Beleidsregels verontreinigingsheffing grondwaterlozingen

Begripsbepalingen

Toelichting

Inleiding

In jurisprudentie is komen vast te staan dat elke lozing van afvalstoffen als bedoeld in de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren (WVO) kan worden belast.

Zo worden op dit moment al lozingen van koelwater en bronwaterlozingen afkomstig van bodem- en grondwatersaneringen belast.

Bronwaterlozingen afkomstig van andere bronneringen, veelal bouwputten, (hierna aan te duiden met: bronbemalingslozing) worden, overeenkomstig de in het verleden door de provincie Utrecht gevolgde gedragslijn, niet belast.

Jurisprudentie

In Hof 's-Gravenhage 27 april 1987, nr. 865/83 MII, Belastingblad 1988, blz. 749, was onder meer de vraag aan de orde of een bronbemalingslozing in de heffing mocht worden betrokken. Het Hof oordeelde dat op basis van chemisch zuurstofverbruik (CZV) de bronbemalingslozing kan worden vergeleken met water uit sloten en polderplassen en dat aangenomen mag worden dat het licht verontreinigd is met organisch materiaal. Nu het grondwater was geloosd, kan belanghebbende in de heffing worden betrokken.

In Hof 's-Gravenhage 28 juni 1989, nr. 1301/88-MII, Belastingblad 1989, blz. 759, oordeelde het Hof met betrekking tot opgepompt bronwater dat werd gebruikt als koelwater, dat dit koelwater moet worden gerekend tot de afvalstoffen bedoeld in de WVO, zodat lozing van die stoffen voor de toepassing van de Heffingsverordening een belastbaar feit oplevert. Verder is een heffing terzake van dergelijke lozingen volgens het Hof in overeenstemming met de totstandkomingsgeschiedenis van de WVO.

Doorslaggevend voor de belastbaarheid van grondwaterlozingen is het arrest van de Hoge Raad van 12 september 1990, nr. 26 397, Belastingblad 1990, blz. 771. In casu betrof het een lozing van als koelwater gebruikt licht verontreinigd bronwater op oppervlaktewater.

De Hoge Raad overwoog, dat het opleggen van een heffing terzake van lozingen als hier aan de orde niet ingaat tegen de strekking van de WVO en dat, ook zonder dat zuivering plaats vindt of wordt overwogen, zeer wel sprake kan zijn van kosten van maatregelen tot het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren.

Gelet op de hiervoor genoemde jurisprudentie ligt het voor de hand alle puntlozingen van in geringe mate verontreinigd water te belasten.

Huidige werkwijze

Tot op heden worden puntlozingen van bronbemalingswater niet belast. Dit is een voortzetting van de in het verleden door de provincie Utrecht gevolgde gedragslijn. Lozingen afkomstig van bodem- en grondwatersaneringen worden op basis van meetcijfers van het bedrijf belast.

Motieven voor heffing op lozingen van bronbemalingswater

Motief vanuit de WVO

In de WVO is geregeld dat alle lozingen van afvalstoffen in de verontreinigingsheffing kunnen worden betrokken. De eerdergenoemde jurisprudentie heeft uitgewezen, dat ook licht verontreinigd water als 'afvalstof" in de zin van de WVO moet worden aangemerkt. Om aan het beginsel 'de vervuiler betaalt' recht te doen zouden dus ook lozingen van bronbemalingswater belast moeten worden.

Kostenoverwegingen

In verband met de lozing van licht verontreinigd water worden -afhankelijk van de situatie- door waterschappen aanzienlijke kosten gemaakt.

Hierbij kan ten aanzien van directe lozingen op oppervlaktewater gedacht worden aan de kosten van slib baggeren (bijvoorbeeld bij ijzerhoudend bronbemalingswater).

Indien op de riolering wordt geloosd, kan worden gedacht aan de kosten van transport, ontvangen en verwerken van dit soort water op de rioolwaterzuiveringsinstallatie (rwzi).

