Brandbeveiligingsverordening 2011

Ondertekening

Toelichting 1

Toelichting op de Brandbeveiligingsverordening 2011

Algemeen

De wetgever kondigt in de Wet veiligheidsregio’s en de aanpassing daarop in artikel 3, derde lid, een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) aan over het brandveilig gebruik van voor mensen toegankelijke ruimten, niet zijnde bouwwerken. Deze AMvB neemt als het ware de plaats in van de brandbeveiligingsverordening (TK, vergaderjaar 2008-2009, 31 968, nr. 8, p.7). Naar verwach-ting treedt deze AMvB pas medio 2011 in werking. Tot die tijd zal op de grond van de Wet veilig-heidsregio’s in elke gemeente een brandbeveiligingsverordening van kracht moeten zijn. Als ge-volg van de inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio’s, het niet beschikbaar zijn van de hier-voor bedoelde AMvB en het ontbreken van relevant overgangsrecht in de Wet veiligheidsregio’s zal de raad een nieuwe brandbeveiligingsverordening moeten vaststellen. De bestaande brand-beveiligingsverordening vervalt namelijk van rechtswege bij de inwerkingtreding van de Wet vei-ligheidsregio’s.

De voorliggende modelregeling is, gezien het tijdelijk karakter (tot de inwerkingtreding van de AMvB) terughoudend van aard. De regeling is aangepast aan de Wet veiligheidsregio’s en de Dienstenrichtlijn. Toegevoegd zijn regels voor de bestuurlijke boete.

Brandbeveiligingsverordening is vangnet

De brandbeveiligingsverordening mag niet regelen voor zover daarin bij of krachtens enig ander (hoger) wettelijk voorschrift is voorzien. Hierop moet bij het stellen van regels nauwlettend worden toegezien. Feitelijk moet de gemeente zich telkens weer afvragen in hoeverre een wettelijk voor-schrift al voorziet of mede (indirect) voorziet in de brandveiligheid die in de Wet veiligheidsregio’s als opdacht aan het college is gegeven. In zo’n geval gaat dat wettelijk voorschrift voor op de brandbeveiligingsverordening. Met andere woorden: de brandbeveiligingsverordening is een vangnet voor brandveiligheidvoorzieningen die noodzakelijk zijn maar waarvoor geen wettelijke basis voorhanden is. Voordat een gemeente op basis van de brandbeveiligingsverordening eisen kan stellen moet er onderzoek plaatsvinden naar wettelijke voorschriften die mogelijk van toepas-sing zouden kunnen zijn en van rechtswege voorrang hebben. In de dagelijkse praktijk zijn er natuurlijk een aantal standaard gevallen waarbij van tevoren duidelijk is hoe zaken liggen.

Onderwerp van de regeling: objecten die geen bouwwerk zijn

De brandbeveiligingsverordening is een vangnet, een restregelgeving, zij regelt de brandveilig-heid die niet op een andere manier wettelijk is geregeld. Dit is weliswaar een beperking, maar wel van een onbepaald onderwerp. Bij het gebruiksvergunningensysteem van de brandbeveiligings-verordening gaat het namelijk om objecten die geen bouwwerken zijn: 'niet bouwwerken'. Het kan gaan om bijvoorbeeld een los met de wal verbonden drijvend hotel, een drijvende discotheek of een tijdelijke tent. Het onderwerp is vooraf niet te bepalen.

De omschrijving in de Wet veiligheidsregio’s zelf kent een beperking van doel, namelijk brandvei-ligheid, maar (behalve door andere wettelijke voorschriften) geen beperking van object. De om-schrijving is van toepassing op de gehele omgeving. Voor een dergelijk object is het vanwege het feit dat niet van tevoren duidelijk is waarom het gaat, moeilijk concrete regels te maken. Veel ob-jecten lijken echter op bekende bouwwerken.

Overeenkomstig daaraan kunnen eisen worden gesteld, afhankelijk van de specifieke situatie.

