Beleidsregels voor het verlenen van ontheffing voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart Provincie Limburg 2019 (Wet luchtvaart, artikel 8A.51)

Ondertekening

Toelichting

1. Algemene toelichting

Op 1 november 2009 is een wijziging van de Wet luchtvaart (Wlv) in werking getreden. Deze wijziging is bekend onder de naam Regeling Burgerluchthavens en Militaire Luchthavens (RBML). Door deze wijziging van de Wet luchtvaart zijn er taken en bevoegdheden voor bepaalde luchtvaartactiviteiten overgedragen van het Rijk aan de provincies. Aan Gedeputeerde Staten is, op grond van artikel 8a.51 Wet luchtvaart, een bevoegdheid toegekend om ontheffingen te verlenen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik (hierna: TUG) van een terrein, niet zijnde een luchthaven, voor luchtvaartactiviteiten. Dat betekent dat voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen, zoals genoemd in artikel 21 van het Besluit burgerluchthavens, niet zijnde luchthaventerreinen met een luchthavenbesluit of een luchthavenregeling, een ontheffing voor TUG noodzakelijk is.

Op grond van wijzigingen in het Besluit burgerluchthavens is het voor bepaalde soorten luchtvaartuigen of vluchten niet meer nodig een ontheffing aan te vragen. Alleen de luchtvaartuigen genoemd in artikel 21 van het Besluit Burgerluchthavens dienen een ontheffing aan te vragen voor het opstijgen en landen. Vrije ballonnen, schermzweefvliegtuigtoestellen en zeilvliegtuigen vallen niet meer onder artikel 21, net zoals de zogenaamde RPA’s (remotely piloted aircraft, op afstand bestuurde luchtvaartuigen, ook wel drones), waarvan de totale massa ten hoogste 25 kilogram bedraagt. Maatschappelijke vluchten ten behoeve van spoedeisende medische hulp (HEMS), Search en Rescue (SAR), uitoefening van politietaken en het voorkomen, beperken of bestrijden van brand vallen ook niet onder deze beleidsregels (artikel 20 Besluit burgerluchthavens).

Bij de beoordeling of een ontheffing in het kader van de TUG kan worden verleend wordt gekeken naar de opstijg- en/of landingslocatie. Zodra het luchtvaarttuig van de startbaan los komt, is sprake van gebruik van het luchtruim. Dit wordt ook wel het luchtzijdige gebruik genoemd. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt volledig bij het Rijk: de aan- en uitvliegroutes, de circuits en de wijze waarop deze moeten worden gevlogen. Het gebruik van het luchtruim kan niet met een (provinciale) ontheffing worden gereguleerd. Het opnemen van een verbod om over een bepaald gebied te vliegen is dan ook niet mogelijk.

Daarnaast is de Regeling Veilig Gebruik van een Luchthaven en andere Terreinen (RVGLT) van kracht. Het gaat dan bijvoorbeeld over de aanleg, inrichting, uitrusting en gebruik van het terrein of op de veiligheid op en rond het terrein. Ook een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik moet voldoen aan de in de RVGLT gestelde regels. De toetsing en handhaving gebeurt door de ILT (Inspectie Leefomgeving en Transport). Deze regeling valt buiten de bevoegdheid van de provincie.

Deze beleidsregels TUG 2019 vervangen de op 15 december 2009 vastgestelde Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Limburg (Provinciaal blad nr. 92, 15 december 2009).

Doel beleidsregels

Deze beleidsregels hebben tot doel de voorwaarden duidelijk te maken waaronder ontheffingen worden verleend. Er wordt gestreefd naar een belangenafweging, waarbij enerzijds recht wordt gedaan aan de bedrijfsmatige belangen van de luchtvaartbedrijven dan wel die van de recreatieve luchtvaart en anderzijds aan de door de provincie te beschermen algemene, ruimtelijke en milieubelangen. Daarnaast wordt beoogd om de administratieve en bestuurlijke lasten te beperken met digitale aanvraag- en meldformulieren.

