Nota reserves en voorzieningen gemeente Bronckhorst 2017

1. Aanleiding

Deze nota gaat in op het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen van de gemeente Bronckhorst. Het doel van deze nota is het voortzetten van een doelmatig en transparant reservebeleid.

De huidige nota reserves en voorzieningen dateert van 2012. Er zijn meerdere redenen voor vernieuwing van deze nota, namelijk:

• •

  De commissie Depla heeft voorstellen gedaan die tot gewijzigde voorschriften in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) hebben geleid. Deze gewijzigde voorschriften hebben ook betrekking op reserves en voorzieningen.

• •

  Binnen uw raad zijn vragen gesteld over de wenselijke omvang van de Algemene reserve

• •

  Bij de behandeling van de Programmabegroting in de raad is gesproken over het mogelijk instellen van een reserve Sociaal Domein in plaats van de huidige “peilstok”.

• •

  In de Financiële verordening is met u afgesproken dat het college elke 4 jaar met een nieuwe/vernieuwde nota komt

In deze nota geven we eerst een uitleg van enkele begrippen, daarna gaan we in op het beleid met betrekking tot (bespaarde) rente, de reserves en de voorzieningen en de gevolgen daarvan. In hoofdstuk 9 vindt u de samenvatting van de beslispunten en van de financiële consequenties.

In de bijlagen gaan we in op de individuele reserves en voorzieningen, geven we de communicatiemomenten met uw raad aan en vindt u een model dat gebruikt zal worden bij het instellen van nieuwe reserves.

De al in de wet- en regelgeving en verslaggevingsregels vastgelegde verplichtingen en uitgangspunten zijn niet opgenomen in deze notitie. Die zijn terug te vinden in het Besluit begroting en verantwoording (BBV), de Financiële verordening gemeente Bronckhorst en de relevante notities met stellige uitspraken en aanbevelingen van de commissie BBV.

2. Wat zijn reserves en voorzieningen?

Reserves zijn een weergave van het eigen vermogen van de gemeente. Reserves zijn het saldo van bezittingen en schulden. Maar wat betekent dat nu eigenlijk? We lichten dit toe aan de hand van de volgende (fictieve) balans.

BALANS

In dit voorbeeld heeft de gemeente bezittingen voor een totaal van 100 en schulden voor een totaal van 20. Dus een eigen vermogen van 80. Wil dit nu zeggen dat de gemeente 80 op de bank heeft staan? Nee, het banksaldo is slechts 10. Wat wil het eigen vermogen dan wel zeggen? Eigenlijk betekent dit dat de gemeente, als ze al haar bezit verkoopt en alle schulden aflost, per saldo 80 over houdt.

Natuurlijk is dit theoretisch, immers een gemeente kan haar gemeentehuis en rijdend materieel niet verkopen want dan kan ze haar taken niet meer uitvoeren. Het eigen vermogen is dus een theoretisch vermogen. Wel zegt de omvang van het eigen vermogen iets over hoe “rijk” de gemeente is. We komen hier verderop in de nota op terug.

Als we nog even naar de voorbeeldbalans kijken valt nog iets op. De 80 eigen vermogen zien we niet op de balans. Dit komt door de voorzieningen. Op grond van de voorschriften moet de gemeente bepaalde voorzieningen aanhouden. Eigenlijk zijn dit claims die al op het eigen vermogen liggen. Bijvoorbeeld het feit dat de gemeente gebouwen in eigendom heeft betekent dat de gemeente deze gebouwen ook moet onderhouden. Hiervoor is een onderhoudsvoorziening nodig. Omdat op dit deel van het eigen vermogen al een claim ligt wordt dit binnen de voorschriften gezien als “vreemd vermogen”.

In dit voorbeeld heeft de gemeente dus een eigen vermogen of reserve van 55. Kan de gemeente nu hiermee een investering van b.v. 20 doen in een gebouw? Ja en nee. De gemeente heeft slechts 10 op de bank. We zeiden al dat de 55 een theoretisch vermogen is, dus daar kun je de investering niet van betalen. In dit voorbeeld zal de gemeente dus 10 moeten bijlenen om een investering van 20 te kunnen betalen.

Op de balans zullen na deze investering de gebouwen op 90 staan, het banksaldo op 0 en de leningen op 30. De balans blijft in evenwicht. Wat wel verandert is de exploitatie. Immers de gemeente heeft een nieuwe lening van 10 afgesloten en zal in de exploitatie (= uitgaven en inkomsten) daarover nu elk jaar rente aan de bank moeten betalen.

Resumerend: Het eigen vermogen, ook wel aangeduid als de reserves, zegt iets over de financiële positie van de gemeente maar kan niet dienen als betaalmiddel.

3. Wat is bespaarde rente?

Reserves ontstaan als een gemeente geld over houdt (positief rekeningsresultaat). Ook kan reserve ontstaan of groeien als de bezittingen van de gemeente meer waard worden.

Een gemeente die geen reserves heeft moet voor z’n investeringen leningen afsluiten. In de voorbeeldbalans zien we dat deze gemeente voor bezittingen ter waarde van 100 slechts leningen ter waarde van 20 heeft afgesloten. We zeggen dan dat de gemeente een deel van zijn investeringen met eigen middelen heeft gefinancierd. Als de gemeente geen eigen vermogen (en voorzieningen) had gehad zou ze 100 hebben moeten lenen.

