Verordening tegenprestatie Participatiewet en IOAW-IOAZ

TOELICHTING VERORDENING TEGENPRESTATIE PARTICIPATIEWET EN IOAW / IOAZ

CAPELLE AAN DEN IJSSEL 2015

ALGEMENE TOELICHTING

Het college is bevoegd een belanghebbende te verplichten naar vermogen een tegenprestatie teverrichten, ook als die tegenprestatie niet direct samenhangt met arbeidsinschakeling.

Deze verplichting geldt voor een belanghebbende van achttien jaar of ouder doch jonger dan depensioengerechtigde leeftijd vanaf de dag van melding. Dit is vastgelegd in artikel 9, eerste lid,onderdeel c, van de Participatiewet en artikel 37, lid 1, onderdeel f van de IOAW/IOAZ.

De tegenprestatie bestaat uit de plicht om naar vermogen door het college opgedragen onbeloondemaatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten, naast of in aanvulling op reguliere arbeid endie niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt.

Individuele omstandigheden

Het college bepaalt aan de hand van de individuele omstandigheden en de voorhanden zijndeonbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden de aan de persoon op te leggen tegenprestatie,waarbij het college de in deze verordening neergelegde criteria in acht moet nemen ter zake de duur,

omvang en inhoud van de tegenprestatie.

Geen tegenprestatie

Indien daarvoor dringende redenen - zoals zorgtaken - aanwezig zijn, kan het college in individuelegevallen tijdelijk ontheffing verlenen van de plicht tot het verrichten van een tegenprestatie (artikel 9,tweede lid van de Participatiewet).

De plicht tot tegenprestatie is niet van toepassing op een belanghebbende die volledig en duurzaamarbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen(artikel 9, vijfde lid van de Participatiewet). De plicht tot tegenprestatie is voorts niet van toepassing op

een alleenstaande ouder die in het bezit is van een ontheffing als bedoeld in artikel 9a, eerste lid vande Participatiewet (artikel 9, zevende lid van de Participatiewet).

Afstemmen

Net als bij het niet nakomen van de arbeids- en re-integratieverplichting geldt voor het niet nakomenvan de tegenprestatie dat de bijstand kan worden afgestemd overeenkomstig de gemeentelijkeafstemmingsverordening.

Bevoegdheid opdragen tegenprestatie

De bevoegdheid van het college om een belanghebbende te verplichten naar vermogen eentegenprestatie te verrichten geldt al sinds 1 januari 2012. De regering meent dat de tegenprestatievoor uitkeringsgerechtigden een gelegenheid is om te blijven participeren in de samenleving en om

een sociaal netwerk, arbeidsritme en regelmaat te behouden. Dit zijn volgens de regering ooknoodzakelijke voorwaarden om de kansen op de arbeidsmarkt te vergroten.

Tegenprestatie is geen re-integratie

De plicht tot tegenprestatie heeft tot doel om maatschappelijk nuttige werkzaamheden te doen in desamenleving als tegenprestatie voor het ontvangen van een uitkering. Bij re-integratie is het doeltoeleiding van de klant naar de arbeidsmarkt. Ook werken met behoud van uitkering (bijvoorbeeld eenProefplaatsing, Werkstage of Participatieplaats) is een vorm van re-integratie gericht op toeleidingnaar de arbeidsmarkt en verschilt daarin van de tegenprestatie. Voorts mag een tegenprestatie hetaccepteren van passende arbeid of van re-integratie-inspanningen niet belemmeren. Immers, alsuitgangspunt geldt werk boven uitkering.

Tegenprestatie is geen vrijwilligerswerk

De gangbare definitie van vrijwilligerswerk is:

“Vrijwilligerswerk is werk dat in enig georganiseerd verband, onverplicht en onbetaald wordt verrichtten behoeve van anderen of de samenleving.” 1

1 Bron: VNG http://www.vng.nl/onderwerpenindex/maatschappelijke‐ondersteuning/vrijwilligers‐mantelzorgers‐en‐maatschappelijkestage/

algemeen#Wat_is_de_definitie_van_vrijwilligerswerk

Deze definitie heeft vier elementen: onbetaald, ten goede van anderen of samenleving, eniggeorganiseerd verband en onverplicht. De eerste twee elementen zijn ook van toepassing op detegenprestatie en de derde kan dat ook zijn. De tegenprestatie onderscheidt zich echter vanvrijwilligerswerk doordat het een verplichting is. Verder geldt dat vrijwilligerswerk van veel langereduur en omvang kan zijn dan de tegenprestatie. Er wordt door sommigen gesteld dat eenbijstandsklant een tegenprestatie kan weigeren op grond van het feit dat vrijwilligers dezelfdewerkzaamheden (in georganiseerd verband) uitvoeren. Omdat de tegenprestatie beperkt is in duur en

omvang is er echter een verschil met vrijwilligerswerk. De tegenprestatie kan dus wel bestaan uitdezelfde werkzaamheden als die vrijwilligers verrichten.

