Ziet u een fout in deze regeling? Meld het ons op regelgeving@overheid.nl!
Hoogheemraadschap van Rijnland

Nota naleving 2012 - 2016

Wetstechnische informatie

Gegevens van de regeling
OrganisatieHoogheemraadschap van Rijnland
OrganisatietypeWaterschap
Officiële naam regelingNota naleving 2012 - 2016
CiteertitelNota naleving
Vastgesteld dooralgemeen bestuur
Onderwerpbestuur en recht
Eigen onderwerpbestuur – waterschappen
Externe bijlagenVerklarende woordenlijst (98 Kb) Lijst met afkortingen (20 Kb) Literatuur (101 Kb) Bijlage 1 actiepunten (89 Kb) Bijlage 2 naleefpercentages 2010 (65 Kb)

Opmerkingen met betrekking tot de regeling

Datum ondertekening inwerkingtredingsbesluit: 11-10-2011

Bron bekendmaking inwerkingtredingsbesluit: www.rijnland.net

Wettelijke grondslag(en) of bevoegdheid waarop de regeling is gebaseerd

Onbekend.

Regelgeving die op deze regeling is gebaseerd (gedelegeerde regelgeving)

Geen

Overzicht van in de tekst verwerkte wijzigingen

Datum inwerkingtreding

Terugwerkende kracht tot en met

Datum uitwerkingtreding

Betreft

Datum ondertekening

Bron bekendmaking

Kenmerk voorstel

01-01-2012nieuwe regeling

11-10-2011

www.rijnland.net

11.45188

Tekst van de regeling

Intitulé

Nota naleving 2012 - 2016

 

 

Samenvatting

Aanleiding

Het handhavingsbeleid van Rijnland was vastgelegd in de "Nota handhaving Wvo" en "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer". Sinds de vaststelling van deze beleidsnota's is Rijnland geconfronteerd met een scala aan ontwikkelingen. Zo zijn nieuwe beleidsplannen vastgesteld, heeft de rekenkamercommissie een onderzoek verricht, heeft een beoordeling door de Provincie Zuid-Holland plaatsgevonden, is de opvatting in de uitvoeringspraktijk veranderd, wordt gestreefd naar een verlaging van de toezichtlasten en is de wet- en regelgeving op diverse aspecten aangepast. Al deze ontwikkelinge vormen gezamenlijk de aanleiding om tot actualisatie van het beleid over te gaan.

Afbakening

Binnen het waterbeheer valt onderscheidt te maken tussen actief waterbeheer en passief waterbeheer. Onder actief waterbeheer wordt verstaan: het waterbeheer waarbij Rijnland zelf met de ‘schep' in de handen aan de slag is. Dit in tegenstelling tot het passief waterbeheer, waarbij Rijnland handelingen aan of in het watersysteem die door derden worden verricht beïnvloedt. De "Nota Naleving" heeft betrekking op het passief waterbeheer, dus niet op het actief waterbeheer. De belangrijkste instrumenten hierbij zijn: communicatie, beleidsontwikkeling, regelgeving, vergunningverlening, plantoetsing, toezicht en sanctioneren. In deze nota speelt de inhoud van de kaders geen (directe) rol. Het gaat niet om de vraag welke kaders moeten gelden, maar om de vraag hoe Rijnland derden daadwerkelijk kan stimuleren om de gestelde kaders na te leven. Deze nota betreft dan ook een procesgericht nalevingsbeleid.

Doelstelling

De doelstelling luidt als volgt: door het stimuleren van de naleving van de regels wordt een effectieve bijdrage aan de doelen van Rijnland geleverd. Het met de "Nota Naleving" nagestreefde effect is een toename van het naleefgedrag. De bijdrage aan het uiteindelijke doel: droge voeten en schoon water wordt hiermee niet inzichtelijk gemaakt. Dit is momenteel een stap te ver. Niet alleen voor Rijnland, maar ook voor andere (handhaving)organisaties. Een ander gewenst effect is het beëindigen van overtredingen die een risico vormen voor het functioneren van het watersysteem.

Naleefbeleid in plaats van handhavingsbeleid

De "Nota handhaving Wvo" en de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer" richtte zich primair op herstel, ontmoediging en straf. De "Nota Naleving" richt zich niet langer primair op deze onderdelen, maar op het stimuleren van naleefgedrag. In deze nota worden daarom alle instrumenten die een mogelijke bijdrage leveren aan naleving van regels meegenomen. Bewust wordt daarom niet langer gesproken over handhavingsbeleid, maar over naleefbeleid.

De nota bevat een brede naleefstrategie, waarin een strategie voor de processen van het passief waterbeheer is weergegeven. In deze naleefstrategie staat het bevorderen van naleving centraal. De belangrijkste onderdelen uit de naleefstrategie zijn het: wegnemen van irritaties bij de doelgroep, bevestigen van het maatschappelijk gewenst gedrag, wegnemen van redenen van slecht naleefgedrag, wegnemen van kansen slecht naleefgedrag, uitvoeren van toezicht en toepassen van sancties.

Speerpunten bij beleidsontwikkeling

De komende jaren richt Rijnland zich op het verbeteren van de kwaliteit van het huidige beleid en de huidige regels. De Keur en de daarbij behorende beleidsregels en algemene regels worden hiervoor geëvalueerd. Hierbij streeft Rijnland ernaar terug te keren naar de kern. Regels die niet tot deze kern behoren worden, waar mogelijk, geschrapt. Verder wordt de toelichting over het nut en noodzaak van de regels uitgebreid en verhelderd. Ook zal een communicatiestrategie voor het passief waterbeheer worden ontwikkeld.

Speerpunten bij vergunningverlening

Rijnland houdt zich aan zijn wettelijke taak. Dit betekent dat Rijnland ook in de toekomst zorg draagt voor tijdige besluitvorming. De overschrijding van wettelijke beslistermijnen wordt voorkomen. Ten aanzien van meldingen die betrekking hebben op algemene regels heeft Rijnland geen verplichting om te reageren. Rijnland doet dit desondanks wel. Juist bij deze groep is voorlichting en communicatie in een vroegtijdig stadium essentieel. Van het adviesrecht in vergunningprocedures waar een andere overheid het bevoegd gezag is, wordt alleen gebruik gemaakt wanneer Rijnland een belang heeft.

