Financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet

Ondertekening

Toelichting algemeen

De huidige “Financiële beheersverordening gemeente Ede” dateert van 2011. Inmiddels is de organisatie aangepast/veranderd, heeft in maart 2016 een wijziging van de verslagleggingsregels voor de gemeentelijke overheid (BBV) plaatsgevonden en is de regeling voor budget- en kredietbeheer geactualiseerd. De huidige Financiële beheersverordening is daarmee toe aan actualisatie.

In de bijgestelde Financiële verordening zijn de volgende artikelen geactualiseerd om de volgende reden:

a Financiële verordening aanpassen aan de wijzigingen in de gemeentelijke verslagleggingsregels (BBV):

• Artikel 2;

• Artikel 8;

• Artikel 11.

b Financiële verordening aanpassen aan de actualisering van de regeling voor budget-/kredietbeheer:

• Artikel 4;

• Artikel 8.

c Financiële verordening aanpassen aan gewijzigde inzichten en werkwijzen:

• Artikel 5;

• Artikel 6;

• Artikel 8;

• Artikel 11;

• Artikel 17.

d Tekstuele verbeteringen op de Financiële verordening:

• Artikel 9;

• Artikel 10;

• Artikel 14;

• Artikel 15;

• Artikel 18;

• Artikel 21;

• Artikel 23;

• Artikel 24;

• Artikel 25.

Toelichting op de artikelen

Artikel 2

Om de kader stellende functie van de gemeenteraad tot uiting te brengen bevat dit artikel bepalingen over de inrichting van de Programmabegroting.

Er ligt een politiek-bestuurlijke keuze ten grondslag aan de opsplitsing in programma’s. De gemeenteraad bepaalt de beleidsterreinen waarvoor een programma geldt en stelt het aantal programma’s vast. Die indeling staat voor enkele jaren vast, bij voorkeur voor een gehele raadsperiode. Dit om gedurende de raadsperiode de ontwikkelingen per programma te kunnen volgen.

De inhoud van ieder programma is gebaseerd op de drie W-vragen: Wat willen we bereiken (de beleidsdoelen, inclusief de maatschappelijke effecten), Wat gaan we daar voor doen (de prestaties) en Wat mag dat kosten? Voor het meten van de output van de eerste twee W-vragen zijn indicatoren nodig. Aan de hand van de beleidsindicatoren kan de raad nagaan of gestelde doelen en gewenste maatschappelijke effecten gerealiseerd zijn door prestaties en activiteiten die het college uitvoert. De raad stelt op voorstel van het college per programma de beleidsindicatoren vast.

In de begroting worden de beleidsindicatoren per programma opgenomen. Het is het zogenaamde SMART maken van de begroting. Wat de verplichte beleidsindicatoren zijn, volgt uit de (ministeriele) Regeling vaststelling beleidsindicatoren door gemeenten in programma’s en programmaverantwoording, welke zijn grondslag vindt in artikel 25, tweede lid, onder a, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Niet-verplichte beleidsindicatoren kunnen daar aan worden toe gevoegd.

Artikel 3

Artikel 3 betreft vooral de inrichting van de Programmabegroting. Artikel 3 gaat over het meerjarige budgettaire kader en geeft inzicht in het financieel perspectief voor de komende vier jaar. In feite is dit kader de input voor de opstelling van de eigenlijke Programmabegroting. Gegeven het grote belang van het budgetrecht van de raad, is het logisch dat de raad expliciet het meerjarig budgettair kader vaststelt. De Perspectiefnota is het instrument waarin de raad de financiële ruimte voor heden en toekomst vastlegt. In deze nota worden ook kaders aangegeven voor nieuw beleid en herschikkingen voor het volgende begrotingsjaar en zo mogelijk de drie opvolgende jaren.

Artikel 4

In dit artikel maakt de raad voor het college concreet op welke wijze het uitvoering moet/mag geven aan de Programmabegroting.