Verordeningsplicht

De wet legt de gemeenteraad de verplichting op om bij verordening regels vast te stellen over hetopdragen van een tegenprestatie aan mensen met een bijstandsuitkering in de leeftijd van 18 jaar totde pensioengerechtigde leeftijd. Deze verordeningsopdracht is neergelegd in artikel 8a, eerste lid,

onderdeel b Participatiewet en in artikel 35, lid 1, onderdeel d van de IOAW/IOAZ.

Ontwikkelen beleid door college

Het college heeft de opdracht beleid te ontwikkelen ten behoeve van het verrichten van eentegenprestatie en het uitvoeren ervan overeenkomstig de verordening tegenprestatie. Dit volgt uitartikel 7, eerste lid, onder c van de Participatiewet en artikel 34, eerste lid van de IOAW/IOAZ.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1. Begrippen

Begrippen die al zijn omschreven in de Participatiewet, de IOAW/IOAZ, de Algemene wetbestuursrecht of de Gemeentewet worden niet afzonderlijk gedefinieerd in deze verordening.

Deze zijn vanzelfsprekend van toepassing op deze verordening.

Grote afstand tot de arbeidsmarkt

In artikel 1 van deze verordening is een definitie opgenomen van het begrip ‘grote afstand tot dearbeidsmarkt’. Onder een grote afstand tot de arbeidsmarkt wordt verstaan dat een persoonredelijkerwijs niet binnen één jaar geschikt is voor deelname aan de arbeidsmarkt. Dit begrip is van

belang in verband met de mogelijkheid tot het opdragen van een tegenprestatie. Zie hierover artikel 4van deze verordening.

Kleine afstand tot de arbeidsmarkt

In artikel 1 van deze verordening is een definitie opgenomen van het begrip ‘kleine afstand tot dearbeidsmarkt’. Onder een kleine afstand tot de arbeidsmarkt wordt verstaan dat een persoonredelijkerwijs binnen één jaar geschikt is voor deelname aan de arbeidsmarkt. Dit begrip is van belang

in verband met de mogelijkheid tot het opdragen van een tegenprestatie. Zie hierover artikel 4 vandeze verordening.

Mantelzorg

In artikel 1 van deze verordening is de definitie opgenomen van mantelzorg. Deze begripsbepalingis gebaseerd op het begrip zoals dat wordt gehanteerd in de Wet maatschappelijke ondersteuning(zie artikel 1, eerste lid, onderdeel b van de WMO). Onder mantelzorg wordt verstaan: langdurige zorg

die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende doorpersonen uit diens directe omgeving, waarbij zorgverlening rechtstreeks voortvloeit uit de socialerelatie en de gebruikelijke zorg van huisgenoten voor elkaar overstijgt. Het begrip ‘mantelzorg’ is van

belang omdat artikel 7 van deze verordening bepaalt dat het college geen tegenprestatie opdraagtindien een belanghebbende mantelzorg verricht voor zover het verrichten van mantelzorg naar hetoordeel van het college redelijkerwijs noodzakelijk is.

Uit kamerstukken met betrekking tot het begrip ‘mantelzorg’ zoals neergelegd in de WMO volgt dat devier belangrijkste kenmerken van mantelzorg zijn:

 er is een bestaande sociale relatie tussen de zorgvrager en de zorgverlener;

 mantelzorg wordt niet verricht in een georganiseerd verband;

 het verrichten van mantelzorg is veelal geen bewuste keuze;

 het verlenen van mantelzorg is nooit afdwingbaar.

Vrijwilligerswerk

De gehanteerde definitie is de meest gangbare definitie. Zie verder de algemene toelichting.

Artikel 2. Uitvoering

Het college heeft de opdracht beleid te ontwikkelen ten behoeve van het verrichten van eentegenprestatie en het uitvoeren ervan overeenkomstig de verordening tegenprestatie. Dit volgt uitartikel 7, eerste lid, onderdeel c, van de Participatiewet en artikel 34, eerste lid van de IOAW/IOAZ.

Het college kan nadere regels stellen met betrekking tot de uitvoering van de tegenprestatie.