Speerpunten in het toezicht

Daar waar Rijnland op basis van Europese of nationale regels verplicht is tot het uitvoeren van toezicht, zal Rijnland dit uitvoeren. Van de bevoegdheid tot het houden van toezicht waar een andere overheid het bevoegd gezag is, wordt alleen gebruik gemaakt wanneer Rijnland een belang heeft.

Vergunde en gemelde activiteiten

Rijnland kiest ervoor om op basis van een inschatting van de risico's van eventuele overtredingen in te zetten op een efficiënt en effectief toezichtniveau. De diverse toezichtterreinen zijn ingedeeld in categorieën met een hoog, gemiddeld of laag risico. Na vaststelling van de risico's is een inschatting gemaakt van de mate van toezicht waarmee de risico's efficiënt en effectief worden beperkt.

  • Hierbij is het uitgangspunt dat de hoge risico's zo veel als mogelijk moeten worden beperkt. Dit betekent dat vrijwel alle handelingen met een hoog risico jaarlijks worden gecontroleerd. Alleen de intensieve teelten vormen een uitzondering, gemiddeld volstaat één controle per twee jaar voor deze doelgroep. Ieder individueel bedrijf wordt minimaal één maal per drie jaar gecontroleerd.

  • Voor gemiddelde risico's volstaat het jaarlijks controleren van de helft van de doelgroep. Hierbij is de gemiddelde toezichtfrequentie eens per twee jaar. Ieder individueel bedrijf wordt minimaal één maal per vier jaar gecontroleerd. Dit betekent dat bijvoorbeeld lozingen vanuit grotere bedrijven niet jaarlijks worden gecontroleerd. Ook zal het overgrote deel van de watergangen binnen Rijnland niet jaarlijks worden geschouwd. Met deze inspanning wordt naar verwachting voldoende toezicht gehouden om een positief effect op de mate van naleving te hebben.

  • Bij de lage risico's wordt een minimum toezichtlast van 25% gehanteerd. Hierbij is de toezichtfrequentie gemiddeld eens per vier jaar. Ieder individueel bedrijf wordt minimaal één maal per zes jaar gecontroleerd. Dit betekent dat bijvoorbeeld lozingen vanuit de veehouderij en akkerbouw niet jaarlijks worden gecontroleerd. Verder betekent dit dat het overgrote deel van de keurgerelateerde handelingen met een laag risico, zoals steigers en beschoeiingen, niet worden gecontroleerd. Met deze beperkte toezichtlast wordt geen substantiële bijdrage aan de mate van naleving geleverd. Wel behoudt Rijnland met deze inspanning voldoende inzicht in de ontwikkelingen binnen de toezichtterreinen met een laag risico.

llegale en vrije veld activiteiten

Niet alle toezichthoudende werkzaamheden hebben betrekking op vergunde of gemelde activiteiten. Zo is toezicht wenselijk bij vrije veld delicten en het aanpakken van handhavingachterstanden (illegaliteit). Hiervoor is het wenselijk om: te surveilleren tijdens het toepassen van bestrijdingsmiddelen, te surveilleren op het water, achterstanden in de handhaving op keringen aan te pakken en illegaliteit op te sporen.

Geen toezicht

In de periode 2012-2016 is het niet wenselijk om toezicht te houden op de naleving van regels m.b.t. peilafwijkingen, onderbemalingen, bagger onderhoud (diepteschouw) en het beweidingbeleid. Aanleiding hiervoor is de noodzaak voor nadere uitwerking van het beleid (peilafwijkingen en onderbemalingen) en de geplande pilots (diepteschouw en beweidingbeleid) om ervaringen op te doen. Het achterwege laten van toezicht betekent echter geen vrijbrief. Rijnland zal namelijk wanneer daar aanleiding voor is naleving via het toepassen van sancties afdwingen. Dit doet Rijnland wanneer sprake is van een verzoek tot handhaving, of wanneer een uitvoerende afdeling hiertoe verzoekt.

Inleiding

1.1 Aanleiding

Het door Rijnland gehanteerde beleid met betrekking tot het stimuleren van het naleefgedrag was tot op heden beperkt tot het handhavingsbeleid. Dit handhavingsbeleid was vastgelegd in de uit 2004 respectievelijk 2006 daterende "Nota handhaving Wvo" en "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer". Sinds de vaststelling van deze beleidsnota's is Rijnland geconfronteerd met een scala aan ontwikkelingen. Zo zijn nieuwe beleidsplannen vastgesteld, heeft de rekenkamercommissie een onderzoek verricht, heeft een beoordeling door de Provincie Zuid-Holland plaatsgevonden, is de opvatting in de uitvoeringspraktijk veranderd, wordt gestreefd naar een verlaging van de toezichtlasten en is de wet- en regelgeving op diverse aspecten aangepast. Naar aanleiding van deze, in dit hoofdstuk nader uitgewerkte, ontwikkelingen heeft de afdeling handhaving in haar "Jaarplan 2010" de actualisatie van dit beleid geagendeerd.

1.1.1 Beleidsontwikkelingen

Het waterbeheerplan (WBP) schetst de lijnen voor de strategie, het beleid en de uitvoering van maatregelen. Hiermee vormt het WBP het uitgangspunt voor het Rijnlandse beleid. In december 2009 is het WBP4 formeel in werking getreden. Het WBP4 heeft betrekking op de planperiode 2010-2015 en richt zich op de drie hoofddoelen van Rijnland: (1) veiligheid tegen overstromingen, (2) voldoende water en (3) gezond water, inclusief goed beheer van de afvalwaterketen.1 Tijdens de behandeling van het WBP4 is in de VV commissie Bestuur, Organisatie en Dienstverlening (BOD) de vraag gesteld om het hoofdstukje "Als handhaver" op pag. 31 te vertalen naar een handhavingstrategie, waarin duidelijk wordt aangegeven welke prioriteiten er in de handhaving worden gesteld.2 Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft toegezegd deze discussie in de commissie te agenderen.3 Het WBP4 vervangt het WBP3 dat gold ten tijde van het vaststellen van de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer".

