Verordening op de gemeentelijke commissie van onderzoek van de gemeente Heusden

Toelichting bij de Verordening op de gemeentelijke commissie van onderzoek

Algemene toelichting

Het onderzoeksrecht van de raad is uitvoerig geregeld in de artikelen 155a tot en met 155f van de Gemeentewet. Deze verordening, die in nauwe samenhang met de artikelen uit de Gemeentewet dient te worden gelezen, bevat nadere regels met betrekking tot dit onderzoeksrecht en de wijze waarop ambtelijke bijstand wordt verleend aan de commissie. De verordening heeft dan ook een algemeen karakter.

Het onderzoeksrecht is een exclusief recht dat ingevolge artikel 156, lid 2 van de Gemeentewet niet overdraagbaar is aan het college of aan een bestuurscommissie.

De Staatscommissie Dualisme en lokale democratie kwam op grond van zijn bevindingen tot de conclusie dat het in een gedualiseerd stelsel van groot belang is dat de gemeenteraad beschikt over een recht van onderzoek.

Dit recht, zo meende de Staatscommissie, ligt in het verlengde van andere wettelijke instrumenten die de raad ter beschikking staan om informatie te verkrijgen, zoals bijvoorbeeld het recht om mondeling en schriftelijk vragen te stellen, het recht van interpellatie. Bovendien sluit dit recht aan op de actieve en passieve informatieplicht van het college en van de burgemeester.

Met andere woorden, het recht van onderzoek is niet het begin, maar het sluitstuk van de keten van instrumenten waarover de raad beschikt om de noodzakelijk geachte informatie te verkrijgen teneinde zijn volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen.

De Staatscommissie van oordeel dat de gemeenteraad, in de dualistisch situatie waarin de bestuurlijke bevoegdheden bij het college worden geconcentreerd, een recht van onderzoek, als instrument van controle niet kan missen. Ook het kabinet was van mening dat bij ontvlechting van de bestuursbevoegdheid tussen raad en college, een wettelijk recht van onderzoek van de raad een essentieel onderdeel is van het totale pakket van controlemiddelen. Wel deelde het kabinet de opvatting van de Staatscommissie dat het daarbij van groot belang is dat dit recht in de Gemeentewet zou worden verankerd en dat het met de nodige (beschermende) waarborgen diende te worden omgeven. Die waarborgen zijn, naar het oordeel van de Staatscommissie, noodzakelijk, omdat het gebruik van het recht van onderzoek in conflict kan komen met en belastend kan werken voor burgers die als getuige of deskundige (onder ede en in het openbaar) worden verhoord.

Bij de wettelijke vormgeving van het recht van onderzoek is een zo zorgvuldige mogelijke afweging gemaakt tussen de zwaarte van de bevoegdheden van de raad en de (mogelijk ingrijpende) gevolgen voor de burgers van het gebruik van dat recht. Een gemeentelijk onderzoeksrecht behoort zich dan ook primair te richten op het controleren van het door het college gevoerde bestuur. De (onderzoeks)bevoegdheden van de raad moeten zich dan ook toespitsen op diegenen die direct met dat collegebeleid te maken hebben.

De Gemeentewet geeft geen bepalingen met betrekking tot het beoordelen van de wenselijkheid/noodzakelijkheid van het instellen van een onderzoek. Die bevoegdheid is terecht volledig bij de raad neergelegd. Verwacht mag worden dat, alvorens een of meerdere raadsleden besluit of besluiten om aan de raad een voorstel te doen tot het gebruik maken van het recht van onderzoek, zij eerst een gedegen afweging zullen maken of het instellen van een onderzoek de meest aangewezen of de enige nog resterende weg is om datgene te bereiken wat zij beogen. Zij zullen daarbij de afweging maken of zij, met gebruikmaking van andere beschikbare (politiek-bestuurlijk minder zware) wettelijke instrumenten, hetzelfde doel kunnen bereiken

Alvorens de raad een besluit neemt om een onderzoek in te stellen, zal hij een gedegen afweging moeten maken tussen het middel (onderzoek) dat wordt gekozen en het doel dat wordt beoogd. Het is van belang dat de raad die afweging maakt, omdat tegen het besluit om een onderzoek in te stellen, bezwaar en beroep open staat. Dat betekent dat de raad in het kader van een bezwaar- of beroepsprocedure met de vraag kan worden geconfronteerd of (de zwaarte van) het gekozen middel wel in verhouding staat tot het beoogde doel: het zogenoemde proportionaliteitsvereiste.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 2 Instellen van het onderzoek

Een voorstel tot het instellen van een onderzoek kan worden ingediend door een of meer raadsleden.