Artikel 3. Inhoud van een tegenprestatie

In artikel 3 van deze verordening is bepaald dat het college onbeloonde, maatschappelijk nuttigewerkzaamheden kan inzetten als tegenprestatie. Additioneel betekent dat er in deze tijd en op dezeplaats geen enkele bereidheid is om daar een geldelijke beloning voor te betalen. Het zijn aanvullendeactiviteiten die onder normale bedrijfseconomische omstandigheden niet rendabel zijn om eengezonde bedrijfsvoering op orde te houden. Dit is plaats- en tijdgebonden. Het onderscheid tussen

reguliere betaalde en niet-reguliere onbetaalde werkzaamheden, is afhankelijk van onder meereconomische factoren en van keuzes die mede op basis daarvan door het bedrijfsleven en/of deoverheid worden gemaakt. Elk jaar controleert het college of deze omstandigheden ongewijzigd zijn.

Het college kan werkzaamheden als tegenprestatie inzetten, wanneer rekening wordt gehouden meteen aantal voorwaarden die zijn beschreven in onderdeel a tot en met d.

Tegenprestatie is geen re-integratie

Het doel van re-integratie is dat de klant aan het werk gaat. Doel van de tegenprestatie is datonbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden worden verricht. De tegenprestatie is dus nietgericht op toeleiding naar de arbeidsmarkt (onderdeel a) en is het niet bedoeld als re-integratieinstrument

(onderdeel b). Daarnaast mag de tegenprestatie het accepteren van passende arbeid ofvan re-integratie-inspanningen niet belemmeren. Het uitgangspunt werk boven uitkering staat voorop.

Dit volgt uit artikel 9, eerste lid, onderdeel c van de Participatiewet en de parlementaire geschiedenis.

Tegenprestatie naast reguliere arbeid / geen verdringing

Het moet gaan om werkzaamheden die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid(onderdeel c) en die niet mogen leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt (onderdeel d). Dit betekentdat reguliere werkzaamheden niet mogen worden ingezet als tegenprestatie. Ook betekent het dat er

geen vacature mag openstaan voor dezelfde of vergelijkbare activiteiten en/of beloning magplaatsvinden van een ander die dezelfde werkzaamheden verricht of waarvoor korter dan een jaargeleden betaald werd.

Artikel 4. Het opdragen van een tegenprestatie

Het college heeft beleidsvrijheid om een tegenprestatie op te leggen. Het college bepaalt uiteindelijkof, en zo ja, welke tegenprestatie wordt opgedragen. Tegen een besluit tot het opdragen van eentegenprestatie kan bezwaar en beroep worden aangetekend.

Artikel 4 van deze verordening stelt voorwaarden ten aanzien van de inhoud van de tegenprestatie.

Het college dient maatwerk toe te passen bij het opdragen van een tegenprestatie. Rekening moetworden gehouden met de individuele omstandigheden van belanghebbende, waaronder leeftijd,

opleiding, werkervaring en andere relevante persoonlijke omstandigheden. De werkzaamhedenworden immers opgedragen ‘naar vermogen’. Het is dus van belang dat belanghebbende ook in staatis de werkzaamheden te verrichten. Als het college een tegenprestatie vraagt van belanghebbende,

zal het een duidelijke omschrijving geven van de te verrichten werkzaamheden. Het moet voor eenbelanghebbende immers duidelijk zijn welke tegenprestatie van hem wordt verwacht.

In artikel 4, eerste en tweede lid, van deze verordening is neergelegd dat het college in beginseluitsluitend aan personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt een tegenprestatie opdraagt.

Aan personen met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt kan uitsluitend een tegenprestatie wordenopgedragen indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. Personen met een kleine afstandtot de arbeidsmarkt dienen zich immers volledig te richten op de arbeidsplicht en de re-integratieplicht,

zoals het naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgen. Bij personen met een kleineafstand tot de arbeidsmarkt kan redelijkerwijs worden verwacht dat hun inspanningen eerder zullenleiden tot uitstroom. Daarom wordt in beginsel aan personen met een kleine afstand tot dearbeidsmarkt geen tegenprestatie opgedragen. De tegenprestatie mag immers het accepteren vanpassende arbeid of de re-integratie- inspanningen niet belemmeren en omdat werk boven uitkeringhet uitgangspunt is.

Het tweede lid bepaalt derhalve dat het college een belanghebbende met een kleine afstand tot dearbeidsmarkt een tegenprestatie kan opdragen als bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen.

Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de situatie waarin geen re-integratieactiviteiten wordenverricht door belanghebbende en het verrichten van re-integratieactiviteiten op korte termijnredelijkerwijs niet kan worden verwacht. In dat geval bestaat er ruimte een tegenprestatie op teleggen.