De vaststellen van de "Nota handhaving Wvo" vond plaats in de planperiode uit het WBP2. Naast de vaststelling van het WBP4 heeft een andere voor de handhaving belangrijke beleidsontwikkeling plaatsgevonden. In 2010 heeft Rijnland ter uitvoering van het voornemen uit het WBP3 een emissiebeheerplan (EBP) vastgesteld.4 In tegenstelling tot het WBP4 richt het EBP zich tot één van de drie hoofddoelen. Dit betreft gezond water, inclusief goed beheer van de afvalwaterketen. Het EBP geeft de opdracht om het handhavingsbeleid met betrekking tot gezond water te vernieuwen.5 Verder geeft het EBP enkele uitgangspunten die als input dienen voor het te actualiseren handhavingsbeleid.

1.1.2 Rekenkameronderzoek

In 2010 heeft de Rekenkamercommissie van Rijnland (RKC) onderzoek verricht naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de handhaving. Door het ontbreken van een helder beeld van de doeltreffendheid van de handhaving kon de RKC zich geen oordeel vormen over de doelmatigheid van de handhaving.6 Daarnaast geeft de RKC enkele aanbevelingen die aanleiding zijn het beleid te actualiseren.

Het expliciet maken van de bijdrage van handhaving aan de doelen van de bestuursprogramma's Veiligheid, Voldoende Water en Gezond Water, in de termen van bepalen, vertalen en doen, is de belangrijkste les die uit het onderzoek van de RKC wordt getrokken.

1. Hoogheemraadschap van Rijnland 2009a, p. 5.

2. Verslag commissie Bestuur, Organisatie en Dienstverlening, 25 november 2009.

3. Hoogheemraadschap van Rijnland 2009b, p. 2.

4. Hoogheemraadschap van Rijnland 2010, p. 12.

5. Hoogheemraadschap van Rijnland 2010, p. 103.

6. Rekenkamercommissie Hoogheemraadschap van Rijnland 2011, p. 11.

1.1.3 Integraal waterbeheer

Met de komst van de Waterwet is een belangrijke stap gezet in de integrale benadering van het watersysteem. Dit blijkt duidelijk uit de gewenste samenhangende aanpak ter: (1) voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, (2) bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van het watersysteem en (3) vervulling van de maatschappelijke functies van het watersysteem.7) Juist deze integrale benadering ontbreekt in de "Nota handhaving Wvo" en de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer". Vanuit de gewenste integrale benadering zijn deze twee nota's geïntegreerd tot één (onderhavige) nota.

1.1.4 Beoordeling door de Provincie Zuid-Holland

Om de kwaliteit van de handhaving te waarborgen moet onder andere het handhavingsbeleid voldoen aan de kwaliteitseisen die zijn opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (tot 1 oktober 2010 betrof dit het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer). De Provincie Zuid-Holland heeft de taak om toe te zien of daadwerkelijk aan deze kwaliteitseisen wordt voldaan. Op 18 februari 2010 heeft tussen de provincie en Rijnland een overleg plaatsgevonden. Hierbij is geconcludeerd dat het handhavingsbeleid uit de "Nota handhaving Wvo" is verouderd. Hierdoor wordt niet volledig voldaan aan de kwaliteitseisen. 8) Dit is dan ook aanleiding het handhavingsbeleid te actualiseren.

1.1.5 Opvatting in de uitvoeringspraktijk

Naast de (recente) beleidsontwikkelingen geven gewijzigde opvattingen in de uitvoeringspraktijk aanleiding om het handhavingsbeleid te herzien. Na vaststelling van de oude nota's in 2004 en 2006 heeft een geleidelijke verschuiving plaatsgevonden. Hierbij staat niet langer het toepassen van een sanctie na constatering van een overtreding centraal, maar het bereiken van naleving van de regels. Door deze verschuiving wordt het bestaande beleid in de uitvoeringspraktijk als te strikt/rechtlijnig ervaren. Als gevolg hiervan is er een discrepantie ontstaan tussen het beleid en de huidige uitvoeringspraktijk. In de uitvoeringspraktijk bestaat de wens om het beleid op enkele onderdelen minder strikt te formuleren.

Er moet echter worden opgemerkt dat het niet de bedoeling is om het handhavingsbeleid (volledig) aan te passen aan de uitvoeringspraktijk. Het is eveneens noodzakelijk om de uitvoeringspraktijk aan te passen, zodat het beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd.

1.1.6 Verlaging van toezichtlasten

De verlaging van administratieve lasten voor bedrijven en burgers is al enkele jaren een actueel en belangrijk streven. Vanuit het bedrijfsleven wordt dan ook met enige regelmaat aan Rijnland gevraagd of de toezichtlasten verminderd kunnen worden. Een goed voorbeeld hiervan is de vraag in hoeverre certificering en zelfregulering kunnen bijdragen aan de vermindering van toezichtlasten.

7) Artikel 2.1, lid 1 Waterwet.

8) Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland 2010.

1.1.7 Veranderingen in taken

De verschuiving van taken tussen waterschappen, gemeenten en provincies is een andere, voor het handhavingsbeleid belangrijke ontwikkeling. Voor Rijnland betekent dit aan de ene kant het verlies van een taak ten aanzien van indirecte lozingen. Daar waar waterschappen voor een aantal aangewezen categorieën van indirecte lozingen belast waren met vergunningverlening en handhaving, rust deze taak vanaf 22 december 2009 bij gemeenten en provincies. Ten aanzien van deze indirecte lozingen behouden de waterschappen een adviserende rol richting de gemeenten en provincies.

Aan de andere kant heeft Rijnland een nieuwe taak ontvangen. Dit betreft de onttrekking van grondwater. Daar waar in het verleden de provincies bevoegd waren ten aanzien van alle onttrekkingen, is deze taak per 22 december 2009 voor een groot deel van de grondwateronttrekkingen bij de waterschappen ondergebracht.

Naast deze verschuiving van taken heeft Rijnland extra toezichthoudende bevoegdheden gekregen. Deze bevoegdheden betreffen het toezicht op de naleving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (inclusief de indirecte lozingen) en de naleving van de watergerelateerde bepalingen uit de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

Als gevolg van deze veranderingen bevatten de "Nota handhaving Wvo" en de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer" beleidsuitgangspunten die niet meer tot de beleidsruimte van Rijnland behoren. Daarnaast ontbreekt een handhavingsbeleid voor de nieuwe taken.