Aanleiding voor aanpassingen

Er zijn een aantal wettelijke en beleidsmatige wijzigingen geweest; dit zijn tekstuele, beleidsneutrale aanpassingen. Daarnaast is ruimschoots ervaring opgedaan met het verlenen van TUG-ontheffingen. Uit deze ervaringen en de evaluatie blijkt dat de beleidsregels op een aantal punten bijstelling behoeven. Onderzocht is hoe eventuele hinder als gevolg van rondvluchten kan worden beperkt. Het heeft geleid tot bijstelling op de volgende aspecten:

• -

  Toevoeging van begripsbepalingen;

• -

  Verduidelijking van het hanteren van het maximale gebruik van een terrein tot 12 dagen of het aantal vluchten;

• -

  Soorten ontheffing zijn uitgebreid met de combinatieontheffing: een generieke ontheffing voor een specifieke locatie;

• -

  Toevoeging van een maximum van 50 vliegbewegingen per locatie (25 x opstijgen en 25 x landen);

• -

  Aanscherping van een start- en/of landingsverbod in gebieden voor weidevogels gedurende het broedseizoen;

• -

  de mogelijkheid aanvragen (deels) te weigeren in verband met de afstand tot Natura 2000-gebieden, NNN-gebieden en stiltegebieden;

• -

  de mogelijkheid aanvragen (deels) te weigeren in verband met de afstand tot woningen;

• -

  de aanvraag in te dienen via het (digitale) aanvraagformulier;

• -

  voor een melding gebruik te maken van het (digitale) meldingsformulier;

• -

  verduidelijking en aanpassing van de toetsingscriteria;

• -

  de mogelijkheid om een ontheffing in te trekken dan wel te weigeren bij overtreding;

• -

  diverse (redactionele) aanpassingen.

Met de aanpassingen van deze beleidsregels worden de kaders waarbinnen de ontheffingen worden verleend waar nodig aangescherpt en waar mogelijk flexibeler.

Andere geldende wet- en regelgeving

Voor het opstijgen en landen kan ook regelgeving met andere oogmerken van toepassing zijn, zoals de Wet natuurbescherming. Starten en landen kan bijvoorbeeld effect hebben op leefgebieden van beschermde diersoorten of gebieden die worden beschermd door de Wet natuurbescherming en de Europese Habitat- en Vogelrichtlijn. Helikoptervluchten kunnen beschermde soorten verstoren en niet uit te sluiten is dat dit significante gevolgen heeft voor de betreffende populaties. De houder van een TUG ontheffing is ingevolge de Wet natuurbescherming ook met een TUG ontheffing verantwoordelijk voor het voorkomen van verstoring van beschermde diersoorten in de betreffende gebieden. Of er op grond van andere wetgeving een ontheffing of een vergunning nodig is, zal de aanvrager/houder van de TUG-ontheffing zelf moeten onderzoeken.

De toepasselijke wet- en regelgeving bevatten geen gronden voor weigering van de gevraagde ontheffingen wegens strijd met een bestemmingsplan. De aanvrager zal zelf moeten toetsen of in het desbetreffende bestemmingsplan expliciet en gemotiveerd is opgenomen dat een locatie niet mag worden gebruikt voor het incidenteel opstijgen en/of landen van luchtvaartuigen buiten een luchthaven.

2. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

Er zijn begripsbepalingen toegevoegd, met de betekenis van een aantal in deze beleidsregels gehanteerde begrippen. Er is aangesloten bij wettelijke definitiebepalingen. Het begrip terrein is in de Wet luchtvaart niet nader omschreven. Onder een terrein wordt verstaan de gronden die daadwerkelijk voor het landen of opstijgen van luchtvaartuigen wordt gebruikt.

Artikel 2 Ontheffing

Een TUG-ontheffing kan worden verleend voor het landen en/of opstijgen van luchtvaartuigen. Het kan gaan om een afzonderlijke landing, maar ook om een landing en start.