Over geleend geld betaalt de gemeente rente aan de bank. Via de kapitaallasten komen de kosten van rente en afschrijving als last in de exploitatie. Over investeringen die we met eigen vermogen financieren betalen we geen rente. Dit betekent dat er verschil in (kapitaal) lasten is afhankelijk van de wijze van financieren met eigen vermogen of met vreemd vermogen. Dit leidt weer tot een onjuiste kostprijsberekening. Immers er zat geen of te weinig rente over onze productiemiddelen (gebouwen en machines) in de kostprijs van onze producten.

Omdat gemeenten dit een niet-wenselijke situatie vonden rekenden veel gemeenten ook over investeringen die met eigen vermogen gefinancierd werden rente. Ook deze rente kwam als kapitaallast in de exploitatie. De rente die de gemeente in haar producten in rekening bracht was dus slechts voor een deel rente die ze weer aan de bank moest betalen. De rest hield de gemeente over omdat er geen werkelijke uitgaaf tegenover stond. Deze laatste rente noemen we bespaarde rente. Uiteraard staan tegenover alle lasten in de exploitatie inkomsten waarmee we de exploitatie sluitend maken.

Resumerend: Bespaarde rente is rente die de gemeente wel in rekening brengt maar die voor de gemeente geen uitgaaf is.

4. Rentebeleid

Bespaarde rente

De regels met betrekking tot (bespaarde) rente zijn in het BBV niet gewijzigd. Wel heeft de Commissie BBV, naar aanleiding van de aanbevelingen van de commissie Depla, een nieuwe Notitie Rente 2017 geschreven. De commissie geeft aan dat de doelstelling van de notitie is “het bevorderen van een eenduidige handelwijze met betrekking tot rente door gemeenten (harmonisering), stimuleren dat gemeenten de (verwachte) werkelijke rentelasten opnemen in de begroting en de jaarstukken en het eenduidig inzichtelijk maken van de wijze waarop de gemeenten met rente zijn omgegaan (transparantie)”.

De commissie BBV kent “stellige uitspraken” en “aanbevelingen”. De eerste moet de gemeente volgen, de tweede mag de gemeente volgen.

Met betrekking tot de bespaarde rente doet de commissie de volgende aanbeveling:

“Alhoewel in het BBV de mogelijkheid vooralsnog blijft bestaan om een rentevergoeding (of een vergoeding voor de inflatie) over het eigen vermogen en de voorzieningen te berekenen en deze door te belasten aan de taakvelden, adviseert de Commissie BBV vanwege het verlangde inzicht, de eenvoud en de transparantie deze systematiek niet (meer) toe te passen.”

Anders gezegd: Pas geen bespaarde rente meer toe.

Als een gemeente er voor kiest wel te werken met bespaarde rente dan geldt de volgende stellige uitspraak van de Commissie BBV:

“Als er wel een rentevergoeding over het eigen vermogen en/of de voorziening wordt berekend, dan is deze vergoeding maximaal het rentepercentage dat is gebaseerd op het gewogen samenstel van de (bruto) externe rentelasten over het totaal van de lang en kort aangetrokken financieringsmiddelen.”

Dus kort gezegd: Werk je met bespaarde rente dan mag je niet meer dan de gemiddelde rente over je leningen rekenen.

De commissie geeft aan dat de bepalingen in de Notitie rente 2017 in werking treden met ingang van het begrotingsjaar 2018. Toepassing in de begroting 2017 wordt aanbevolen.

In Bronckhorst rekenden we t/m 2016 met percentages die binnen de norm van de commissie vallen. In de begroting 2017 hanteren we de zelfde uitgangspunten als in 2016. Namelijk 3% over de bufferfunctie en 1,95% over het resterende eigen vermogen en de voorzieningen.

In 2017 brengen we in totaal € 1.359.801 bespaarde rente in rekening. Hiervan wordt ongeveer de helft, € 659.801, aan de reserves toegevoegd. De rest, € 700.000, blijft beschikbaar in de exploitatie (Boekhoudkundig wordt deze van de kostenplaats Rente teruggegeven aan de exploitatie).

We stellen u voor de adviezen van de commissie BBV te volgen en met ingang van 2018 geen bespaarde rente meer over onze reserves en voorzieningen te berekenen.

Als we geen bespaarde rente meer berekenen worden onze producten dus € 1.359.801 goedkoper. Maar ook de € 700.000 vervalt dan. Bij gelijkblijvende inkomsten ontstaat er dus binnen de exploitatie € 659.801 ruimte (€1.359.801 -/- € 700.000). Tegelijk betekent dit dat onze reserves niet meer met € 659.801 per jaar groeien.

Als we het advies van de commissie volgen heeft dat een paar gevolgen:

• •

  De algemene reserve groeit niet meer automatisch elk jaar met een zeker bedrag. Verderop in deze nota komen we daar nog op terug.

• •

  Aan één reserve (Afkoop onderhoud graven) moet toch rente worden toegevoegd omdat deze gebaseerd is op contante waarde. Dit betekent dat de genoemde ruimte iets minder wordt.

• •

  Voor een aantal producten werken we met kostendekkende tarieven. Als de kosten lager worden zullen de tarieven voor producten die 100% kostendekkend zijn in principe verlaagd moeten worden. Voor leges is dit niet het geval. Uit de begroting 2017 blijkt dat deze nog niet aan 100% kostendekkendheid zitten. Voor afval, riool en grafrechten geldt wel dat deze op 100% kostendekkendheid zitten. Omdat vooral in riool veel investeringslasten zitten is de kostendaling daar het sterkst. In de volgende alinea gaan we hier verder op in.