Ter verduidelijking wordt hier nogmaals aangegeven dat op voorstel van leden van de raad, bij raadsbesluit, een onderzoek kan worden ingesteld naar het door het college of burgemeester gevoerde bestuur.

Indien de raad tot een onderzoek besloten heeft, dient in de eerstvolgende raadsvergadering besloten te worden tot het instellen van de commissie van onderzoek. Daarbij gelden de bepalingen van de artikelen 5, 7 en 8 van de verordening die betrekking hebben op:

• 1.

  het aantal leden van de commissie;

• 2.

  de procedure met betrekking tot de benoeming van de leden van de commissie;

• 3.

  de benoeming van de voorzitter en de plaatsvervangend voorzitter van de commissie.

omtrent het aantal leden dat in de commissie van onderzoek plaats zal nemen en welke leden dat zijn.

De Gemeentewet bepaalt in artikel 155a, derde en vierde lid, dat de commissie van onderzoek uitsluitend uit leden van de raad bestaat.

Het derde lid bepaalt dat bij de instelling van de commissie van onderzoek wordt vastgesteld hoe en op welk moment deze commissie aan de raad rapporteert. Daarbij kan bijvoorbeeld worden bepaald dat de voorzitter van de commissie van onderzoek regelmatig kort verslag doet van de voortgang van het onderzoek.

Artikel 3 Wijze van indiening van een voorstel tot het instellen van een onderzoek

De Gemeentewet geeft geen vormvoorschriften met betrekking tot de wijze waarop een voorstel tot het instellen van een onderzoek moet worden ingediend. Om eenduidigheid te scheppen in de wijze waarop een dergelijk verzoek aan de raad wordt voorgelegd is de bepaling opgenomen dat een dergelijk voorstel schriftelijk moet worden ingediend bij de raad. Om de raad inzicht te geven in de aanleiding voor het indienen van het verzoek is tevens bepaald dat bij het verzoek de redenen moeten worden vermeld waarom het verzoek wordt ingediend. Daarmee wordt bevorderd dat de indiener(s) van het voorstel hun overwegingen excpliciet aangeven en er bij de raad geen onduidelijkheid ontstaat over de achterliggende redenen van het voorstel.

Artikel 4 Wijziging van de omschrijving van het onderwerp van onderzoek

Het besluit van de gemeenteraad tot het instellen van een onderzoek moet vergezeld gaan van een omschrijving van het onderwerp van onderzoek en een toelichting daarop.

De omschrijving van het onderzoek bepaalt het kader waarbinnen de onderzoekscommissie zijn bevoegdheden kan uitoefenen.

Het is derhalve van groot belang dat de raad, alvorens een verantwoord besluit te kunnen nemen tot het instellen van een onderzoek, beschikt over een duidelijke en eenduidige omschrijving van het onderwerp. Dit om te voorkomen dat bij de feitelijke uitvoering van het onderzoek misverstanden ontstaan ten aanzien van vraag of de onderzoekscommissie nu wel of niet binnen de kaders van het onderzoeksonderwerp handelt.

Het kan in de praktijk voorkomen dat tijdens het onderzoek blijkt dat de omschrijving van het onderwerp van onderzoek onvolledig of te beperkt blijkt te zijn. Dat kan betekenen dat de onderzoekscommissie onvoldoende mogelijkheden heeft om het doel van het onderzoek (waarheidsvinding) te realiseren. Om dat te voorkomen is in de Gemeentewet aan de onderzoekscommissie de bevoegdheid gegeven om tijdens de uitvoering van het onderzoek, de omschrijving van het onderwerp van onderzoek te wijzigen of aan te passen.

In de verordening is als aanvullende bepaling opgenomen dat de commissie van onderzoek het voornemen tot wijziging van de omschrijving van het onderwerp van onderzoek aan de raad ter goedkeuring moet voorleggen.

Het gaat hier om een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent op de eerste plaats dat een dergelijk besluit algemeen bekend moet worden gemaakt. Verder betekent het dat tegen een dergelijk besluit bezwaar en beroep open staat.

Artikel 5 Het aantal leden van de commissie van onderzoek

Door deze bepaling wordt tevens voorzien in de eis dat bij de samenstelling van de commissie van onderzoek sprake moet zijn van een evenwichtige vertegenwoordiging van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen.

Artikel 6 Kandidaatstelling voor benoeming tot lid van de commissie van onderzoek

De verordening laat de mogelijkheid open dat zowel een individueel raadslid zich op eigen initiatief kandidaat stelt als dat een in de raad vertegenwoordigde groepering een kandidaat voor benoeming voordraagt.