1.1.8 Minder vergunningen, meer algemene regels

Een andere belangrijke verandering is de ontwikkeling van vergunningplicht naar algemene regel. Deze ontwikkeling is al enkele jaren gaande, maar heeft recent met de komst van het Activiteitenbesluit een grote stap voorwaarts genomen. Ook de komende jaren zal deze ontwikkeling zich verder doorzetten. Niet alleen op nationaal niveau is deze ontwikkeling gaande. Ook Rijnland heeft algemene regels waarmee de vergunningplicht uit de Keur is vervangen. Momenteel wordt onderzocht of deze algemene regels verder kunnen worden uitgebreid.

Het vervangen van de vergunningplicht door algemene regels zorgt veelal voor vermindering van administratieve lasten. Naast de vermindering van administratieve lasten vindt voor de overheid een verschuiving van deze administratieve lasten plaats. Daar waar het zwaartepunt van deze administratieve lasten zich bevond in het proces van vergunningverlening, komt de aandacht meer te liggen op communicatie over de algemene regels en het toezien op de naleving van deze regels.

Een andere ontwikkeling is het (in sommige gevallen) vervallen van een meldingsplicht. Van deze activiteiten weet Rijnland niet waar en wanneer ze plaatsvinden. Hierbij is de vraag hoe Rijnland het naleefgedrag bij deze onbekende activiteiten wil stimuleren.

1.1.9 Aanpassing handhavingsrecht

In 2009 is de vierde tranche Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking getreden. Hierbij is hoofdstuk 5 (handhaving) aanzienlijk gewijzigd. Deze wijzigingen hebben gevolgen voor het handhavingsbeleid. Onderwerpen die zeker aandacht verdienen zijn: de wijze van innen van verbeurde dwangsommen en het verhalen van gemaakte kosten bij de uitvoering van bestuursdwang.

1.2 Bevorderen van de naleving als onderdeel van passief waterbeheer

Het bevorderen van de naleving maakt onderdeel uit van het passieve waterbeheer. In het passieve waterbeheer richt Rijnland zich tot handelingen die door derden in het watersysteem worden verricht. Door het gedrag van deze derden te beïnvloeden worden de belangen van het watersysteem beschermd. Het passieve waterbeheer richt zich dan ook op het beïnvloeden van handelingen van derden in of aan het watersysteem.9 Enkele instrumenten waarmee Rijnland invulling geeft aan dit passieve beheer zijn: beleidsontwikkeling, regelgeving, vergunningverlening, plantoetsing, toezicht en sanctioneren.

In eerste instantie worden via beleidsontwikkeling en het vaststellen van wet- en regelgeving kaders aan dit gedrag gesteld. Van deze derden wordt verwacht dat zij zich aan deze kaders houden, waardoor het "grotere belang" van een gezond watersysteem niet in gevaar wordt gebracht. In deze nota speelt de inhoud van deze kaders geen (directe) rol. Het gaat niet om de vraag welke kaders moeten gelden, maar om de vraag hoe Rijnland deze derden daadwerkelijk kan stimuleren om de gestelde kaders na te leven. Deze nota betreft dan ook een procesgericht nalevingbeleid.

Naast dit passieve waterbeheer, kan Rijnland het watersysteem ook actief beheren. Hierbij is het Rijnland die handelingen in het watersysteem verricht.10 Met andere woorden: Rijnland staat zelf met de schep in de handen. Enkele voorbeelden van dit actieve beheer zijn baggerwerkzaamheden, het aanleggen en onderhouden van waterkeringen en het beheersen van het peil. Het actieve beheer moet ruim worden gezien. Het kan namelijk ook inhouden dat deze werkzaamheden in opdracht van en namens

Rijnland door een derde worden uitgevoerd. Wanneer Rijnland actief handelingen verricht, moet zij in sommige gevallen worden aangemerkt als derde binnen het passieve beheer. Dit betekent dat de handhaving ook betrekking kan hebben op werkzaamheden die door of namens Rijnland worden uitgevoerd.

9) Bolkestein 2007, p. 48.

10) Havekes & De Putter 2009, p. 85.

1.3 Missie, visie en doelstelling

Het WBP4 beschrijft de missie vanuit welke drijfveer Rijnland bestaansrecht ontleent. Deze missie luidt als volgt: "Rijnland zorgt, samenwerkend met anderen, voor duurzame veiligheid tegen en met  het water en voor blijvend genoeg water van een goede kwaliteit op de juiste plaats, ten dienste van mens en milieu in ons gebied."11

Deze algemene missie verdient een nadere detaillering voor het proces dat plaatsvindt binnen het passieve waterbeheer. Deze gedetailleerde missie luidt als volgt: Droge voeten, schoon water door stimuleren  van naleefgedrag van regels; Rijnland stimuleert naleving van regels die duurzame veiligheid tegen en met het water waarborgen en bijdragen aan blijvend voldoende water van goede kwaliteit op de juiste plaats, ten dienste van mens en milieu in ons gebied.

Deze gedetailleerde missie is vertaald in de volgende visie: Effectief en meetbaar; Rijnland heeft door het stimuleren van naleving een effectieve en meetbare bijdrage aan "droge voeten en schoon water".

Uit deze visie volgt de voornaamste doelstellingen van deze nota:

1. Door het stimuleren van de naleving van de regels heeft Rijnland een effectieve bijdrage aan de doelen van Rijnland.

Naast dit hoofddoel, worden met het vaststellen van deze nota de volgende doelen beoogd:

1. Het proces van beleidsontwikkeling, plantoetsing, vergunningverlening, toezicht en sanctioneren is gericht op het stimuleren van de naleving van de regels;

2. De bijdrage aan de stuurprogramma's veiligheid, voldoende water en gezond water is meetbaar, voor zover dit mogelijk is.