Waterschappen zijn actief om in verband met de aangescherpte effluenteisen de rwzi's te optimaliseren. Bij de uitbreiding van de capaciteiten van rwzi's hebben lozingen van licht verontreinigd water een negatief effect op de bouwkosten: zonder deze lozingen zou men kunnen volstaan met een geringere verwerkingscapaciteit (zowel hydraulisch als biologisch). Deze kosten kunnen via de verontreinigingsheffing zoveel mogelijk op de veroorzakers worden verhaald.

Gelijke behandeling

Een bijkomend bezwaar van de huidige werkwijze is dat in de praktijk lozingen van licht verontreinigd water ongelijk worden behandeld. Lozingen van bronbemalingswater worden niet belast, terwijl lozingen afkomstig van bodem- en grondwatersaneringen wel worden belast.

Dit verschil in behandeling wordt weggenomen door ook lozingen van bronbemalingswater te belasten.

In de systematiek van de Verordening op de verontreinigingsheffing Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 1997 zou de vervuilingswaarde van bronbemalingswater als volgt vast gesteld moeten worden:

• a.

  met behulp van toepassing van de tabel afvalwatercoëfficiënten (tabelnummer 44);

• b.

  indien toepassing van de tabel leidt tot een vervuilingswaarde van meer dan 100: door middel van meting, bemonstering en analyse van het geloosde water;

• c.

  bij gebreke van meet- en bemonsteringsresultaten: door middel van schatting.

Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor bodemsaneringslozingen.

In de praktijk zal toepassing van de tabel afvalwatercoëfficiënten bijna altijd leiden tot een vervuilingswaarde van meer dan 100. Het geloosde water zal dan gemeten, bemonsterd en geanalyseerd moeten worden. Aan meting, bemonstering en analyse van water afkomstig van bronneringen en grond- en grondwatersaneringen kleven echter ook vaak praktische bezwaren. Ten eerste is de meetopstelling voor een dergelijk (vaak zeer tijdelijk) project vaak moeilijk te realiseren. Ten tweede zijn de kosten verbonden aan meting, bemonstering en analyse vaak aanzienlijk en staan die vaak niet in een redelijke verhouding tot de op te leggen heffing.

Daarom hebben andere waterschappen -in overeenstemming met het Unie-advies daarover (rondzendbrief Unie van Waterschappen d.d. 7 juni 1996, nr. 962781 AJBZ/MT)- gekozen voor een methode, waarbij bedrijven de keuze krijgen tussen zelf meten, bemonsteren en analyseren of een verantwoorde schatting van de vervuilingswaarde.

Een verantwoorde schatting

Onderzoek naar de vervuilingswaarde van in ons beheersgebied gelegen bronbemalingsprojecten en grond- en grondwatersaneringsprojecten heeft uitgewezen, dat de vervuilingswaarde van bronbemalingswater afkomstig van bouwputten en dergelijke gesteld kan worden op 0,5 vervuilingseenheid per 1000 m3 geloosd water en die van bodem- en grondwatersaneringsprojecten op 1 vervuilingseenheid per 1000 m3 geloosd water.

Heffingsopbrengst

Een voorlopige inventarisatie wijst uit, dat jaarlijks zo'n 15.000.000 m3 bronneringswater wordt geloosd. Het in de heffing betrekken van deze lozingen zal naar verwachting zo'n ƒ 500.000,00 aan extra heffingen genereren. Deze extra opbrengst zal met ingang van het jaar 2001 worden gegenereerd en in de komende voorjaarsnota worden opgenomen. Naar verwachting zullen deze heffingen met de bestaande menskracht kunnen worden verwerkt.

Vaststelling beleidsregels

Belasting van grondwaterlozingen is onder de bestaande heffingsverordening al mogelijk. Een nader besluit van het algemeen bestuur is daarom niet noodzakelijk. Besluiten omtrent toepassing van de verordening kunnen worden vastgelegd in beleidsregels.

Beleidsregels hebben, aldus artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, betrekking op het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. In dit geval gaat het om de bevoegdheid tot het vaststellen van aanslagen door de ambtenaar belast met de heffing.

