Verordening nadeelcompensatie Rijnland

Ondertekening

Algemene toelichting

Bij de uitoefening van een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid door Rijnland kan schade ontstaan voor derden, bijvoorbeeld als gevolg van de aanleg of wijziging van waterstaatswerken. Uit jurisprudentie blijkt dat indien als gevolg van rechtmatig overheidshandelen schade wordt veroorzaakt in bepaalde gevallen een vergoeding dient te worden toegekend: nadeelcompensatie. Momenteel kent de Algemene wet bestuursrecht (Awb) twee samenhangende bepalingen die verband houden met nadeelcompensatie. De artikelen 3:2 en 3:4, eerste lid, van de Awb schrijven voor dat aan overheidsbesluiten en feitelijke handelingen een zorgvuldige belangenafweging voorafgaat. Artikel 3:4, tweede lid, Awb bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit voor één of meer belanghebbenden niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Dit wordt het égalité-beginsel genoemd: ‘égalité devant les charges publiques’ oftewel gelijke verdeling van publieke lasten. Vanwege het égalité-beginsel is in bepaalde gevallen vergoeding van schade geboden. Voor vergoeding komt dat deel van de schade in aanmerking dat buiten het normale maatschappelijke risico (of het normale bedrijfsrisico) valt. Dit wordt aangeduid als de abnormale last. De benadeelde maakt bovendien deel uit van een beperkte groep die nadelen ervaart, terwijl een grote groep baat heeft bij de overheidshandelingen. Dit wordt de speciale last genoemd.

In artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet is een regeling opgenomen voor de vergoeding van schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen. In deze bepaling is het égalité-beginsel terug te vinden. Bepalingen uit decentrale verordeningen mogen niet in strijd zijn met bepalingen uit een wet in formele zin, zoals de Waterwet. Aangezien deze verordening het ‘redelijkerwijs-criterium’ uit artikel 7.14 van de Waterwet nader invult door middel van artikel 2, eerste lid, is daar geen sprake van. Voor de inhoudelijke behandeling van een aanvraag om nadeelcompensatie vormen artikel 7.14 van de Waterwet en artikel 2 van deze verordening het relevante kader. Het tweede en derde lid van artikel 7.14 van de Waterwet bieden de mogelijkheid om door middel van een verordening van het waterschap nadere regels te stellen omtrent de behandeling van een schadeverzoek. Door middel van deze verordening worden dergelijke regels gesteld.

Artikel 2, eerste lid, en andere bepalingen van deze verordening stemmen materieel overheen met de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, Stb. 2013, 50 (hierna: Wns) die wordt opgenomen in de Awb. Na inwerkingtreding van het onderdeel nadeelcompensatie van de Wns bevat titel 4.5 van de Awb algemene bepalingen over nadeelcompensatie. Deze verordening sluit grotendeels aan bij de toekomstige inhoud van titel 4.5. Procedureel zijn er enkele verschillen. Zo is de termijn waarbinnen op een aanvraag om schadevergoeding wordt besloten korter dan de termijn die in de Wns is opgenomen. Na inwerkingtreding van de Wns is er voor decentrale overheden beperkte ruimte voor materiële bepalingen in algemeen verbindende voorschriften, zoals deze verordening, die afwijken van de Wns. Na inwerkingtreding van de Wns zal bezien worden in hoeverre de verordening aanpassing behoeft.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

Een aanvraag ziet op een verzoek als bedoeld in artikel 4 van deze verordening. Dit verzoek is te duiden als een aanvraag tot het geven van een beschikking als bedoeld in artikel 4:1 van de Awb.

Onder een adviseur kunnen één of meerdere adviseurs worden verstaan. Ook de in het toekomstige artikel 4:130 van de Awb bedoelde adviescommissie valt onder de definitie van adviseur. Conform artikel 3:5 van de Awb kan een adviseur niet werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan dat op de aanvraag beslist.

Artikel 2 Recht op nadeelcompensatie

Deze bepaling is inhoudelijk identiek aan het toekomstige artikel 4:126 Awb. Indien deze wet op termijn in werking treedt, vormt artikel 4:126 het toekomstige, landelijke kader aan de hand waarvan nadeelcompensatieverzoeken worden beoordeeld. De in artikel 7.14 van de Waterwet opgenomen regeling over nadeelcompensatie komt inhoudelijk op hetzelfde neer als artikel 4:126. Artikel 2 kan als een nadere invulling van artikel 7.14 worden gezien.