• •

  Elke aanwending van de reserves leidt tot rentelasten en belast daarmee de exploitatie.

Gevolgen voor tarieven

De adviezen van de Commissie BBV gaan alleen over de boekhoudkundige verwerking en gaan niet over de wijze van tariefvaststelling. De vaststelling van tarieven is een bevoegdheid van de raad. De raad kan er voor kiezen extracomptabel (= buiten de boekhouding om) toch bespaarde rente aan de producten toe te rekenen en dus de tarieven ongewijzigd te laten. Op deze wijze worden ook de overheadkosten aan de producten toegerekend (Zie begroting 2017, Paragraaf lokale heffingen).

Echter hierin zien we wel een risico. Door de nieuwe wijze van begroten en verantwoorden wordt heel duidelijk dat bespaarde rente feitelijk geen uitgaaf is. Het is dan ook de vraag of de belastingrechter het acceptabel zal vinden dat de gemeente in de kosten van haar producten de bespaarde rente meetelt of dat hij van mening is dat het tarief dan meer dan 100% kostendekkend is. In het laatste geval kan hij onze belastingverordening onverbindend verklaren waarmee alle heffingen op grond van die verordening ten onrechte opgelegd zijn en de gemeente dus aanzienlijke inkomsten zal mislopen. Op dit moment is het al zo dat de belastingrechter in het kader van de Vpb (vennootschapsbelasting voor gemeenten) rente over eigen vermogen niet als kosten accepteert.

Anderzijds verandert er feitelijk niets in de tariefstelling. Immers in voorgaande jaren rekenden we ook bespaarde rente tot de kosten. Dit is verdedigbaar omdat de kostprijsberekening onafhankelijk moet zijn van de wijze van financieren. Berekening van bespaarde rente is in gemeenteland algemeen aanvaard en heeft bij ons weten nog nooit tot bezwaarprocedures bij de belastingrechter geleid. Ook is het zo dat de commissie BBV nog steeds toestaat (dus niet verbied) dat gemeenten in de boekhouding bespaarde rente aan haar producten toerekent.

Hoewel deze nota niet gaat over tarieven ligt het voor de hand, gezien het advies van de commissie BBV en het vorenstaande, hierover in deze nota wel een standpunt in te nemen.

Wij stellen u voor de tarieven voor afval en grafrechten te verlagen met de lagere rentelast. Voor afval gaat het om een totale verlaging van € 24.652 en voor begraafrechten om een totale verlaging van € 6.063. Motivering hiervoor is dat het gaat om relatief geringe bedragen en dus beperkte invloed heeft op de exploitatie. Voor afvaltarieven betekent dit globaal een verlaging met 0,8 %, voor grafrechten een globale verlaging met 3 %.

Voor de rioolrechten stellen wij voor deze niet te verlagen. Het aandeel in het tarief dat bestemd was voor bespaarde rente (€ 455.004) willen wij toevoegen aan de voorziening Vervangingsinvesteringen riolering1. Motief hiervoor is dat de financiële gevolgen van ontwikkelingen binnen de waterketen, de klimaatverandering en de actualisering van het Gemeentelijk rioleringsplan (GRP) op dit moment nog niet duidelijk zijn. Als we daarnaast kijken naar het huidige GRP dan zijn de huidige heffingen toereikend voor de korte termijn maar niet voor de lange termijn. Wij vinden het wenselijk te werken met min of meer stabiele tarieven. Daarom willen we niet nu de tarieven verlagen als over enkele jaren deze weer verhoogd moeten worden. Ook blijven op deze wijze de middelen beschikbaar binnen het taakveld riolering.

Overige punten m.b.t. rente

Onze bestemmingsreserves zijn gevormd tegen eindwaarde. Rentetoevoeging is daarom niet nodig. Uitzondering is de bestemmingsreserve Afkoop onderhoud graven. Deze wordt gevormd uit bijdragen van burgers op basis van de contante waarde van de toekomstige onderhoudsbijdragen, rekening houdend met 3%. Daarom moet aan deze bestemmingsreserve wel jaarlijks 3% rente worden toegevoegd. Dit komt overeen met € 41.937. Dit bedrag komt dus in mindering op de hiervoor aangegeven ruimte.

De rente die we betalen minus de ontvangen rente wordt via een omslag doorbelast naar de taakvelden. Het omslagpercentage mag op ½% worden afgerond. Op grond van de voorschriften geldt voor grondexploitaties een specifieke berekening van de doorbelasting, waardoor hiervoor een ander percentage kan ontstaan.

Resumerend:

• •

  We stellen u voor de adviezen van de commissie BBV te volgen en met ingang van 2018 geen bespaarde rente meer over onze reserves en voorzieningen te berekenen.

• •

  Wij stellen u voor de tarieven voor afval en begraafrechten te verlagen met het huidige aandeel bespaarde rente.

• •

  Wij stellen u voor de tarieven voor rioolrechten ongewijzigd te laten

5. Voorzieningen

Voorzieningen, verplichtingen en risico’s lijken soms één pot nat. In de boekhouding moeten we hierin toch onderscheid maken.