3. Het inzetten van de beschikbare instrumenten op de juiste onderwerpen (met het oog op: "droge voeten en schoon water");

4. Het inzetten van de beschikbare instrumenten van het passief waterbeheer op een zodanige manier, dat de naleving zo veel mogelijk wordt gestimuleerd;

5. Beschikken over een bestuurlijk en ambtelijk gedragen nalevingsbeleid;

6. Beschikken over een nalevingsbeleid waarin integraal waterbeheer het uitgangspunt is;

7. Beschikken over een actueel nalevingsbeleid, voorzien van borging zodat dit beleid actueel blijft;

8. Beschikken over een nalevingsbeleid dat voldoet aan de wettelijke vereisten.

1.4 Leeswijzer

In de hoofdstukken 2 t/m 4 worden belangrijke achtergronden beschreven. In hoofdstuk 2 wordt een beging gemaakt door het schetsen van de positie van de "nota naleving" binnen Rijnlandse beleidskaders. Eveneens wordt in dit hoofdstuk stilgestaan bij de gehanteerde beleidscyclus. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 een beschrijving van de huidige aanpak gegeven. In hoofdstuk 4 worden vervolgens de taken en rollen van Rijnland binnen het passief waterbeheer beschreven.

De hoofdstukken 5 t/m 7 zijn de belangrijkste beleidsmatige keuzes verwoord. Hiervoor is in hoofdstuk 5 een naleefstrategie opgenomen. Deze naleefstrategie beschrijft de wijze waarop Rijnland de naleving van de regelgeving zo veel mogelijk zal stimuleren. In hoofdstuk 6 wordt vervolgens aangegeven welke activiteiten/speerpunten Rijnland m.b.t. het stimuleren van de naleving in de periode 2012-2016 stelt. In hoofdstuk 7 wordt aangegeven welke effecten met de "nota naleving" worden nagestreefd en hoe deze effecten worden gemeten.

Tot slot geeft hoofdstuk 8 een overzicht van de uit deze nota voortvloeiende acties. Deze acties zijn nodig om de beleidscyclus te sluiten.

2. Naleefbeleid en Rijnlands beleidskader

In het WBP4 schetst Rijnland de lijnen voor de strategie, het beleid en de uitvoering van maatregelen voor de planperiode 2010-2015. Hiermee vormt het WBP het uitgangspunt voor het Rijnlandse beleid. Het WBP4 richt zich op de drie hoofddoelen van Rijnland: (1) veiligheid tegen overstromingen, (2) voldoende water en (3) gezond water, inclusief goed beheer van de afvalwaterketen.

2.1 Situatie voor vaststelling van deze nota

Het beleid dat was gericht op de naleving van regels, was voor de vaststelling van deze nota verwoord in de "Nota handhaving Wvo" en de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer". Beide nota's beperken zich tot het houden van toezicht en het opleggen en uitvoeren van sancties. Dit handhavingsbeleid richtte zich dan ook primair op herstel, ontmoediging en straf.12

De "Nota handhaving Wvo" gaf het handhavingsbeleid dat betrekking had op het realiseren van het hoofddoel gezond water. De "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer" had betrekking op de andere twee hoofddoelen: veiligheid tegen overstromingen en voldoende water. Het handhavingsbeleid had dan ook duidelijk twee sporen: (1) waterkwaliteit en (2) waterkwantiteit.

Beide nota's waren een onderdeel van het totale Rijnlandse beleid. In dit Rijnlandse beleid worden de drie hoofddoelen in diverse sectorale beleidsnota's nader uitgewerkt. Deze nota's richten zich in hoofdzaak op specifieke onderwerpen. Zo vormen onder andere de "Kustnota" en de "Nota waterkeringen" een nadere uitwerking van het hoofddoel veiligheid tegen overstromingen. Voor het hoofddoel voldoende water vindt een nadere uitwerking plaats in de "Keur Rijnland 2009", de "Legger oppervlaktewateren", de "Legger kunstwerken" en Beleidsregels Keur. In het EBP is de voornaamste uitwerking van het hoofddoel gezond water in hoofdlijnen opgenomen. Deze hoofdlijnen worden in separate nota's, zoals de "Nota riolering" en het "Zuiveringsbeheerplan" nader ingevuld.

12 Hoogheemraadschap van Rijnland 2004, p. 9. Hoogheemraadschap van Rijnland 2006, p. 4.

2.2 Situatie na vaststelling van deze nota

Zoals in paragraaf 1.1.4 is besproken, heeft zich een verschuiving van de opvattingen in de uitvoeringspraktijk voorgedaan. Als gevolg van deze verschuiving richt de onderhavige nota zich niet langer primair op herstel, ontmoediging en straf, maar op het stimuleren van naleefgedrag. In deze nota worden daarom alle instrumenten die een mogelijke bijdrage leveren aan naleving van regels meegenomen. In tegenstelling tot de "Nota handhaving Wvo" en de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer" beperkt deze nota zich dus niet tot het houden van toezicht en het opleggen en uitvoeren van sancties. Bewust wordt daarom niet langer gesproken over handhavingsbeleid, maar over naleefbeleid.

Dit naleefbeleid richt zich dus niet meer enkel op de uitvoering door de afdeling handhaving, maar heeft ook betrekking op de werkzaamheden van de afdelingen beleid, plantoetsing en vergunningverlening en advies. Hierbij moet worden opgemerkt dat het naleefbeleid zich beperkt tot het stimuleren van naleving van regels. Het naleefbeleid is daarmee een procesgericht beleid, het bevat geen inhoudelijke doelstellingen. Deze inhoudelijke doelstellingen zijn verwoord in de verschillende beleidsnota's.

Door deze uitbreiding naar naleefbeleid dient de plaats van dit beleid binnen Rijnlands beleid worden herzien. Het naleefbeleid vormt niet langer een afzonderlijke uitwerking, maar vormt een uitgangspunt bij het vaststellen van de diverse inhoudelijke beleidsnota's. In elk van de sectorale beleidsnota's zal voor het betreffende onderwerp een concrete uitwerking van de te behalen doelen en de daarbij behorende strategie bevatten. Hiermee vormen deze nota's tevens input voor de "nota naleving". Er bestaat dus een wisselwerking tussen de diverse sectorale nota's en de "nota naleving".