Van belang is dat de onderlinge afstand tussen twee terreinen zodanig is, dat de hinder van het starten en landen voldoende wordt verspreid en concentratie van de overlast zoveel mogelijk wordt beperkt. Er moet een redelijke afstand tussen de verschillende locaties zitten. Voorkomen moet worden dat naastgelegen terreinen zodanig worden gebruikt, dat in de praktijk vaker dan 12 dagen per jaar van een terrein gebruik wordt gemaakt (zogenaamd weilandhoppen). Er is rekening gehouden met verschillende luchtvaartuigen waarvan binnen de provincie gebruik wordt gemaakt. Gedeputeerde Staten achten een afstand van 1000 meter voldoende om het doel te bereiken. Hinder als gevolg van starts en landingen is onwenselijk en moet zoveel als mogelijk voorkomen worden.

Artikel 3 Soorten ontheffing

De Provincie Limburg heeft gekozen voor een drietal ontheffingsvormen. De aanvrager wordt op deze manier in staat gesteld een ontheffing aan te vragen die past bij de situatie. Een ontheffing geldt voor een periode van ten hoogste een kalenderjaar. Daarna moet een nieuwe ontheffing worden aangevraagd.

Een generieke ontheffing kan worden verleend voor het landen en opstijgen van terreinen die in de ontheffing niet zijn gespecificeerd. De plaats en het tijdstip staan bij aanvraag over het algemeen niet vast. In principe is elk terrein in deze provincie dat voldoet aan de voorschriften uit de generieke TUG-ontheffing (en wettelijke vereisten) geschikt om te landen en op te stijgen. Het instrument van de generieke ontheffing wordt (vaak) gebruikt voor commerciële helikoptervluchten (taxivervoer).

De locatiegebonden ontheffing wordt aangevraagd voor een specifiek terrein. Met deze ontheffing wordt onder voorwaarden een intensiever gebruik door helikopters toegestaan. Aangezien een intensiever gebruik meer hinder met zich meebrengt voor natuur en omwonenden, zijn afstandsnormen groter dan voor generieke ontheffingen. Er wordt een maximum gesteld aan het aantal vliegbewegingen.

Luchtvaartuigen die gebruikt worden voor recreatieve doeleinden zijn aangewezen op de locatiegebonden ontheffing. Daardoor kan op een bepaalde plaats concentratie van overlast plaatsvinden. De intensiteit, plaats en soms het tijdstip van het gebruik van een terrein is vooraf bekend.

De combinatie ontheffing is een generieke ontheffing voor een specifieke locatie. Deze vorm voorziet in de behoefte aan flexibiliteit bij helikoptervluchten ten behoeve van het spuiten van gewassen/kassen.

Voor een terrein dat op meer dan 12 dagen per jaar voor deze doeleinden gebruikt wordt of zal worden, is het aanvragen van een luchthavenregeling of –besluit nodig, en kan niet met een ontheffing voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik worden volstaan.

Artikel 4 Meldingsplicht

De houder van een TUG-ontheffing is gehouden ten minste 24 uur voor het gebruik van het terrein het voornemen te melden per e-mail aan de burgemeester van betreffende gemeente, de ILT en GS. De melding aan de burgemeester heeft vooral openbare orde als oogmerk. De melding aan de ILT houdt verband met de veiligheid. De melding aan Gedeputeerde Staten heeft met name de controle op de naleving van de voorschriften van de TUG-ontheffing als oogmerk. De 24-uurstermijn volgt uit de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen (RVGLT).

Een melding wordt voor toepassing van deze beleidsregels gezien als een landing of een opstijging die daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Het kan zijn dat door omstandigheden een aangemelde landing of start toch geen doorgang vindt. Indien de ontheffinghouder binnen 72 uur nadat de landing of start zou plaatsvinden, Gedeputeerde Staten in kennis stelt van het niet doorgaan, dan wordt de eerder gedane melding niet beschouwd als een landing of start. Deze telt dan ook niet mee in de bepaling van het maximum aantal vliegbewegingen.