Toekomstige betalingen die voortvloeien uit leveringen en diensten die al hebben plaats gevonden moeten we op de balans opnemen als verplichtingen. Betalingen die mogelijk in de toekomst moeten plaatsvinden omdat onzekere omstandigheden zich voordoen zijn risico’s en nemen we mee in de risicoparagraaf. Voorzieningen nemen we op voor toekomstige betalingen die redelijk in te schatten zijn en waarvan het moment ook redelijk te voorspellen is. Zo bezien zitten voorzieningen dus eigenlijk precies tussen verplichtingen en risico’s in.

De voorzieningen zijn gebaseerd op artikel 44 van het BBV. In onze gemeente zijn ze in te delen in een drietal categorieën:

• 1e.

  Risicovoorzieningen

• 2e.

  Egalisatievoorzieningen

• 3e.

  Voorzieningen middelen derden

Bij risicovoorzieningen gaat het om min of meer onzekere verplichtingen die te zijner tijd tot schulden kunnen worden. We kennen vier risicovoorzieningen:

• •

  Bedrijvenpark A18

• •

  Wethouders pensioen/wachtgeld

• •

  Wachtgeld huidige wethouders

• •

  Pensioen huidige wethouders

Egalisatievoorzieningen worden gevormd om in de tijd onregelmatig gespreide kosten te egaliseren. De gemeente is vrij om wel of niet egalisatievoorzieningen in te stellen. Als ze ingesteld zijn geldt wel dat de omvang moet zijn afgestemd op de toekomstige verplichtingen. We kennen twee egalisatievoorzieningen:

• •

  Onderhoud gemeentelijke gebouwen

• •

  Onderhoud sportaccommodaties

Middelen van derden (geen overheidslichamen) waarvan de bestemming gebonden is worden als voorzieningen middelen derden geclassificeerd. Het al dan niet instellen en vaststellen van deze voorzieningen biedt weinig beleidsmatige ruimte. Deze voorzieningen hebben een verplicht karakter en moeten worden gevormd indien van toepassing. We kennen vier voorzieningen voor middelen van derden:

• •

  Reïntegratietrajecten

• •

  Bovenwijkse voorzieningen

• •

  Riolering

• •

  Afvalstoffenheffing

De raad stelt voorzieningen in, het college bereidt dit voor. Vanwege het dwingende karakter van de voorzieningen, is hier in de regel geen ruimte om af te wijken van hetgeen wordt voorgesteld. Het vormen van een voorziening wordt daarom vanuit praktisch oogpunt veelal bij de verschillende planning- en controlproducten aan de raad voorgelegd. De vorming van een nieuwe voorziening waaraan een beleidswijziging ten grondslag ligt (bijvoorbeeld het vormen van een nieuwe meerjarenonderhoudsvoorziening) vergt een expliciet raadsbesluit.

Voorzieningen worden gevoed uit de exploitatie. Omdat deze voeding al ten laste van de (juiste) deelprogramma’s/taakvelden plaats vindt moeten aanwendingen (betalingen) rechtstreeks ten laste van de voorziening plaats vinden, anders zouden ze immers twee keer op de deelprogramma’s/taakvelden drukken. Om deze reden is het ook zo dat het college bevoegd is de uitgaven ten laste van de voorzieningen te doen.

6. Reserves

Bestemmingsreserves

In hoofdstuk 2 hebben we gezien wat reserves zijn, namelijk de waarde van alle bezittingen minus de waarde van alle schulden. De raad kan aan delen van de algemene reserve een specifieke bestemming geven. Deze worden dan aangemerkt als bestemmingsreserves. In Bronckhorst kennen we 7 bestemmingsreserves. In de bijlagen worden deze nader toegelicht.

Anders dan bij voorzieningen geven de BBV-voorschriften de raad meer vrijheid bij het instellen, opheffen of anders bestemmen van bestemmingsreserves.

De doelstelling van een bestemmingsreserve moet helder omschreven zijn. De reserve heeft een bestedingskarakter en is niet bedoeld om potjes te vormen. Ook is het niet nodig bestemmingsreserves voor mogelijke risico’s op te nemen, immers hiervoor is de bufferfunctie binnen de algemene reserve beschikbaar.

Bij de onderbouwing van de omvang van de reserve moet rekening gehouden worden met inflatie en jaar van besteding. Een reserve wordt voor de volledige omvang ineens gevormd. De reserve is eindigend. Om integrale afweging te bevorderen, wordt in Bronckhorst het instellen van bestemmingsreserves zoveel mogelijk beperkt. Er worden geen reserves gevormd voor incidentele projecten met een doorlooptijd van kleiner dan één jaar. Voor die projecten is ruimte aanwezig binnen de Algemene reserve. Is het doel van de bestemmingsreserve bereikt of vervalt de doelstelling, dan valt de bestemmingsreserve vrij en wordt het saldo toegevoegd aan de algemene reserve.

Bij instellen van een reserve of voorziening gebruiken we het Model instellen bestemmingsreserve zoals u dat in bijlage 3 aantreft.

Algemene reserve

Het deel van de reserves dat niet als bestemmingsreserve is aangewezen is de algemene reserve. De algemene reserve kent/kende een aantal functies, namelijk:

• 1e.

  Bufferfunctie

• 2e.

  Inkomensfunctie

• 3e.

  Bestedingsfunctie

Een deel van de algemene reserve houden we aan als bufferdeel. Over dit deel kunnen we beschikken als zich calamiteiten voordoen (het zich daadwerkelijk voordoen van risico’s). We slaan dan niet meteen een gat in de exploitatie.