De in paragraaf 1.1.3 beschreven ontwikkeling richting een integraal waterbeheer is tevens aanleiding om de plaats van het naleefbeleid te herzien. Het onderscheid in de sporen waterkwaliteit en waterkwantiteit is niet te verenigen met het integrale waterbeheer. In deze nota wordt dan ook geen verschil worden gemaakt tussen het stimuleren van de naleving met betrekking tot de waterkwaliteit of de waterkwantiteit.

De noodzakelijke uitzonderingen op deze integrale benadering worden in de nadere uitwerking duidelijk aangegeven. Het naleefbeleid is als gevolg van deze integrale benadering een uitzondering op het sectorale beleid.

2.3 Beleidscyclus

Rijnland hanteert een gesloten beleidscyclus. Binnen deze cyclus worden de volgende vier fasen onderscheiden: (1) plan, (2) do, (3) check en (4) act. In de "plan fase" worden de doelstellingen en maatregelen die bijdragen aan het realiseren van deze doelstellingen bepaald. In de "do fase" worden de maatregelen die in de voorgaande stap zijn bepaald uitgevoerd. Vervolgens worden in de "check fase" de resultaten van de uitgevoerde maatregelen gemeten en vergeleken met de doelstellingen uit de "plan fase". Hierbij worden eventuele verschillen tussen de doelstelling en de behaalde resultaten inzichtelijk gemaakt. In de "act fase" wordt vervolgens onderzocht waardoor de eventuele verschillen worden veroorzaakt. Daarnaast wordt bepaald of, en zo ja welke aanpassingen noodzakelijk zijn.

De "Nota naleving" vormt het resultaat van de "plan fase" en is een product van het team Beleid van de afdeling Beleid dat in samenwerking met de afdelingen: plantoetsing en vergunningverlening, handhaving en advies tot stand is gekomen. Deze nota beschrijft de doelstellingen die Rijnland zichzelf stelt met betrekking tot het stimuleren van naleefgedrag. Verder geeft deze nota inzicht in de maatregelen en strategieën die Rijnland zal treffen om deze doelstellingen te bewerkstelligen.

De uitvoering van deze maatregelen vormt de "do fase". In deze fase dragen de afdelingen Beleid, Plantoetsing en Vergunningverlening, Handhaving, Bedrijfsvoering Watersysteem en Advies ieder een verantwoordelijkheid in het (gezamenlijk) uitvoeren van de maatregelen en toepassen van de strategieen. Het is belangrijk dat deze maatregelen en strategieën daadwerkelijk worden uitgevoerd. In de "check fase" wordt daarom jaarlijks onderzoek gedaan naar de mate van realisatie van deze maatregelen.

Daarnaast wordt jaarlijks onderzocht of in de uitvoeringspraktijk conform de strategieën wordt gehandeld. Verder wordt in de "check fase" aan de hand van prestatie-indicatoren de mate van realisatie van de doelstelling gerapporteerd.

Naar aanleiding van de "check fase" vindt een jaarlijks evaluatie ("act fase") plaats. Tijdens deze evaluatie wordt, zo nodig, onderzocht waarom bepaalde maatregelen niet zijn uitgevoerd of waarom een doelstelling niet is gerealiseerd. Daarnaast wordt in de "check-fase" onderzocht of deze nota geactualiseerd dient te worden.

In bijlage 1 zijn de concrete acties waarmee de beleidscyclus wordt gesloten opgenomen.

3. Huidige aanpak

Voordat beleidskeuzes gemaakt kunnen worden, is het noodzakelijk om kort stil te staan bij de huidige aanpak. Dit hoofdstuk geeft een beschrijving op hoofdzaken van de huidige aanpak. Hierbij worden enkele belangrijke vragen beantwoord. Denk hierbij aan: waar binnen de organisatie wordt getracht de naleving te stimuleren? Hoe denkt Rijnland over handhaving en naleving? Welke doelen stelt Rijnland zichzelf ten aanzien van de naleving? Wordt de effectiviteit gemeten? Hoe worden risico's bepaald en prioriteiten gesteld? Hoe wordt vastgelegd welke werkzaamheden jaarlijks worden verricht? Hoe vindt stimulering van de naleving in de praktijk plaats? Hoe wordt verantwoording aan het bestuur afgelegd? Wat is het huidige nalevingsniveau?

3.1 Betrokken organisatie onderdelen

Met de huidige aanpak richt Rijnland zich primair op toezicht en sanctioneren. De andere instrumenten, zoals voorlichting, communicatie en vergunningverlening worden in de "Nota handhaving Wvo" en de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer" wel benoemd, maar krijgen slechts zeer summier de aandacht. Dit blijkt uit het feit dat beide nota's bepalen dat het beleid zich primair richt op herstel, ontmoediging en straf.13 In de huidige uitvoeringspraktijk valt dan ook op dat het verantwoordelijkheidsgevoel voor de naleving van de regels vooral bij de afdeling Handhaving aanwezig is. Andere afdelingen, zoals de afdeling Beleid, de afdeling Plantoetsing en Vergunningverlening en de afdeling Advies, ervaren veel minder directe verantwoordelijkheid voor de naleving van de regels.

3.2 Denkwijze over handhaving en naleving

Zoals in de voorgaande hoofdstukken al is aangegeven is de huidige aanpak gebaseerd op de "Nota handhaving Wvo"en de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer". Rijnland gaat er in deze nota's vanuit dat een adequaat handhavingsniveau niet bestaat. Wel kan er een adequaat handhavingsproces worden gedefinieerd waarbinnen wordt vastgelegd welk niveau van handhaving Rijnland nastreeft 14) Hiermee leggen beide nota's de nadruk op de stappen in het handhavingsproces die doorlopen moeten worden. In dit proces wordt ingezoomd op het houden van toezicht en het toepassen van sancties. Andere stappen, zoals voorlichting, worden slechts summier benoemd.