In het eerste lid wordt bepaald dat het college de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de uitvoering dient te waarborgen. In lid 2 wordt het budgetrecht van de raad uitgewerkt. In lid 2a wordt de bevoegdheid om binnen een programma met budgetten te schuiven aan het college gemandateerd (mandaat college om de begroting zelfstandig uit te voeren) en wordt de juridische basis gelegd voor onder mandaat aan de ambtelijke organisatie.

In lid 2 wordt het zo veel als mogelijk voorkomen van overschrijdingen. Hiermee wordt bedoeld dat hier op gestuurd wordt door het college. Autonome ontwikkelingen, zoals verlaging van de algemene uitkering of financiële gevolgen van gewijzigde wetgeving kunnen niet worden voorkomen. In deze gevallen zal in de tussentijdse rapportages aan de raad het college met een dekkingsvoorstel komen.

Artikel 5

In dit artikel legt de raad enkele basiscondities vast voor de interne controle.

In lid 1 is bepaald dat het college controleert of interne controles daadwerkelijk worden uitgevoerd (bestaan) en zo ja of ook de juiste onderdelen van de administratieve processen worden gecontroleerd (techniek/werking). Dit wordt vooraf vastgelegd in een verbijzonderd intern controle plan.

Lid 2 gaat op de frequentie en omvang van de interne controles, alsmede op de aspecten van toetsing, in.

Lid 4: de nota Misbruik en oneigenlijk gebruik binnen de gemeente Ede bestaat uit de volgende onderdelen: beleidsvoorbereiding, regelgeving, voorlichting, controlebeleid en sanctiebeleid.

Het vijfde lid regelt dat het college op grond van de uitkomsten van toetsingen maatregelen tot herstel treft en de uitvoering/effectiviteit van deze maatregelen bewaakt.

Artikel 6

Artikel 6, eerste tot en met derde lid, formaliseert een belangrijk onderdeel van de control van de raad en benoemt de informatie die het college tijdens het begrotingsjaar dient te verstrekken. Op basis van deze tussentijdse informatie kan de raad de uitvoering van de begroting volgen en besluiten of bijsturing nodig is.

De tussentijdse rapportages maken onderdeel uit van respectievelijk de Perspectiefnota en de Programmabegroting.

Het vierde lid gaat in op de informatieplicht van het college voor nieuwe, niet expliciet in de Programmabegroting opgenomen, activiteiten. Indien nodig zijn deze voorzien van een dekkingsvoorstel aan de raad.

Artikel 7

Artikel 7 is het sluitstuk van de begrotingscyclus, dat wil zeggen: de verantwoording over de begrotingsuitvoering door het college, c.q. de controle daarop van de raad. Dit artikel is het spiegelbeeld van artikel 2, lid 2, waarbij realisatie wordt geconfronteerd met beoogd/begroot.

Artikel 8

De raad geeft in dit artikel enkele belangrijke uitgangspunten aan die het college voor de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenramingen moet volgen.

In de Programmabegroting 2017 is het investeringsplan opgenomen. In de toekomst wordt het investeringsplan opgenomen in de Perspectiefnota. Dat sluit beter aan bij de doelstelling van de Perspectiefnota, waarin keuzes gemaakt worden, die financiële consequenties hebben voor de programmabegroting. Die keuzes worden vervolgens verwerkt in de programmabegroting.

Artikel 9

In de door de raad vastgestelde nota Afschrijvingsbeleid en waardering activa 2015 zijn afschrijvingstermijnen aangegeven. Afwijken van de genoemde afschrijvingstermijnen kan alleen bij raadsbesluit. De nota wordt periodiek geactualiseerd.

Artikel 10

Ieder kwartaal wordt op basis van een risico-classificatie een overzicht van dubieuze vorderingen opgesteld. Na accordering worden de dubieuze vorderingen verwerkt in een voorziening.

Een overzicht van oninbare vorderingen wordt ieder kwartaal opgesteld. Voorstellen tot het afboeken van oninbare vorderingen boven € 500 worden, voorzien van een toelichting, afgehandeld door het college van B&W.