Sinds een aantal jaren houden we voor de bufferfunctie € 11.500.000 aan, wat globaal overeen komt met 15% van onze jaarlijkse begrotingsomvang. Op grond van de risico-inventarisatie in de paragraaf weerstandsvermogen (Begroting 2017) kunnen de risico’s van de gemeente Bronckhorst gekwantificeerd worden op € 2,9 miljoen. Toch adviseren wij u niet het bufferdeel te verlagen. Reden hiervoor is dat naast de risico’s die we in de paragraaf weerstandvermogen proberen te kwantificeren er ook risico’s zijn die eigenlijk niet te kwantificeren zijn. Denk hierbij aan risico’s op het gebied van het fysiek domein (aan een nota over dit onderwerp wordt gewerkt), klimaatproblematiek, demografische ontwikkelingen en de rol die we als gemeente hebben in toekomstige ambities en mogelijke verdere decentralisaties van taken. Wij adviseren u het bufferdeel op € 11.500.000 te handhaven.

Bij de volgende 4-jaarlijkse nota reserves en voorzieningen of bij substantiële wijzigingen in het risicoprofiel kan bezien worden of de omvang van het bufferdeel aanpassing behoeft.

In de vorige nota reserves en voorzieningen (2012) kenden we binnen de algemene reserve de inkomensfunctie. Dit is het deel van de algemene reserve dat nodig is om de € 700.000 bespaarde rente op te brengen die in de exploitatie wordt gebruikt. Als we, zoals voorgesteld in hoofdstuk 3, niet meer werken met bespaarde rente is er ook geen sprake meer van een inkomensfunctie.

Uit de algemene reserve kunnen we ook (incidentele) zaken realiseren. In de begroting 2017 gaat het dan bijvoorbeeld om de uitnamen voor het verbeteren van zandwegen, het landschapsontwikkelingsplan en de stimulering ontwikkelingen woningmarkt (Begroting 2017, blz. 99). Het gedeelte van de algemene reserve waar deze bestemmingen op liggen noemen we daarom ook wel het bestedingsdeel.

Met betrekking tot bestedingen ten laste van de algemene reserve hanteren we de volgende vaste afspraken:

• •

  de raad bepaalt ieder jaar bij de perspectiefnota (voorlopig) en de begroting welke wensen hij voor de komende jaren (meerjarenperspectief) wil dekken met een bijdrage uit de Algemene reserve;

• •

  bij het vaststellen van de begroting worden uitsluitend de bijdragen voor de betreffende jaarschijf toegekend. De overige wensen zijn in de opvolgende jaarschijven ieder jaar uitwisselbaar, waardoor het prioriteren van wensen een dynamisch karakter blijft behouden.

In hoofdstuk 2 hebben we gezien dat reserves geen beschikbaar geld is, hoe kunnen we reserves dan toch inzetten om incidentele zaken te realiseren? Als we een uitname uit de reserves doen wordt dit verantwoord als een inkomst in de exploitatie. Deze inkomst is een fictieve inkomst en leidt er dus toe dat het rekeningsresultaat lager (of negatief) wordt. Dit betekent dat bij de jaarrekening de algemene reserve minder groeit (of afneemt).

Voor rekeningsoverschotten of rekeningstekorten hanteren we als bestendige gedragslijn dat deze primair met de algemene reserve worden verrekend. Ook bij tussentijdse rapportages worden verwachte overschotten niet “vastgehouden” binnen de exploitatie maar als toevoegingen (dotaties) aan de algemene reserve geraamd.

Aanwending van reserves, het inzetten van reserves, is bevoegdheid van de raad, daarom moet dit altijd verlopen via een raadsbesluit. Aanwending verloopt via de exploitatie omdat reserves zijn ontstaan uit overschotten en dus nog niet gekoppeld zijn aan een deelprogramma/taakveld. Aanwending van reserves betekent dan ook dat uw raad besluit (een deel van) een reserve aan de exploitatie toe te voegen (bate) en daar tegenover een uitgave te autoriseren.

Nog niet genoemd zijn de zogenaamde “stille reserves”. Stille reserves zijn reserves die de gemeente wel heeft maar die niet blijken uit de balans. Het gaat dan vaak om bezittingen die al afgeschreven (of ineens afgeschreven) zijn maar nog steeds een waarde hebben. Op grond van de voorschriften mogen we deze bezittingen niet tegen de marktwaarde waarderen maar moeten we deze waarderen op aanschafwaarde minus afschrijving. Pas op het moment van realiseren van de marktwaarde, dus bij verkoop, komt deze waarde tot uiting. Dit betekent dat ook al is een object in onze balans gewaardeerd op nul het wel degelijk een waarde kan vertegenwoordigen.

Resumerend:

• •

  We stellen u voor het bufferdeel op € 11.500.000 te handhaven

• •

  De inkomensfunctie binnen de algemene reserve vervalt

• •

  Voor bestedingen tlv de algemene reserve gelden enkele randvoorwaarden

7. Welke omvang van de algemene reserve is gewenst?

In de gemeenteraad is gevraagd aan te geven wat de wenselijke (maximale/minimale) omvang van de algemene reserve moet zijn. In dit hoofdstuk gaan we in op deze vraag. Ook zullen we in dit hoofdstuk aangeven welke (on)mogelijkheden er zijn om de hoogte van de algemene reserve te sturen.