De ambtenaar belast met de heffing oefent zijn bevoegdheden uit onder verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur. Op grond van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht kunnen de beleidsregels dan worden vastgesteld door het hiërarchisch hoger geplaatste bestuursorgaan. In het belastingrecht is het ook gebruikelijk dat beleidsregels worden vastgesteld door het hiërarchisch hoger geplaatste bestuursorgaan (in casu: het dagelijks bestuur).

Inherent aan beleidsregels is dat hiervan in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken.

De heffing op grondwaterlozingen is een redelijk onontgonnen gebied. Om rekening te kunnen houden met bijzondere omstandigheden en flexibeler in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen is ervoor gekozen de heffing op grondwaterlozingen in beleidsregels vast te leggen.

Communicatie

Omdat het hier met name voor wat betreft de heffing op bronbemalingslozingen om een beleidswijziging gaat, is meedeling van deze beleidswijziging aan de belanghebbenden gewenst. Daarvoor worden in eerste instantie de wettelijk aangewezen middelen voor gebruikt (publicatie in het Waterschapsblad en de regionale dagbladen).

Voorgesteld wordt de direct belanghebbenden voorts op de hoogte te stellen middels advertenties in de vakbladen (zie bijlage).

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 (Begripsbepalingen)

Voor de begrippen zuiveringstechnisch werk en oppervlaktewater is aansluiting gezocht bij de in de Verordening zuiveringsheffing Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2000 gebruikte omschrijvingen.

Voor de vaststelling van de vervuilingswaarde wordt in artikel 3 onderscheid gemaakt tussen bronbemalingslozingen en bodemsaneringslozingen.

Onder bronbemalingswater worden lozingen van grondwater verstaan, die verband houden met bouwactiviteiten, aanleg van leidingen en dergelijke. Voor dit begrip is aansluiting gezicht bij de terminologie die gebruikt wordt in lozingsvergunningen voor dit soort lozingen ( zie het besluit van het algemeen bestuur van 16 september 1998, nr. 98.129).

Voor de bepaling van het begrip bodemsaneringslozing is gebruik gemaakt van de begripsbepalingen in het Lozingenbesluit Wvo bodemsanering en proefbronnering.

Artikel 2

Met deze bepaling wordt buiten twijfel gesteld dat ook bronbemalingslozingen in het vervolg in de heffing zullen worden betrokken.

Artikel 3

In het eerste lid is de hoofdregel vastgelegd: vaststelling van de vervuilingswaarde geschiedt in overeenstemming met het bepaalde in de Verordening verontreinigingsheffing Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2000.

Zoals hierboven al is aangegeven kan strikte toepassing van de verordening tot problemen leiden. Toepassing van de tabel afvalwatercoëfficiënten (0,023 v.e per m3 gebruikt water) leidt in alle gevallen tot een vervuilingswaarde die niet in verhouding staat tot de werkelijke vervuiling. Meting, bemonstering en analyse van het geloosde water is kostbaar en zal daarom in de meeste gevallen ook achterwege blijven. De vervuilingswaarde van het geloosde water zal dan geschat moeten worden.

Het tweede en derde lid bedoelen een handreiking voor die schatting te geven.

Omdat het hier om beleidsregels gaat kan van deze handreiking worden afgeweken, indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven. Te denken valt aan de situatie, waarin voor het ene belastingtijdvak geen bemonsteringsgegevens voorhanden zijn, maar voor een voorafgaand of opvolgend belastingtijdvak wel, terwijl niet aannemelijk is dat de kwaliteit van het geloosde water veranderd is.

Door de handreiking in beleidsregels vast te leggen, wordt voorkomen dat een schatting in ieder afzonderlijk geval gemotiveerd moet worden. Artikel 4:82 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt namelijk dat ter motivering van een besluit kan worden volstaan met een verwijzing naar een gedragslijn, indien deze is vastgelegd in een beleidsregel.

Artikel 4

Artikel 4 bepaalt de datum inwerkingtreding van het besluit en voorziet het besluit van een citeertitel.