Artikel 11

Een belangrijk beleidsmatig aspect betreft de omvang van het eigen vermogen van een gemeente. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de algemene reserves en bestemmingsreserves, terwijl ook de vorming van voorzieningen van invloed is op de omvang van het eigen vermogen. Hoe groot het eigen vermogen moet zijn om risico’s op te vangen, of we een investering gaan financieren door belastingverhoging of door het interen op het eigen vermogen, zijn financieel beleidsmatige vragen die aan de raad zijn voorbehouden. De vorming van reserves is eveneens voorbehouden aan de raad. Gelet op het belang van de weerstandscapaciteit is vastgelegd dat het college jaarlijks bij de Programmabegroting aan de raad een overzicht reserves en voorzieningen verstrekt, inclusief onttrekkingen en stortingen.

Artikel 12

In dit artikel is de grondslag voor de bepaling van heffingen en tarieven neergelegd, zoals dat door artikel 212, lid 2, sub b Gemeentewet wordt geëist. Het artikel is aangepast aan de in maart 2016 gewijzigde gemeentelijke verslagleggingsregels (BBV). Er is voor gekozen de details van de kostprijsberekeningen niet in de Financiële verordening, maar jaarlijks in de Programmabegroting, toe te lichten en vast te stellen. Wel is, in overeenstemming met het gewijzigde BBV, bepaald dat de berekening van tarieven en heffingen buiten de boekhouding plaats vindt (extracomptabel) en dat de berekening van te activeren indirecte kosten voor grondexploitaties, projecten en investeringen in de boekhouding plaats vindt (intracomptabel).

Artikel 13

Jaarlijks bij de Programmabegroting en Programmarekening legt het college de hoogte van de tarieven voor belastingen en heffingen aan de raad ter vaststelling voor. De overwegingen waarop het belasting- en heffingenbeleid is gebaseerd, zijn opgenomen in de periodiek uit te brengen nota Lokale heffingen.

Het derde lid regelt over welke feiten van de lokale lasten de raad in elk geval in de verplichte paragraaf lokale heffingen bij de Programmabegroting en Programmarekening wil worden geïnformeerd. Hier geeft de raad invulling aan de eigen informatiebehoefte over lokale lasten en heffingen.

Artikel 14

Een gemeente loopt risico’s. Deze risico’s zijn van uiteenlopende aard. Tegen een deel van deze risico’s kan een gemeente zich verzekeren, maar voor een groot deel zijn de risico’s onverzekerbaar. Daarnaast kiezen gemeenten er soms voor om voor bepaalde verzekerbare risico’s zelf risicodrager te worden door zich bewust niet voor deze risico’s te verzekeren. De niet verzekerde risico’s hebben, als ze zich voordoen, (grote) financiële consequenties. Het is dus zaak voor een gemeente, dat ze zich bewust is van de risico’s die ze loopt, en ze beheerst. Het uitsluiten van risico’s is echter niet mogelijk. Waar gewerkt wordt vallen spaanders. Niet verzekerde risico’s die zich voordoen, moet de gemeente opvangen met het eigen vermogen, door belastingverhoging, of door beleidsmatige ombuigingen op de begroting.

Het eerste lid van dit artikel regelt dat het college periodiek een nota aan de raad aanbiedt, waarin zij uiteenzet hoe omgegaan wordt met de inventarisatie en beheersing van risico’s.

Het tweede lid geeft aan over welke risico’s en financiële consequenties de raad in de verplichte paragraaf Weerstandsvermogen van de Programmabegroting en Programmarekening moet worden geïnformeerd. Het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ verplicht een aantal zaken in de paragraaf op te nemen, namelijk:

aeen inventarisatie van de risico’s;

b het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s.

c een kengetal voor de:

• -

  netto schuldquote;

• -

  netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen;

• -

  solvabiliteitsratio;

• -

  grondexploitatie;

• -

  structurele exploitatieruimte; en

• -

  belastingcapaciteit.