Artikel 5 Beperkingen overlast en schade

In de voorschriften bij een TUG-ontheffing zal worden bepaald dat de overlast en schade zoveel als mogelijk moeten worden voorkomen dan wel beperkt. Te denken valt aan het veroorzaken van schade aan eigendommen, zoals gewassen of vee, of van overlast in de vorm van verkeershinder, verkeersonveilige situaties of geluidhinder (bijvoorbeeld door het onnodig lang stationair laten draaien van de motor van het luchtvaartuig).

Artikel 6 Uitsluitingen

Er wordt geen ontheffing wordt verleend voor het starten en landen in Natura 2000-gebieden, NNN-gebieden en bijzondere nationale en provinciale natuurgebieden. Tot behoud van rust wordt voor het landen of opstijgen in een milieubeschermingsgebied voor stilte geen ontheffing verleend. In leefgebieden van weidevogels is het opstijgen en landen van luchtvaartuigen in het broedseizoen niet toegestaan. Het herhaaldelijk verstoren van broedvogels kan tot gevolg hebben dat de dieren hun nest verlaten. Voor het broedseizoen wordt de periode van 1 maart tot 1 augustus aangehouden.

Afstanden tot Natura2000-gebieden en NNN-gebieden

Helikopters veroorzaken verstoring doordat de vlieghoogte laag is, de geluidsproductie hoog, en bovendien er meestal geen reguliere vliegroutes gevolgd worden. Uit onderzoek (o.a. Bureau Waardenburg, 7 februari 2011, rapport nr.10-180) blijkt dat het aannemelijk is dat een overvliegende helikopter op een hoogte van 1000 meter geen verstoring van de op de grond levende fauna meer geeft. Een buffer wordt aangehouden om te voorkomen dat er verstoring optreedt in een Natura 2000-gebied,een NNN-gebied of een bijzondere nationaal of provinciaal natuurgebied als gevolg van het starten of landen van het luchtvaartuig. Een luchtvaartuig kan zich met deze afstand op voldoende hoogte begeven voordat het gebied bereikt wordt en op deze wijze is met zekerheid uit te sluiten dat er significant negatieve effecten optreden, danwel wezenlijke kenmerken worden aangetast. In relatie tot helikopterverkeer spelen vooral de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen voor broedvogelsoorten en/of niet-broedvogelsoorten een rol (Vogelrichtlijn). In gebieden die niet voor vogelsoorten zijn aangewezen (Habitatrichtlijn), is de verstoringsgevoeligheid minder.

Uit onderzoek (uit rapport Bureau Waardenburg 20 februari 2013, rapport nr. 12-233) blijkt dat bij een geluidsbelasting vanaf 43 dB - 48 dB negatieve effecten (in de zin van afname van aantallen of dichtheden) te verwachten zijn. Indien de grens tussen deze twee getallen wordt gehouden (afgerond 46 dB) dan ligt de afstand waarop effecten te verwachten zijn op 900 meter tot 1.100 meter voor de verschillende typen helikopters (categorie 011, respectievelijk categorie 010). Deze afstanden worden jaarrond gehanteerd voor de Vogelrichtlijngebieden de Groote Peel, Mariapeel, Weerter- en Budelerbergen, Maasduinen en Meinweg vanaf de rand van het gebied. Hier komen één of meer soorten (ook niet-broedvogels) voor die zeer verstoringsgevoelig zijn.

Voor de overige Natura2000-gebieden en de NNN-gebieden, niet zijnde stiltegebieden, wordt een zone van 250 meter gehanteerd. Buiten deze gebieden blijft er voldoende ruimte over voor het mogelijk maken van starts en landingen van luchtvaartuigen.

Indien een aanvrager kan aantonen dat in het specifieke geval waarvoor de TUG ontheffing wordt aangevraagd, een kleinere afstand volstaat, kunnen Gedeputeerde Staten toestemming verlenen het starten en landen binnen een kortere afstand. Dit kan bijvoorbeeld zijn in het geval van een stiller type helikopter.