Indien daarvoor dringende redenen - zoals zorgtaken - aanwezig zijn, kan het college in individuelegevallen tijdelijk ontheffing verlenen van de plicht tot het verrichten van een tegenprestatie (artikel 9,lid 2 Participatiewet).

Weigering tegenprestatie

Het college dient bij weigering van belanghebbende om de tegenprestatie te verrichten, op basis vanhet individuele geval de hoogte en de duur van de op te leggen maatregel te bepalen.

Factoren opdragen tegenprestatie

In artikel 4, derde lid, van deze verordening is neergelegd met welke factoren het college rekeningmoet houden bij het opdragen van een tegenprestatie. Deze factoren worden hierna toegelicht.

a.Tegenprestatie ‘naar vermogen’

De werkzaamheden die als tegenprestatie ingezet worden, moeten naar vermogen door eenbelanghebbende verricht kunnen worden. De term ‘naar vermogen’ heeft betrekking op demogelijkheden waarover een belanghebbende beschikt om deze werkzaamheden te verrichten.

Immers, niet alle onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden kunnen worden opgedragenaan elke uitkeringsgerechtigde.

b.Persoonlijke situatie en individuele omstandigheden belanghebbende

Bij het opdragen van de tegenprestatie houdt het college rekening met de persoonlijke situatie enindividuele omstandigheden van een belanghebbende, waaronder leeftijd, opleiding en werkervaring.

Hierbij wordt rekening gehouden met het fysieke en psychische vermogen van een belanghebbende.

Bij het opdragen van de tegenprestatie dient het college maatwerk te leveren. Voorts wordt bij hetopdragen van een tegenprestatie rekening gehouden met praktische omstandigheden zoals reistijd,beschikbaarheid van kinderopvang en/of belanghebbende al maatschappelijke activiteiten verricht.

c.Persoonlijke wensen en kwaliteiten belanghebbende

Bij het opdragen van de verplichting tot tegenprestatie houdt het college rekening met de persoonlijkewensen en kwaliteiten van belanghebbende. De regering vindt het immers belangrijk dat eenbelanghebbende invloed heeft op de keuze van de activiteiten. Belanghebbende kan zelf ideeën

aandragen voor de als tegenprestatie te verrichten werkzaamheden. Het college kan in beleidsregelsbepalen wanneer een belanghebbende zijn keuze voor het verrichten van maatschappelijk nuttigeactiviteit kenbaar maakt aan het college. Het college beoordeelt de door de belanghebbende zelf

aangedragen ideeën en kan besluiten om het voorstel van belanghebbende over te nemen en die

werkzaamheden in te zetten als tegenprestatie. Uiteraard moet de activiteit voldoen aan het bepaalde

bij of krachtens artikel 3 van deze verordening en moet de activiteit beschikbaar zijn. Het college is

niet gehouden te voldoen aan de wensen van een belanghebbende, maar moet deze wel in de

beoordeling meenemen. Draagt belanghebbende geen ideeën aan, dan legt het collegebelanghebbende een lijst met keuzemogelijkheden voor van maatschappelijk nuttige werkzaamhedendie voorhanden zijn. Als belanghebbende geen voorkeur kenbaar maakt of er geen keuzemogelijkheidis, legt het college een activiteit op. Het is immers aan het college, en niet aan een belanghebbende,een tegenprestatie op te dragen aan belanghebbende.

d.Maatschappelijke activiteiten en vrijwilligerswerk door belanghebbende

Het college houdt bij het opdragen van de plicht tot tegenprestatie rekening met het eventuelegegeven dat een belanghebbende al maatschappelijk actief is. Indien een belanghebbende al eenmaatschappelijke activiteit verricht, kan het college in bepaalde gevallen besluiten dezemaatschappelijke activiteit aan te merken als tegenprestatie.

Ook kan de omstandigheid dat een belanghebbende een maatschappelijke activiteit verricht, ertoeleiden dat hiermee rekening wordt gehouden bij het vaststellen van de tegenprestatie, met name deduur en de omvang van de tegenprestatie. Een voorbeeld van een maatschappelijke activiteit is de

zorg voor een ouder of een gehandicapt kind. Het college beoordeelt de maatschappelijke activiteitenen houdt rekening met de duur en de omvang.

Dit geldt ook voor het verrichten van vrijwilligerswerk. Het college kan besluiten vrijwilligerswerk van8 uur per week aan te merken als tegenprestatie. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met de

minimale en maximale duur van de tegenprestatie zoals neergelegd in artikel 5 van deze verordening.