Artikel 15

De financieringsfunctie (treasury) is een belangrijk onderdeel van het middelenbeheer. Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het terrein van de financieringsfunctie zijn vastgelegd in de nota Treasury.

Artikel 16

Het eerste lid regelt dat het college periodiek een nota Onderhoud kapitaalgoederen aan de raad aanbiedt, waarin wordt uiteenzet hoe wordt omgegaan met het onderhoud aan verschillende categorieën kapitaalgoederen.

Het tweede lid bepaalt waarover de raad in de verplichte paragraaf onderhoud kapitaalgoederen van de Programmabegroting en Programmarekening moet worden geïnformeerd. Het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ verplicht een aantal zaken in de paragraaf op te nemen, namelijk:

a het beleidskader en de daaruit voortvloeiende financiële consequenties;

b de vertaling daarvan in de raming van het onderhoud wegen, het onderhoud riolering, het onderhoud water, het onderhoud groen en het onderhoud gebouwen.

Artikel 17

Het domein van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van het college. Beleid op dit gebied wordt in de eerste plaats vormgegeven door het college.

Dit artikel legt vast over welke onderwerpen van de bedrijfsvoering de raad in deze verplichte paragraaf geïnformeerd wordt.

Artikel 18

Het eerste lid regelt dat het college periodiek een nota Verbonden partijen aan de raad aanbiedt, waarin de richtlijnen worden uiteenzet voor het deelnemen aan een verbonden partij.

Het tweede lid geeft aan waarover de raad in de verplichte paragraaf verbonden partijen van de Programmabegroting en Programmarekening moet worden geïnformeerd. Het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ verplicht een aantal zaken in de paragraaf op te nemen, namelijk:

a de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de Programmabegroting en -rekening;

b de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen.

Daar de Programmabegroting en -rekening openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening vereiste informatie de belangen van de gemeente schaden. Bijvoorbeeld het plan om een financieel belang af te stoten. Dit kan in bepaalde situaties de onderhandelingspositie van de gemeente verzwakken en aantasten. Deze gevoelige gegevens behoeven vanzelfsprekend niet herkenbaar in de stukken voor te komen.

Het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ bepaalt dat een lijst van verbonden partijen moet worden bijgehouden.

Artikel 19

Een belangrijke taak van een gemeente is het ingrijpen in de ruimtelijke ordening van een gemeente, door zelf vastgoedlocaties te (laten) ontwikkelen. De uitgangspunten van het financieel beleid ten aanzien van het grondbeleid horen bij de raad thuis. Artikel 19, eerste lid, regelt dat het college periodiek een nota Grondbeleid aan de raad aanbiedt. In deze nota legt de raad de kaders vast voor het toekomstig grondbeleid.

Het tweede lid van artikel 19 doelt op de achtergronden van het grondbeleid, waarover de raad in elk geval bij de Programmabegroting en –rekening wil worden geïnformeerd. Hier geeft de raad invulling aan de eigen informatiebehoefte over het grondbeleid. Dit gebeurt zowel via de (beknopte) paragraaf Grondbeleid als de het MPG-lite. De paragraaf Grondbeleid is een toelichting op hoofdlijnen. Het MPG-lite bevat informatie over prognoses met betrekking tot de financiële positie van het grondbedrijf én vormt het kader voor het autoriseren van voorgenomen planexploitaties.

Daar de Programmabegroting en -rekening openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening vereiste informatie de belangen van de gemeente schaden. Bijvoorbeeld het opnemen van de financiële onderhandelingsruimte in de raming voor de aankoop van een stuk grond. Dergelijke gevoelige informatie tast de onderhandelingspositie van het grondbedrijf aan. Deze gegevens behoeven vanzelfsprekend niet herkenbaar in de stukken voor te komen.

Artikel 20

Naast de verplichte paragrafen die in deze verordening worden voorgeschreven, kan de raad besluiten dat in de Programmabegroting en -rekening ook niet verplichte paragrafen worden opgenomen. Om hier flexibel mee om te kunnen zijn de niet verplichte paragrafen niet expliciet in de verordening benoemd.