Broedseizoen

Het opstijgen en landen van luchtvaartuigen kan een verstorend effect hebben op beschermde diersoorten, vernieling van nesten en eieren. Met name tijdens het broedseizoen zijn vogels bijzonder gevoelig voor verstoring. Geen ontheffingen worden dan ook verleend voor het starten of landen van luchtvaartuigen gedurende het broedseizoen (1 maart - 1 augustus). Een quickscan van de aanwezigheid op broedvogels is hiervoor noodzakelijk.

Buiten het broedseizoen zijn vogels niet direct aan een locatie gebonden. Bij enkele verstoringen per dag is nog geen sprake van een significant effect. Bij minder dan vijf verstoringen per dag zijn geen significante effecten te verwachten; vogels kunnen buiten het broedseizoen flexibeler met gewijzigde omstandigheden omgaan.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat het beschermingsregime van de Wet natuurbescherming onverkort van toepassing blijft.

Afstand tot stiltegebieden

Bij het bepalen van de afstand tot stiltegebieden wordt de geluidsproductie van het betreffende luchtvaartuig meegewogen. De keuze van de minimale afstand tot stiltegebieden is gebaseerd op de richtwaarde van 40 dB(A) LAeq,24u, zoals opgenomen in Provinciale Omgevingsverordening. Voor het bepalen van de minimale afstand is uitgegaan van berekeningen van de geluidsproductie van categorie 010 en 011 helikopters. Daarmee is de afstand bepaald van 1.100 meter respectievelijk 900 meter, waarbij op 50 meter binnen het stiltegebied juist wordt voldaan aan de richtwaarde.

Indien een aanvrager kan aantonen dat in het specifieke geval waarvoor de TUG ontheffing wordt aangevraagd, een kleinere afstand volstaat, kunnen Gedeputeerde Staten toestemming verlenen het starten en landen binnen een kortere afstand. Dit kan bijvoorbeeld zijn in het geval van een stiller type helikopter.

Afstanden tot woonbebouwing

Om hoge piekbelastingen aan geluid te voorkomen zijn eisen gesteld aan de afstand van een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik ten opzichte van één of meerdere woningen. Met betrekking tot het piekgeluid op de gevels van woningen is aangesloten bij tabel 2.17a Activiteitenbesluit. Op grond daarvan wordt een LAmax (piekniveau) van 70 dB(A) in de dagperiode (van 7.00 uur tot 19.00 uur) over het algemeen nog als acceptabel beschouwd. Dit betekent voor de avondperiode (van 19.00 uur tot 23.00 uur) een LAmax van 65 dB(A). Boven deze geluidsbelasting is bekend dat er schrikreacties ontstaan. Voor geluidberekeningen kent het rekenvoorschrift voor luchtvaartgeluid (zie Regeling burgerluchthavens) categorie-indelingen voor helikopters te vinden in hoofdstukken 10, 11, 12 en 14 uit de bij de Regeling burgerluchthavens behorende Appendices. Helikopters uit de categorie 011 zijn het minst luidruchtig. Daarna volgen met toenemend geluidvermogen helikopters uit de categorieën 010, 012 en 014. Vluchten die op basis van een TUG-ontheffing worden uitgevoerd vinden meestal plaats met helikopters die vallen onder de categorieën 010 en 011. Met de in te tabel opgenomen afstandscriteria die een TUG-terrein tot één of meerdere woningen worden hoge piekbelastingen ten gevolge van het opstijgen en landen in de directe omgeving van de landingsplaats ons inziens voldoende voorkomen.

Helikopters (locatiegebonden ontheffingen)

De gehanteerde afstanden zijn gerelateerd aan de ligging van de 70 dB(A)-contour en de 65 dB(A)-contour van het maximale geluidsniveau dat tijdens het landen en het opstijgen van een helikopter optreedt. De grootte van de contour is afhankelijk van het type helikopter. De helikopters zijn in vier categorieën ingedeeld. De indeling van helikopters in categorieën is gebaseerd op een maximum startgewicht (MTOW).

