in verband met gezondheid en belastbaarheid. Maatwerk betekent een zorgvuldige op de persoon toegesneden afweging bij de uiteindelijke keuze van een traject. Voor de groep jongeren die weinig perspectief heeft op arbeidsinschakeling behoort sociale activering tot mogelijkheden. Als een werkleeraanbod vanwege de medische situatie in het geheel niet mogelijk is, wordt de gehandicapte geen aanbod gedaan. Wel kan aanspraak op een inkomensvoorziening bestaan.

Artikel 6 Inhoud, duur en intensiteit van het werkleeraanbod

Artikel 6 geeft een opsomming aan van voorzieningen en of activiteiten die deel kunnen uitmaken van het werkleeraanbod. Het werkleeraanbod kan samengesteld zijn uit een combinatie van algemeen geaccepteerde arbeid, ondersteuning bij arbeidsinschakeling en één of meerdere voorzieningen. Onder voorziening wordt verstaan een instrument dat wordt ingezet om de jongere dichterbij de arbeidsmarkt te brengen. Dit kan zoals gezegd allerlei vormen hebben, variërend van schuldhulpverlening tot training van werknemersvaardigheden.

Het begrip ‘werkleeraanbod’ moet ruim worden uitgelegd. Het werkleeraanbod kan allerlei vormen hebben, variërend van een ‘echte’ baan tot vakgerichte scholing of een combinatie van beide. Een werkleeraanbod kan ook bestaan uit voorzieningen die nodig worden geacht op weg naar arbeidsinschakeling, zoals een sollicitatietraining, een cursus gericht op de ontwikkeling van werknemersvaardigheden, een stageplaats, schuldhulpverlening, sociale activering, nazorg en gesubsidieerde arbeid. Afgezien van participatieplaatsen kan het gehele instrumentarium dat gemeenten hebben ontwikkeld voor de re-integratie in het kader van de WWB, ook op jongeren toegepast worden. Participatieplaatsen zijn uitgezonderd. Bij jongeren zal de situatie waarin de afstand tot de arbeidsmarkt dusdanig groot is dat die alleen met de maximale drie jaar additionele arbeid te overbruggen is zich niet in die mate voordoen dat de regering participatieplaatsen in de vorm van artikel 10a WWB noodzakelijk acht. Ook uitgezonderd is het reguliere onderwijs dat door het Rijk wordt bekostigd (zie ook artikel 23, eerste lid, onderdeel a WIJ). Het college kan de jongere weliswaar adviseren een dergelijke vorm van onderwijs te volgen of weer te gaan volgen als dit zinvol wordt geacht, maar het is geen voorziening die de gemeente kan inzetten om vorm te geven aan het werkleeraanbod. Een premie voor de arbeidsinschakeling past niet bij het uitgangspunt dat jongeren die daartoe in staat zijn moeten leren of werken. Daarom is er geen aanleiding om werken en/of leren te belonen met een financiële vrijlating van inkomsten uit deeltijdarbeid of van een premie i.v.m. arbeidsinschakeling bij de inkomensvoorziening. Dat geldt evenzeer voor een onkostenvergoeding voor vrijwilligerswerk, tenzij deze bestemd is voor aantoonbaar gemaakte kosten.

Het college bepaalt de inhoud van het werkleeraanbod. Dat geldt ook voor de vraag of het accent komt te liggen op werken of leren. Gelet op de duurzame arbeidsparticipatie als einddoel, zal werken de hoogste prioriteit hebben als de jongere daartoe in staat is. Zijn er echter belemmeringen op de weg daar naartoe, dan kunnen allerlei voorzieningen worden ingezet om dat einddoel te bereiken. Van belang daarbij is dat de startkwalificatie binnen het werkleeraanbod een ijkpunt vormt, omdat deze in belangrijke mate kan bijdragen aan duurzame arbeidsparticipatie. Het is aan de gemeenten overgelaten om te beoordelen in hoeverre de jongere in staat moet worden gesteld een dergelijke kwalificatie te behalen of anderszins scholing te ontvangen die de toegang tot de arbeidsmarkt bevordert.

Het college stelt, via een uitvoeringsbesluit, nadere regels vast over de duur en de intensiteit van het werkleeraanbod. Hierbij wordt rekening gehouden met de mogelijkheden en de belastbaarheid van de jongere.

Artikel 8 Uitvoering door derden

In artikel 11, vierde lid van de WIJ is bepaald dat het college de uitvoering van de WIJ, behoudens het vaststellen van de rechten en plichten en de daarvoor noodzakelijke beoordeling van zijn omstandigheden, door derden kan laten verrichten. De genoemde vaststelling kan wel worden gemandateerd aan bestuursorganen. Er zijn in de WIJ geen wettelijke belemmeringen opgeworpen om de feitelijke werkzaamheden m.b.t. de uitvoering van het werkleeraanbod of de inrichting van het werkleeraanbod in handen te stellen van derden, zoals opleidingsinstituten en re-integratiebedrijven. De verordening biedt het college de mogelijkheid hiervoor afspraken te maken.

Artikel 10 tot en met 18 Subsidies, premies en vergoedingen

Naast het werkleeraanbod kan het college subsidies, premies en vergoedingen aanbieden aan zowel werkgevers als jongeren.

De voorzieningen voor werkgevers worden verstrekt om te bevorderen dat werkgevers jongeren in dienst nemen. De voorzieningen voor werkgevers bestaan uit: loonkostensubsidies, premies voor werkgevers bij het in dienst nemen van jongeren, een garantieregeling voor werkgevers en of een persoongebonden re-integratiebudget voor werkgevers.

Een jongere kan in aanmerking komen voor een stimuleringspremie bij werkaanvaarding die leidt tot beëindiging van de inkomensvoorziening. Voor de jongere die gaat deelnemen of deelneemt aan een werkleeraanbod is een vergoeding mogelijk voor de kosten die de jongere hiervoor moet maken. Er wordt aan een jongere geen vergoeding verstrekt voor part time arbeid en het vrijlaten van inkomsten is niet mogelijk.

Het college stelt via een uitvoeringsbesluit nadere regels voor het verstrekken van subsidies,premies en vergoedingen en bepaalt de hoogte en de duur hiervan.