Artikel 21

In dit artikel zijn de uitgangspunten voor inrichting van de financiële organisatie geformuleerd, waaraan het college bij het stellen van regels voor de ambtelijke organisatie invulling moet geven.

De uitgangspunten vormen kaders voor het college, waaraan het zich moet houden.

In de onderdelen a. en b. worden eisen gesteld aan de toedeling van taken aan organisatieonderdelen en toewijzing van functies aan functionarissen.

In de onderdelen c. t/m f. worden eisen gesteld aan de budgettoedeling en verantwoording hierover.

Artikel 22

Dit artikel geeft de kaders aan voor de inrichting van de (financiële) administratie van de gemeente. Op hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens worden vastgelegd en aan welke eisen deze gegevens moeten voldoen. Inherent aan het dualisme regelt deze verordening niet de regels en activiteiten die daarvoor in de uitvoering nodig zijn. Dat is een taak van het college. Het college zal deze zaken wel in een besluit moeten vastleggen voor de aansturing van de ambtelijke organisatie.

Bij Algemene Maatregel Van Bestuur stelt het Rijk eisen aan de verantwoordingsinformatie van gemeenten. In het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ zijn o.a. waarderingsgrondslagen, indelingen van te onderscheiden kostensoorten en verplicht op te leveren financiële gegevens vastgelegd. Vanuit de financiële administratie moeten gegevens worden aangeleverd voor de financiële verantwoordingsinformatie aan de raad, maar ook aan andere overheden en instanties zoals Provincie, Rijk, Europese Unie, Inspecties en Belastingdienst.

Artikel 23

De inkoop en aanbesteding van leveringen, diensten en werken is een zijn belangrijke en kwetsbare activiteiten welke een groot budgettair effect kan hebben. Dit artikel legt daarom aan het college de zorg op om regels op te stellen voor de adequate aanbesteding van werken en verantwoorde inkoop van goederen en diensten. Ook regelgeving van de Europese Unie dient hierbij nageleefd te worden. Doordat de regels zijn vastgelegd kan de accountant bij de controle van de Programmarekening nagaan of de interne regels (en die van de E.U.) zijn nageleefd, als onderdeel van de rechtmatigheidstoets. De accountant beoordeelt eveneens of de werking van het systeem van interne regelgeving goed functioneert.

Artikel 24

Een andere kwetsbare activiteit van gemeenten is de subsidieverlening en steunverlening aan ondernemingen. De uitvoering van de subsidieverordening behoeft geen verdere borging in onze organisatie door bijvoorbeeld protocollen omdat de huidige uitvoeringsregels voldoende zijn voor een afdoende achter vang. Naast risicobeheersing is op delen van deze activiteit de Europese regelgeving voor staatssteun van toepassing. Gerichte maatregelen binnen de huidige processen moeten bijdragen aan een juiste uitvoering van die regelgeving.

Overzicht van in de Financiële verordening genoemde nota’s

Nota Lokale heffingen – vastgesteld in de raad van 15 oktober 2005

Nota Risicomanagement en weerstandsvermogen – vastgesteld in de raad van 5 februari 2008

Treasurystatuut – vastgesteld in de raad van 17 december 2009

Nota Garantiebeleid, vastgesteld in de raad van 12 oktober 1989

Nota Onderhoud kapitaalgoederen – vastgesteld in de raad van 8 oktober 2009, actualisatie ??

Nota Verbonden partijen – vastgesteld in de raad van 17 september 2009

Nota Grondbeleid – vastgesteld in de raad van 30 juni 2011

Nota Afschrijvingsbeleid en waardering activa 2015 – vastgesteld in de raad van 12 november 2015

Nota Reserves en voorzieningen- vastgesteld in de raad 28 januari van 2016

Nota Misbruik & oneigenlijk gebruik- vastgesteld 15 december 2005