Voor het bepalen van de maximale omvang van de algemene reserve moeten we eerst kijken naar de totstandkoming van de algemene reserve. In de voorgaande hoofdstukken hebt u gezien dat reserves ontstaan door rekeningsoverschotten, waardevermeerderingen (b.v. aandelen NUON) en toevoeging van bespaarde rente. Dat de algemene reserve de huidige (goede) omvang heeft is niet omdat daarop bewust gestuurd is maar een resultante uit het verleden.

We hebben ook gezien dat het hebben van hoge reserves en voorzieningen betekent dat de gemeente weinig hoeft te lenen en daardoor lage rentelasten heeft. Dus hoe hoger onze reserves hoe voordeliger dit is in de exploitatie. Omgekeerd geldt dus ook dat als we vanaf nu de reserves zouden verlagen dit leidt tot meer rentelasten en dus hogere lasten voor onze inwoners.

Ook hebben we in voorgaande hoofdstukken geconstateerd dat reserves geen potje geld is dat ligt te verstoffen of alleen maar rente opbouwt.

Als we zo naar de algemene reserve kijken kunnen we eigenlijk alleen maar constateren dat er eigenlijk geen maximum is aan te geven voor de algemene reserve.

Bij de beoordeling van de financiële positie van gemeenten kijkt de provincie ook naar de omvang van het eigen vermogen. Ze kent daarin drie niveaus. Bij een solvabiliteitsratio (=eigen vermogen/totaal vermogen) van meer dan 50% zit een gemeente in het hoogste niveau en scoort daarmee (als enkele andere kengetallen ook voldoende scoren) voldoende. Omdat we als gemeente een solide gemeente willen zijn met een robuuste reservepositie willen wij deze grens van de provincie als ondergrens hanteren. Voor de begroting 2017 (balanspositie per 1-1-2017) zou de algemene reserve samen met de bestemmingsreserves dan tenminste 30 miljoen moeten bedragen. De begrote stand op dat moment is 53,5 miljoen. Mitsdien resteert een vrij aanwendbaar deel van € 23,5 miljoen. NB: Dit is wel een momentopname. Wanneer de bestemmingsreserves werkelijk worden aangewend ontstaat een ander beeld. Het zelfde geldt voor de effecten van rekeningsresultaten.

Voor het bepalen van de minimale omvang van de algemene reserve kunnen we ook kijken naar het vorige hoofdstuk. De algemene reserve moet minimaal zo groot zijn dat we de risico’s die op de gemeente afkomen kunnen opvangen zonder dat we direct in de exploitatie moeten gaan snijden. In hoofdstuk 6 hebben we aangegeven uit te willen gaan van een minimaal bufferdeel van € 11.500.000. Dit zou dus ook de minimale ondergrens voor de algemene reserve moeten zijn. Omdat de provincie kijkt naar alle reserves en we voor de bufferfunctie alleen de algemene reserve kunnen inzetten geldt dat we aan beide genoemde ondergrenzen willen voldoen.

Onze goede reservepositie en het feit dat we ruim boven de noodzakelijke buffer zitten betekent dat er geen reden is om onze algemene reserve verder te voeden. Dit betekent dat we de oorzaken die de algemene reserve doen groeien goed in het oog moeten houden. Dus is het wenselijk door het zo goed mogelijk begroten de rekeningsoverschotten te beperken. Ook is het systeem van toevoegen van bespaarde rente aan de reserves in de huidige situatie overbodig.

Hiervoor gaven we aan wat we kunnen doen om de reserves niet verder te laten groeien. Zijn er nu ook mogelijkheden om de algemene reserve te verlagen? Deze mogelijkheden zijn beperkt. Immers in hoofdstuk 2 hebt u gezien dat het doen van investeringen niet leidt tot verlaging van de reserves. Wat wel leidt tot verlaging van de reserves zijn rekeningstekorten. Echter, de Provincie zal in zijn rol als toezichthouder, met de regels in de hand, niet toestaan dat de gemeente bewust tekortbegrotingen opstelt.

Waar wel een beperkte mogelijkheid ligt is als we heel bewust alle incidentele uitgaven in de exploitatie uit de reserves bekostigen. De Provincie staat namelijk toe dat we incidentele lasten met incidentele baten (gebruik van reserves valt daaronder) dekken.

Een belangrijke incidentele last die we hiervoor konden gebruiken is door de nieuwe BBV-voorschriften weggevallen. Tot 2017 mochten we investeringen in maatschappelijk nut2 ineens afschrijven en ten laste van de reserves brengen. Dit mag niet meer, investeringen in maatschappelijk nut moeten afgeschreven (= geactiveerd) worden. Wat daarbij wel toegestaan is, is dat je een deel van de algemene reserve afzondert om daaruit jaarlijks de kapitaallasten te compenseren.

Van dit laatste zijn wij geen voorstander en wel om twee redenen. De eerste reden is dat we vinden dat de generatie die profiteert van voorzieningen ook de lasten daarvan moet dragen. Bij gebruik van een bestemmingsreserve is het eigenlijk de vorige generatie die de reserve heeft opgebracht en dus de lasten betaalt. De tweede reden is dat er een veelheid van bestemmingsreserves zal ontstaan voor dekking van kapitaallasten van investeringen in maatschappelijk nut die in de loop der jaren worden gedaan. Al die reserves zullen vervolgens b.v. 25 of 40 jaar (de levensduur van de investering) in stand moeten blijven. Kortom, zeer onoverzichtelijk en zeer arbeidsintensief.