3.3 Doelstelling

De doelstelling die Rijnland zichzelf stelt, is gericht op de mate van naleving van de geldende regels. Voor lozingen vanuit de agrarische sector streeft Rijnland naar een naleefpercentage van 90%, voor de overige lozingen wordt gestreefd naar 95% naleving.15 Voor de overige onderwerpen is geen gewenst niveau van naleving verwoord. Voor deze onderwerpen is de doelstelling het verbeteren van het naleefgedrag. 16)

3.4 Meting effectiviteit

Zowel de "Nota handhaving Wvo" als de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer" bevatten het voornemen om de effecten van de handhaving inzichtelijk te maken.17 De beide nota's geven aan dat het belangrijk is om meer inzicht te verkrijgen in de resultaten die worden bereikt. Tot nu toe is het Rijnland nog onvoldoende gelukt om dit inzicht te verkrijgen. Wel heeft Rijnland al enkele jaren inzicht in de mate van naleving van enkele branches. In 2010 heeft Rijnland, met de uitvoering van een nulmeting van de mate van naleving, een volgende stap in haar ontwikkeling gezet. De uitkomsten van deze nulmeting worden in paragraaf 3.10 nader toegelicht.

Handhavingspartners als rijksinspecties, provincies, gemeenten, milieudiensten/uitvoeringsdiensten en andere waterschappen worstelen met hetzelfde dilemma. Wel zijn enkele wetenschappelijke onderzoeken naar de effectiviteit van handhaving verricht. Deze onderzoeksresultaten zijn voor de praktijk echter niet/onvoldoende geschikt. Dit is aanleiding voor het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid, om te werken aan een praktische handleiding. Rijnland is bij het ontwikkelen van deze handleiding betrokken. Momenteel komt de handhavingspraktijk (ook bij de handhavingspartners) niet verder dan het geven van inzicht in het naleefgedrag.

3.5 Inbedding in bestuurlijke programma's

De aansturing van Rijnland gebeurt via vier bestuurlijke programma's. Dit zijn de programma's veiligheid, voldoende water, gezond water en bestuur, organisatie en dienstverlening. Zoals uit de benaming van de eerste drie programma's al duidelijk naar voren komt, zijn deze programma's gericht op specifieke thema's. Aangezien het bevorderen van de naleving van regels voor deze drie programma's een belangrijke bijdrage kan leveren aan het behalen van de doelstellingen, is het van belang dat de uitvoering is aangesloten bij deze drie programma's. Vanaf 2010 is de handhaving ingebed in de programma's veiligheid, voldoende water en gezond water.

Met de komst van de Waterwet staat een integrale benadering van het watersysteem centraal. Voor het passieve waterbeheer betekent dit dat bij de uitvoering geen onderscheid wordt gemaakt tussen de diverse thema's. Bij de vergunningverlening wordt bijvoorbeeld slechts een vergunning verleend voor de onttrekking en lozing van grondwater. Deze vergunning is lastig te scheiden in voldoende water en gezond water. Ditzelfde geldt bij het uitvoeren van toezichthoudende werkzaamheden. Een individuele controle is om die reden niet afzonderlijk steeds aan een bestuurlijk programma toe te rekenen.18

3.6 Risicoanalyse en prioritering

Door het grote aantal activiteiten waarop Rijnland toezicht moet houden, is de beschikbare menskracht onvoldoende om overal toezicht uit te oefenen. Dit noodzaakt Rijnland tot het stellen van prioriteiten voor de uitoefening van de toezichthoudende werkzaamheden. Om deze prioriteiten te kunnen stellen, wordt jaarlijks een risicoanalyse uitgevoerd. In deze risicoanalyse wordt een inschatting gemaakt van de kans op een overtreding en de potentiële effecten van deze overtreding. In 2010 is de kans op overtreding bepaald met behulp van de ‘Tafel van elf'19.

Het risico wordt naar aanleiding van deze inschattingen bepaald aan de hand van de volgende formule: risico = kans x effect.20 De analyse van de risico's wordt door middel van expert judgement vormgegeven. 21 De risicoanalyse is een product van de afdeling Handhaving, andere afdelingen waren tot de risicoanalyse van 2011 niet betrokken.

In 2010 is gestart met een inschatting van risico's per activiteit. Hiermee is de benadering per doelgroep verlaten. In opdracht van het college worden de waterkwantiteit- en waterkwaliteitsrisico's ter bevordering van een integrale werkwijze tegen elkaar afgewogen.

3.7 Jaarplanning

Alle afdelingen, dus ook de afdelingen beleid, plantoetsing en vergunningverlening en handhaving, stellen een jaarplan op. Deze jaarplannen worden vastgesteld door de directeur. Ondanks het feit dat de jaarplannen geen bestuurlijke documenten zijn, heeft de Dijkgraaf in 2010 als portefeuillehouder ter informatie inzicht gekregen in het jaarplan van de afdeling handhaving.

In de jaarplannen worden prestatie-indicatoren opgenomen. Deze prestatie-indicatoren leggen echter geen relatie met het beoogde nalevingsdoel. Als gevolg hiervan ontbreekt een relatie tussen de jaarplannen en hetgeen in de beleidsnota's wordt nagestreefd. Wel sluiten de jaarplannen aan bij de prioritering die uit de risicoanalyse voortkomt. Het is echter niet duidelijk welke relatie de risicoanalyse heeft met het gewenste naleefgedrag.

3.8 Handhavingspraktijk

De richtlijnen voor de handhavingpraktijk waren opgenomen in het Handboek handhaving. Dit handboek is echter vanaf 2007 niet meer bijgewerkt. Voor individuele projecten wordt nog wel volgens richtlijnen gewerkt. Het is in deze gevallen de projectleider die verantwoordelijk is voor de richtlijnen. 22 Het is vanwege het verouderde handboek en het (nog) ontoereikend functioneren van IRIS moeilijk te bepalen of Rijnland handelt conform de eigen praktijkrichtlijnen.23

Zoals eerder is aangegeven, heeft in 2010 een nulmeting van het naleefgedrag plaatsgevonden. Deze nulmeting is gebaseerd op de in 2010 uitgevoerde controles. Alleen de uitvoering van de schouw is hierin niet opgenomen. Op basis van de nulmeting kan een goed inzicht worden verkregen in de huidige uitvoeringspraktijk. In totaal zijn in 2010 ruim 850 controles uitgevoerd. Tijdens deze controles is circa 250 maal gecontroleerd op de naleving van regels door de agrarische sector, circa 530 maal op de naleving van de Keur, circa 15 maal bij de onttrekking en lozing van grondwater en circa 60 maal bij overige lozingen. Tijdens deze controles zijn in totaal 151 waarschuwingen gegeven, is 3 maal een bestuurlijke sanctie toegepast en is 2 maal strafrecht ingezet.