Lid 1 Uitgangspunt is dat alleen een verplichting tot vergoeding van nadeel bestaat als de schade boven het normale maatschappelijke risico uitgaat en een bepaalde groep particulieren of ondernemingen in vergelijking met anderen onevenredig zwaar wordt getroffen. Beide vereisten zijn terug te vinden in het eerste lid. Hieruit blijkt dat niet alle schade voor vergoeding in aanmerking komt. Bij de beoordeling spelen de hierna aan de orde komende aspecten een rol. Lid 1 wijkt af van artikel 4:126 in die zin dat de aanvraag altijd wordt behandeld door het college, ook indien de schade is veroorzaakt door een ander bestuursorgaan van Rijnland.

Lid 2 Van actieve risicoaanvaarding (onder a) is sprake wanneer de aanvrager bewust investeringsrisico’s heeft genomen terwijl deze kon weten dat zich omstandigheden zouden voordoen die een zeker nadeel met zich kunnen brengen. De risico’s hiervan behoren voor rekening van de aanvrager te blijven. Van passieve risicoaanvaarding (onder b) is sprake wanneer de aanvrager geen maatregelen heeft genomen om het nadeel te beperken vanaf het moment dat redelijkerwijs rekening kon worden houden met de mogelijkheid dat in de toekomst als gevolg van rechtmatige overheidshandelingen nadeel zou kunnen ontstaan. Het verzuim om het nadeel te beperken of te voorkomen wordt aan de aanvrager toegerekend. Ook indien de aanvrager op andere wijze heeft bijgedragen aan het ontstane nadeel (onder c) kan dit de aanvrager worden toegerekend. Op grond van het subsidiariteitvereiste (onder d) kan een aanvrager slechts aanspraak maken op een vergoeding, voor zover hierin niet op andere wijze kan worden voorzien. Als het nadeel bijvoorbeeld al is vergoed door aankoop, onteigening, planschade of een vergoeding in natura, vindt geen vergoeding van dit nadeel plaats op grond van deze verordening.

Lid 3 Indien de aanvrager (ook) gebaat is bij de overheidshandeling die de schade veroorzaakt, wordt dit voordeel met het nadeel verrekend. Voordeelstoerekening kan zich ook voordoen bij verwevenheid van besluiten, waarbij het door het ene besluit veroorzaakte voordeel wordt betrokken bij de beoordeling van de door het andere besluit veroorzaakte schade.

Lid 4 In deze bepaling wordt tot uitdrukking gebracht dat het college de vergoeding ook in een andere vorm dan geld kan voldoen. Het nemen van een feitelijke maatregel kan adequater zijn dan het verlenen van een schadevergoeding in geld.

Artikel 3 Beleidsregels

Over hetgeen verstaan kan worden onder ‘normaal maatschappelijk risico’ wordt door bestuursorganen verschillend omgegaan. Teneinde daarover een eenduidig standpunt in te nemen, kunnen bestuursorganen indien daar behoefte aan bestaat door middel van bijvoorbeeld drempels of kortingen duidelijkheid verschaffen over de vraag of en in hoeverre schade het normale maatschappelijke risico overstijgt en voor vergoeding in aanmerking komt. Dit artikel voorziet in de mogelijkheid dat het college hierover beleidsregels opstelt. Dit kan richting aanvragers duidelijkheid scheppen over de vraag in hoeverre schade voor vergoeding in aanmerking komt.

Artikel 4 De aanvraag

Dit artikel stemt overeen met het toekomstige artikel 4:127 van de Awb. De eisen die worden gesteld aan de inhoud van een aanvraag vormen een aanvulling op hetgeen thans in de artikelen 4:1 en 4:2 van de Awb is opgenomen ten aanzien van de inhoudsvereisten van een aanvraag. Dit betekent dat de aanvraag wordt ondertekend en ten minste de naam en het adres van de aanvrager, de dagtekening en een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd, bevat. Daarnaast verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. In de aanvraag wordt aangegeven wat de aard en omvang is van het geleden nadeel. Indien mogelijk wordt een gespecificeerde opgave van de schade overgelegd. Dat bedrag behoeft niet hetzelfde te zijn als de totale geleden schade, alleen al omdat de omvang van de schade op voorhand niet exact bekend hoeft te zijn en in de vergoeding daarvan deels voorzien kan zijn door een andere compensatieregeling.