Resumerend:

• •

  Een grote reservepositie betekent weinig externe financiering en dus relatief weinig rentelasten in de exploitatie en dus minder lasten voor de burger

• •

  Reserves zijn geen financiële middelen maar slechts een weergave van de waarde van bezittingen minus schulden

• •

  We stellen geen maximum aan de algemene reserve

• •

  Voor de solvabiliteitsratio hanteren we een ondergrens van 50% (Solvabiliteitsratio ziet op alle reserves, dus algemene reserve plus bestemmingsreserves)

• •

  Daarnaast hanteren we voor de algemene reserve een ondergrens van € 11.5 miljoen (bufferfunctie).

8. Wijzigingen in bestemmingsreserves

In hoofdstuk 1 gaven we aan dat er de afgelopen 4 jaar verschillende wijzigingen in reserves en voorzieningen zijn aangebracht. Deze zijn via de gebruikelijke P&C-documenten met u gecommuniceerd. Het actualiseren van de nota reserves en voorzieningen is ook een moment om nog weer even kritisch naar de bestaande situatie te kijken. Dit heeft ertoe geleid dat wij u de volgende voorstellen doen voor wijzigingen in de reserves. In de voorzieningen zijn geen wijzigingen aan de orde.

Bestemmingsreserve Uitgifte eigen graven

De ontvangen vergoedingen voor begraafrechten (aankoop graf) worden toegevoegd aan deze reserve. De kapitaallasten van investeringen op de bestaande begraafplaatsen worden vervolgens betaald uit deze reserve.

We stellen u voor deze bestemmingsreserve op te heffen en af te wikkelen bij de jaarrekening 2016. De redenen hiervoor zijn:

• •

  Vanaf 2013 wordt jaarlijks slechts gemiddeld € 5.700 aan de reserve toegevoegd;

• •

  De reserve heeft een beperkte omvang (€ 123.000);

• •

  In relatie tot de totale omzet van de gemeente (€ 74 miljoen) is het aanhouden van deze bestemmingsreserve niet langer nodig;

• •

  Het beëindigen past in het beleid om het aantal bestemmingsreserves zoveel als mogelijk te beperken.

De ontvangen vergoedingen voor begraafrechten worden voortaan toegevoegd aan het exploitatiebudget voor onderhoud. Het saldo van de reserve wordt overgeheveld naar de algemene reserve.

Bestemmingsreserve Centrumplan Vorden en bestemmingsreserve Centrumplan Hengelo

Het doel van deze reserves is het afdekken van investeringen in de openbare ruimte voortvloeiende uit de Masterplannen voor respectievelijk Vorden Centrum en Hengelo Centrum.

Wij stellen u voor deze bestemmingsreserves op te heffen en af te wikkelen bij de jaarrekening 2016. De reden hiervoor is dat het Centrumplannen in 2016 zijn afgerond. Via actieve informatie bent u geïnformeerd over de afwikkeling.

Voorgesteld wordt het saldo van deze reserves over te hevelen naar de algemene reserve.

Bestemmingsreserve Sociaal Domein

De lasten voor het sociaal domein worden sinds de decentralisatie van deze taak vanaf 2015 betaald uit een hogere uitkering uit het gemeentefonds aangevuld met eigen middelen en eigen bijdragen van burgers. De hogere uitkering uit het gemeentefonds wordt gefaseerd verlaagd vanuit de gedachte dat gemeenten deze taak goedkoper/doelmatiger kunnen uitvoeren. De gemeente moet manieren bedenken om deze taak doelmatiger uit te voeren. Dit vergt enige tijd. Gevolg is dat in de tussenliggende tijd de verlaging van de rijksvergoeding en de verlaging van de kosten door anders te werken niet met elkaar in de pas lopen.

Binnen de gemeente Bronckhorst hebben we afgesproken dat we de kosten van het sociaal domein betalen uit de rijksvergoeding (Met enige toevoeging van eigen geld en eigen bijdragen cliënten). Doordat de baten en besparingen niet parallel lopen ontstaan jaarlijks in de exploitatie overschotten of tekorten binnen het sociaal domein. Gezien de afspraak willen we overschotten in het ene jaar gebruiken om tekorten in een volgend jaar op te vangen. Hiervoor is het instrument “peilstok” geïntroduceerd. Dit heeft echter enkele nadelen. Het is een doorbreking van de reguliere werkwijzen en het is niet erg inzichtelijk. Ook geeft het een verkeerde suggestie over het verloop. Een overschot in een bepaald jaar wordt via de peilstok overgeheveld naar het volgende jaar. Als de algemene uitkering en de besparing in dat jaar wel in de pas lopen is het overgehevelde bedrag opnieuw een positief saldo. Op deze wijze wordt gesuggereerd dat een bedrag dat we in één jaar over houden van jaar tot jaar wordt overgehouden.

Gezien de beperkingen van de peilstok stellen wij u voor een bestemmingsreserve Sociaal Domein in te stellen. Dit past binnen de reguliere werkwijzen en geeft meer inzicht. Het eventuele saldo van de peilstok zal dan bij de jaarrekening 2016 overgeheveld worden naar deze nieuwe reserve.

De reserve is bedoeld om verwachte tekorten binnen het sociaal domein in de jaren 2017 en volgende af te dekken. In de betreffende begrotingen wordt een uitname uit de reserve gelijk aan het verwachtte tekort binnen het sociaal domein opgenomen. Bij de tussenrapportages en de jaarrekening wordt u zoals gebruikelijk geïnformeerd over eventuele wijzigingen daarin.