Als voorbeeld dient een bouwwerk dat op de grond staat. Hiervoor is in elk geval het Bouwbesluit, het Gebruiksbesluit en de bouwverordening ex de Woningwet van toepassing. Door de definitie van het begrip bouwwerk in de bouwverordening en de toepassing ervan in het Bouwbesluit en het Gebruiksbesluit is een constructie die drijft op het water meestal geen bouwwerk in de zin van de Woningwet en afgeleide regelgeving. Voor een met de grond verbonden object is de Woning-wet het juridisch kader. Voor hetzelfde object dat drijft is de brandbeveiligingsverordening het juridisch kader (voor de brandveiligheid).

Een ander voorbeeld: een tent die langdurig op dezelfde plaats staat kan een bouwwerk zijn (Wo-ningwet van toepassing), terwijl diezelfde tent tijdens een kortdurende periode een 'niet-bouwwerk' is, waarvoor op grond van de brandbeveiligingsverordening eisen moeten worden gesteld. Over de lastige vraag: wanneer is een object een bouwwerk volgt hieronder, mede aan de hand van staande jurisprudentie, een toelichting:

Bouwwerk of geen bouwwerk, open erf en terrein

De Woningwet heeft een grote invloed op de reikwijdte van de brandbeveiligingsverordening, deze wet bevat de wettelijke grondslag voor voorschriften betreffende het bouwen, de staat van bestaande bouwwerken en standplaatsen en het gebruik van bouwwerken en het gebruik van open erven en terreinen en de staat, waarin deze zich moeteen bevinden. De beperking die de Woningwet oplegt, als hogere regeling, zit in de begrippen bouwwerk, open erf en terrein.

Bouwwerk

Een definitie van het begrip bouwwerk geeft de Woningwet niet, de VNG houdt in de modelbouw-verordening een in de jurisprudentie aanvaarde definitie aan:

Bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.

Aan de hand van de vier elementen van de definitie van het begrip bouwwerk:

1. constructie;

2. van enige omvang;

3. met de grond verbonden;

4. bedoeld om ter plaatse te functioneren

wordt bepaald of een object een bouwwerk is of niet.

Over het begrip bouwwerk bestaat een uitgebreide jurisprudentie, het is niet zonder meer duidelijk wanneer aan de vier voorwaarden wordt voldaan om tot de conclusie te komen dat een object een bouwwerk is. De jurisprudentie is te omvangrijk en te casuïstisch om hier weer te geven. Een uitgebreide opsomming van jurisprudentie kunt u vinden in de toelichting op de modelbouwveror-dening van de 'Standaardregelingen in de bouw' (Sdu uitgevers bv, Den Haag).

Open erf en terrein

Bouwwerken vallen niet onder de werking van de brandbeveiligingsverordening, ook sommige open erven en terreinen vallen niet onder de werking van de verordening. Op grond van artikel 8, tweede lid, onder b, van de Woningwet zijn namelijk in de bouwverordening voorschriften opge-nomen over de staat en het in gebruik nemen en gebruiken van open erven en terreinen. Hiervoor kunnen dus geen eisen worden gesteld op grond van de brandbeveiligingsverordening.

De begripsomschrijving van erf is overgenomen uit het Besluit omgevingsrecht (Bor) dat op 1 juli 2010 in werking is getreden. Die omschrijving is afgeleid uit de jurisprudentie (zie ABRvS 15 sep-tember 1997, LJN: AA3601, AB 1998, 5). Uitgangspunt is dat het gehele perceel bij een hoofdge-bouw in beginsel als erf kan worden aangemerkt. Echter uit de systematiek van een bestem-mingsplan of beheersverordening kan voortvloeien dat bepaalde verder van het hoofdgebouw af gelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt kunnen worden. Dit zal in beginsel uitslui-tend het geval kunnen zijn bij percelen van een aanzienlijke omvang, veelal gelegen buiten de bebouwde kom. Bij dergelijke omvangrijke percelen geven bestemmingsplannen of beheersver-ordeningen soms regels die het perceel onderverdeelt in een bouwblok of bestemming, waarbin-nen het hoofdgebouw met bijbehorende aan- en uitbouwen en bijgebouwen gebouwd kunnen worden en waar een verdere inrichting kan plaatsvinden als buitenruimte behorende bij het hoofdgebouw. Onder een terrein wordt verstaan een bij een bouwwerk behorend onbebouwd perceel, of gedeelte daarvan, niet zijnde een erf. Om als terrein in de zin van de bouwverordening te kunnen worden aangemerkt, moet dus aan vier voorwaarden zijn voldaan:

1. het is een perceel grond;

2. dat onbebouwd is;

3. dat bij een bouwwerk hoort;

4. dat geen erf is.

Gebruiksvergunning voor een inrichting

De brandbeveiligingsverordening kent een gebruiksvergunningenstelsel voor die situaties die uit een oogpunt van brandveiligheid meer dan gebruikelijke aandacht nodig hebben. Gezien de on-bepaaldheid van de situaties is niet gekozen voor een meldingsplicht i.p.v. vergunningsplicht, omdat tussen die situaties dan bij voorbaat onderscheid gemaakt moet worden. Daarnaast staan in de brandbeveiligingsverordening gebruiksvoorwaarden waaraan altijd moet worden voldaan. Voor het stellen van eisen via een vergunning of via de directe werking van de verordening is het nodig dat de situatie waarop de vergunning of eisen van toepassing is, is afgebakend: een ruimte-lijk begrensde plaats, voor zover die geen bouwwerk is. Kortheidshalve is gekozen voor één be-grip: inrichting. Het is duidelijk dat voor een zo grote verscheidenheid aan situaties het niet goed mogelijk is concrete eisen te stellen. Om dezelfde reden is het aanvragen van een vergunning vormvrij. Het Gebruiksbesluit geeft richtlijnen voor de te stellen voorwaarden. Aan een los aan-gemeerde drijvende hotelboot bijvoorbeeld kunt u dezelfde brandveiligheidseisen stellen als aan een vast met de wal verbonden drijvende hotelboot (bouwwerk in de zin van de bouwverordening en de Woningwet).

Wabo

De zo grote verscheidenheid aan situaties die kunnen voorkomen is de reden dat er voor gekozen is de model brandbeveiligingsverordening niet aan te haken aan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Dienstenrichtlijn

De model brandbeveiligingsverordening 2011 is aangepast aan de Dienstenrichtlijn.

Toezicht op de naleving

Het toezicht op de naleving van de brandbeveiligingsverordening berust krachtens artikel 61 van de Wet veiligheidsregio’s bij door burgemeester en wethouders opgedragen ambtenaren. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wijst op grond van artikel 65 van de Wet veiligheidsregio’s de ambtenaren aan belast met de opsporing van strafbare feiten.

Bestuurlijke boete

De Wet veiligheidsregio’s geeft de raad van een gemeente de bevoegdheid om, indien de raad dat wenst, bij verordening te bepalen dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd voor overtreding van regels gesteld krachtens artikel 3, tweede lid (brandbeveiligingsverordening) en derde lid (algemene maartregel van bestuur, deze is nog niet opgesteld) van de wet. Het maximum bedrag van de boete mag niet hoger zijn dan het bedrag, genoemd in de Arbeidsomstandighedenwet artikel 34, vierde lid onder 1°. Het bedrag dat daar is genoemd, bedraagt in 2009 € 9.000.

De Wet veiligheidsregio’s geeft geen verdere beschrijving van de uitvoering van deze sanctie, zodat de gemeente alleen met de Awb rekening hoeft te houden. Een alternatief artikel is aan het model van de verordening toegevoegd.

Strafbepaling

Overtreding van de regels van deze verordening wordt op grond van artikel 64 eerste lid van de Wet veiligheidsregio’s gestraft met hechtenis van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie. De wetgever heeft hier een sluitende regeling beoogd, zodat er geen ruimte is voor een regeling op dit gebied de verordening zelf.

Overgangsrecht

In het artikel is twee keer de brandbeveiligingsverordening genoemd, omdat het nodig kan zijn dat vergunningen op grond van de brandbeveiligingsverordening van voor 2008 nog van kracht moe-ten zijn.