Artikel 7 Benoeming van de leden van de commissie van onderzoek

Omdat het hier gaat om de benoeming van personen is aansluiting gezocht bij de bepalingen die daaromtrent zijn opgenomen in het Reglement van orde en in de Algemene commissieverordening

Artikel 8, eerste lid

Gekozen is voor de benoeming van de voorzitter door de raad uit zijn midden en voor benoeming van de plaatsvervangend voorzitter door de commissie uit zijn midden.

Artikel 8, tweede lid

De voorzitter is volwaardig lid van de commissie van onderzoek en levert derhalve een actieve bijdrage aan de werkzaamheden van de commissie. De voorzitter is derhalve niet slechts (technisch) voorzitter. Natuurlijk vervult hij ook de taken die normaliter bij het voorzitterschap behoren.

Artikel 9 Beëindiging van het lidmaatschap

In artikel 155a, zesde lid van de Gemeentewet is bepaald dat de bevoegdheden en werkzaamheden van een commissie van onderzoek niet worden geschorst door het aftreden van de raad. Nu de commissie van onderzoek slechts mag bestaan uit leden van de raad brengt dat met zich mee dat bij het aantreden van een nieuwe raad de samenstelling van de commissie van onderzoek wel zal moeten worden aangepast. Indien een individueel lid van de commissie van onderzoek ophoudt lid te zijn van de raad eindigt derhalve tevens zijn lidmaatschap van eerder genoemde commissie.

Voorts eindigt een lidmaatschap uiteraard bij opheffing van de commissie van onderzoek en bij het nemen van ontslag. De raad kan tevens, indien dit wenselijk wordt geacht, de commissie van onderzoek tussentijds opheffen.

Daarnaast eindigt het lidmaatschap indien de commissie van onderzoek besluit een van haar leden te horen. Artikel 155c, tweede lid van de Gemeentewet bepaalt namelijk dat een getuige of deskundige die door de commissie van onderzoek wordt gehoord, niet tevens lid is van de commissie van onderzoek.

Artikel 10 Bevoegdheden van de commissie van onderzoek

De commissie van onderzoek heeft op basis van de bepalingen in de Gemeentewet reeds een aantal bevoegdheden. Zo bepaalt artikel 155c, vijfde lid, van de Gemeentewet dat de commissie van onderzoek kan besluiten dat getuigen uitsluitend worden verhoord na het afleggen van een eed of belofte. Omdat het tengevolge hiervan niet mogelijk is om de ene getuige wel en de andere niet onder ede te horen is in artikel 10, eerste lid, van deze verordening bepaald dat de commissie van onderzoek hieromtrent een besluit neemt alvorens de eerste getuige of deskundige gehoord wordt.

Artikel 155b, eerste lid, Gemeentewet geeft de groep van personen aan die verplicht zijn mee te werken aan een onderzoek en jegens wie dwangmiddelen kunnen worden ingezet. Dit laat onverlet de mogelijkheid om personen buiten deze groep te horen, zij het op vrijwillige basis. Deze personen zijn niet verplicht om een verklaring onder ede af te leggen. Indien een commissie van onderzoek derhalve bepaald heeft dat alle getuigen en deskundigen onder ede gehoord worden, zijn deze personen hiervan uitgezonderd.

Naast het horen op vrijwillige basis kan een commissie van onderzoek ook informatieve gesprekken voeren met getuigen en deskundigen, bijvoorbeeld om vast te stellen of horen ter zitting noodzakelijk is.

Tenslotte bestaat de mogelijkheid om, bijvoorbeeld bij gebrek aan deskundigheid, opdrachten uit te besteden aan derden.

De commissie van onderzoek kan de haar verleende bevoegdheden uitsluitend uitoefenen indien tenminste de helft van het aantal leden aanwezig is.

Artikel 11 Ambtelijke bijstand

Artikel 155a, achtste lid, van de Gemeentewet, bepaalt dat de raad, alvorens tot een onderzoek besloten wordt, bij verordening nadere regels stelt met betrekking tot deze onderzoeken. Hierin dienen in ieder geval regels opgenomen te worden over de wijze waarop ambtelijke bijstand wordt verleend aan de commissie van onderzoek.

Artikel 11 van deze verordening voorziet in ondersteuning van de commissie van onderzoek door de griffier. In overleg met de gemeentesecretaris kan ondersteuning worden gevraagd vanuit de reguliere ambtelijke organisatie.