Naast deze uitnamen kan de reserve ook gebruikt worden voor projecten die in de toekomst tot besparingen binnen het sociaal domein of tot betere zorg leiden. In hoofdstuk 6 hebben we aangegeven dat besteden van een reserve een bevoegdheid van de gemeenteraad is. De procedure voor een begrotingswijziging vergt echter een flinke doorlooptijd. Om de uitvoering van het sociaal domein werkbaar te houden is het wenselijk dat het college de bevoegdheid krijgt dit soort uitnamen op korte termijn te kunnen doen. We stellen u voor het college hiervoor te autoriseren. Uiteraard wordt uw raad over deze aanwendingen op de gebruikelijke wijze geïnformeerd. Verder stellen wij u voor aan deze bestemmingsreserve een maximale looptijd te koppelen t/m 2020. We verwijzen u naar bijlage 2 voor de verdere kaders m.b.t. deze bestemmingsreserve.

Bestemmingsreserve bovenwijkse voorzieningen

In de Notitie grondexploitaties 2016 doet de commissie BBV de volgende stellige uitspraak: “Het is vanaf 2016 niet meer toegestaan om toevoegingen te doen aan een voorziening voor bovenwijkse voorzieningen. Bestaande voorzieningen per ultimo 2015 mogen worden gehandhaafd en kunnen volgens planning worden afgewikkeld. Sparen voor bovenwijkse voorzieningen die na het afsluiten van een grondexploitatie zullen worden aangelegd, is nog wel mogelijk via een door de raad in te stellen bestemmingsreserve. Toevoegingen aan deze bestemmingsreserve kunnen alleen plaatsvinden via resultaatsbestemming.”

Dit betekent dat we met ingang van 2017 niet meer doteren aan de huidige voorziening Bovenwijkse voorzieningen. Omdat we nog wel inkomsten voor bovenwijkse voorzieningen hebben op enkele verspreid liggende resterende kavels en vanuit individuele ontwikkelingen en deze inkomsten uitsluitend binnen de kaders van de Wro aangewend mogen worden stellen we hiervoor een nieuwe bestemmingsreserve in.

9. Beslispunten en financiële consequenties

Beslispunten

De volgende beslispunten zijn nieuw/anders ten opzichte van de vorige Nota reserves en voorzieningen gemeente Bronckhorst 2012. (Verplichte wijzigingen als gevolg van wet- en regelgeving worden niet genoemd.)

We stellen u voor:

• 1.

  De adviezen van de commissie BBV te volgen en met ingang van 2018 geen bespaarde rente meer over onze reserves en voorzieningen te berekenen (Hoofdstuk 4)

• 2.

  De tarieven voor afval en grafrechten met ingang van 2018 te verlagen met het bedrag voor bespaarde rente (Hoofdstuk 4)

• 3.

  De tarieven voor riool met ingang van 2018 niet te verlagen met het bedrag van de bespaarde rente en dit bedrag toe te voegen aan de voorziening Vervangingsinvesteringen riolering (Hoofdstuk 4)

• 4.

  Geen maximum te stellen aan de algemene reserve (Hoofdstuk 7)

• 5.

  Voor de solvabiliteitsratio een ondergrens te hanteren van 50% (Hoofdstuk 7)

• 6.

  Daarnaast voor de algemene reserve een ondergrens te hanteren van € 11.5 miljoen (bufferfunctie) (Hoofdstuk 7)

• 7.

  De bestemmingsreserve Uitgifte eigen graven op te heffen en het saldo over te hevelen naar de Algemene reserve (Hoofdstuk 8)

• 8.

  De bestemmingsreserve Centrumplan Vorden op te heffen en het saldo over te hevelen naar de Algemene reserve. (Hoofdstuk 8)

• 9.

  De bestemmingsreserve Centrumplan Hengelo op te heffen en het saldo over te hevelen naar de Algemene reserve (Hoofdstuk 8)

• 10.

  Een bestemmingsreserve Sociaal Domein in te stellen (Hoofdstuk 8)

• 11.

  Een bestemmingsreserve bovenwijkse voorzieningen in te stellen (Hoofdstuk 8)

Resumé van de financiële consequenties:

De financiële consequenties worden weergegeven op basis van de cijfers begroting 2017. Omdat het niet meer berekenen van bespaarde rente ingaat m.i.v. de begroting 2018 zullen de werkelijke cijfers wat afwijken.

• •

  Aan de reserves wordt geen bespaarde rente meer toegerekend, dit betekent dat aan de reserves geen € 659.801 wordt toegevoegd.

• •

  Wel wordt aan de bestemmingsreserve Afkoop onderhoud graven 3% rente toegevoegd. Dit komt overeen met € 41.937.

• •

  Binnen de exploitatie vallen de lasten voor bespaarde rente weg ad. € 1.359.801

• •

  Binnen de exploitatie valt de €700.000 bespaarde rente-inkomst weg

• •

  Binnen de exploitatie vallen de inkomsten wegens bespaarde rente in de tarieven voor afval en grafrechten weg (respectievelijk € 24.652 en € 6.063).

• •

  Er komt een (extra) dotatie aan de voorziening Vervangingsinvesteringen riool van € 455.004.

Per saldo betekent dit in de exploitatie: