Nota integrale handhaving 2015-2018

Nota integrale handhaving 2015-2018

Inhoudsopgave

1.Samenvatting

Eén van de kerntaken van de overheid is het stellen van regels. De naleving van regels is niet altijd vanzelfsprekend. De overheid heeft als taak het toezicht op de naleving uit te voeren en vervolgens bij overtreding ook handhavend op te treden. De WABO is het uitgangspunt van het huidige handhavingbeleid. Op basis van de WABO ontstaan wettelijke kwaliteitseisen die wij moeten implementeren in onze organisatie. Deze nota is een actualisatie van de beleidsnota Integrale handhaving 2011-2014. Op basis van de ervaring die de afgelopen jaren opgedaan is met integrale handhaving en actuele ontwikkelingen, is de nota integrale handhaving 2015-2018 tot stand gekomen.

Hoewel de WABO, die gericht is op het omgevingsrecht, een grote invloed heeft op het handhavingbeleid, streeft de gemeente Nunspeet naar een integrale handhavingvisie geldend voor de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat het handhavingbeleid zich ook richt op andere taken, zoals de taken die voortvloeien uit de APV. Hoewel naast de omgevingsvergunning ook de APV onder de reikwijdte van de nota valt, vormen de kwaliteitseisen voortvloeiend uit de WABO en het BOR de basis van de voorliggende nota. In de praktijk moeten de kwaliteitseisen leiden tot meer integraliteit, zowel in de uitvoering als in beleid. Er zijn diverse actiepunten geformuleerd om dit te bewerkstelligen. Uiteindelijk moet dit leiden tot beter naleefgedrag van wet- en regelgeving en zo ten dienste zijn van burgers en bedrijven. De organisatie en eisen rondom integrale handhaving zijn aan verandering onderhevig die in deze nota ook worden beschreven.

De visie van de gemeente Nunspeet om invulling te geven aan de kwaliteitseisen rondom handhaving is de volgende: 'De gemeente Nunspeet wil voor handhaving tot een structurele en integrale aanpak komen. De gemeente heeft hierbij de ambitie handhaving zichtbaar te maken, het vertrouwen in de gemeente te versterken en handhaving op een kwalitatief hoog niveau te brengen. Niet alleen het voorkomen van overtredingen van regels, maar ook de (dreiging) van toepassing van bestuurs- of strafrechtelijke instrumenten maakt dat de gemeente inzet op handhaving.'Deze visie is uitgewerkt in een aantal beleidsuitgangspunten namelijk:

• 1.

  Handhaving heeft een nalevingsdoel waarbij voorkomen beter is dan genezen. De gemeente Nunspeet geeft naast repressieve handhaving, structureel aandacht aan preventie en preventieve handhaving.

• 2.

  Handhavingbeleid wordt, met inachtneming van de Wet openbaarheid van bestuur, openbaar gemaakt.

• 3.

  Verzoeken om handhaving worden altijd behandeld en daarnaast worden overige handhavingzaken op basis van een prioriteitenstelling opgepakt.

• 4.

  In uitzonderlijke gevallen wordt gedoogd, in de vorm van een beschikking die openbaar wordt gemaakt.

• 5.

  De uitvoering van de handhaving wordt uniform en gestandaardiseerd vastgesteld in processen en handhavingprotocollen conform de WABO.

• 6.

  Verbeurde lasten onder dwangsom worden geïnd.

Om aan bovenstaande uitgangspunten invulling te geven is in hoofdstuk 6 van de nota inhoud gegeven aan de eisen voor het handhavingbeleid. De hoofddoelstelling van de gemeente Nunspeet is: het bevorderen van regelnaleving door burgers en bedrijven. Deze doelstelling moet gedurende de looptijd van de nota geoperationaliseerd worden in SMART-geformuleerde subdoelstellingen en prestatie-indicatoren voor de diverse taakvelden.

Om de doelstelling te bereiken worden verschillende preventieve en repressieve activiteiten ingezet. Preventief zet de gemeente in op communicatie en voorlichting, het verlenen van kwalitatief hoogstaande vergunningen en het uitvoeren van toezicht. Repressieve activiteiten richten zich op aanschrijvingen, het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Deze activiteiten worden met name ingezet voor de taakvelden waar het college een hoge prioriteit aan toekent. Om tot deze prioriteiten te komen, wordt op basis van een probleemanalyse en risicoanalyse een inschatting gemaakt van het effect van een overtreding. Dit leidt tot het toekennen van een prioriteit aan een bepaalde toezicht- en/of handhavingtaak.

Nadat inzichtelijk is welke handhavende taken wij als gemeente hebben en nadat deze taken op basis van risico's en uitgangspunten geprioriteerd zijn, kunnen de taken in een handhavinguitvoeringprogramma worden uitgewerkt. Het programma omvat een jaarlijkse planning welke handhavingstaken per afdeling worden uitgevoerd, welke middelen hiervoor nodig zijn, welke middelen hiervoor beschikbaar zijn, hoe deze middelen ingezet worden en hoe afdelingen elkaar ondersteunen/aanvullen in de uitvoering van de taken. Het uitvoeringsprogramma vormt geen onderdeel van deze nota en wordt afzonderlijk vastgesteld.

In het kader van de handhavingsamenwerking zijn provinciebreed convenanten afgesloten. In die convenanten is bepaald dat de deelnemende partijen, het Openbaar Ministerie en de politie stappenplannen hanteren voor de aanpak van wet- en regelgeving. Uitgangspunten daarbij zijn bevordering van uniforme aanpak van overtredingen en afstemming van activiteiten. Op basis van deze uitgangspunten is een provinciale handhavingstrategie opgesteld. In deze integrale handhavingnota conformeert de gemeente Nunspeet zich aan deze provinciale handhavingstrategie, die uitgaat van de tweestappenaanpak. De handhavingstrategie vormt voor elk beleidsveld binnen de gemeente Nunspeet het uitgangspunt. Wel kan in bijzondere situaties gemotiveerd afgeweken worden van deze strategie. In 2015 wordt een nieuwe landelijke handhavingstrategie geïmplementeerd, waardoor aanpassing van de hiervoor genoemde aanpak noodzakelijk zal zijn. Hierover is in december 2014 aan u gerapporteerd. Met de landelijke strategie zullen wij na vaststelling beschikken over een strategisch kader voor de uitvoering van toezicht en handhaving; een belangrijk aspect om te voldoen aan de landelijke voorgestelde kwaliteitscriteria. Op basis van de landelijke handhavingsstrategie dient een afzonderlijke verordening te worden vastgesteld, die zo nodig ook in de op te stellen handhavinguitvoeringprogramma’s wordt verwerkt.

Integrale handhaving is binnen onze gemeentelijke organisatie een programma, zijnde een verzameling van projecten, waarin specifieke mijlpalen, speerpunten en acties en worden benoemd, los van structurele zaken. In de viermaandelijkse hoofdlijnenrapportage worden de mijlpalen benoemd en in de handhavingskalender, die deel uitmaakt van deze nota, worden concrete acties weggezet (hoofdstuk 8). In de afgelopen periode is er steeds voor gekozen een nota integrale handhaving op te stellen waarin beleid voor een periode van vier jaar is opgenomen. Voor deze nota is ervoor gekozen opnieuw een nota op te stellen voor vier jaar (2015-2018), maar met de kanttekening dat de nota wordt herzien wanneer daar aanleiding voor is of wordt verlengd voor een langere periode. In de handhavingskalender wordt een jaarlijks evaluatiemoment ingevoegd, waarbij wordt bezien of er aanleiding is tot aanpassen van de huidige nota. Voor de handhavingskalender geldt ook dat jaarlijks wordt bezien of deze moet worden aangevuld en/of gewijzigd. De nota Integrale handhaving 2015-2018 dient daarnaast aan het einde van de looptijd (vierde kwartaal 2018 of eerder indien de nota eerder wordt herzien) in zijn geheel te worden geëvalueerd.

Een zeer belangrijk uitgangspunt voor integrale handhaving is dat verantwoording wordt afgelegd over de resultaten van de handhaving- en toezichtacties op basis van het handhavinguitvoeringprogramma. Daarom worden aan het einde van het tweede kwartaal de resultaten van het eerste halfjaar geëvalueerd en gerapporteerd en wordt aan het einde van een kalenderjaar het gehele afgelopen jaar geëvalueerd en gerapporteerd. Door verantwoording en evaluatie wordt het ook mogelijk de resultaten van het handhavingsbeleid inzichtelijk te maken. Deze informatie is nodig om te kunnen beoordelen in hoeverre de gestelde doelen gerealiseerd zijn. De resultaten van de monitoring worden gebruikt om het beleid periodiek bij te stellen

2. Inleiding

Een van de kerntaken van de overheid is het stellen van regels. De naleving van regels is niet altijd vanzelfsprekend. De overheid heeft als taak het toezicht op de naleving uit te voeren en vervolgens bij overtreding ook handhavend op te treden. Het Collegeprogramma 2014-2018 geeft net als voorgaande jaren prioriteit aan integrale handhaving. Dit geeft ook aanleiding tot de actualisatie van de nota Integrale handhaving 2011-2014. Het resultaat hiervan ligt voor u. In de afgelopen periode is er steeds voor gekozen een nota integrale handhaving op te stellen waarin beleid voor een periode van vier jaar is opgenomen. Voor deze nota kiezen wij ervoor opnieuw een nota op te stellen voor vier jaar, namelijk voor de periode 2015-2018, maar met de kanttekening dat de nota wordt herzien wanneer daar aanleiding voor is of wordt verlengd voor een langere periode.

De eisen rondom integrale handhaving zijn aan veranderingen onderhevig. De ontwikkelingen binnen de omgevingsdiensten, het VTH-stelsel (vergunningverlening, handhaving en toezicht), de kwaliteitscriteria, de landelijke handhavingstrategie, het dreigingsbeeld, de Omgevingswet, de private kwaliteitsborging en het vergunningsvrij bouwen, de bestuurlijke strafbeschikking en de bezuinigingen hebben grote invloed op het handhavingbeleid. In deze nota wordt het beleid zo veel mogelijk aangepast aan de huidige ontwikkelingen. De kennis en ervaring die opgedaan is bij de uitvoering van de nota Integrale handhaving 2011-2014 is gebruikt bij de actualisatie. Verder is de WABO het uitgangspunt van het huidige handhavingbeleid. Hieruit ontstaan wettelijke kwaliteitseisen die wij moeten implementeren in onze organisatie. Vanuit deze wettelijke eisen zal de nota Integrale handhaving 2011-2014’worden geactualiseerd. Hoewel de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO), die gericht is op het omgevingsrecht, een grote invloed heeft op het handhavingbeleid, streeft de gemeente Nunspeet naar een integrale handhavingvisie geldend voor de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat het handhavingbeleid zich ook richt op taken voortvloeiend uit de Algemene plaatselijke verordening (APV).

Dit integrale handhavingbeleid beschrijft de keuzes die de gemeente Nunspeet maakt over de handhaving van regels voor de (leef)omgeving. Het geeft invulling aan de wens en aan de taak om in overeenstemming met de kwaliteitseisen uit de WABO te handhaven. Er is beschreven op welke verschillende manieren toezicht kan en wordt gehouden en welke instrumenten er beschikbaar zijn voor de handhaving. Dit alles in relatie tot samenwerkingsafspraken en prioriteiten van onze externe partners. De concrete uitvoering van dit handhavingbeleid wordt afzonderlijk geregeld in het uitvoeringsprogramma. Dit programma wordt jaarlijks als uitwerking van het beleid vastgesteld.

De nieuwe handhavingeisen geven ons kansen nog meer integraal, efficiënt en effectief te gaan werken, wat in de praktijk moet resulteren in beter naleefgedrag van wet- en regelgeving en zo ten dienste is van burgers en bedrijven.

3.Totstandkoming en reikwijdte

3.1Totstandkoming

De WABO is van grote invloed bij de totstandkoming en de inhoud van het handhavingbeleid. De WABO, het Besluit omgevingsrecht (BOR) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (MOR), bepalen de kwaliteitseisen van het handhavingbeleid. Dit in ieder geval voor het omgevingsrecht. De opbouw van hoofdstuk 6 vloeit dan ook rechtstreeks voort uit hoofdstuk 7 van het BOR.Naast deze wettelijke eisen is deze nota tot stand gekomen op basis van ervaringen met integrale handhaving die in de afgelopen jaren opgedaan zijn. Ook is de evaluatie van de ‘Nota Integrale handhaving 2011-2014’, die op 12 november 2014 door het college van burgemeester en wethouders is vastgesteld, input voor de uitwerking van de kwaliteitseisen over het handhavingbeleid. Er wordt periodiek overleg gevoerd binnen het Afstemoverleg Integrale handhaving (AIH). Deze nota is voorgelegd aan de leden van het AIH. In het AIH hebben de volgende leden zitting: beleidsmedewerkers vanuit de afdelingen Bouw en Milieu, Ruimtelijke Ontwikkeling, Openbare Ruimte en Bestuur en Maatschappij, de coördinator Bouw en Milieu en de ‘coördinator’ integrale handhaving.

3.2Programmastructuur en meerjarenbeleid

Integrale handhaving is binnen onze gemeentelijke organisatie een programma, zijnde een verzameling van projecten, waarin specifieke mijlpalen, speerpunten en acties worden benoemd, los van structurele zaken. In de viermaandelijkse hoofdlijnenrapportage worden de mijlpalen benoemd en in de handhavingkalender, die deel uitmaakt van deze nota, worden concrete acties weggezet. In de afgelopen periode is er steeds voor gekozen een nota integrale handhaving op te stellen waarin beleid voor een periode van vier jaar is opgenomen. Voor deze nota kiezen wij ervoor opnieuw een nota op te stellen voor vier jaar (2015-2018), maar met de kanttekening dat de nota wordt herzien wanneer daar aanleiding voor is of wordt verlengd voor een langere periode. In de handhavingkalender wordt een jaarlijks evaluatiemoment ingevoegd, waarbij wordt bezien of er aanleiding is tot aanpassen van de huidige nota. Voor de handhavingkalender geldt ook dat jaarlijks wordt bezien of deze moet worden aangevuld en/of gewijzigd.

3.3Integrale handhaving

Voordat ingegaan wordt op de reikwijdte van de nota is de vraag: wat wordt precies onder integrale handhaving verstaan? In deze nota wordt vaak gesproken over integrale handhaving. Integrale handhaving begint bij de vergunningverlening. Het uitgangspunt van de gemeente Nunspeet is dat bij vergunningverlening zo veel mogelijk integraal wordt afgestemd en inhoudelijk wordt afgewogen. De WABO vergt deze integrale afstemming. Ook toestemmingstelsels die buiten de WABO vallen, maar in concrete gevallen samenhangen met de omgevingsvergunning, moeten zo veel mogelijk integraal, dus gezamenlijk worden afgestemd en verleend (in overeenstemming met de Wet samenhangende besluiten). In de praktijk betekent dit dat een dergelijke vergunning besproken wordt tussen de desbetreffende disciplines. Deze integrale vergunning is van belang voor het uitvoeren van integraal toezicht en handhaving. Er zijn verschillende vormen van integraal toezicht. Deze worden nader toegelicht in paragraaf 6.4.2. De gemeente Nunspeet hanteert een groeimodel als het gaat om integraal toezicht. In eerste instantie zullen toezichthouders gezamenlijk gaan controleren als er sprake is van een meervoudige vergunning. Naar aanleiding van de ervaring die hiermee opgedaan wordt, kan, mogelijk met behulp van een digitaal toezichtprotocol, overgegaan worden op signaaltoezicht. Toezichthouders hoeven dan niet meer samen op pad te gaan, maar signaleren overtredingen voor elkaar zodat een integrale aanpak nog steeds geborgd is. De gemeente Nunspeet heeft als uitgangspunt dat één toezichthouder voor alle facetten van een (omgevings)vergunning praktisch onuitvoerbaar is. Uiteindelijk kan de vergunningverlening en het toezicht leiden tot handhaving. Integrale handhaving betekent dat er één handhavingbeschikking wordt afgegeven. Inhoudelijk beoordeelt deze beschikking alle facetten van de integrale vergunning. Dit betekent dat ook de handhavingbeschikking door diverse disciplines wordt samengesteld tot één beschikking. Door deze drie stappen in het handhavingproces te coördineren en deze nota als uitgangspunt te hanteren bij de uitvoering van het toezicht en handhaving, wordt getracht integraliteit te borgen.

Nu de totstandkoming en de uitgangspunten van integrale handhaving beschreven zijn, wordt ingegaan op de reikwijdte van deze nota.

3.4Reikwijdte

3.4.1Reikwijdte op basis van de WABO

De gemeente heeft – zowel bestuurs- als privaatrechtelijk – diverse toezicht- en handhavingtaken. De WABO is de basis voor toezicht op en handhaving van activiteiten die gebonden zijn aan een omgevingsvergunning. Met de komst van de WABO is een aantal vergunningen, ontheffingen en meldingen (toestemmingen) geïntegreerd tot één omgevingsvergunning. Eén omgevingsvergunning leidt tot de invoering van één loket, één (digitaal) aanvraagformulier, één bevoegd gezag (één aanspreekpunt), één uniforme en in het algemeen ook kortere procedure, één rechtsbeschermingsprocedure en één handhavend bestuursorgaan. De omgevingsvergunning noodzaakt tot een goede organisatie van het omgevingsloket (front-office) en een goede organisatie en samenwerking tussen overheden achter dat loket (back-office).Voor toezicht en handhaving betekent dit dat zo veel mogelijk één bevoegd gezag verantwoordelijk is. De coördinatie is op basis van de WABO voor een belangrijk deel een taak van de overheid. Voor deze nota integrale handhaving is het uitgangspunt ‘één handhavend bestuursorgaan’ het meest van belang. Ook stelt de WABO het kader voor de kwaliteit van toezicht en handhaving, het vaststellen van een integraal handhavingsprogramma en de verantwoording van toezicht en handhaving.

De WABO is verder uitgewerkt in twee uitvoeringsregelingen: het BOR en het MOR. De kwaliteitseisen voor toezicht en handhaving worden beschreven in hoofdstuk 7 van het BOR. In hoofdstuk 10 van de MOR staat een nadere uitwerking van de eisen uit het BOR. In deze nota worden de kwaliteitseisen ook breder getrokken dan de WABO. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 3.4.2.

Het college van burgemeester en wethouders stelt het handhavingbeleid vast waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen het zichzelf stelt bij de handhaving en welke activiteiten het daartoe zal uitvoeren. Het handhavingbeleid wordt uitgewerkt in een jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma, wat de geprioriteerde activiteiten voor dat jaar kenbaar maakt (gebaseerd op een risicoanalyse). Daarnaast stelt de WABO eisen rondom de uitvoeringsorganisatie, borging van de middelen, monitoring en rapportage. De voorliggende nota gaat in op de facetten van het handhavingbeleid. Het uitvoeringsprogramma en de daarmee samenhangende aspecten worden uitgewerkt in een afzonderlijk document dat jaarlijks wordt vastgesteld.

Op grond van de WABO is de gemeente ook bevoegd gezag voor toezicht op en handhaving van vergunningen die aanhaken bij een omgevingsvergunning. Dit betreft het toezicht op en de handhaving van indirecte lozingen, waar voorheen het Waterschap het bevoegd gezag was. Als een ontheffing van de Natuurbeschermingswet (NBW) of een ontheffing van de Flora- en Faunawet vereist is en deze aanhaakt bij de omgevingsvergunning, is een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) van de provincie nodig. De VVGB is dan onderdeel van de omgevingsvergunning. Voor dat deel wat in de VVGB geregeld is, is de gemeente bevoegd gezag voor het uit te voeren toezicht en handhaving.

3.4.2 Reikwijdte overige wetten en regels

De WABO vormt de wettelijke basis voor het handhavingbeleid en de voorliggende nota Integrale handhaving, maar naast de WABO-taken heeft de gemeente ook zelf verordeningen en beleid vastgesteld waarop toezicht wordt gehouden. Ook op privaatrechtelijke handelingen is er toezicht en handhaving. Deze taken vallen eveneens binnen het kader van deze nota.

Privaatrecht

In aanvulling op de bestuurlijke handhavingbevoegdheid heeft de gemeente ook privaatrechtelijke handhavingmogelijkheden. De overheid mag in principe alleen dan gebruikmaken van de privaatrechtelijke weg als er geen bestuursrechtelijke weg voor handen is waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt (de zogenoemde tweewegenleer).

Onder bepaalde omstandigheden kan privaatrechtelijk worden opgetreden wanneer de gemeente als rechtspersoon optreedt. In dat geval valt dit optreden niet onder de reikwijdte van de voorliggende nota en de kwaliteitseisen die hierin worden vermeld. Privaatrechtelijk optreden kan in geval van:

• 1.

  het plegen van een onrechtmatige daad door een persoon ten opzichte van de gemeente. Het niet nakomen van een overeenkomst met de gemeente door een persoon (bijvoorbeeldeen bouwverplichting in koopovereenkomsten bij gronduitgifte).

• 2.

  eigenaarsbevoegdheid van de gemeente. Bijvoorbeeld ingebruikneming van gemeentegrond. Hierbij is het onderscheid in privé-eigendommen en eigendommen van openbaar nut/dienst van belang. Tegen inbreuken op privé-eigendom kan zonder meer privaatrechtelijk worden opgetreden. Betreft het het publiek domein, dan is men aan de tweewegenleer gehouden en houdt dit vaak in dat publiekrechtelijk opgetreden moet worden.

Het hierboven beschreven optreden heeft geen directe link met de WABO of regels uit de APV. In de organisatie van integrale handhaving is het dan ook niet efficiënt om deze taken hierin mee te nemen. Ook is met de ervaring van de voorgaande jaren gebleken dat bij de uitvoering van taken geen samenwerking vereist is. Als in een concrete situatie taken samenvallen, wordt dan samenwerking met de betrokken partners gezocht.

Algemeen plaatselijke verordening

Naast handhavingtaken die voortvloeien uit de wet heeft de gemeente Nunspeet ook lokale regelgeving vastgesteld. Deze zijn onder andere vastgesteld in de APV. Toezicht- en handhavingtaken die hieruit voortvloeien, zijn ook onderdeel van het handhavingbeleid en het daaruit voortvloeiende handhavinguitvoeringprogramma.

Naast toezicht- en handhavingtaken over de fysieke leefomgeving zijn er andere regels waar de gemeente bevoegd gezag is als het gaat om toezicht en handhaving. Hieronder wordt hier kort op ingegaan. Ook wordt gemotiveerd waarom deze onderwerpen geen deel uitmaken van de reikwijdte van deze nota.

Sociaal domein

Binnen het sociaal domein zijn er diverse handhavingtaken. Net als bij privaatrechtelijke taken is in de praktijk gebleken dat in de uitvoering van deze taken geen integraliteit aanwezig is met onderwerpen zoals de WABO en de APV. Hieronder worden deze taken beschreven.

Het college biedt periodiek aan de gemeenteraad een beleidsplan aan met daarin het te voeren beleid op het gebied van handhaving, bestrijding misbruik en oneigenlijk gebruik van de Participatiewet, en de IOAW en de IOAZ (Uitkering oudere werklozen) en de te verwachten resultaten, en rapporteert hierover jaarlijks aan de gemeenteraad. Deze handhavingtaken zijn, net als die voor de Basisregistratie personen (BRP), uitbesteed aan sociaal rechercheurs in dienst van Regio Noord-Veluwe (RNV). Zij zijn belast met de opsporing en bestrijding van fraude in de sociale zekerheid. De resultaten worden gepubliceerd in het jaarverslag. Alle aanvragen worden getoetst op mogelijke fraudesignalen. Het Collegeprogramma 2014-2018 stelt dat er meer aandacht moet zijn voor het voorkomen van fraude en adequate reactie op signalen van misbruik door inzet van de sociale recherche van de RNV. Het Collegeprogramma 2014-2018 stelt dat er specifieke aandacht moet zijn voor oneigenlijk gebruik of fraude m.b.t. een persoonsgebonden budget (pgb). In de verordening Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de verordening Jeugdhulp is de mogelijkheid en de wijze van toegang tot het pgb en de handhaving daarvan vastgelegd.

Er zijn landelijke afspraken gemaakt over de afstemming tussen gemeenten en de Inspectie Jeugdzorg over de uitvoering van het landelijk toezicht in het jeugddomein. De Inspectie Jeugdzorg doet onderzoek naar de kwaliteit in algemene zin en houdt toezicht op de naleving van de wet. De inspectie voert ook toezicht uit bij de tenuitvoerlegging van een strafrechtelijke beslissing. Gemeenten en inspectie hebben afgesproken dat zij streven naar een zo goed mogelijk samenspel van toezicht en handhaving. Zo is er afstemming over het jaarwerkprogramma van de inspectie en stemt de inspectie een voornemen tot handhaving af met de gemeente die het aangaat.

Preventieve voorzieningen voor jeugdhulp zijn hier niet inbegrepen, bijvoorbeeld ondersteuningsgesprekken die binnen een Centrum voor Jeugd en Gezin worden gevoerd. Waar de scheidslijn precies ligt tussen wel/niet onderzoek door een rijksinspectie is op dit moment niet geheel helder. Omdat gemeenten bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen voor de jeugdhulp, worden door de VNG afspraken gemaakt met de Inspectie Jeugdzorg. Eén van deze afspraken is dat de inspecties gezamenlijk één inspectiemeldpunt realiseren per 1 januari 2015 en dat per jeugdregio een vast contactpersoon wordt aangewezen. Gemeenten zullen tevens een vast contactpersoon aanwijzen voor de inspecties voor contact bij calamiteiten of geweldsincidenten, bij voorkeur regionaal (is geregeld via de toezichthoudend ambtenaar Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO)). Een aanbieder van een WMO-voorziening moet bij een toezichthoudende ambtenaar ook melding doen van calamiteiten en geweld bij de verstrekking van een voorziening. Wij zijn als gemeente vanaf 2015 zelf verantwoordelijk voor deze taken. De Inspectie voor de Gezondheidszorg vervult deze taken dan niet meer voor de WMO (met uitzondering van Veilig Thuis).

In het sociaal calamiteitenprotocol zijn lokale en regionale afspraken over het handelen bij een calamiteit opgenomen. Het gaat hierbij om calamiteiten en geweldsincidenten waarbij instellingen en hulpaanbieders betrokken zijn in het kader van de Jeugdwet of de WMO. Deze afspraken moeten ertoe leiden dat bij een calamiteit zo spoedig mogelijk gedegen onderzoek wordt gestart naar de oorzaak van de calamiteit of het geweldsincident en maatschappelijke onrust of media-aandacht wordt voorkomen dan wel in zo goed mogelijke banen wordt geleid. Hiervoor wordt gebruikgemaakt van reeds bestaande structuren binnen de gemeente (piket ambtenaar openbare orde en veiligheid), het PSH-procesplan van de GGD Noord- en Oost-Gelderland en bestaande lijnen en afspraken bij strafonderzoek met politie en Openbaar Ministerie. De uitvoering van het procesplan is in 2015 neergelegd bij de ambtenaar Integrale Veiligheid/Openbare Veiligheid (IV/OV) tot de aanstelling van een toezichthoudend ambtenaar is gerealiseerd. In 2015 wordt het calamiteitenprotocol verder ontwikkeld, o.a. opstellen handhavingbeleid en bijbehorend instrumentarium.

Voor zaken m.b.t. tot WMO, Jeugdhulp, Participatiewet en BRP geldt dat in concrete situaties of projecten waar nodig samenwerking gezocht moet worden met andere afdelingen. Maar het uitgangspunt is dat dit niet onder de reikwijdte van deze nota valt.

Kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en subsidies

De handhaving van kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en subsidieverstrekkingen zijn taken die bij de afdeling Bestuur en Maatschappij thuishoren. Het toezicht op deze taken wordt uitgevoerd door de GGD in opdracht van de gemeente. Deze taken worden zelfstandig uitgevoerd zonder integratie met andere taken uit het omgevingsrecht of de APV. Daarom is het ook wat betreft deze taken efficiënter het buiten de reikwijdte van deze nota te houden.

Nu de reikwijdte van de nota en gevolgen van diverse nieuwe ontwikkelingen en wijzigingen in de wetgeving voor het handhavingbeleid zijn beschreven, wordt in het volgende hoofdstuk ingegaan op de evaluatie van de ‘Nota Integrale handhaving 2010-2014’.

4Evaluatie nota Integrale handhaving 2011-2014

In 2011 is de nota Integrale handhaving 2011-2014 vastgesteld. Hierin zijn de beleidsmatige uitgangspunten geformuleerd en zijn concrete activiteiten benoemd. Ook zijn er diverse overlegstructuren tot stand gekomen die erop gericht zijn geweest de actiepunten en het beleid uitvoering te geven. Ook is jaarlijks een uitvoeringsprogramma opgesteld waarin handhavingtaken op basis van een risicoanalyse zijn geprioriteerd. De evaluatie van de ‘Nota Integrale handhaving 2011-2014 is op 12 november 2014 door het college van burgemeester en wethouders vastgesteld. In de evaluatie is per actiepunt geëvalueerd of deze gerealiseerd is. Hieronder zijn de belangrijkste punten uit de evaluatie van de drie onderdelen weergegeven.

4.1Activiteiten

Om aan de integrale handhaving in de praktijk uitvoering te geven, is in 2011 een aantal gezamenlijke acties benoemd. Deze hebben zich gericht op repressieve en preventieve handhaving (communicatie en voorlichting, bonus-malussysteem, kwalitatief hoogstaande vergunningen en uitvoeren van toezicht), publiciteit en openbaarheid van het handhavingbeleid (zoals stappenplannen, gedoogbeleid) en de handhavingresultaten, verzoeken om handhaving als zodanig herkennen, behandelen en registreren, bestaand gedoogbeleid actualiseren, herijken van processen en handhavingprotocollen voor uitvoering van handhaving overeenkomstig de WABO, innen verbeurde lasten onder dwangsom, handhavingcultuur (symposium), handhavingprojecten (Gelderse handhavingweek en overige) en relaties buiten het gemeentehuis. Per taakveld zijn concrete acties benoemd in de integrale handhavingkalender.

4.2 Handhavinguitvoeringprogramma (HUP)

Jaarlijks is ter uitvoering van het handhavingbeleid een handhavinguitvoeringprogramma vastgesteld. Op basis van een risicoanalyse zijn aan de diverse handhavingtaken prioriteiten toegekend. Het college van burgemeester en wethouders heeft bij een aantal taken gemotiveerd een andere prioriteit toegekend. Het HUP geeft inzicht in de benodigde capaciteit om bepaalde handhavingtaken te kunnen uitvoeren. Op basis van de prioritering is inzichtelijk gemaakt wat de beschikbare capaciteit voor de handhavingtaken is. Hierbij wordt zowel het aantal uren als de kwantificering van die uren in activiteiten aangegeven. Ook wordt per prioriteit een doelstelling voor het komende jaar geformuleerd. Elk jaar wordt de inzet verantwoord en wordt beoordeeld of de doelen behaald zijn of niet (inclusief onderbouwing). Het vaststellen van een uitvoeringsprogramma is wettelijk verplicht (Besluit omgevingsrecht). Het HUP voldoet aan deze eisen. De jaarlijkse verantwoording over het HUP die plaatsgevonden heeft over de periode van 2011-2014 geeft geen aanleiding tot wijziging van dit systeem. Geadviseerd wordt het gehanteerde systeem met betrekking tot het HUP vast te houden.

4.3Afstemming integrale handhaving

Eén keer in de zes weken wordt het afstemoverleg integrale handhaving (AIH) georganiseerd. Hierin komen lopende handhavingtaken aan de orde, maar ook beleidsgerelateerde onderwerpen staan op de agenda. Een dag na het AIH wordt één keer in de zes weken het afstemoverleg integraal toezicht (AIT) plaats met toezichthouders die daadwerkelijk in de praktijk toezicht houden of handhaven. Concrete casussen worden hier besproken en zaken ‘uit het veld’ worden gedeeld. Om de integraliteit te borgen dienen dergelijke overleggen te blijven bestaan. De voortgangslijsten met zaken die in het handhavingoverleg aan de orde komen, worden gedeeld met het toezichtoverleg en vice versa. In het AIT miste een toezichthouder groen, danwel een boa die zich bezighoudt met handhaving in het groen. In 2015 is een toezichthouder/boa groen toegevoegd aan het AIT. Op basis van een breed boa-overleg van de boa’s van de gemeente Nunspeet en de ODNV dat heeft plaatsgevonden in 2014, zal aan de hand van een specifieke casus minimaal jaarlijks een dergelijk overleg worden gepland. Daarnaast kan in het kader van het regionale boa-convenant onderzocht worden of eventueel thematisch een gezamenlijk overleg met boa’s van de regiogemeenten georganiseerd kan worden.

Naast het AIH en AIT vindt één keer in de zes weken het Bestuurlijk handhavingoverleg (BHO) plaats. Het BHO wordt gevoerd met de portefeuillehouder integrale handhaving, het afdelingshoofd Bouw en Milieu en de coördinator integrale handhaving.

De agenda van het overleg is niet gericht op concrete handhavingzaken maar op beleid en uitvoering van de nota Integrale handhaving. Dit overleg functioneert, en er bestaat geen noodzaak tot aanpassing hiervan. Om afstemming met externe handhavingpartners in de praktijk te behouden, vond in het verleden eens in de zes weken een lokaal handhavingoverleg plaats met het Politieteam Nunspeet en het Regionaal Milieuteam van de politie. Overige externe partners zijn agendalid. Met de komst van de ODNV zijn veel zaken die daar besproken werden geen direct onderwerp meer van de gemeente. In 2013 is daarom besloten dit overleg tweemaal per jaar te organiseren. Ter compensatie hiervan sluit de milieupolitie sinds 2014 aan in het AIT. Deze vernieuwde samenwerkingsvorm functioneert en geadviseerd wordt deze lijn voort te zetten.

Om de afstemming tussen de gemeenten en de ODNV inhoud te geven is het Coördinatorenoverleg handhaving (COH) ingesteld. Vier keer per jaar vindt overleg plaats over de invulling van het toezicht en de handhaving door de ODNV en de afstemming met de gemeenten. Ook nieuwe ontwikkelingen en het inhoud geven aan projecten wordt besproken. Van deze vier overleggen worden er twee gecombineerd gehouden met andere handhavingpartners, die voorheen aan het Regionaal ambtelijk handhavingoverleg (RAHO) deelnamen. In feite wordt op deze wijze invulling gegeven aan de verplichte regionale afstemming. Deze vernieuwde samenwerkingsvorm functioneert en geadviseerd wordt deze lijn voort te zetten.

Er is een aanspreekpunt aangewezen voor interdisciplinaire handhavingdossiers: de coördinator integrale handhaving. In de praktijk wordt hier weinig gebruik van gemaakt. Geadviseerd wordt de coördinator integrale handhaving actiever te betrekken bij complexe zaken of zaken die stagneren. De coördinator integrale handhaving bewaakt de uitvoering en voortgang van de voorliggende nota en het HUP. Zo is het proces rondom integrale handhaving geborgd.

4.4Aandachtspunten

Op basis van de evaluatie concluderen wij dat de beleidsuitgangspunten met betrekking tot integrale handhaving evenals de opzet voor het uitvoeringprogramma en de handhavingstrategie een goede basis vormen voor deze nota integrale handhaving. Met betrekking tot de meetbaarheid van regelnaleving wordt de ambitie bijgesteld in die zin dat het onmogelijk is zonder wetenschappelijk onderzoek een causaal verband aan te tonen tussen de inzet van toezicht- en handhavingsacties en de mate van regelnaleving. De verantwoording toezicht- en handhavingsacties biedt daarentegen voldoende inzicht in de toezicht- en handhavingsresultaten om waar nodig doelen bij te stellen en interventies te plegen. Hiernaast geeft de evaluatie op basis van de overlegvormen in- en extern en de evaluatie van de handhavingkalender 2011-2014 echter ook aanleiding voor een aantal aandachtspunten voor deze nota integrale handhaving. De belangrijkste aandachtspunten zijn afstemming met externe partners (ODNV en de VNOG) en houden van regie als bevoegd gezag, registratie van klachten, aandacht voor preventie, bevordering van kwaliteit (symposia) en opstellen van een toezichtprotocol.

Nu de evaluatie van de nota Integrale handhaving 2011-2014 op hoofdlijnen is geschetst, wordt nader ingegaan op andere factoren die in de (nabije) toekomst een invloed kunnen hebben op het handhavingbeleid en de uitvoering daarvan. Hierop wordt in het volgende hoofdstuk ingegaan.

5Recente en toekomstige ontwikkelingen

Diverse ontwikkelingen, externe invloeden en wijzigingen in de wetgeving hebben gevolgen voor het handhavingbeleid. Deze zijn hieronder beschreven.

5.1 VTH-stelsel, kwaliteitscriteria, landelijke handhavingstrategie en WABO-breed dreigingsbeeld Oost-Nederland

Het kabinet wil de afspraken over vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) en de omgevingsdiensten, die gemaakt zijn tussen Rijk, IPO en VNG, wettelijk verankeren. In 2015 worden afspraken over kwaliteitscriteria, informatie-uitwisseling en het basistakenpakket van de omgevingsdiensten in de WABO vastgelegd. Aanvullend is de evaluatie van het VTH-stelsel aangekondigd, die eind 2014 is gestart.

5.1.1 VTH-kwaliteitscriteria

De samenleving verwacht van de overheid een professionele kwaliteit van de VTH-uitvoering. Eenduidige kwaliteitscriteria maken de uitvoering een stuk eenduidiger. Het doel is om de uitvoering transparanter en voorspelbaarder te maken en een meer gelijkmatige aanpak over het land te realiseren. Het resultaat is de set VTH-kwaliteitscriteria 2.1. Het invullen van de zelfevaluatietool VTH-kwaliteitscriteria 2.1 is de start van een implementatietraject. Vanaf 2015 geldt een nieuw systeem van bestuurlijk toezicht. Daarin is de interne verantwoording aan de gemeenteraad een essentieel onderdeel van dit toezicht. De aangepaste set VTH-kwaliteitscriteria 2.1 is de basis geweest voor het toetsen van de eigen organisatie aan de geformuleerde criteria. Onderdelen waarop de organisatie, dat kan de gemeente zijn maar ook de ODNV, niet aan de criteria voldoet volgen een proces van ambtelijke en bestuurlijke afweging hoe dit ingevuld wordt. Vanuit de VNG is zeer kritisch gereageerd op de eerste versie van het wetsvoorstel tot aanpassing van de WABO, omdat men vindt dat het wetsvoorstel te gedetailleerd voorschrijft aan welke criteria gemeenten moeten voldoen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Eind 2014 is bekend geworden dat het wetsvoorstel is aangepast. De kwaliteit moet op een andere wijze geborgd worden. Hoe dit precies wordt voorgeschreven, moet nog duidelijk worden. De komende jaren wordt in het jaarlijkse uitvoeringprogramma ingegaan op de wettelijke voorschriften.

5.1.2. Beleidsplan VTH

In het lokale beleidsplan VTH is vastgelegd hoe wij onze taken op het gebied van vergunningverlening en handhaving opvatten en uitvoeren, en op welke hoogte wij de lat leggen. Processen en procedures worden tegen het licht gehouden en bezien op een zo efficiënt mogelijke inzet van mensen en middelen. Dit moet garant staan voor een constante kwaliteit in producten en ervoor zorgen dat de behandeltijd niet langer is dan strikt noodzakelijk is. Naast criteria ten aanzien van specifieke deskundigheden spelen ook het strategisch en operationeel beleidskader een belangrijke rol voor het voldoen aan de gestelde eisen. Dat zijn eisen ten aanzien van probleemanalyse, programmatische aanpak, processen, protocollen en rapportage. Het beleidsplan VTH geeft invulling aan die gestelde eisen. De gemeente Nunspeet sluit met het opstellen van een beleidsplan VTH aan op de landelijke trend. Binnen het omgevingsrecht is er al een verplichting om een beleidsplan te hebben voor handhaving; in Nunspeet wordt dat vastgelegd in de nota integrale handhaving. Het beleidsplan VTH beperkt zich in eerste aanleg tot vergunningverlening. Er is nog niet voor gekozen om het toezicht- en handhavingsbeleid in het beleidsplan VTH op te nemen. Hoewel het Beleidsplan VTH in eerste instantie een instrument is in het omgevingsrecht, past de gemeente Nunspeet het instrument ook toe op de vergunningstelsels op basis van de Drank- en Horecawet, de APV en de Kapverordening.

5.1.3Landelijke handhavingstrategie

Een ontwikkeling waar wij in 2015 mee te maken krijgen, is de vaststelling van een landelijke handhavingstrategie. Deze strategie is in de tweede helft van 2013 en de eerste helft van 2014 opgesteld in een proces waarbij provincies, gemeenten, waterschappen, omgevingsdiensten en betrokken ministeries actief betrokken waren. Die betrokkenheid heeft geleid tot draagvlak voor de landelijke strategie. Het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van de VTH-kwaliteitscriteria voor WABO-bevoegde overheden.

Dit waarborgt landelijke eenduidigheid in twee opzichten, te weten: dat iedere bevinding een passende interventie krijgt en dat het proces om tot een passende interventie te komen overal hetzelfde verloopt. Hierbij moet o.m. gedacht worden aan uniforme werkwijzen en aan uniforme waardering van geconstateerde overtredingen. Ook de afstemming tussen de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke aanpak krijgt hierin een plaats. De handhavingstrategie is ontworpen vanuit het omgevingsrecht, maar de beoogde toepassing is breder dan alleen het omgevingsrecht.

Bij het opstellen van de landelijke handhavingstrategie zijn bestaande strategieën gebruikt. Met het toepassen van de landelijke handhavingstrategie komen de bestaande handhavingstrategieën, die daarin zijn geïncorporeerd, te vervallen. Voor de bevoegde overheden betekent dit dat zij de landelijke handhavingstrategie overnemen of hun eigen handhavingstrategie daarmee compleet in lijn brengen. Voor de toezicht- en gedoogstrategie van de bevoegde overheden heeft de landelijke handhavingstrategie geen directe gevolgen, al is het raadzaam om de actualiteit van deze documenten in het licht van de landelijke handhavingstrategie na te gaan. Bestuurlijke afwegingsruimte zit bij de vergunningverlening en in keuzes over toezichtprioriteiten en manieren van toezicht houden, maar niet in het toepassen van de landelijke handhavingstrategie. De in de landelijke handhavingstrategie opgenomen uitgangspunten van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavingsinstanties met een beginselplicht tot handhaven illustreren dit. Dit onderstreept voorts dat de landelijke handhavingstrategie vooral een instrument is voor uitvoerders. Het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG), de Unie van Waterschappen (UvW) en het Openbaar Ministerie (OM) ondersteunen deze ontwikkeling. De omgevingsdiensten spelen hierin ook een belangrijke rol. Onderdeel van de ontwikkeling van het nieuwe stelsel is de onderlinge afstemming en het effectief handelen van alle instanties die een rol hebben in de handhaving van het omgevingsrecht.

Het IPO en het OM hebben de landelijke handhavingstrategie aangeboden aan de staatssecretaris. De VNG heeft deze strategie onderschreven met de termen ‘vrijwillig maar niet vrijblijvend’. De provincie Gelderland heeft in december 2014 de gemeenten schriftelijk verzocht de landelijke handhavingstrategie vast te stellen. Hoewel het niet verplicht is, omdat de wetgeving waarin dit mogelijk wordt vastgelegd er nog niet is, zien wij het belang van een uniforme handhavingstrategie in. Zeker waar de omgevingsdiensten het gemeentelijk beleid uitvoeren, ligt het voor de hand dat alle gemeenten eenzelfde strategie hanteren. In 2015 start de daadwerkelijke implementatie van de landelijke handhavingstrategie. Daarmee zullen wij na vaststelling beschikken over een strategisch kader voor de uitvoering van toezicht en handhaving; een belangrijk aspect om te voldoen aan de landelijke voorgestelde kwaliteitscriteria. Op basis van de landelijke handhavingstrategie dient een afzonderlijke verordening te worden vastgesteld. Een eerste ambtelijke kennisuitwisselingsbijeenkomst heeft inmiddels plaatsgevonden. De Gelderse projectgroep Nalevingsstrategie zal de daarvan uitkomsten meenemen bij de opstelling van het uiteindelijke document voor een eenduidige nalevingsstrategie in Gelderland.

5.1.4WABO-breed dreigingsbeeld Oost-Nederland

Op landelijk niveau is in een aantal rapporten de conclusie getrokken dat er soms onvoldoende samenwerking, aansluiting en afstemming is tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving. Om de samenwerking in een cyclisch proces van plannen, uitvoeren, bijsturen en evalueren (plan-do-check-act) vorm te geven is inzicht nodig in de gezamenlijke ambitie van de partnerorganisaties. Om de gezamenlijke prioriteiten te achterhalen, heeft het Tactisch Overleg Overijssel Gelderland (TOOG) opdracht gegeven een WABO-breed Dreigingsbeeld Oost Nederland 2015-2017 op te stellen.

De activiteiten van de omgevingsdiensten en partnerorganisaties zijn gericht op het beheersen van de risico’s op de thema’s veiligheid, gezondheid, leefbaarheid, duurzaamheid, economisch voordeel en overheidsgezag. Toezicht/handhaving en opsporing worden ingezet om de risico’s op deze thema’s te verkleinen. Het dreigingsbeeld is het instrument voor het gezamenlijk benoemen van prioriteiten. Onder het dreigingsbeeld Oost-Nederland wordt verstaan “de mogelijkheid dat er schade aan de leefomgeving in Oost-Nederland wordt aangebracht”.

Het doel van het dreigingsbeeld is:

• -

  het in beeld brengen van gezamenlijke prioriteiten voor handhaving en opsporing op het gebied van milieu en bouwen/brandveiligheid;

• -

  het op basis van deze dreigingen onderkennen van gezamenlijke projecten en deze uitvoeren;

• -

  het aanbieden van de dreigingen aan de Landelijke Milieukamer zodat dit als input kan dienen voor de landelijke (milieu)thema’s.

De problematiek is zo omvangrijk en complex dat een adequate aanpak niet in één jaar afgerond kan worden. Het is dus niet nodig elk jaar een nieuw dreigingsbeeld op te stellen. Dit dreigingsbeeld heeft een geldigheid tot 2017, waarbij elk jaar wel een korte evaluatie wordt gehouden naar de noodzaak van aanpassing. In het opgestelde document zijn prioriteiten opgenomen die in de jaarlijks vast te stellen handhavingprogramma’s zullen worden geïmplementeerd. KALENDER

5.2Omgevingswet, private kwaliteitsborging en vergunningsvrij bouwen

De gevolgen van de Omgevingswet, de private kwaliteitsborging bouw- en woningtoezicht en het vergunningsvrij bouwen voor toezicht en handhaving worden hieronder beschreven.

5.2.1Omgevingswet

De Omgevingswet, die naar verwachting in 2018 in werking treedt, integreert zo’n 26 wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving. Hieronder vallen onderwerpen als: bouwen, milieu, waterbeheer, ruimtelijke ordening, monumentenzorg en natuur. De oude wetten zijn veelal sectoraal opgebouwd. In samenhang gezien en toegepast sluiten deze wetten niet meer aan bij de behoefte van deze tijd. Met de Omgevingswet wil de overheid het wettelijk systeem ‘eenvoudig beter’ maken. De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen: vertrouwen in initiatiefnemers en vertrouwen tussen overheden. Vanuit dit vertrouwen wordt ruimte gegeven aan overheden en initiatiefnemers om de doelen van de Omgevingswet (zoals een veilige en gezonde leefomgeving met een goede omgevingskwaliteit) te realiseren. Een stelsel dat uitgaat van vertrouwen geeft ruimte, nodigt uit en stelt alleen daar regels waar kwetsbare waarden in het geding komen. Waar initiatiefnemers zelf door het inschakelen van derde private partijen actief zorgen voor een continue borging van de naleving van regels kan overheidstoezicht worden teruggebracht. De overheid is hierbij nadrukkelijk verantwoordelijk voor het formuleren van doelen, maar burgers en bedrijven mogen voor een groot deel zelf bepalen hoe ze die bereiken. Toezicht en handhaving zal dan ook voornamelijk gericht zijn op het meten in hoeverre de gestelde doelen zijn behaald.

5.2.2Private kwaliteitsborging en vergunningsvrij bouwen

Private kwaliteitsborging

Er is een wetsvoorstel in voorbereiding om een wijziging van het huidige stelsel mogelijk te maken: de Wet kwaliteitsborging bij het bouwen. Private kwaliteitsborging is hierbij het sleutelwoord op het gebied van bouw- en woningtoezicht. Binnen enkele jaren zal de gemeente alleen nog de ruimtelijke vergunning voor (ver)bouwen afgeven. In deze ruimtelijke vergunning zit de beoordeling van omgevingsveiligheid, het bestemmingsplan en redelijke eisen van welstand. De Bouwbesluittoets en het toezicht op de uitvoering volgens de regels van het Bouwbesluit zal door private partijen moeten worden georganiseerd. Private partijen worden op basis van het huidige wetsvoorstel verplicht gesteld om de borging van bouwkwaliteit te regelen. Het wetsvoorstel heeft als vertrekpunt dat op bijna ieder werk een kwaliteitsborger aanwezig is die gebruikmaakt van een landelijk toegelaten instrument voor kwaliteitsborging. De eisen die aan de kwaliteitsborger en het instrument worden gesteld, zijn afhankelijk van het maatschappelijk afbreukrisico van een bouwwerk. De kwaliteitsborger is verantwoordelijk voor de bewaking van de technische bouwkwaliteit van begin tot einde van het plan zodat bij oplevering vastgesteld kan worden dat er aan het Bouwbesluit wordt voldaan. De gemeente krijgt in het wetsvoorstel vooral de rol van systeemtoezichthouder. Zij bewaakt administratief of bij bouwplannen volgens de regels aan de kwaliteitsborging vorm en inhoud wordt gegeven en of aan het einde een verklaring wordt afgegeven dat het bouwwerk voldoet aan het Bouwbesluit 2012. Bij de afgifte van een dergelijke verklaring moet ook een as-builtdossier beschikbaar komen. Wanneer niet aan de regels wordt voldaan, treedt de gemeente handhavend op. Het nieuwe stelsel wordt fasegewijs ingevoerd.

De typen bouwwerken met het laagste maatschappelijk risico worden als eerste groep onder private kwaliteitsborging gebracht. Afhankelijk van de ervaringen worden hoogstwaarschijnlijk vervolgens andere type bouwwerken onder de private kwaliteitsborging gebracht. Het nieuwe stelsel moet een aantal doelstellingen realiseren. De belangrijkste doelstelling is het verduidelijkheden van de verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden. Opdrachtgevers zijn op basis van de Woningwet reeds verantwoordelijk voor de kwaliteit, maar binnen het huidige stelsel lijkt er op dat door de vergunning die de gemeente afgeeft zij deze verantwoordelijkheid (deels) overneemt. Een andere doelstelling is het versterken van de rol van de bouwconsument ten opzichte van aannemers, architecten en andere uitvoerende private partijen in de bouw. Diverse betrokken partijen (Bouwwereld, VNG, Vereniging BWT) maken zich zorgen over tal van aspecten van het nieuwe stelsel en hebben hun reactie op het wetsvoorstel kenbaar gemaakt. Begin oktober 2014 is het (gewijzigde) wetsvoorstel voorgelegd aan de Raad van State. Het voorstel wordt naar verwachting begin 2015 aangeboden aan de Tweede Kamer. De invoeringsdatum is naar verwachting 1 januari 2016.

Vergunningsvrij bouwen

Burgers en bedrijven kunnen per 1 november 2014 eenvoudiger aan- of uitbouwen, bijgebouwen of andere kleine bouwwerken aan de achterkant van een woning of ander hoofdgebouw neerzetten zonder omgevingsvergunning. Zo wordt bijvoorbeeld het vergunningsvrij vergroten van het hoofdgebouw uitgebreid van 2,5 naar 4 meter en wordt het mogelijk om op het achtererf bij een woning een woongelegenheid voor mantelzorg te plaatsen. De nieuwe wettelijke regels bepalen een maximaal toelaatbare oppervlakte van bijbehorende bouwwerken (aan- of uitbouwen en bijgebouwen) bij een hoofdgebouw waarvoor niet langer een omgevingsvergunning nodig is. Daarnaast gaat vaker de korte (reguliere) procedure van acht weken in plaats van zes maanden gelden voor de omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan. Die eenvoudige procedure gaat bijvoorbeeld gelden voor tijdelijke activiteiten tot een duur van 10 jaar. Door de regels eenvoudiger te maken of ze te versoepelen moeten bewoners en bedrijven meer ruimte krijgen voor innovatie en eigen initiatief. Het besluit is van grote betekenis voor de dagelijkse praktijk. De verruiming van het vergunningsvrij bouwen zal vermoedelijk leiden tot een daling van het aantal vergunningaanvragen. Enig nadeel kan zijn dat wij als gemeente het zicht verliezen op de ontwikkeling van de bebouwde omgeving. De gemeente heeft echter nog wel de plicht om te controleren of deze bebouwing wel voldoet aan de vergunningsvrije voorwaarden en de overige wet- en regelgeving zoals het Bouwbesluit. De verwachting is dan ook dat er een (lichte) verschuiving van werkzaamheden plaatsvindt van vergunningverlening naar handhaving.

5.3 Bestuurlijke strafbeschikking

Het bestuur heeft de mogelijkheid een bestuurlijke strafbeschikking (geldboete) uit te vaardigen voor strafbare feiten die zijn opgenomen in bepaalde artikelen van het Wetboek van Strafvordering voor de handhaving van de WABO. De bestuurlijke strafbeschikking is een daad van strafvervolging op initiatief van het bestuursorgaan. In de wet is vastgelegd dat het opleggen van een bestuurlijke strafbeschikking ten aanzien van overtredingen van de WABO alleen kan onder de bevoegdheid van de directeur van een omgevingsdienst. Voor de gemeente Nunspeet is de directeur van de ODNV dus strafbeschikkingsbevoegd ten aanzien van de in de wet aangegeven strafbare feiten.

5.4Drank- en Horecawet

Op 1 januari 2013 is een wijziging van de Drank- en Horecawet in werking getreden die tot gevolg gehad dat er veel toezichtbevoegdheden bij de gemeente zijn komen te liggen. Voorheen was dit de Voedsel en Warenautoriteit. De gemeente heeft deze verantwoordelijkheid ingevuld door het aanstellen van een boa voor de Drank- en Horecawet. Op 1 januari 2014 is wederom een wijziging van de Drank- en Horecawet in werking getreden. Op basis van de wetswijziging is in juni 2014 het Handhavingsprotocol Toezicht Drank- en Horecawet gemeente Nunspeet vastgesteld door de burgemeester. Controle en toezicht vinden in de gemeente Nunspeet plaats conform het protocol. In het protocol zijn o.a. een aantal spelregels vastgelegd waaraan de instellingen zich moeten houden. Door de inzet van een boa kan er bestuursrechtelijk worden opgetreden. Echter bij bepaalde overtredingen is inzet van dit bestuursrechtelijk instrumentarium niet geschikt.

Via de boa kan er door de gemeente ook strafrechtelijk worden opgetreden tegen enkele overtredingen van de Drank- en Horecawet.

5.5Heroverwegingen en afschaffen proces-verbaalvergoeding

Naast de bezuinigingen die voor gemeenten leiden tot heroverwegingen heeft het kabinet per 31 december 2014 de proces-verbaalvergoeding (pv-vergoeding) afgeschaft.

5.5.1 Heroverwegingen

‘Meer met minder!’ Alle gemeenten in Nederland moeten bezuinigen. Aan de andere kant worden vanuit de WABO meer kwaliteitseisen gesteld aan de organisatie en uitvoering van het toezicht en de handhaving. Ook is het aantal regelingen toegenomen waarvoor het college handhavend bevoegd is. Hier gaan echter geen financiële middelen mee gepaard. Er zijn ook geen extra middelen geraamd in de meerjarenbegroting voor handhavingstaken die wijzigen bij inwerkingtreding van de WABO.

5.5.2 Afschaffen pv-vergoeding

Het kabinet heeft per 31 december 2014 de pv-vergoeding afgeschaft. De gemeente gaat deze inkomsten missen. De vergoeding kregen wij voorheen als boa’s handhavend optraden. Voor elk proces-verbaal dat zij schreven, kregen wij een bedrag van € 25,-- of € 40,--, afhankelijk van het feit waarvoor zij handhavend optraden. Overlast en verloedering staan al jaren hoog op de lijst van factoren die het gevoel van veiligheid van bewoners en ondernemers negatief beïnvloeden. Om de leefbaarheid in wijken en buurten te vergroten, worden vaak boa’s ingezet. Door het afschaffen van de pv-vergoeding maakt het kabinet het lastiger om serieus werk te maken van het vergroten van de leefbaarheid in de wijken in deze financieel krappe tijd. Concreet betekent dit dat er geen formatie bijkomt om de toezicht- en handhavingstaken uit te voeren Het is echter wel onze taak minimaal te voldoen aan de wettelijke eisen. Dit kan bij de uitvoering van de handhaving tot een spanningsveld leiden. Des te belangrijker wordt het dat er activiteitgericht gewerkt gaat worden op basis van een prioriteitstelling. Deze prioriteitstelling wordt jaarlijks door het college vastgesteld.

6Kwaliteitseisen handhaving

Het doel van de WABO met betrekking tot handhaving is te komen tot een strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de bestuursrechtelijke handhaving en het toezicht op de naleving van regels. Zoals eerder genoemd zijn de expliciete eisen terug te vinden in hoofdstuk 7 van het BOR.

6.1Handhavingbeleid

6.1.1 Visie

Het integrale handhavingbeleid richt zich op het toezicht en de handhaving van de WABO, de daaruit voortvloeiende omgevingsvergunning en de fysieke leefomgeving. Het doel van het beleid is een kader te stellen voor het bevorderen van regelnaleving. De visie van de gemeente Nunspeet op handhaving luidt daarbij als volgt:

“De gemeente Nunspeet wil voor handhaving tot een structurele en integrale aanpak komen. De gemeente heeft hierbij de ambitie handhaving zichtbaar te maken, het vertrouwen in de gemeente te versterken en handhaving op een kwalitatief hoog niveau te brengen. Niet alleen het voorkomen van overtredingen van regels, maar ook de (dreiging) van toepassing van bestuurs- of strafrechtelijke instrumenten maakt dat de gemeente inzet op handhaving.”

Bovenstaande visie is vertaald naar een aantal beleidsuitgangspunten. Deze punten gelden als richtinggevend bij de uitvoering van de handhavingstaken van de gemeente Nunspeet. Hieronder volgt een opsomming van de beleidsuitgangspunten, aangevuld met concrete actiepunten om deze uitgangspunten te resulteren.

Beleidsuitgangspunt 1

Handhaving heeft een nalevingsdoel waarbij voorkomen beter is dan genezen. De gemeente Nunspeet geeft naast repressieve handhaving, structureel aandacht aan preventie en preventieve handhaving.

Burgers en bedrijven moeten weten wat er van hen verwacht wordt, waarom en hoe. Verder moeten burgers en bedrijven zo veel mogelijk gestimuleerd worden om de regels ook juist toe te passen. Hiermee kan worden voorkomen dat de regels worden overtreden. Dit is preventie. Door preventie en preventieve handhaving worden de bouwstenen geleverd voor acceptatie van het beleid. Dit zal leiden tot meer spontane naleving door burgers en bedrijven.

Actie

Door communicatie en voorlichting, het verlenen van kwalitatief hoogstaande vergunningen en het uitvoeren van toezicht moet invulling worden gegeven aan preventie, zie verder paragraaf 6.2.

Beleidsuitgangspunt 2

Handhavingbeleid wordt, met inachtneming van de Wet openbaarheid van bestuur, openbaar gemaakt.

Publiciteit en openbaarheid zijn twee aspecten die een adequate handhaving kwalitatief kunnen ondersteunen. Zo moet beleid (bijvoorbeeld stappenplannen, gedoogbeleid) worden gepubliceerd. Dit heeft een voorlichtende maar zeker ook preventieve werking.

Actie

Jaarlijks de rapportage over de voorgenomen doelen en activiteiten uit het handhavinguitvoeringprogramma bekendmaken aan de raad. Publiceren van beleidsuitgangspunten en doelen in Nunspeet Huis aan Huis en op de gemeentelijke website.

Beleidsuitgangspunt 3

Verzoeken om handhaving worden altijd behandeld en daarnaast worden overige handhavingzaken op basis van een prioriteitenstelling opgepakt.

Uitgangspunt is dat de gemeente Nunspeet alle verzoeken om handhaving behandeld. Dit uitgangspunt wordt ondersteund door een uitspraak van de Raad van State in juli 2010. In de uitspraak is een verzoek van een derde om handhaving aan de orde. Er wordt overwogen en besloten dat een prioriteitenstelling van het college omtrent de inzet van capaciteit voor handhavingstaken geen bijzondere omstandigheid vormt om van handhaving af te zien.

Daarnaast is het streven tegen zo veel mogelijk illegale situaties (op basis van prioriteitstelling en capaciteit vastgelegd in een jaarlijks handhavinguitvoeringprogramma) die bij de organisatie bekend zijn, handhavend op te treden.

Actie

Verzoeken om handhaving als zodanig herkennen, behandelen en registreren.

Beleidsuitgangspunt 4

In uitzonderlijke gevallen wordt gedoogd in de vorm van een beschikking die openbaar wordt gemaakt.

Alleen in uitzonderingssituaties (bij concreet zicht op beëindiging of legalisatie) wordt uitsluitend expliciet gedoogd. Dit gebeurt onder voorwaarden door een op schrift gestelde gedoogbeschikking die door publicatie openbaar wordt gemaakt.

Beleidsuitgangspunt 5

De uitvoering van de handhaving wordt uniform en gestandaardiseerd vastgesteld in processen en handhavingprotocollen overeenkomstig de WABO.

Voor de uitvoering van de handhavingstaak worden veel operationele taken beschreven in zogenoemde handhavingprotocollen. Deze protocollen maken het handhavingproces (“wie mag wat en hoe op welk moment?”) ten aanzien van specifieke wettelijke regels inzichtelijk. Deels bevatten ze ook elementen uit een stappenplan. Met het opstellen van handhavingprotocollen wordt invulling gegeven aan de behoefte tot standaardisering en uniformering (bijvoorbeeld ten aanzien van de legalisatietoets van overtredingen, de rapportages van controles en het innen van verbeurde dwangsommen). De handhavingprotocollen hebben tot functie het primaire handhavingproces binnen de gemeente te ondersteunen en van juridische randvoorwaarden te voorzien.

Actie

Bestaande processen en protocollen doorlopend herijken op basis van eventuele wijzigingen in wetgeving. In hoofdstuk 8 is een planning weergegeven waarin dit is opgenomen.

Beleidsuitgangspunt 6

Verbeurde lasten onder dwangsom worden geïnd.

Als het college een last onder dwangsom oplegt, heeft dat een nalevingsdoel. Als niet voldaan wordt aan de naleving, moet het uitgangspunt zijn dat de verbeurde dwangsom ook wordt geïnd. Slechts in uitzonderingssituaties kan het college gemotiveerd afwijken van het daadwerkelijk innen van een dwangsom.

Bovenstaande visie en beleidsuitgangspunten leiden tot concrete doelstellingen die de gemeente Nunspeet wil bereiken.

6.1.2 Doelstelling

Handhaving is geen doel op zich, maar vormt een belangrijk onderdeel van de publieke taak om de gemeente Nunspeet leefbaar te houden. Zoals eerder beschreven is de visie van de gemeente Nunspeet om tot een structurele en integrale aanpak te komen. De gemeente heeft hierbij de ambitie handhaving zichtbaar te maken, het vertrouwen in de gemeente te versterken en handhaving op een kwalitatief hoog niveau te brengen. Om dit te bewerkstelligen richt de gemeente Nunspeet zich op preventie, preventieve handhaving en als ultimum medium de handhaving zelf. Het voornaamste is dat regels nageleefd worden. Deze uitgangspunten vloeien voort in een hoofddoelstelling, namelijk:

het bevorderen van regelnaleving door burgers en bedrijven.

Met regelnaleving wordt in dit geval bedoeld: het gewenste gedrag dat mensen spontaan de regels naleven. De gemeente Nunspeet wil de doelstelling SMART formuleren. Dit houdt in dat een doelstelling specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden moet zijn. De hierboven beschreven hoofddoelstelling voldoet niet aan de SMART-criteria. Daarom wordt deze doelstelling uitgewerkt in diverse subdoelstellingen gericht op specifieke taakvelden. Van belang is te onderkennen dat het hier om een groeimodel gaat. Gaande weg zal blijken of onderstaand plan om te komen tot SMART-doelstellingen de juiste is. Ook moet de komende jaren blijken of de hieronder genoemde indicatoren de juiste zijn om het naleefgedrag van burgers en bedrijven te meten.

Op basis van de informatie over de indicatoren kunnen we over de periode 2015-2018 een analyse maken. De insteek is echter niet om er een wetenschappelijk onderzoek van te maken en er rechtsreeks naleefgedrag mee te meten. Wij kunnen wel onderzoeken of de aard van en de aantallen handhavingszaken in de jaren 2015-2018 ten opzichte van elkaar verschillen. De verantwoording van de handhaving- en toezichtacties op basis van het handhavinguitvoeringprogramma biedt voldoende inzicht in de toezicht- en handhavingresultaten om waar nodig doelen bij te stellen en interventies te plegen waar nodig.

De onderstaande uitgangspunten komen terug in het handhavinguitvoeringprogramma waarin deze als subdoelstellingen worden benoemd per taakveld:

• 1.

  Subdoelstellingen worden per handhavingtaak en SMART geformuleerd.

• 2.

  Bij elke subdoelstelling hoort een set indicatoren, waarmee inzichtelijk kan worden gemaakt in hoeverre een doel gerealiseerd is.

• 3.

  Doelstellingen worden jaarlijks geëvalueerd en mogelijk bijgesteld.

Uitwerking van de uitgangspunten

• 1.

  Op basis van een risicoanalyse worden prioriteiten vastgesteld. Het college kan daarvan gemotiveerd afwijken. Subdoelstellingen worden slechts geformuleerd voor die taakvelden waar ofwel de risicoanalyse ofwel het college een grote prioriteit aan toekent. Bij de totstandkoming van deze subdoelstellingen moeten de SMART-criteria meegenomen worden.

• 2.

  De indicatoren, waaruit kan worden afgeleid of het nodig is om doelen bij te stellen en interventies te plegen, zijn het aantal:

  • -

    verleende vergunningen/meldingen;

  • -

    uitgevoerde (her)controles:

  • -

    opgelegde sancties (zowel bestuurs- als strafrechtelijk);

  • -

    uitgevoerde sancties;

  • -

    ontvangen klachten;

  • -

    handhavingverzoeken.

Als bij een reguliere controle geconstateerd wordt dat in overeenstemming met de vergunning of melding gewerkt wordt, kan gesproken worden van spontane regelnaleving. Aan de hand van een analyse van de indicatoren kun je zien waar veel/weinig overtredingen/bestuurlijke handhaving plaatsvinden/plaatsvindt. Mede aan de hand daarvan, naast de risicoanalyse, kan worden overwogen om op basis daarvan capaciteit in te zetten. Voorbeeld: de inzet op uitstalling van waren wordt uitgevoerd, maar leidt nooit tot een overtreding, dan kan worden besloten om in het HUP voor het volgende jaar op een ander onderwerp in te zetten en het jaar daarop weer in te zetten op controle op de uitstalling van waren.

Naast deze indicatoren is het ook van belang te weten hoeveel en over welk onderwerp klachten ontvangen worden. Klachten duiden vaak op het niet-naleven van regels. Als naleving bevorderd wordt, neemt mogelijk ook het aantal klachten af. Een andere categorie zijn de handhavingverzoeken. Net als klachten duidt een handhavingverzoek op mogelijke regelovertreding. Ook dit aantal zou moeten afnemen als regelnaleving bevorderd is. Op basis van deze aantallen kunnen doelen bijgesteld worden voor het volgende jaar. Binnen de gemeente Nunspeet wordt bij het team Milieu al gewerkt met SMART-doelstellingen. Het is efficiënt aan te sluiten bij hun systematiek. In het systeem Squit XO kunnen de indicatoren ‘verleende vergunningen/meldingen’, ‘uitgevoerde (her)controles’, ‘opgelegde sancties (zowel bestuurs- als strafrechtelijk)’ en ‘uitgevoerde sancties’ worden geregistreerd. Alle genoemde indicatoren, ook ‘ontvangen klachten’ en ‘handhavingverzoeken’, moeten voor de taken uit deze nota geregistreerd worden in SquitXo, zodat er dan op termijn in ieder geval één systeem is voor registratie van zowel toezicht- en handhaving op het gebied van Bouw en Milieu alsook Drank- en Horecawet en brandveilig gebruik (VNOG).

Acties

In 2015 nagaan of registratie van alle indicatoren uit paragraaf 6.1.2 via SquitXo mogelijk is.

6.2Activiteiten ter uitvoering doelstelling

De hoofddoelstelling van de gemeente Nunspeet is het bevorderen van naleefgedrag. Deze doelstelling zal, zoals in de vorige paragraaf aan de orde is geweest, nader geoperationaliseerd worden in subdoelstellingen. Zoals beschreven betreft het een groeimodel. Daarom wordt in deze paragraaf in het algemeen ingegaan op de verschillende activiteiten die verricht worden om naleving te bevorderen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in preventie en repressie

6.2.1 Preventie

Onder preventieve handhaving wordt verstaan het voorkomen van overtredingen door het gebruik van middelen voor de naleving van regelgeving. Er zijn diverse activiteiten die een preventieve werking hebben. Hieronder wordt hierop ingegaan.

Preventieve activiteiten ter bevordering van naleving:

• -

  communicatie en voorlichting;

• -

  verlenen van kwalitatief hoogstaande vergunningen;

• -

  uitvoeren van toezicht.

Communicatie en voorlichting

Om naleving van regels te bevorderen moeten burgers en bedrijven ten eerste weten wat er van hen verwacht wordt. Zonder kennis van de regelgeving is het risico van (onbewuste) regelovertreding groter. Hoewel burgers en bedrijven een eigen verantwoordelijkheid hebben de regels te kennen, kan de gemeente hierin wel actief faciliteren. Zo worden burgers en bedrijven gestimuleerd de regels na te leven. Communicatie en voorlichting zijn vormen van preventie en kunnen bijdragen aan de acceptatie van het beleid. Als burgers en bedrijven overtuigd zijn dat een regel of beleid juist is, zullen die regels minder snel overtreden worden.

Actie

Nieuw beleid en regelgeving publiceren op de website en de gemeentepagina.

Kwalitatief hoogstaande vergunningen

Door het afgeven van een vergunning toetst de gemeente de voorgenomen activiteit aan de van toepassing zijnde regels, voorafgaand aan de aanvang van de activiteit. De efficiëntie, nauwkeurigheid en snelheid waarmee deze toets plaatsvindt, is in hoge mate bepalend voor de wijze waarop uiteindelijk tot uitvoer wordt gekomen. Hiernaast worden in de vergunningen voorschriften opgenomen ter bescherming van diverse belangen, bijvoorbeeld van het milieu. Komt de organisatie traag en onprofessioneel over op de aanvrager, of worden niet-relevante voorschriften opgelegd, dan is hij eerder geneigd een overtreding te begaan.

Uitvoeren van toezicht

Het houden van toezicht is de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan dat de vergunning heeft verleend. Over het algemeen zijn burgers vrij goed op de hoogte van de zaken die zich in hun omgeving afspelen. Dit geldt eveneens voor de gevallen waarin de gemeente handhavend optreedt. De wetenschap dat de pakkans groot is, weerhoudt een groot aantal mensen ervan een overtreding te begaan. De controles in natuurterreinen fluctueren sterk per jaar. Er zijn twee boa’s in gemeentedienst die zeer beperkt beschikbaar zijn voor deze taak. De fluctuatie van het aantal controles is hier aan te wijten. Er is weinig continuïteit in toezicht door de wisselende inzet van de vrijwilligers en door de grote doorloop van vrijwilliger toezichthouder/boa. De taak van de boa is surveilleren en observeren. Als in het veld een controle plaatsvindt dan gaat het in die zin altijd om een handeling die moet worden gecorrigeerd dan wel verbaliseerd. Dit betekent niet dat op de natuurterreinen het naleefgedrag extreem laag is, er zijn veel momenten waarop geen actie van de boa/toezichthouder nodig is, maar die worden niet geregistreerd (er is immers geen vergunning die gecontroleerd wordt).

Acties

• -

  In het handhavinguitvoeringprogramma op basis van een risicoanalyse en prioriteitstelling inzichtelijk maken op welke taken toezicht ingezet wordt.

• -

  In 2015 onderzoek verrichten naar structurering van toezicht en handhaving op natuurterreinen.

6.2.2 Repressie

Repressieve handhaving houdt in het door bestuurlijk optreden ongedaan maken van de overtreding of het opheffen van de strijdige situatie nadat de overtreding is begaan en/of is geconstateerd. De gemeente Nunspeet heeft diverse instrumenten om repressief op te treden. Repressie kan afschrikkend werken voor andere burgers en bedrijven zodat zij regels naleven. Daarnaast worden overtredingen ongedaan gemaakt en worden de regels ‘onder dwang’ nageleefd. Hieronder wordt ingegaan op de repressieve activiteiten.

Aanschrijving

De zogenoemde aanschrijving vormt het belangrijkste instrument voor de gemeente om de regels op bestuursrechtelijke wijze te kunnen handhaven. De aanschrijving is een besluit van burgemeester en wethouders waarin aan de overtreder of de persoon die ook daadwerkelijk de overtreding ongedaan kan maken, wordt meegedeeld dat deze dat binnen een in de aanschrijving gestelde termijn moet doen (de zogenoemde begunstigingstermijn). De aanschrijving op zich kan al resulteren in het ongedaan maken van de overtreding en dus tot naleving.

Last onder dwangsom

Een dwangsombevoegdheid houdt in dat aan een overtreder een verplichting (last) kan worden opgelegd om binnen een bepaalde termijn iets te doen of na te laten, op straffe van het verbeuren van een dwangsom. De last strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. De dwangsom moet zijn gericht op herstel of het in stand houden van de legale toestand. In bijlage 3 is een leidraad ‘innen en hoogte van dwangsommen’ opgenomen.

Last onder bestuursdwang

Een last onder bestuursdwang is te kwalificeren als een voorbereidende maatregel, dat wil zeggen dat de toepassing ervan is gericht op het ongedaan maken van de overtreding. Het toepassen van een last onder bestuursdwang is een ingrijpend middel: de gemeente gaat zelf over tot daadwerkelijk feitelijk handelen. Naast dat het middel ingrijpend is, is het middel zeer effectief: de overtreding is beëindigd. De daarmee gepaard gaande kosten kunnen verhaald worden op de overtreder. Het risico is echter aanwezig dat de overtreder de kosten niet kan betalen. Bovendien is relatief veel personele inzet nodig. Om die reden maken bestuursorganen bij voorkeur gebruik van de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom.

6.3 Uitvoeringsprogramma

6.3.1 Probleemanalyse

Binnen de gemeente kunnen de volgende zaken aanleiding geven tot een verhoogd risico voor de veiligheid, kwaliteit en leefbaarheid van de bebouwde en onbebouwde omgeving:

• -

  De aanwezigheid van de A28 en de daaraan parallel gesitueerde spoorbaan. Genoemde infrastructuur levert bijvoorbeeld een verhoogd risico in het geval van calamiteiten met betrekking tot het vervoer van gevaarlijke stoffen.

• -

  Vervoer van gevaarlijke stoffen door kernen; voor het vervoer van gevaarlijke stoffen door de dorpskernen is geen specifieke route vastgesteld.

• -

  Risicovolle bedrijven: de aanwezigheid van bedrijven met een risicocontour volgens het Besluit externe veiligheid inrichtingen.

• -

  Een groot aantal evenementen zowel in de kernen als het buitengebied.

• -

  Het grote aantal recreatiewoningen vormt een punt van noodzakelijke aandacht in het kader van de permanente bewoning.

• -

  Verder heeft de gemeente Nunspeet een groot aantal gebouwen/complexen waarvoor een gebruiksvergunning in verband met de veiligheid van de gebruikers moet worden verleend.

• -

  Effecten van de bedrijfsterreinen op de omgeving.

Onder andere op basis van de probleemanalyse wordt in de volgende paragraaf een prioriteitstelling geformuleerd.

6.3.2Prioriteitstelling

Een prioriteitenstelling is gebaseerd op de inschatting van de risico’s die aan de verschillende handhavingstaken zijn verbonden. Om die risico’s in te kunnen schatten, moet er een risicoanalyse gemaakt worden. De gemeente Nunspeet kiest ervoor de analyse te maken op basis van de systematiek van het Ministerie van Justitie. De risicoanalyse bestaat uit een aantal stappen. Allereerst wordt bekeken welk belang er gehecht wordt aan de aspecten:

• -

  fysieke veiligheid;

• -

  kwaliteit van de leefomgeving;

• -

  volksgezondheid;

• -

  financiële gevolgen;

• -

  natuur;

• -

  imago.

Vervolgens wordt gekeken naar het effect. Wat is het effect van het overtreden van de regels voor de verschillende beleidsvelden op de hiervoor genoemde aspecten? Ten slotte wordt een inschatting gemaakt van de mate waarin verwacht kan worden dat de regels spontaan worden nageleefd wanneer de gemeente hiertegen niet langer handhavend zou optreden.

In bijlage 2 is de werkwijze van de risicoanalyse nader uitgewerkt.

Doorwerking van prioriteiten

De prioriteitenstelling wil niet altijd zeggen dat alleen nog aandacht wordt besteed aan de beleidsvelden met een hoge prioriteit en niet langer gehandhaafd wordt op de beleidsvelden met een lage prioriteit; elk beleidsveld heeft zijn eigen specifieke taken en deze moeten uiteraard uitgevoerd worden. De prioriteitenstelling werkt onder andere door in de manier waaropgehandhaafd wordt. Met andere woorden: bij beleidsvelden met een hogere prioriteit past een andere toezichtfrequentie en -intensiteit dan bij beleidsvelden met een lagere prioriteit. Uiteraard vertaalt dit zich uiteindelijk ook in de inzet van mensen en middelen. Overigens is het uitgangspunt dat legitieme verzoeken om handhaving die worden ingediend door derden en bij landelijke, regionale of gemeentelijke bijzondere gebeurtenissen van de prioriteitenstelling moet worden afgeweken.

De prioriteitenstelling op basis van de risicoanalyse wordt vertaald in een jaarlijks vast te stellen handhavinguitvoeringprogramma. Naast onze eigen prioriteitenstelling moet rekening gehouden worden met de prioriteiten van externe partners.

Afstemming met overige ketenpartners vindt plaats door ons handhavingbeleid en daaruit voortvloeiend uitvoeringsprogramma toe te zenden aan de Provincie Gelderland, Politieteam Nunspeet (VNOG), Waterschap, Functioneel Pakket en de ODNV.

6.4Strategieën

De WABO verplicht ons diverse strategieën vast te stellen. In deze paragraaf worden de strategieën benoemd en toegelicht.

6.4.1Toezichtstrategie

Als hoofdlijnen van toezicht worden onderscheiden: preventief en repressief toezicht. Preventief toezicht is het toezien op naleving van verleende vergunningen. De wetenschap dat toezichthouders regelmatig komen kijken of de vergunning wordt nageleefd, heeft een preventieve werking. Dit toezicht vindt plaats volgens een vastgestelde frequentie of volgens een vastgestelde methode. Bij aflopende vergunningen is preventief toezicht tijdens het gebruikmaken van de vergunning belangrijk, bijvoorbeeld bij een omgevingsvergunning onderdeel bouwen, wordt bij het begin van de bouw een bezoek gebracht aan de bouwlocatie. Bij doorlopende vergunningen worden controlebezoeken gebracht op basis van een vastgestelde frequentie. Belangrijk daarbij is dat samen met de vergunninghouder de naleving van de voorschriften wordt beoordeeld. Als regel wordt een controlebezoek aangekondigd. Repressief toezicht vindt plaats als sprake is van overtreding en het bezoek tot doel heeft te bewerkstelligen dat een einde gemaakt wordt aan de overtreding.

In het kader van de handhavingsamenwerking zijn provinciebreed convenanten afgesloten. In die convenanten is bepaald dat de deelnemende partijen, het Openbaar Ministerie en de politie stappenplannen hanteren voor de aanpak van wet- en regelgeving. Uitgangspunten daarbij zijn bevordering van uniforme aanpak van overtredingen en afstemming van activiteiten. In deze integrale handhavingnota conformeert de gemeente Nunspeet zich aan de provinciale handhavingstrategie, die uitgaat van de tweestappenaanpak:

Stap 1

Bij een (reguliere, periodieke) controle wordt een overtreding geconstateerd. Daarop volgt een vooraankondiging- of waarschuwingsbrief, waarin een hersteltermijn wordt opgenomen waarbinnen de overtreding moet zijn beëindigd. Er wordt in de brief ook aangekondigd dat bestuurlijke maatregelen worden toegepast als blijkt dat na het verstrijken van de termijn de overtreding nog steeds voortduurt en/of opnieuw wordt geconstateerd. Het uitgangspunt is dat in deze brief ook de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen wordt gegeven.

Stap 2

Als bij hercontrole blijkt dat de overtreding nog steeds voortduurt en/of opnieuw wordt geconstateerd, volgt een last onder dwangsom- of last onder bestuursdwangbeschikking. De procedure overeenkomstig de AWB ter voorbereiding van deze handhavingbeschikking, behoort tot deze stap.

Afronding

Nadat de handhavingbeschikking in werking is getreden en de begunstigingstermijn is verstreken en bij controle blijkt dat de overtreding nog steeds voortduurt, volgt effectuering door toepassing van een last onder bestuursdwang, dan wel verbeurdverklaring en inning van de opgelegde last onder dwangsom.

De handhavingstrategie vormt daarmee voor elk beleidsveld binnen de gemeente Nunspeet het uitgangspunt. Wel kan in bijzondere situaties gemotiveerd afgeweken worden van deze strategie. Bij de implementatie van de in paragraaf 5.1.3 genoemde landelijke handhavingsstrategie kan aanpassing van de hiervoor genoemde aanpak noodzakelijk zijn. In de op te stellen jaarprogramma’s wordt dit zo nodig verwerkt.

6.4.2 Integraal toezicht

Naast de toezichtstrategie zijn er diverse vormen van toezicht te bedenken. Zeker door de inwerkingtreding van de WABO moet er meer integraal toezicht gehouden worden. Het uitgangspunt is hierbij dat er geen toezichthouder komt die alle facetten van de WABO binnen het eigen taakpakket kan uitvoeren. Wel is het mogelijk, daar waar het meerwaarde heeft, integrale controles uit te voeren. Hieronder zijn de verschillende vormen van toezicht in een schema toegelicht:

Na elkaar controleren

Hierin zijn inspectiemomenten leidend. Dat wil zeggen dat, in eerste aanleg, verschillende toezichthouders, afhankelijk van de fase van handhaving, een inspectie uitvoeren. Deze inspecties worden programmatisch opgepakt. Omdat de inspecties over een relatief groter tijdsbestek worden uitgevoerd, heeft deze aanpak een sterkere preventieve uitwerking.

Voor elkaar signaleren

Facetcontroles/inspecties door één handhaver/toezichthouder. De handhaver/toezichthouder neemt tijdens de inspectie (binnen het model; na elkaar controleren) andere punten van de aandachtsvelden mee. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen in een eerder stadium worden gesignaleerd. Deze aanpak vergt wel de nodige afstemming en uitleg binnen een organisatie.

Voor elkaar controleren

Hierin wordt de integrale controle van de aandachtsvelden, door één handhaver/toezichthouder uitgevoerd. Dit heeft voornamelijk betrekking op situaties die worden gekenmerkt door een zeer geringe complexiteit. In de praktijk betekent dit dat dergelijke controles alleen mogelijk zijn bij locaties waarin voor beide aandachtsvelden het risico klein is.

Controleren met elkaar

Vanuit de omgevingsvergunning gezamenlijk een integrale controle uitvoeren. Voornamelijk van toepassing in situaties die door een groter dan gemiddelde complexiteit of bestuurlijke prioriteit worden gekenmerkt.

In het jaarlijks vast te stellen handhavinguitvoeringprogramma wordt nader uitgewerkt welke vormen van integrale controles voor welk toezicht- en/of welke handhavingstaken ingezet worden. Omdat het nieuwe handhavingbeleid een groeimodel betreft, kan nu nog niet gekozen worden voor een vorm van integraal toezicht. In het jaarverslag van het handhavinguitvoeringprogramma wordt geëvalueerd hoe de vormen van toezicht per taakveld in de praktijk functioneren en of deze gewijzigd moeten worden.

6.4.3Rapportagestrategie

Met de inwerkingtreding van de WABO is een nieuw softwareprogramma Squit XO ingevoerd. Squit XO gebiedt de WABO-taken te registreren in dat systeem. Ook de controles, hercontroles en beschikkingen zijn terug te vinden in dit systeem. Zo is veel informatie integraal vastgelegd en voorhanden. De informatie wordt vervolgens ingezet voor monitoring en rapportage voor het handhavinguitvoeringprogramma.

6.4.4Sanctiestrategie

In paragraaf 6.4.1 is een toezichtstrategie beschreven. Onderdeel daarvan is tot handhaving overgaan als na hercontrole blijkt dat de regels niet worden nageleefd. De gemeente Nunspeet heeft in dat geval een aantal sanctiemogelijkheden. Deze mogelijkheden worden beschreven in bijlage 1. Daarnaast is een actuele leidraad ‘hoogte en innen van dwangsommen’ van kracht. Dit is terug te lezen in bijlage 3. Voor de Drank- en Horecawet zijn de sanctiemogelijkheden beschreven in het Handhavingsprotocol Toezicht Drank- en Horecawet gemeente Nunspeet.

6.4.5 Gedoogstrategie

Handhaven is een bevoegdheid van het college. Het is echter een allesbehalve vrijblijvende bevoegdheid. Uit de diverse wettelijke regelingen en een constante stroom aan jurisprudentie is duidelijk af te leiden dat het bij handhaven in feite gaat om een verplichting, waarvan slechts in bijzondere gevallen kan worden afgeweken. In plaats van feitelijk optreden of het legaliseren van de ongewenste situatie kan in bijzondere gevallen ook gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om de illegale situatie te gedogen. Gedogen is het bewust afzien van handhavend optreden tegen normovertredingen. Naleving van de gestelde normen moet echter het uitgangspunt blijven.

Op rijksniveau is gedoogbeleid vastgesteld in de nota 'Grenzen aan gedogen' uit 1998. In deze nota wordt aangegeven welke grenzen naar het oordeel van het kabinet aan gedogen moeten worden gesteld en ook welke voorwaarden vanwege de vereiste zorgvuldigheid bij het gedogen in acht moeten worden genomen. Het kabinet meent dat gedogen alleen aanvaardbaar is in de volgende drie gevallen; als:

• -

  handhaving apert onbillijk zou zijn;

• -

  het in het belang van de norm is om te gedogen;

• -

  er een zwaarder wegend belang is dan het belang van handhaving van de norm.

De administratieve rechter accepteert gedogen onder bepaalde voorwaarden, maar stelt grenzen. Enkele van de belangrijkste beperkingen zijn:

• -

  een gedoogbesluit moet altijdexpliciet en schriftelijk worden genomen en moet voldoen aan de vereisten van de AWB;

• -

  het gedogen moet zo veel mogelijk in omvang en in tijdsduur worden beperkt;

• -

  de gedoogbeschikking moet bij voorkeur zodanige voorschriften bevatten, dat het gedoogde gedrag wordt gereguleerd.

Het is mogelijk dat een bestuursorgaan een illegale situatie tijdelijk toestaat in afwachting van het verlenen van een vergunning. Deze vorm kan, gezien de risico's, alleen worden toegepast als het zeker is dat de vergunning zal worden verleend. Maakt een derde bezwaar of dient hij beroep in en blijkt dat de vergunning geweigerd zal moeten worden, dan mag de derde ervan uitgaan dat met bestuursdwang of dwangsom zal worden opgetreden. In uitzonderlijke situaties kan gedogen toch het meest voor de hand liggen. Dit kan alleen in individuele situaties en als er concreet zicht is op beëindiging c.q. legalisatie. Het moet gaan om een korte termijn. Wanneer wordt gedoogd, dan wordt hierover actief en schriftelijk gecommuniceerd.

Een gedoogbeschikking wordt alleen vastgesteld binnen de hiervoor vermelde spelregels die door het Rijk zijn opgesteld. De wijze van toepassing van die regels is geïllustreerd in het onderstaande stroomschema.

6.4.6 Overtredingen eigen organisatie

Het Besluit omgevingsrecht verplicht het bevoegd gezag beleid vast te stellen hoe om te gaan met overtredingen die zijn begaan door of in naam van de eigen organen, dus de gemeente als bedrijf. Vanuit de voorbeeldfunctie en de geloofwaardigheid van de overheid is het van belang dat diensten en bedrijven van de overheid zich strikt aan de regels houden. Daarnaast is het van belang dat deze diensten en bedrijven op dezelfde wijze worden behandeld als private bedrijven. Een en ander houdt ook in dat de handhavers van de respectievelijke afdelingen reageren op klachten en verzoeken om handhaving die gericht zijn op de eigen bedrijven en werkzaamheden. Het toezicht en de handhaving vinden in beginsel plaats overeenkomstig de toezicht- en sanctiestrategie, die voor de gemeente Nunspeet zijn vastgesteld. In de praktijk kan dit tot de bijzondere situatie leiden dat het college (als bevoegd gezag) zichzelf een last onder dwangsom op zou moeten leggen. Dit kan mogelijk tot problemen leiden. Om dergelijke problemen te voorkomen moet een protocol ontwikkeld worden hoe omgegaan moet worden met overtredingen van de eigen organisatie.

6.5 Afspraken en afstemming externe partners

Vanuit de WABO moet de gemeente Nunspeet samenwerken met externe partners. Een van deze partners is de Provincie Gelderland. Het gaat daarbij bijvoorbeeld over de adviserende rol van de gemeente Nunspeet naar de Provincie Gelderland over taken waar de gemeente voor inwerkingtreding van de WABO bevoegd gezag was en waarvoor nu de provincie bevoegd gezag is geworden. Ook gaat het om wederzijdse advisering tijdens het vooroverleg, vergunningverlening, toezicht, handhaving, klachten et cetera. Verder wenst de provincie gebruik te maken van toezicht en handhaving van projecten die onder de WABO vallen. Om deze wensen in de praktijk goed te laten verlopen is een ‘Samenwerkingsovereenkomst Wet algemene bepalingen Gelderland’ tussen beide overeengekomen. Hierin is slechts vastgesteld wat de provincie van de gemeente mag en kan verwachten, andersom is dit nog niet vastgesteld.

Verder moet nog afstemming plaatsvinden over het handhavingbeleid met het Waterschap, het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Deze nota wordt in ieder geval ter kennisname aangeboden aan de externe handhavingpartners.

6.5.1 Omgevingsdienst Noord-Veluwe (ODNV)

In 2013 is de Omgevingsdienst Noord-Veluwe (ODNV) opgericht. Deze dienst voert de vergunningverlening, toezicht en handhaving uit voor zover ze inrichting gebonden zijn voor de gemeenten Elburg, Ermelo, Harderwijk, Nunspeet, Putten en Oldebroek, aangevuld met Hattem en Heerde en de provincie Gelderland. Aan deze dienst zijn in ieder geval een basistakenpakket overgedragen en vergunningverlening, toezicht en handhaving van de bedrijfsgebonden milieutaken. Er vindt nog overleg plaats over het overdragen van (toezicht en handhaving) op andere taakvelden. Naast de ODNV is in Gelderland een stelsel van omgevingsdiensten actief. Binnen dat stelsel zijn bepaalde omgevingsdiensten aangewezen voor vergunningverlening en toezicht voor bepaalde bedrijven of bepaalde taken. De ODNV stelt jaarlijks een programma op voor het uit te voeren toezicht op bedrijven in Nunspeet. De gemeente geeft goedkeuring op dit programma, maar het is geen onderdeel van het gemeentelijke toezichts- en handhavingsprogramma. De prioritering wordt vastgesteld op basis van een door de ODNV ontwikkeld systeem van risicogestuurd toezicht, nadat dit systeem is goedgekeurd door de deelnemende partijen in de ODNV.

6.5.2Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG)

Sinds 2010 zijn is de beroepsbrandweer overgegaan van de gemeente naar de VNOG. Hiermee hebben wij de adviesfunctie ten aanzien van vergunningverlening voor de omgevingsvergunning brandveilig gebruik, de bouwplantoetsing en het toezicht op de vergunning overgeheveld naar de VNOG. De VNOG zit in een ontwikkelfase van project MOED (Optimale, Effectieve, Doelmatige brandweerorganisatie). Vanuit de overtuiging en ervaring dat een advies gebaseerd op risico’s meer effect heeft dan dat het alleen op de wet- en regelgeving is gebaseerd, wil risicobeheersing de omslag maken van regels naar risico’s. Een advies van de brandweer op een omgevingsvergunning zal gebaseerd zijn op de risico’s van dat plan.

Hiermee wordt risicobewustheid bij de burger gecreëerd. Dit is risicogericht adviseren. De VNOG is voorts voornemens het preventieactiviteitenplan (PREVAP) niet langer bepalend te laten zijn, maar ondersteunend. Streven is er op gericht om in 2018 risicogericht te adviseren. Jaarlijks zullen met de gemeenten afspraken worden gemaakt over de activiteiten die de brandweer gaat uitvoeren. Voor de gemeente heeft het risicogericht adviseren het gevolg dat een aantal administratieve handelingen, die nu door de brandweer worden afgedaan, terug worden gelegd. Hiervoor is in de gemeente geen formatie beschikbaar (benodigde formatie is mede overgedragen bij de overgang beroepspersoneel naar VNOG). Aanbevolen wordt concrete en strakke afspraken te maken met de VNOG over inzet en activiteiten die de gemeente financiert. Doel hiervan is grip te krijgen op de taken waarvoor de gemeente nog steeds bevoegd gezag is en blijft.

6.5.3 Regionaal boa-convenant

In oktober 2014 hebben wij een samenwerkingsovereenkomst boa’s getekend met de gemeenten Elburg, Epe, Hattem, Heerde en Oldebroek. Doel van de samenwerkingsbijeenkomst is dat boa’s ruimer en gemakkelijker ingezet kunnen worden in de deelnemende gemeenten. De handhavingstaak voortvloeiend uit de Drank- en Horecawet is mede aanleiding voor een ruimere intergemeentelijke inzet. Ook bij piekmomenten bijvoorbeeld bij evenementen, projecten of plotselinge manifestaties kan het wenselijk zijn om tijdelijk boa’s uit andere gemeenten in te kunnen zetten in de eigen gemeente. Uitgangspunt is dat de samenwerking zoveel mogelijk met gesloten beurs plaats zal vinden. Samenwerking richt zich met name op de openbare ruimte (APV/parkeercontroles) en boa’s in domein 2 met een certificaat toezichthouder voor de Drank- en Horecawet.

6.5.4Overige externe toezicht- en handhavingpartijen

Binnen handhaving en toezicht zijn naast gemeente, ODNV, VNOG ook andere partijen actief. Hieronder worden de belangrijkste toegelicht.

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bewaakt de gezondheid van dieren en planten, het dierenwelzijn en de veiligheid van voedsel en consumentenproducten. De concrete taken die zij hiertoe verricht zijn handhaving van wet- en regelgeving op het gebied van natuur en consument, verstrekken van beleidsadviezen over diezelfde wet- en regelgeving, risicobeoordeling en risicocommunicatie. Tevens is de organisatie belast met de naleving van de rookwetgeving.

Inspectie Leefomgeving en Transport

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) bewaakt en stimuleert de naleving van wet- en regelgeving voor een veilige en duurzame leefomgeving en transport. ILT staat voor een goede dienstverlening, rechtvaardig toezicht en adequate opsporing. De domeinen Leefomgeving voeren het toezicht uit op de veiligheid van bouwwerken en drinkwater, de beperking van risico's van gevaarlijke stoffen en industrieën, de verantwoorde verwerking van afval en de preventie en sanering van vervuilingen in bodem en water. De transportdomeinen voeren het toezicht uit op bedrijven werkzaam in deze sectoren, de infrastructuur op het spoor en in de luchtvaart en de eisen gesteld aan de rij- en rusttijden, vakbekwaamheid, belading en onderhoud.

Waterschap Veluwe en IJssel

Het waterschap controleert bedrijven die afvalwater rechtstreeks in het oppervlaktewater kunnen lozen, onder andere (agrarische bedrijven), huishoudens en lozingen van grondwater bij bouwactiviteiten. Daarnaast controleert het waterschap samen met de provincie en gemeenten de industriële bedrijven die hun afvalwater lozen in de riolering.

Groennetwerk Noord-Veluwe

Het Groennetwerken is een samenwerkingsverband waaraan zowel de groene (milieubeschermingsrecht) als de grijze (milieuhygiënerecht) boa’s en andere partners, zoals de politieregio Noord- en Oost-Gelderland en de Koninklijke Marechaussee (KMAR) deelnemen.

Doelstelling van de drie groennetwerken is de bevordering van de samenwerking in de handhaving, kennisuitwisseling en overdracht en het gezamenlijk uitvoeren van projecten met als onderliggende filosofie dat een gezamenlijke aanpak van een milieuprobleem efficiënter is waardoor een mooier, schoner, gezonder en veiliger leefomgeving kan worden nagestreefd. Groennetwerk Noord-Veluwe omvat negen gemeenten: Putten, Ermelo, Harderwijk, Nunspeet, Elburg, Oldebroek, Hattem, Heerde en Epe.

6.6 Overige eisen uit het BOR

Het besluit omgevingsrecht stelt nadere kwaliteitseisen aan de uitwerking van het handhavingbeleid. Hieronder worden de diverse eisen toegelicht.

6.6.1 Uitvoeringsprogramma

Het gemeentebestuur moet het handhavingbeleid uitwerken in een jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma waarin wordt aangegeven welke van de voorgenomen activiteiten het gemeentebestuur het komende jaar uit gaat voeren en voor welke taken geen capaciteit beschikbaar wordt gesteld. Dit op basis van gestelde doelen en prioriteiten. In Nunspeet wordt dit uitgewerkt in het HUP (handhavinguitvoeringprogramma). Het HUP moet afgestemd worden met de partners die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving. Het uitvoeringsprogramma moet bekend gemaakt worden aan de gemeenteraad. De raad heeft dus geen besluitvormende bevoegdheden.

Actie

Het HUP jaarlijks in het eerste kwartaal aanbieden aan de commissie Algemeen Bestuur.

6.6.2 Uitvoeringsorganisatie

Het BOR schrijft voor dat het gemeentebestuur een adequate en behoorlijke uitvoering van het handhavingbeleid moet waarborgen. Hieruit vloeit voort dat personeelsformatie voor de handhaving en de bij de onderscheiden functies behorende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden moeten worden vastgelegd.

Ook schrijft het BOR een functionele en personele scheiding voor tussen vergunningverlening en toezicht/handhaving wat betreft milieudossiers. Deze eis is geborgd in de organisatie en moet ook geborgd blijven. Verder is het uitgangspunt dat ook voor andere toezicht- en handhavingstaken de functiescheiding wordt toegepast.

Ook is vereist dat de organisatie ook buiten de gebruikelijke kantooruren bereikbaar en beschikbaar is. Het betreft hier een piketregeling voor de omgevingsvergunning. De piketregeling is nog niet gerealiseerd.

Een laatste vereiste met betrekking tot de uitvoeringsorganisatie is dat zorg gedragen moet worden voor een beschrijving van de werkprocessen, de procedures en de bijbehorende informatievoorziening over het toezicht op de naleving en de wijze van het opleggen van bestuurlijke sancties.

Actie

Protocollen toezicht en handhaving doorlopend actualiseren op grond van wijzigingen in wetgeving.

6.6.3 Borging van middelen

Om de uitvoering van toezicht en handhaving kwalitatief te verbeteren zijn voldoende middelen nodig. Het BOR schrijft daarom voor dat het bestuursorgaan ervoor zorg moet dragen dat inzichtelijk moet worden gemaakt welke benodigde en beschikbare financiële en personele middelen nodig zijn voor het realiseren van gestelde doelen en daarvoor benodigde activiteiten. Ook is vereist dat de wijze van berekening van de benodigde financiële en personele middelen inzichtelijk wordt gemaakt. Als laatste wordt geëist dat voor de uitvoering van het HUP voldoende benodigde financiële en personele middelen beschikbaar zijn, zonodig worden aangevuld of naar aanleiding daarvan het HUP moet worden aangepast.

Actie

In het HUP inzichtelijk maken wat de benodigde en beschikbare capaciteit is voor toezicht en handhavingstaken die onder de omgevingsvergunning en de APV vallen.

6.6.4 Rapportage

Zoals eerder in de nota beschreven is, moet periodiek gerapporteerd worden over de realisatie van gestelde doelen, activiteiten en afspraken. Ook moet geëvalueerd worden of de activiteiten uit het uitvoeringsprogramma daadwerkelijk uitgevoerd zijn en in hoeverre deze hebben bijgedragen aan de doelstellingen. Deze vormen van rapportage moeten bekendgemaakt worden aan de gemeenteraad.

Actie

Jaarlijks opstellen van een evaluatie en een rapportage van het HUP.

7Interne organisatie en afstemming en externe afstemming

In de voorgaande hoofdstukken zijn de kwaliteitseisen met betrekking tot het handhavingbeleid uiteengezet. Maar hoe wordt de uitvoering hiervan geborgd?

Voornoemde taken zijn georganiseerd bij verschillende afdelingen. Dit heeft tot gevolg dat afstemoverleggen nodig zijn om de omgevingsvergunning goed te verlenen, op alle onderdelen toezicht te houden en zo nodig één handhavingbeschikking te verzenden. Hieronder is beschreven hoe deze overlegvormen georganiseerd zijn.

ROV (Route Overleg Vergunningen)

Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend wordt, komt het ROV samen om de aanvraag te beoordelen. Alle disciplines die onderdeel uitmaken van de vergunning (bouwen, milieu, kap, brandweer, APV) beoordelen de aanvraag op bevoegd gezag, verantwoordelijke afdeling, adviesorganen, interne coördinator, interne behandelaren en hoe de procedure van de omgevingsvergunning plaats moet vinden. De leden van het overleg komen vier keer per week samen.

Stroomlijning toezicht en handhaving

Vanwege de verdeling in toezicht- en handhavingstaken op verschillende afdelingen en de eisen over integrale handhaving moet onderzocht worden op welke wijze het toezicht en de handhaving van interdisciplinaire dossiers (bijvoorbeeld de afgegeven ‘meervoudige’ WABO-vergunningen) op de meest efficiënte wijze gestalte kan krijgen. De controle van meervoudige omgevingsvergunningen zal aangestuurd moeten worden. Evenals de handhaving van de meervoudige omgevingsvergunning.

Afstemoverleg integraal toezicht (AIT)

In het HUP worden prioriteiten en capaciteit voor de diverse taken vastgesteld. Op basis van het HUP wordt activiteitgericht gewerkt. Meervoudige vergunningen kunnen integraal gecontroleerd worden. Alle toezichthouders die belast zijn met de controle op de meervoudige omgevingsvergunning moeten hun taken afstemmen. Er is nog geen ervaring opgedaan met het toezicht op de omgevingsvergunning. Daarom is het uitgangspunt eens per maand een afstemoverleg integraal toezicht te organiseren, waarin deze meervoudige omgevingsvergunningen aan de orde komen. Na een kwartaal wordt het nut van de overlegvorm geëvalueerd. In 2015 wordt nagegaan of de samenstelling of frequentie aangepast worden of is een dergelijk overleg overbodig. Vanaf juni 2014 neemt ook een lid van de milieupolitie zitting in het AIT.

Afstemoverleg integrale handhaving (AIH)

Momenteel wordt eens in de zes weken een afstemoverleg integrale handhaving georganiseerd. Hierin komen lopende handhavingzaken aan de orde, maar ook beleidsgerelateerde onderwerpen staan op de agenda. Nu de WABO in werking getreden is, is het van belang een dergelijk overleg voort te zetten. De samenstelling van het huidige overleg moet aangepast worden aan de WABO.

Aanspreekpunt interdisciplinaire handhavingdossiers

Er is een aanspreekpunt interdisciplinaire handhavingdossiers aangewezen. Omdat de WABO meer integrale handhaving vereist, dient het aanspreekpunt interdisciplinaire handhavingzaken actief te worden betrokken bij complexe zaken of zaken die stagneren.

De coördinator integrale handhaving bewaakt de uitvoering en voortgang van de voorliggende nota en het HUP. Zo is het proces rondom integrale handhaving geborgd.

Bestuurlijk handhavingoverleg (BHO)

Eens in de zes weken vindt een overleg plaats tussen de portefeuillehouder integrale handhaving, het afdelingshoofd Bouw en Milieu, het afdelingshoofd Bestuur en Maatschappij en de coördinator integrale handhaving. De agenda van het overleg is niet gericht op concrete handhavingzaken maar op beleid en uitvoering van de Nota Integrale handhaving.

Lokaal handhavingoverleg (LHO)

Om afstemming met externe handhavingpartners in de praktijk te behouden, vindt eens in de zes weken een overleg plaats met het Politieteam Nunspeet en het Regionaal Milieuteam van de politie. Overige externe partners zijn agendalid.

Regionaal ambtelijk handhavingsoverleg (RAHO)

Het uitvoeren van milieucontroles vindt plaats op basis van een door de ODNV op te stellen jaarprogramma. Over de uitvoering vindt regelmatig overleg plaats. Overleg over de handhaving vindt plaats tussen ODNV en gemeentelijke coördinatoren handhaving. De ODNV maakt tussenrapportages waarin de voortgang van de uitvoering van toezicht en handhaving wordt vastgelegd. Twee keer per jaar wordt het coördinatorenoverleg verbreed met externe partners zoals provincie, waterschap, politie voor de integrale afstemming van toezicht en handhaving.

Regionaal bestuurlijk handhavingsoverleg (RBHO)

De uitvoering van toezicht en handhaving ten aanzien van de milieuwetgeving is gemandateerd aan de ODNV. Naast de milieuwetgeving is de gemeente bevoegd gezag voor toezicht en handhaving van andere wetten en regels. Ook andere overheden hebben bevoegdheden ten aanzien van toezicht en handhaving van milieuregels. In regionaal verband vindt overleg plaats over de afstemming van toezicht en handhaving het RBHO. De deelnemende partijen in het RBHO zijn, naast de deelnemers in de ODNV, openbaar ministerie, regionale milieupolitie, waterschap, ministerie van LNV. Het RBHO vergadert afwisselend met alle partners en met alleen de partners in de ODNV.

8. Actiepunten

In de voorgaande hoofdstukken zijn de kwaliteitscriteria uit het BOR verwerkt in het handhavingbeleid van de gemeente Nunspeet. Hierin worden diverse acties benoemd. Hieronder wordt schematisch en chronologisch weergegeven welke acties uitgevoerd moeten worden. Een onderscheid wordt gemaakt in doorlopende activiteiten en aflopende activiteiten.

9. Bijlagen

Bijlage 1 - Handhavinginstrumenten

Inleiding

Het bestuur beschikt over diverse handhavinginstrumenten die kunnen worden ingezet bij de bestuursrechtelijke handhaving, te weten: het uitoefenen van toezicht, het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom en - in de toekomst - de bestuurlijke strafbeschikking. In deze bijlage worden de verschillende handhavinginstrumenten besproken. Ook komt de privaatrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving aan de orde.

Bestuursrechtelijke handhaving

De gemeente heeft preventieve en repressieve instrumenten om de handhaving van de regels af te dwingen. Onder preventieve handhaving wordt verstaan het voorkomen van overtredingen door het gebruik van middelen voor de naleving van regelgeving. Repressieve handhaving houdt in het door bestuurlijk optreden ongedaan maken van de overtreding of het opheffen van de strijdige situatie nadat de overtreding is begaan en/of geconstateerd.

Het voorkomen van overtredingen moet bij het uitoefenen van de bestuurlijke handhavingbevoegdheid voorop staan. Wanneer de regels worden overtreden en de gemeente deze moet handhaven, gaat dit namelijk veelal gepaard met enerzijds hoge kosten voor de overtreder en anderzijds hoge kosten (tijdsbelasting) voor de gemeente.

Preventieve handhaving

Onder preventieve handhaving worden in dit verband vier verschillende zaken bedoeld:

Goede informatievoorziening en gerichte voorlichting aan de burger

Als uitgangspunt kan er geen misverstand over bestaan: de naleving van regels en voorschriften is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de vergunninghouder en/of initiatiefnemer zelf. Omdat veel regelgeving uiterst gecompliceerd is, zijn veel burgers echter in hoge mate afhankelijk van de informatie die hen door de gemeente wordt verstrekt. Wordt deze informatie niet (op juiste wijze) gegeven, dan neemt de kans op een overtreding door deze burger toe en kan hij bij optreden door de gemeente op weinig sympathie rekenen. Ook de tijdigheid is bij het verstrekken van informatie van groot belang.

Kwalitatief hoogstaande vergunningen

Door het afgeven van een vergunning toetst de gemeente de voorgenomen activiteit aan de van toepassing zijnde regels, voorafgaand aan de aanvang van de activiteit. De efficiëntie, nauwkeurigheid en snelheid waarmee deze toets plaatsvindt, is in hoge mate bepalend voor de wijze waarop uiteindelijk tot uitvoer wordt gekomen. Hiernaast worden in de vergunningen voorschriften opgenomen ter bescherming van diverse belangen, bijvoorbeeld van het milieu. Komt de organisatie traag en onprofessioneel over op de aanvrager, of worden niet-relevante voorschriften opgelegd, dan is hij eerder geneigd een overtreding te begaan.

Actualiseren en handhaafbaarheid van verordeningen en bestemmingsplannen

Van groot belang is dat normstellingenin verordeningen, bestemmingsplannen en vergunningsvoorschriften duidelijk en handhaafbaar geformuleerd worden. Daarnaast moeten bijvoorbeeld bestemmingsplannen regelmatig aangepast worden aan de actuele ontwikkelingen. Dit moet in ieder geval elke tien jaar gedaan worden. Binnen de gemeente Nunspeet is inmiddels gestart met een inhaalslag om de bestemmingsplannen op orde te krijgen.

Het houden van gedegen toezicht

Met toezicht wordt bedoeld: "het uitoefenen van de bevoegdheid om te controleren of men zich aan de gestelde regels houdt". Het houden van toezicht is de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan dat de vergunning heeft verleend, de vrijstelling heeft gegeven et cetera. Over het algemeen zijn burgers vrij goed op de hoogte van de zaken die zich in hun omgeving afspelen.

Dit geldt eveneens voor de gevallen waarin de gemeente handhavend optreedt. De wetenschap dat de 'pakkans' groot is, weerhoudt een groot aantal mensen ervan een overtreding te begaan. In afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht is een aantal bevoegdheden opgenomen die een toezichthouder heeft, waaronder het vorderen van inlichtingen, het vorderen van inzage in zakelijke gegevens en bescheiden, en het betreden van plaatsen.

Als handhaving leidt tot verdenking van een strafbaar feit, kan handhaving overgaan in 'opsporing'. Voor de uitoefening van opsporingsactiviteiten zijn opsporingsambtenaren beschikbaar.

Repressieve handhaving

De aanschrijving

De zogenoemde aanschrijving vormt het belangrijkste instrument voor de gemeente om de regels op bestuursrechtelijke wijze te kunnen handhaven. De term ‘aanschrijving’ staat voor een procedure die start bij constatering van een overtreding en die, zo nodig, eindigt bij het verbeuren en innen van een last onder dwangsom of het uitvoeren van een last onder bestuursdwang. De bevoegdheid van een gemeente om over te gaan tot een aanschrijving wordt ontleend aan artikel 125 van de Gemeentewet juncto artikel 5:21/32 van de Algemene wet bestuursrecht.

De aanschrijving is een besluit van burgemeester en wethouders waarin aan de overtreder of de persoon die ook daadwerkelijk de overtreding ongedaan kan maken, wordt meegedeeld dat deze dat binnen een in de aanschrijving gestelde termijn moet doen (de zogenoemde begunstigingstermijn). Ook wordt meegedeeld dat een dwangsom wordt verbeurd of bestuursdwang wordt toegepast als de overtreding niet ongedaan wordt gemaakt. De aanschrijving moet aan een aantal wettelijke vereisten voldoen:

Vooraankondiging (waarschuwing) plus horen (artikel 4:8 AWB)

Voorafgaand aan de aanschrijvingkrijgt de overtreder (en overige belanghebbenden) bijna altijd een vooraankondiging van het voornemen tot aanschrijven. Middels deze vooraankondiging wordt de gelegenheid geboden om, hetzij mondeling, hetzij schriftelijk zienswijzen tegen het voornemen kenbaar te maken. Dit is wettelijk voorgeschreven en is bedoeld als waarborg voor een zorgvuldige voorbereiding. Dit met uitzondering van gevallen waarin de spoed vereist dat direct opgetreden wordt, zoals bij een zogenaamde 'bouwstop' of bij direct gevaar voor personen en/of goederen.

Persoon en voldoende feitelijkheid

Er moet altijd een persoon worden aangeschreven, ongeacht of dit een natuurlijk of een rechtspersoon is. De familie Jansen en café ‘Het Kleine Hoekje’ zijn geen personen; de heer J. Jansen en café ‘Het Kleine Hoekje’ BV zijn dat daarentegen wel. Zo moeten verder bij een zogenaamde Vennootschap Onder Firmanaam (VOF) de vennoten afzonderlijk aangeschreven worden en niet de vennootschap zelf. Eenieder die het in zijn macht heeft de met de wet of andere regelingen strijdige toestand op te heffen, moet worden aangeschreven.

Vervolgens moet voldoende duidelijk worden omschreven welke constateringen er zijn gedaan. De toezichthouder mag zich niet laten voorstaan op ‘horen-zeggen’ en de overtreder moet zonder verdere informatieverstrekking kunnen begrijpen waarover het gaat. Zo is de fase "geconstateerd is dat u langs de Koedijkerweg een schuurtje hebt gebouwd" onvoldoende, omdat niet duidelijk wordt waar het schuurtje zich bevindt en wat voor een schuurtje dat is.

Rechtsgrond

Aanschrijven gebeurt in de regel op grond van een zogenaamde verbodsbepaling: de grondslag van de aanschrijving. De rechtsgrond moet duidelijk in de aanschrijving worden aangehaald.

Overwegingen

In de aanschrijving moet een duidelijke afweging worden gemaakt, waarbij men ingaat op de door belanghebbende(n) ingebracht zienswijzen en deze ook in voldoende mate weerlegt.

Legalisatie

In het kader van de belangenafweging moet altijd de mogelijkheid van legalisatie worden onderzocht. Een overtreding kan bijvoorbeeld gelegaliseerd worden door de overtreder alsnog een (bouw)vergunning te verlenen, al dan niet in combinatie met het verlenen van vrijstelling van het bestemmingsplan. De vraag of het bestuursorgaan al dan niet overgaat tot legalisatie moet worden beantwoord binnen de wettelijke grenzen en binnen het kader van de bestuurlijke beleidsvrijheid. De uitkomst van het legalisatieonderzoek moet in het besluit vermeld worden.

Begunstigingstermijn (artikel 5:24, lid 2 AWB)

De aanschrijving moet voorzien zijn van een begunstigingstermijn, met uitzondering van de situatie waarin de gegeven last onder dwangsom strekt tot het voorkomen van een herhaling van de overtreding. De overtreder moet immers in de gelegenheid worden gesteld om het opleggen/uitvoeren van de last te voorkomen. De gegunde termijn moet daarvoor redelijk zijn. Vorst, ziekte, ouderdom et cetera kunnen redenen zijn om een wat ruimere begunstigingstermijn te hanteren. De termijn mag echter ook weer niet zo lang zijn dat er feitelijk sprake is van gedogen.

Er zijn situaties denkbaar waarin na oplegging van de definitieve last het als gevolg van nieuwe omstandigheden wenselijk is de begunstigingstermijn te verlengen. Dit is mogelijk. Dit moet schriftelijk worden bevestigd. Uitsluitend ten aanzien van de verlengde termijn ontstaat hiertoe een nieuw besluit. De bezwaarclausule moet hiertoe worden opgenomen. Als bezwaar wordt gemaakt, staat in deze procedure het besluit tot aanschrijving als zodanig niet ter discussie.

Bekendmaking (artikel 5:24, lid 3 AWB)

De aanschrijving moet door toezending of uitreiking bekend worden gemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbende op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan de bestuursdwang/dwangsom wordt toegepast en aan de aanvrager. De aanschrijving moet aangetekend worden verstuurd in verband met bewijslast. Inschrijving van de aanschrijving bij het kadaster is mogelijk en soms ook verplicht. Zie hiervoor artikel 28 van de Woningwet. In de praktijk gebeurt dit niet altijd. Toch kan dit van belang zijn bij bijvoorbeeld een op handen zijnde verhuizing.

Bezwaarclausule

Iedere aanschrijving moet worden voorzien van een bezwaarclausule waarbij ook de mogelijkheid van een voorlopige voorziening is aangegeven.

Last onder Bestuursdwang (artikel 5:21 AWB)

Onder bestuursdwang wordt verstaan:

"het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten".

Een last onder bestuursdwang is te kwalificeren als een preparatoire maatregel, dat wil zeggen dat de toepassing ervan is gericht op het ongedaan maken van de overtreding. Het toepassen van een last onder bestuursdwang is een ingrijpend middel: de gemeente gaat zelf over tot daadwerkelijk feitelijk handelen. Naast dat het middel ingrijpend is, is het middel zeer effectief: de overtreding is beëindigd. De daarmee gepaard gaande kosten kunnen verhaald worden op de overtreder. Het risico is echter aanwezig dat de overtreder de kosten niet kan betalen. Bovendien is relatief veel personele inzet nodig. Om die reden maken bestuursorganen bij voorkeur gebruik van de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom.

Last onder dwangsom (artikel 5:32 AWB)

Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan ook een last onder dwangsom opleggen. Een dwangsombevoegdheid houdt in dat aan een overtreder een verplichting (last) kan worden opgelegd om binnen een bepaalde termijn iets te doen of na te laten, op straffe van het verbeuren van een dwangsom. De last strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.

De dwangsom moet zijn gericht op herstel of het in stand houden van de legale toestand en kan als zodanig in plaats van bestuursdwang worden opgelegd.

De last onder dwangsom kan worden vastgesteld op een bedrag ineens, per tijdseenheid of per overtreding. Als niet voor een bedrag ineens wordt gekozen, moet ook een maximum worden bepaald. Het bedrag moet in redelijke verhouding staan met de ernst van de overtreding en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De hoogte van de dwangsom moet een prikkel zijn voor de overtreder om de overtreding(en) te staken. Voldoet de overtreder niet aan de opgelegde lastof is het maximumbedrag verbeurd, dan kan de gemeente opnieuw of een nog hogere dwangsom opleggen of overgaan tot toepassing van een last onder bestuursdwang.

De dwangsombevoegdheid mag alleen worden toegepast als het belang dat de overtreden norm beoogt te beschermen, zich daar niet tegen verzet. In spoedeisende situaties is direct feitelijk ingrijpen door het toepassen van bestuursdwang noodzakelijk. Het opleggen van een last onder dwangsom is alleen mogelijk als vaststaat dat de overtreding ongedaan kan worden gemaakt. Als sprake is van een overmachtsituatie, is er geen ruimte voor het opleggen van een last onder dwangsom.

Preventieve bestuursdwang/dwangsom

Naast de bovengenoemde repressieve handhavinginstrumenten zijn er situaties denkbaar waarbij het overduidelijk is dat een overtreding zal worden begaan. Bijvoorbeeld wanneer een burger aangeeft dat hij de bestemmingsplanvoorschriften zal gaan overtreden ("ik ga die garage toch bouwen....").

In de rechtspraak is aanvaard dat preventieve handhaving onder de volgende bijzondere omstandigheden kan plaatsvinden:

• 1.

  er moet een klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding zijn, en

• 2.

  het moet gaan om een overtreding van een concreet voorschrift, en

• 3.

  de overtreding moet duidelijk kunnen worden omschreven.

Privaatrechtelijke handhaving

In aanvulling op de hiervoor behandelde bestuurlijke handhavingbevoegdheid heeft de gemeente ook privaatrechtelijke handhavingmogelijkheden. De overheid mag in principe alleen dan gebruikmaken van de privaatrechtelijke weg als geen bestuursrechtelijke weg voorhanden is waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt (de zogenaamde tweewegenleer). In dat geval wordt namelijk al snel aangenomen dat het volgen van de privaatrechtelijke weg een onaanvaardbare doorkruisingvan de bestuurlijke weg meebrengt. Dit is alleen anders als moet worden aangenomen, bijvoorbeeld op grond van de wetsgeschiedenis, dat de wetgever de bestuurlijke weg niet exclusief heeft bedoeld.

Onder bepaalde omstandigheden kan privaatrechtelijk worden opgetreden wanneer de gemeente als rechtspersoon optreedt. Dit kan in geval van:

3.Het plegen van een onrechtmatige daad door een persoon jegens de gemeente.

Het niet-nakomen van een overeenkomst met de gemeente door een persoon (bijvoorbeeldeen bouwverplichting in koopovereenkomsten bij gronduitgifte).

4.De eigenaarsbevoegdheid van de gemeente. Denk bijvoorbeeld aan ingebruikneming van gemeentegrond. Hierbij is het onderscheid in privé-eigendommen en eigendommen van openbaar nut/dienst van belang. Tegen inbreuken op privé-eigendom kan zonder meer privaatrechtelijk worden opgetreden. Betreft het publiek domein, dan is men aan de tweewegenleer gehouden en houdt dit veelal in dat publiekrechtelijk opgetreden moet worden.

Strafrechtelijke handhaving

Strafrechtelijke handhaving wil zeggen het instellen van strafvervolging na het opmaken van een proces-verbaal, wat kan resulteren in het toepassen van strafrechtelijke sancties, zoals het opleggen van een geldboete of vrijheidsberoving. Het toepassen van strafrechtelijke sancties gebeurt door het Openbaar Ministerie en met behulp van bijzondere opsporingsambtenaren (boa’s) en/of de politie.

Het karakter van repressieve handhaving in de bestuursrechtelijke sfeer en in de strafrechtelijke sfeer verschilt wezenlijk. Repressief optreden door de gemeente is erop gericht een einde te maken aan de verboden toestand en herstel van de gewenste toestand. Strafrechtelijk optreden is primair gericht op vergelding van het aangedane onrecht door het straffen van de dader en ook het voorkomen van herhaling.

Het Openbaar Ministerie heeft een eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid. Een beslissing van de gemeente om bijvoorbeeld niet te handhaven, ontneemt het Openbaar Ministerie niet het recht om tot strafvervolging over te gaan. Samenloop van bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving kan daarom tegelijkertijd plaatsvinden. Dit geeft alleen problemen bij samenloop van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties die in hoofdzaak ook de persoon raken (de punitieve sancties). In dat geval moet zorgvuldig worden bekeken of strijd kan ontstaan met het verbod iemand tweemaal ter zake van hetzelfde feit te straffen (de 'ne bis in idem'-regel). Hoewel uit juridisch oogpunt een parallelle aanpak niet bezwaarlijk is, vindt deze aanpak niet altijd plaats.

Gedogen

Handhaven is een bevoegdheid van het gemeentebestuur. Het is echter een allesbehalve vrijblijvende bevoegdheid. Uit de diverse wettelijke regelingen en een constante stroom aan jurisprudentie is duidelijk af te leiden dat het bij handhaven in feite gaat om een verplichting waarvan slechts in bijzondere gevallen kan worden afgeweken. In plaats van feitelijk optreden of het legaliseren van de ongewenste situatie kan in bijzondere gevallen ook gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om de illegale situatie te gedogen. Gedogen is het bewust afzien van handhavend optreden ten aanzien van normovertredingen. Naleving van de gestelde normen moet echter het uitgangspunt blijven.

Op rijksniveau is gedoogbeleid vastgesteld in de nota 'Grenzen aan gedogen' uit 1998. In deze nota wordt aangegeven welke grenzen naar het oordeel van het kabinet aan gedogen moeten worden gesteld, alsmede welke voorwaarden vanwege de vereiste zorgvuldigheid bij het gedogen in acht moeten worden genomen. Het kabinet meent dat gedogen alleen aanvaardbaar is in de volgende drie gevallen:

• -

  als handhaving apert onbillijk zou zijn;

• -

  als het in het belang van de norm is om te gedogen;

• -

  als er een zwaarder wegend belang is dan het belang van handhaving van de norm.

De administratieve rechter accepteert gedogen onder bepaalde voorwaarden, maar stelt grenzen. Enkele van de belangrijkste beperkingen zijn de volgende:

• -

  een gedoogbesluit moet altijd expliciet en schriftelijk worden genomen en moet voldoen aan de vereisten van de AWB;

• -

  het gedogen moet in omvang en in tijdsduur worden beperkt;

• -

  de gedoogbeschikking moet bij voorkeur zodanige voorschriften bevatten dat het gedoogde gedrag wordt gereguleerd.

Het is mogelijk dat een bestuursorgaan een illegale situatie tijdelijk toestaat in afwachting van het verlenen van een vergunning. Deze vorm kan, gezien de risico's, alleen worden toegepast als het zeker is dat de vergunning wordt verleend. Maakt een derde bezwaar of dient hij beroep in en blijkt dat de vergunning geweigerd moet worden, dan mag de derde ervan uitgaan dat met bestuursdwang of dwangsom wordt opgetreden.

Bijlage 2 - Werkwijze risicoanalyse

De risicoanalyse is een beleidsinstrument ontwikkeld door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het ministerie van Justitie en heeft als doel op een objectieve manier de risico’s in beeld te brengen. Naast de beleidsvelden zijn zes aspectcriteria gelegd, te weten:

• 1.

  Fysieke veiligheid : de mate waarin sprake is van gewonde en/of dodelijke slachtoffers.

• 2.

  Kwaliteit leefomgeving : de mate van verloedering van de leefomgeving en/of de mate waarin sprake is van een afname van het sociale veiligheidsgevoel.

• 3.

  Volksgezondheid : de mate waarin sprake is van een effect op de algehele gezondheid van burgers.

• 4.

  Financiële gevolgen: de mate waarin sprake is van financieel-economische maatschappelijke schade.

• 5.

  Natuur : de mate waarin sprake is van schade aan natuur en/of het effect op duurzaamheid.

• 6.

  Imago : hoe groot is de politiek-bestuurlijke afbreuk als de voorschriften uit dit thema onvoldoende worden nageleefd.

De risicoanalyse bestaat uit drie stappen, die hieronder zijn toegelicht.

Stap 1: Bepaling gewichten per aspect

Allereerst moet elke handhaver/medewerker van de afdeling een voorkeursvolgorde aangegeven voor het belang dat men aan de verschillende aspecten hecht. Deze individuele scores worden vervolgens opgeteld tot een totaalscore en vertaald naar wegingsfactoren.

Stap 2: Effectbepaling

Door middel van een score van 0 tot 5 wordt de ernst van de gevolgen weergegeven. Daar waar 0 ingevuld is, is de handhaver/medewerker van mening dat niet-navolgen van de gedragsregel geen enkele invloed heeft op het desbetreffende criterium. Voor de verschillende criteria worden de volgende scores gehanteerd:

Fysieke veiligheid:

• 1.

  pijn of letsel bij een individu;

• 2.

  pijn of letsel bij meer individuen;

• 3.

  zwaar letsel bij een enkeling of gering letsel bij velen;

• 4.

  dood van een enkeling of ernstig letsel bij velen;

• 5.

  meer doden.

Kwaliteit leefomgeving:

• 1.

  nauwelijks toename onveiligheidsgevoelens;

• 2.

  enige toename onveiligheidsgevoelens;

• 3.

  gemiddelde toename onveiligheidsgevoelens;

• 4.

  grote toename onveiligheidsgevoelens;

• 5.

  zeer grote toename onveiligheidsgevoelens.

Volksgezondheid:

• 1.

  gering gevaar voor de gezondheid;

• 2.

  enig gevaar voor de gezondheid;

• 3.

  groot gevaar voor de volksgezondheid en/of enige ziektegevallen;

• 4.

  veel ziekte gevallen e/o een enkel sterfgeval;

• 5.

  meer sterfgevallen.

Financiële/economische gevolgen:

• 1.

  € 1,-- - 1.000,--;

• 2.

  € 1.000,-- -10.000,--;

• 3.

  € 10.000,-- – 100.000,--;

• 4.

  € 100.000,-- – 1.000.000,--

• 5.

  € 1.000.000,--.

Natuur:

• 1.

  enige verstoring van het aanzien;

• 2.

  aanzienlijke aantasting van het aanzien;

• 3.

  aantasting leefomgeving van enige duur;

• 4.

  aantasting leefomgeving van lange duur;

• 5.

  vernietiging leefomgeving.

Imago:

• 1.

  nauwelijks bestuurlijk belang/aantasting imago;

• 2.

  klein bestuurlijk belang/aantasting imago;

• 3.

  gemiddeld bestuurlijk belang/aantasting imago;

• 4.

  groot bestuurlijk belang/aantasting imago;

• 5.

  zeer groot bestuurlijk belang/aantasting imago.

Stap 3: Naleefgedrag

Ten slotte wordt aan de handhaver/medewerker gevraagd een inschatting te maken van de kans dat de regels uit het desbetreffende beleidsveld spontaanworden nageleefd. Daarbij worden de volgende scores aangehouden:

• 1.

  zeer kleine kans;

• 2.

  kleine kans;

• 3.

  gemiddelde kans;

• 4.

  grote kans;

• 5.

  zeer grote kans.

Risicoberekening

Van de zes criteria wordt het gemiddelde berekend. Het (gewogen) gemiddelde maal de kans op spontane naleving leidt tot een totaalscore:

Score 0 t/m 5 = risico laag

Score 6 t/m 10 = risico middel hoog

Score 11 t/m 25 = risico hoog

Totaalscore

De totaalscore geeft het risico weer dat aan het desbetreffende beleidsveld is verbonden. Op basis van deze risicoberekening worden uiteindelijk de prioriteiten voor integrale handhaving vastgesteld. De risicoberekening vormt daarmee ook de basis voor het jaarlijkse handhavinguitvoeringprogramma.

De score wordt als prioriteit opgenomen in het HUP per kleurspoor, paars (OOV en ruimte), rood (bouwen en ro), groen en grijs (milieu) (zie onderstaande tabel). In verband met bijzondere omstandigheden kan de organisatie ervoor kiezen om voor bepaalde onderdelen van deze prioriteiten af te wijken.

Bijlage 3 - Leidraad innen en hoogte van dwangsommen

Een bestuursorgaan komt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsvrijheid toe. De hoogte van de dwangsom kan en moet op de ernst van de overtreding worden afgestemd (evenredigheid) en tot doel hebben de overtreding tegen te gaan of te voorkomen (effectiviteit). (art. 5:32 AWB). Het bestuursorgaan stelt op grond van artikel 5.32b een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, waarbij de bedragen in redelijke verhouding dienen te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Deze leidraad biedt handhavers enig houvast bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom en het maximum te verbeuren bedrag. Deze leidraad is niet uitputtend bedoeld maar bevat enkel voorbeelden. Het bestuursorgaan dient altijd zelf een deugdelijke motivering over de hoogte van de gekozen bedragen in het besluit op te nemen. De dwangsom dient voldoende prikkelend te werken, zodanig dat de overtreder de overtreding zal beëindigen. Bovendien mag de dwangsom niet zodanig hoog zijn dat deze als straf kan worden gezien.

Verlagende en verhogende factoren

Bij de hoogte van de dwangsommen in deze leidraad, moet rekening gehouden worden met de omvang van de onderneming en inrichting, omvang en ernst van de milieuschade, mate van overlast en de vereiste investeringen. Gekeken kan worden o.a. naar de rechtsvorm, kapitaal, draagkracht, het aantal werknemers, de omzet en de winst van de onderneming. Voor de kleinere bedrijven kunnen genoemde bedragen verlaagd worden en voor de grote inrichtingen verhoogd. De hoogte van de gekozen bedragen en het maximum te verbeuren bedrag dienen tot doel te hebben de overtreding tegen te gaan of te voorkomen, reparatoir te zijn. Een maximum te verbeuren bedrag van bijvoorbeeld 10x (mag ook 25x) is gekozen omdat de overtreding waarvoor de dwangsom wordt verbeurd wel telkens geconstateerd moet worden. De dwangsom mag niet het karakter van een straf krijgen, mag dus niet punitief zijn.

Ook de begunstigingstermijn kan verlengd of verkort worden. Uitgangspunt is hoeveel tijd nodig is om de overtreding te beëindigen (ABRvS 200904625/1). Daarbij geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen (ECLI:NL:RBMNE:2013:3750)en niet zo (onredelijk) lang het op gedogen gaat lijken (ABRvS 200405659/1 en ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ9264). Een en ander kan bijvoorbeeld afhankelijk zijn van derden (beschikbaarheid of levertijd van leveranciers e.d.). Wanneer het niet mogelijk is de overtreding onmiddellijk te beëindigen schrijft de Raad van State een 'redelijke' termijn voor. In een uitspraak van de ABRvS 4 september 2002, nr. 200101199/1 werd een begunstigingstermijn van 17 uur redelijk geacht omdat de ondernemer in een vergelijkbare situatie al eerder binnen korte termijn een situatie had aangepast. Korte begunstigingstermijn zie ook: 201111981/1/A4 en ECLI:NL:RBSGR:2012:BX8539. Na het verlopen van de begunstigingstermijn wordt de beschikking effectief werkend. Als niet is voldaan aan het gestelde in de dwangsombeschikking verbeurt de overtreder rechtens de opgelegde dwangsom. Betaling van de dwangsom dient binnen zes weken nadat deze van rechtswege is verbeurd (de overtreding is geconstateerd) plaats te vinden (art. 5.33 AWB). Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom. (art 5.37 AWB). De bevoegdheid tot invordering van verbeurde bedragen verjaart een jaar na de dag waarop het bedrag is verbeurd (art. 5.35 AWB). Invordering zou de norm moeten zijn. Verbeurde dwangsommen komen toe aan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan dat de dwangsom heeft opgelegd, behoort.

Mocht de overtreding niet ongedaan zijn gemaakt, of verdere overtreding dan wel herhaling niet kunnen worden voorkomen dan is de prikkel mogelijk onvoldoende geweest en mogelijk de hoogte van de dwangsom te laag gekozen. Er is dan een mogelijkheid na het bereiken van het maximum een nieuwe (hogere) last onder dwangsom op te leggen. Ook de hoogte van deze hogere dwangsom dient door het bestuursorgaan te worden gemotiveerd. Dat kan vaak al vrij simpel door aan te geven dat uit ….. omstandigheden is gebleken dat de eerder opgelegde en verbeurde dwangsombedragen niet hebben geleid tot het beëindigen van genoemde overtreding.

De eerder verbeurde dwangsommen blijven natuurlijk wel verschuldigd (als binnen een jaar na de dag waarop het bedrag is verbeurd de invordering is aangevangen)

Let op de kernbepalingen

Kernbepalingen zijn die bepalingen die binnen het besluit, de regeling of vergunning waarvan zij deel uitmaken, de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of vergunning strekt. Het Openbaar Ministerie (OM) meent dat het strafrecht in hoofdzaak dient te worden ingezet bij overtredingen van kernbepalingen binnen het milieurecht. Dat houdt in dat vaak naast het bestuursrecht ook strafrecht ingezet zal worden door een pv op te maken! Zie de aanwijzing handhaving milieurecht OM: http://www.om.nl/organisatie/beleidsregels/overzicht/milieu/@151355/aanwijzing_2/.

Hieronder volgt een schematische weergave betreffende de uitgangspunten bij het innen van lasten onder dwangsom per vergunningovertreding.

NB

Let er op dat u het aantal malen dat de dwangsom wordt verbeurd niet te groot neemt. Uw bestuur heeft gemotiveerd voor een bepaalde termijn en een maximum te verbeuren totaalbedrag gekozen. Als dat 50 of meer maal wordt verbeurd, wordt daarmee impliciet aangegeven dat kennelijk óf niet voor de juiste termijn is gekozen óf dat het bestuur het niet ernstig genoeg heeft gevonden om handhavend op te treden. Het is te adviseren om het bestuur bij het nemen van het besluit tot het opleggen van bestuursdwang, meteen ook het besluit tot het starten van de incasso van de te verbeuren dwangsommen voor te leggen.