Artikel 12 Zitting

Artikel 155d, eerste lid, van de Gemeentewet voorziet in de schriftelijke oproeping van getuigen en deskundigen die ter zitting dienen te verschijnen. Deze zitting dient te worden onderscheiden van de beraadslaging van de commissie van onderzoek. Op de zitting vinden de verhoren van getuigen en deskundigen plaats op grond van artikel 155c, zesde lid van de Gemeentewet. Conform de wet zijn deze zittingen in beginsel openbaar. De commissie van onderzoek kan ingevolge artikel 155c, zevende lid van de Gemeentewet om gewichtige redenen echter besluiten dat een verhoor of een gedeelte ervan niet in het openbaar plaatsvindt. De leden, alsmede de ambtelijke medewerkers, bewaren geheimhouding over hetgeen hun tijdens een besloten zitting ter kennis komt.

Artikel 13 Het budget van de commissie van onderzoek

Op grond van artikel 155f van de Gemeentewet dient het college de door de raad geraamde kosten voor een onderzoek in een bepaald jaar op te nemen in de ontwerp-begroting. Daarbij kan zo nodig tevens een bedrag worden geraamd voor de kosten van het inschakelen van externe deskundigen. Dit is echter een weinig praktische noch flexibele werkwijze. Immers er kan niet van tevoren worden bepaald of in een bepaald begrotingsjaar al dan niet een onderzoek als bedoeld in artikel 155a, eerste lid van de Gemeentewet zal worden ingesteld. Een raming van kosten kan derhalve niet meer zijn dan een slag in de lucht.

In de verordening is ervoor gekozen om de de raad de ruimte te laten om op ieder moment te kunnen besluiten tot het instellen van een onderzoek en niet gebonden te zijn aan de begrotingsprocedure voor het beschikbaar krijgen van een budget. Een in enig jaar noodzakelijk onderzoeksbudget zal daarom òf ten laste worden gebracht van de post onvoorzien òf ten laste worden gebracht van het rekeningresultaat.

Artikel 14 Toehoorders en de pers

Artikel 26, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet regelen dat de voorzitter van de raad

toehoorders die de orde verstoren, kan doen vertrekken en bij volharding in hun gedrag de toezegging kan ontzeggen. Voor de commissie van onderzoek ontbreekt een dergelijke bepaling in de Gemeentewet. Het derde lid voorziet hierin.

Artikel 15 Geluid- en beeldregistraties

Aangezien de zittingen van een commissie van onderzoek in principe openbaar zijn, kunnen radio- en tv-stations geluids- en beeldregistraties maken. Dit is uiteraard niet het geval als het een besloten zitting betreft.

Artikel 16 Verslaglegging zitting

De bedoeling is om tijdens de verhoren een geluidsband mee te laten draaien of op andere wijze het gezegde exact vast te laten leggen. Op deze wijze ontstaat achteraf nooit discussie over hetgeen wel of niet gezegd is.

In het laatste lid wordt geregeld dat alle leden van de commissie van onderzoek het verslag

ondertekenen. Dit om zeker te stellen dat allen zich achter de tekst scharen, waarin ook eventuele minderheidsstandpunten kunnen worden opgenomen. De commissiegriffier ondertekent mede om formele redenen.

Artikel 17 Beraadslaging

Beraadslaging vindt in openbaarheid plaats. Het kan voorkomen dat er beraadslaagd wordt over ondervragingsmethoden, tactieken en dergelijke, welke in het belang van het onderzoek niet naar buiten mogen worden gebracht. Daarnaast moet er vrij gesproken kunnen worden over personen en over hetgeen door hen naar voren is gebracht.

De verordening biedt de mogelijkheid dat de commissie van onderzoek besluit om in beslotenheid te beraadslagen. Om die reden zij de desbetreffende bepalingen van de Gemeentewet, het Reglement van orde en de Algemene raadscommissieverordening van overeenkomstige toepassing verklaard.

Artikel 18 Afronding onderzoek

Indien de commissie van onderzoek haar werkzaamheden heeft afgerond legt zij haar bevindingen voor aan de raad. Gekozen is dit te doen in de vorm van een schriftelijke rapportage. Aan de vorm hiervan worden in de verordening geen eisen gesteld. Het is uiteraard mogelijk dat de raad dit bij het concrete onderzoek wel doet.

Artikel 19 Inwerkingtreding

De onderliggende verordening bevat geen algemeen verbindende voorschriften. De verplichting voor bepaalde categorieën personen om medewerking te verlenen aan een door de raad in te stellen onderzoek vloeit immers niet voort uit de verordening, maar rechtstreeks uit de wet. De verordening kan derhalve op een door de raad te bepalen datum in werking treden en is niet referendabel ingevolge de Tijdelijke referendumwet.

Artikel 20 Citeertitel

Deze verordening kan worden aangehaald als: Verordening op de gemeentelijke commissie van onderzoek.