Helikopters (generieke ontheffingen)

Een generieke ontheffing wordt afgegeven voor twee vluchten per dag. Omdat het hier over incidentele en kortdurende activiteiten gaat en de hinder beperkt wordt door een maximum van het aantal vluchten, wordt hier een korte afstand van 100 meter gehanteerd en is derhalve een hogere geluidsbelasting toegestaan dan bij locatiegebonden ontheffingen.

Overige luchtvaartuigen

De meest voorkomende, overige gemotoriseerde luchtvaartuigen zijn paramotors, MLA’s (ultralicht motorluchtvaartuigen) en onbemande luchtvaartuigen. Het bronvermogen van deze luchtvaartuigen is veel kleiner dan dat van helikopters. Voor de overige, gemotoriseerde luchtvaartuigen is gekozen voor een afstand van 150 meter. De te verwachten geluidsbelasting op deze afstand bedraagt ongeveer 60 dB(A).

Indien een aanvrager kan aantonen dat in het specifieke geval waarvoor de TUG ontheffing wordt aangevraagd, een kleinere afstand volstaat, kunnen Gedeputeerde Staten toestemming verlenen het starten en landen binnen een kortere afstand. Dit kan bijvoorbeeld zijn in het geval van een stiller type helikopter.

Tijdelijk en uitzonderlijk

De TUG-ontheffing kan alleen betrekking hebben op terreinen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik. Wat onder tijdelijk en uitzonderlijk wordt verstaan, is afhankelijk van de soort TUG-ontheffing. Gaat het om een locatiegebonden ontheffing, dan is een maximum gesteld aan het aantal landingen en starts per dag. Dit is ten hoogste 25 keer landen en 25 keer opstijgen.

In de generieke ontheffing is een maximum gesteld aan het aantal landingen op en opstijgen van een terrein. Dit is niet meer van vier vliegbewegingen per dag. Verder is een maximum gesteld aan het aantal dagen per kalenderjaar.

Tijdvenster

Er worden beperkingen gesteld aan het tijdstip van landen en opstijgen. Hiermee zijn wij van mening dat de overlast voor de omgeving binnen aanvaardbare proporties wordt gehouden.

Openbare orde

Bij het gebruik van een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik kan de openbare orde in het geding zijn. Voor het verlenen van ontheffing dienen Gedeputeerde Staten overleg te voeren met de burgemeester van de gemeente waarin het terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik is gelegen. Dit overleg kan aanleiding zijn om een ontheffing niet te verlenen. Een dergelijke weigering kan alleen betrekking hebben op aspecten van openbare orde.

Artikel 10 en 11 Intrekken en weigeren ontheffing

Gedeputeerde Staten handhaven op de voorwaarden die bij de betreffende TUG ontheffing zijn gesteld. Bij het niet naleven van de ontheffing kunnen Gedeputeerde Staten op basis van de Wet Luchtvaart (artikel 11.23, eerste lid), de Provinciewet (artikel 122, lid 2) en de Algemene wet bestuursrecht (afdeling 5.3.2) instrumenten, zoals de bestuurlijke boete, inzetten. Bij overtredingen van de voorwaarden, die zijn verbonden aan de TUG ontheffing, kunnen Gedeputeerde Staten de ontheffing intrekken voor de overige looptijd van het kalenderjaar.

Artikel 12 Aanvraagformulier

Gedeputeerde Staten dienen binnen vier weken te beschikken op een aanvraag voor een TUG-ontheffing, zoals bepaald in de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen. Uiterlijk vier weken voorafgaand aan de start en/of landing van het luchtvaartuig zal de aanvraag moeten zijn ingediend bij Gedeputeerde Staten, wil de aanvrager tijdig over de vereiste ontheffing kunnen beschikken. Op grond van de Wet luchtvaart wordt een ontheffing niet verleend dan nadat Gedeputeerde Staten over de aanvraag tot ontheffing overleg hebben gevoerd met de burgemeester van de gemeente waarin het betreffende terrein ligt. Dit betreft de openbare orde en veiligheid. De burgemeester van de betreffende gemeente moet binnen de termijn waarop Gedeputeerde Staten beschikken, reageren met een advies.