Hierbij kan ook de aard van het vrijwilligerswerk een rol spelen.

Het college zal nadere regels stellen met betrekking tot de uitvoering van dit artikel.

Artikel 5. Duur en omvang van een tegenprestatie

Artikel 5 van deze verordening stelt voorwaarden ten aanzien van de duur en omvang van detegenprestatie.

Individuele omstandigheden

Het college beoordeelt op basis van de individuele omstandigheden van een belanghebbende deomvang en de duur van de tegenprestatie, met inachtneming van de in de verordening neergelegde

criteria. De omvang van de werkzaamheden en de duur in de tijd dienen in de regel beperkt te zijn.

Dat betekent dat het college steeds een afweging maakt op basis van de situatie in welke mate eentegenprestatie verlangd kan worden.

Maximale duur tegenprestatie in maanden

Artikel 5, eerste lid regelt dat de tegenprestatie wordt ingezet voor een maximale duur.

De tegenprestatie kan worden opgedragen voor de maximale duur van drie maanden. Uit hetonderzoeksrapport “Voor wat hoort wat” blijkt dat bij ongeveer de helft van de gemeenten die detegenprestatie uitvoeren de gemiddelde duur korter is dan een half jaar en bij iets minder dan de helft

is de gemiddelde duur meer dan een half jaar.

Maximale duur tegenprestatie in uren

Artikel 5, tweede lid, regelt dat de tegenprestatie wordt ingezet voor een maximaal aantal uren.

De tegenprestatie wordt opgedragen voor maximaal 12 uur per week. Voor het maximaal aantal urenis gekozen om de tegenprestatie van relatief geringe omvang te laten zijn.

Artikel 5, derde lid, regelt dat het opdragen van een tegenprestatie binnen een periode van12 maanden slechts tweemaal kan worden opgedragen. Deze bepaling waarborgt dat detegenprestatie voor een beperkte periode wordt ingezet. Een beperkte duur en omvang van detegenprestatie is wettelijk vereist en ook noodzakelijk om aan de veilige kant van de internationale

bepalingen met betrekking tot het verbod op dwangarbeid en verplichte arbeid te blijven (artikel 4

EVRM).

Artikel 6. Geen werkzaamheden voorhanden

Artikel 6 van deze verordening bepaalt dat geen tegenprestatie wordt opgedragen indien geenonbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden voorhanden zijn. Indien het college besluitgeen tegenprestatie op te leggen omdat geen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden

voorhanden zijn, wordt binnen 12 maanden een heronderzoek uitgevoerd om te beoordelen of op datmoment wel maatschappelijk nuttige werkzaamheden voorhanden zijn. Dit is geregeld in artikel 6,tweede lid, van deze verordening. Het college zal nadere regels stellen met betrekking tot deuitvoering van dit artikel.

Artikel 7. Ontheffing van een tegenprestatie

In het eerste lid van dit artikel is vastgelegd dat geen tegenprestatie wordt opgedragen indien eenbelanghebbende mantelzorg verricht en het college het verrichten hiervan redelijkerwijs noodzakelijkvindt. De regering heeft deze mogelijkheid uitdrukkelijk benoemd in de Nota van wijziging van de wet.

Of sprake is van mantelzorg wordt getoetst aan de criteria van het begrip mantelzorg zoalsneergelegd in artikel 1 van deze verordening. Verricht een belanghebbende mantelzorg in de zin vandeze verordening en is het verrichten van mantelzorg volgens het college redelijkerwijs noodzakelijk,

dan draagt het college een belanghebbende geen tegenprestatie op.

Een ontheffing is ook mogelijk bij degene die vrijwilligerswerk verricht (lid 2). Deze reden voorontheffing is niet genoemd in de wet, maar is opgenomen omdat degene die vrijwilligerswerk doet vanenige omvang al een bijdrage levert aan de samenleving.

In lid 3 is geregeld dat het college beleidsregels kan vaststellen voor het uitvoeren van artikel 7 vandeze verordening.

Artikel 8. Onvoorziene omstandigheden

In dit artikel is neergelegd dat het college een besluit neemt in gevallen waarin deze verordening nietvoorziet.

Artikel 9. Citeertitel

In dit artikel is de citeertitel neergelegd van deze verordening.

Artikel 10. Inwerkingtreding

Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2015. Vanaf die datum is inartikel 8a, eerste lid, onderdeel b. van de Participatiewet en in artikel 35, lid 1, onderdeel d vande IOAW/IOAZ de verordeningsopdracht voor de gemeenteraad neergelegd om regels in deverordening vast te stellen over het opdragen van een tegenprestatie.