Artikel 5 Aanvullende vergoeding

Dit artikel stemt - afgezien van het vergoeden van betaald recht - overeen met het toekomstige artikel 4:129 van de Awb. Aangezien het redelijk is om van de aanvrager te verwachten dat hij zijn schade zoveel mogelijk voorkomt of beperkt, komen in redelijkheid de kosten daarvan voor vergoeding in aanmerking (onder a).

Ook de kosten van deskundigenbijstand (onder b) kunnen voor vergoeding in aanmerking komen. Beoordeeld wordt of het redelijk is dat de aanvrager deskundigenbijstand heeft ingeroepen en of de daarmee gepaard gaande kosten redelijk zijn. Hierbij wordt getoetst of het bijzondere karakter van het onderzoek naar de vraag of recht bestaat op nadeelcompensatie een actieve inbreng vergt van degene die om vergoeding vraagt. Tevens kan een rol spelen in welke mate de deskundigenbijstand bijdraagt aan de vaststelling van een geobjectiveerde schadevergoeding. De vergoeding op basis van het bepaalde onder b is beperkt tot die kosten die verband houden met het vaststellen van (de omvang van) de schade. Het artikel ziet niet op de kosten van deskundige bijstand in bezwaar en beroep. Hierop zijn de artikelen 7:15 en 8:75 van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht van toepassing.

Ten slotte wordt ook de wettelijke rente over het schadebedrag vergoed (onder c). Het tijdstip waarop de rente ingaat wordt gesteld op de datum van ontvangst van het verzoek door het college, maar niet eerder dan na het tijdstip waarop de schade zich daadwerkelijk heeft geopenbaard.

Artikel 6 Termijn beslissing op de aanvraag

De termijn van acht weken sluit aan bij de in artikel 4:13 van de Awb opgenomen termijn van acht weken en sluit tevens aan bij het toekomstige artikel 4:130 van de Awb. De termijn van drie maanden bij inschakeling van een adviseur is korter dan de zes maanden waarover artikel 4:130 van de Awb spreekt. Omdat een langlopende procedure voor de aanvrager onbevredigend kan zijn, is voor een kortere beslistermijn gekozen. De wet biedt deze ruimte ook: “tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift een andere termijn is bepaald”. In dit geval is dat wettelijke voorschrift artikel 78, eerste lid, van de Waterschapswet: “Het algemeen bestuur maakt de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen”.

De beslissing op het schadeverzoek kan eenmaal verdaagd worden (lid 2). De in lid 3 beschreven mogelijkheid om tweemaal drie maanden te verruimen naar tweemaal zes maanden is ontleend aan artikel 3:6, eerste lid, van de Awb waarin is opgenomen dat de termijn waarbinnen een advies wordt uitgebracht niet zodanig kort kan zijn, dat de adviseur zijn taak niet naar behoren kan vervullen. Het vierde lid biedt de mogelijkheid de beslissing aan te houden zolang het schadeveroorzakende besluit nog kan worden aangevochten bij de bestuursrechter.

Artikel 7 Verjaring

De inhoud van dit artikel stemt overeen met het toekomstige artikel 4:131 van de Awb en artikel 7.14, derde lid, van de Waterwet. Deze bepalingen zijn weer ontleend aan de verjaringsregeling zoals opgenomen in artikel 310 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. In zijn algemeenheid zal de aanvrager die schade lijdt daarvan betrekkelijk snel op de hoogte zijn. Er kunnen echter gevallen zijn waarbij pas later bekend wordt dat er schade is geleden. Voor die gevallen regelt dit artikel dat de termijn voor het indienen van een aanvraag ingaat nadat bekendheid met de schade is ontstaan. Omdat het lang kan duren voordat de vijfjarentermijn gaat lopen, bijvoorbeeld in het geval van zettingschade, is eveneens bepaald dat de aanvraag om nadeelcompensatie kan worden afgewezen indien er twintig jaren zijn verstreken nadat de schade is veroorzaakt.