Intrekken regeling

De brandbeveiligingsverordening zoals vastgesteld bij raadsbesluit van 18 februari 1992, onder nr. 20 c, gewijzigd bij raadsbesluit van 22 mei 2008 onder nummer 27, vervalt op het moment van inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio’s van rechtswege door ontbreken van de rechts-grond: de Brandweerwet 1985. De intrekking moet worden bekendgemaakt volgens de in artikel 144 Gemeentewet genoemde wijze.

Bekendmaking

De bekendmaking dient op een zodanig tijdstip plaats te vinden dat de verordening op het mo-ment van inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio’s in werking kan treden. Dit kan:

a. door plaatsing in het op een algemeen toegankelijke wijze uit te geven gemeenteblad;

b. bij gebreke van een gemeenteblad, door terinzagelegging voor de tijd van twaalf weken op de gemeentesecretarie of op een andere door het college te bepalen plaats en door het doen van mededeling daarvan in een plaatselijk verschijnend dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. Voor de wijze van elektronische bekendmaking zie: http://www.vng.nl/eCache/DEF/88/626.html.

Intrekken vergunning

De modelbrandbeveiligingsverordening kent geen bepaling om een vergunning in te trekken. De reden hiervoor is dat een intrekkingbepaling de gemeente onnodig beperkt, immers in een bepa-ling liggen de gronden vooraf vast. De aard van de verordening brengt met zich mee dat van te voren niet duidelijk is welke gronden voldoende zullen zijn. Bij een verordening die geen intrek-kinggrond kent is er sprake van een geïmpliceerde bevoegdheid: de bevoegdheid om de beschik-king te geven brengt ook de bevoegdheid mee om deze weer in te trekken of te wijzigen mits daarvoor valide redenen bestaan. Dit hangt af van de omstandigheden. Denk bijvoorbeeld aan onjuistheid van de beschikking.

Toelichting op artikel 2, lid 1b

Vergunningsplicht

In afwijking op de modelverordening van de VNG is in artikel 2, lid 1 het aantal personen bepaald op tien in plaats van vier in verband met de logiesverhuur en de gelijktrekking met de bouwveror-dening waarin dit ook is opgenomen.

Het hanteren van vier personen in plaats van tien is niet nieuw. In de voormalige districtsorganisa-tie Noordwest-Veluwe werd dit voorschrift ook al toegepast en is het ervaren als een goed functi-onerende praktijk, waar behoefte aan bestaat op die te blijven volgen.

Toelichting op artikel 4, lid 2

Kampeerterreinen

De gemeenten binnen het cluster Veluwe West hebben een verhoogd natuurbrandrisico. Kam-peerterreinen en haar recreanten dragen bij aan dit verhoogd natuurbrandrisico en daarom is artikel 4, lid 2 in de brandbeveiligingsverordening opgenomen.

Kampeerterreinen waarvoor een oprichtingsvergunning of een veranderingsvergunning wordt aangevraagd, moeten voldoen aan de brandveiligheidsvoorschriften zoals opgenomen in de bijla-ge bij deze brandbeveiligingsverordening. Voor bestaande kampeerterreinen met een geldende vergunning worden na een inspectie de knelpunten met de eigenaar van het kampeerterrein be-sproken en wordt een plan van aanpak opgesteld om te komen tot een aanvaardbaar brandveilig-heidniveau.

Er wordt verwezen naar de NVBR Handreiking Brandveiligheid Kampeerterreinen. In deze hand-reiking staan de maatregelen 'gepresenteerd' die nodig zijn om de doelstellingen te bereiken die voortvloeien uit het brandbeveiligingsconcept, met in bijlage 2 de brandveiligheidsvoorschriften. In bijlage 2 staat onder paragraaf IV 'Gebruiksvoorschriften' onder artikel 9.4 het volgende:

Bij extreme droogte mag niet worden gebrand (vuurkorf, vuurton, barbecue) met vaste brandstof (hout, houtskool, briketten en dergelijke) in brandgevaarlijke natuurgebieden.

Het gebruik van de Handreiking Brandveiligheid Kampeerterrein is niet nieuw. In de voormalige districtsorganisatie Noordwest-Veluwe werd de Handreiking al toegepast en is het ervaren als een goed functionerende praktijk, waar behoefte aan bestaat om die te blijven volgen.