Voor het geval de schade is veroorzaakt door een appellabel besluit is in het tweede lid bepaald dat de verjaringstermijn voor het indienen van een aanvraag om nadeelcompensatie niet aanvangt voordat het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden.

Artikel 8 Inwinning advies

Het inwinnen van advies van een deskundige op het gebied van nadeelcompensatie, een taxateur, een accountant of een andere deskundige kan gewenst zijn teneinde een gedegen beslissing op een nadeelcompensatieverzoek te kunnen nemen. Of sprake is van een aanvraag om nadeelcompensatie die de inschakeling van een adviseur vergt, valt onder de beleidsvrijheid van het college. Het college vormt zich een oordeel over de vraag of een aanvraag en de daaraan ten grondslag liggende motivering de bijzondere expertise van een adviseur vereist. Met name, maar niet uitsluitend, bij grote projecten zoals de aanleg van een waterbergingsgebied of de versterking van een primaire kering kan de inschakeling van een adviseur gewenst zijn, omdat de omgeving geconfronteerd kan worden met veel hinder en schade. De adviseur stelt vast in hoeverre er recht bestaat op nadeelcompensatie en brengt hierover advies uit aan het college.

Lid 2 regelt dat in ieder geval een adviseur wordt ingeschakeld wanneer de gevraagde vergoeding meer bedraagt dan € 25.000. Op de inschakeling van een adviseur zijn op grond van lid 2 uitzonderingen mogelijk indien op voorhand duidelijk is dat de aanvraag op vereenvoudigde wijze kan worden afgedaan. Een aanvraag is onder meer kennelijk ongegrond wanneer de schade is veroorzaakt door een onrechtmatige daad of de geleden schade niet is veroorzaakt door Rijnland of een van de bestuursorganen van Rijnland. Indien een aanvraag kennelijk gegrond is, dient onweerlegbaar sprake te zijn van nadeel dat zonder nader onderzoek gecompenseerd dient te worden.

Het inwinnen van extern advies is gemandateerd aan de ambtelijke organisatie.

Artikel 9 Procedure bij inwinning advies

De aanvrager wordt op de hoogte gesteld van het feit dat voor de beoordeling van zijn aanvraag advies van een adviseur wordt ingewonnen. Het bepaalde in lid 2 stemt overeen met de artikelen 3:7, eerste lid, en 4:2, tweede lid, van de Awb. Zowel de aanvrager als het college verstrekken de adviseur gegevens die nodig zijn voor het kunnen uitbrengen van een advies.

De aanvrager wordt op de hoogte gesteld van de te volgen procedure. Indien de op grond van artikel 8 ingeschakelde adviseur op zijn beurt deskundigen wenst in te schakelen en hiermee kosten zijn gemoeid, dient hier namens het college mee ingestemd te worden. Het college bepaalt de termijn waarbinnen een advies wordt uitgebracht. Hierbij houdt het college rekening met de in artikel 6 opgenomen beslistermijn. In het advies wordt op hoofdlijnen weergegeven wat de aanvrager en het college naar voren hebben gebracht. Indien dit nodig wordt geacht, kan het college bepalen dat voorafgaand aan een advies eerst een conceptadvies wordt uitgebracht. Nadat de aanvrager en het college inhoudelijk hebben kunnen reageren op het conceptadvies, kan de adviseur een definitief advies uitbrengen.

Artikel 10 Kabels en leidingen

Dit artikel regelt geen nieuwe materie. Ook onder de verordening zoals die vanaf 2005 luidde, is de NKL 1999 inhoudelijk van toepassing verklaard. De NKL 1999 kent een eigen, gesloten afwegingskader voor schade als gevolg van het verleggen van kabels of leidingen. Dit afwegingskader is opgenomen in de afdelingen 1.2 en 1.3 en de daarbij behorende bijlagen van de NKL 1999 en kan afwijken van het in artikel 2 van deze verordening opgenomen afwegingskader. Procedurele bepalingen uit de NKL1999 worden niet van toepassing verklaard.

Artikel 11 Inwerkingtreding, citeertitel, overgangsrecht

Na bekendmaking treedt deze verordening in werking en wordt de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2012 ingetrokken. Indien voor de inwerkingtreding van de Verordening Nadeelcompensatie Rijnland een aanvraag is ingediend, wordt deze aanvraag afgehandeld op basis van de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2012.