Vrijwel in alle gevallen wordt door de overtreder aan de waarschuwing gevolg gegeven. Met deze handhavingspraktijk slaagt Rijnland dan ook in het beëindigen, beperken en herstellen van geconstateerde overtredingen en de gevolgen van deze overtredingen. Of deze handhavingspraktijk een positief effect heeft op de lange termijn (preventieve werking) is echter de vraag. De praktijk waarin terughoudendheid bestaat om meer te doen dan waarschuwen staat namelijk ver af van het gewenste handhavingsmodel van de ‘aangepaste reactie'.24 In dit model staan het gedrag van de overtreder en de gevolgen van de overtreding centraal bij het bepalen van de sancties.

3.9 Verantwoording aan bestuur

De verantwoording aan het bestuur vindt getrapt plaats. De ambtelijke organisatie legt in eerste instantie verantwoording af aan het college van dijkgraaf en hoogheemraden. Het college legt vervolgens op haar beurt verantwoording af aan de VV. Bij deze verantwoording wordt een goed inzicht verkregen in de inspanningen die door Rijnland worden verricht, een inzicht in de effecten en het behalen van de doelstelling wordt echter niet gegeven.25 22 Rekenkamercommissie Hoogheemraadschap van Rijnland 2010, p. 37.

3.10 Mate van naleving

In 2010 is een nulmeting van het naleefgedrag uitgevoerd. In dit onderzoek is het naleefgedrag gedefinieerd als: het percentage controles waarbij inhoudelijk is beoordeeld of al dan niet aan de voorschriften  is voldaan waarbij geen overtreding heeft plaatsgevonden. In plaats van naleefgedrag kan dus ook worden gesproken over naleefpercentage. Het naleefpercentage is via de volgende formule bepaald:

Naleefpercentage= aantal naleving   / aantal controles - aantal geen activiteit X 100 %                     

Bij de nulmeting is een naleefpercentage van 77% gemeten. In bijlage 2 is een uitsplitsing van de mate van naleving per activiteit/doelgroep opgenomen. Ondanks het feit dat dit naleefpercentage niet voldoet aan de geformuleerde doelstelling, is dit naleefpercentage relatief goed. Deze mate van naleving is op basis van ervaringen van de toezichthouders niet onverwacht. Desondanks bestaat het vermoeden dat de feitelijke mate van naleving aanzienlijk lager uitvalt. Bij de uitvoering van bagger- en kadeverbeteringswerkzaamheden door en namens Rijnland, ontdekt Rijnland namelijk een grote mate van illegaliteit. Een goed voorbeeld hiervan is de verbetering van een waterkering te Hillegom. Binnen de projectgrenzen bleken 17 objecten aanwezig. Bij ieder object bleek sprake van één of meerdere overtreding( en). Het feitelijke naleefpercentage was binnen de projectgrenzen 0%.

Het verschil tussen de uitkomsten van de nulmeting en de ervaring bij het uitvoeren van andere werkzaamheden is opvallend en laat zich niet eenduidig verklaren. Een mogelijke oorzaken van het verschil is de wijze van selectie van te controleren activiteiten. De controles zijn namelijk in hoofdzaak gericht op de door het verlenen van een vergunning of de ontvangst van een melding bij Rijnland bekende activiteiten. De onvergunde en niet gemelde activiteiten worden op basis van surveillance (ad hoc) opgepakt. Hierbij is het sterk de vraag of de toezichthouders over voldoende gebiedskennis beschikken en voldoende tijd krijgen om deze onvergunde en niet gemelde activiteiten op te sporen.

13 Hoogheemraadschap van Rijnland 2004, p. 9. Hoogheemraadschap van Rijnland 2006, p. 4.

14 Hoogheemraadschap van Rijnland 2004, p. 9. Hoogheemraadschap van Rijnland 2006, p. 6.

15 Hoogheemraadschap van Rijnland 2004, p. 14.

16 Hoogheemraadschap van Rijnland 2006, p. 13.

17 Hoogheemraadschap van Rijnland 2004, p. 12-13. Hoogheemraadschap van Rijnland 2006, p. 49-50.

18 Rekenkamercommissie Hoogheemraadschap van Rijnland 2010, p. 19.

19 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 2010.

20 Hoogheemraadschap van Rijnland 2006, p. 13.

21 Rekenkamercommissie Hoogheemraadschap van Rijnland 2010, p. 24.

23 Rekenkamercommissie Hoogheemraadschap van Rijnland 2010, p. 36.

24 Commissie Mans 2008, p. 32-33.

25 Rekenkamercommissie Hoogheemraadschap van Rijnland 2010, p. 42.

4. Taken in het passieve waterbeheer

Het passieve waterbeheer bestaat uit beleidsontwikkeling, regelgeving, vergunningverlening, plantoetsing, toezicht en sanctioneren. De bevoegdheid voor Rijnland om deze interventies toe te passen heeft een juridische basis. In deze juridische basis zijn de afgelopen jaren tal van wijzigingen doorgevoerd.

Het is lastig gebleken om deze wijzigingen tijdig te signaleren, waardoor het beeld van de taken van Rijnland in het passieve waterbeheer niet volledig was. In de voorbereiding van deze nota heeft een inventarisatie van de taken van Rijnland in het passieve waterbeheer plaatsgevonden. In dit hoofdstuk wordt het takenpakket in hoofdlijnen beschreven.

Aangezien het passieve waterbeheer een dynamisch proces is, zijn wijzigingen in het taakveld ook in de komende jaren te verwachten. Het is daarom belangrijk dat Rijnland veranderingen in wet- en regelgeving volgt, zodat toekomstige wijzigingen tijdig worden opgemerkt.

4.1 Beleidsontwikkeling en regelgeving

Beleidsontwikkeling en regelgeving zijn belangrijke instrumenten in het passieve waterbeheer. Hiermee worden namelijk kaders aan het gedrag gesteld. Deze beleidsontwikkeling en de ontwikkeling van regelgeving vinden voornamelijk plaats op Europees, nationaal, provinciaal en waterschapsniveau. Het beleid en de regelgeving dat op Europees, nationaal en provinciaal niveau is vastgesteld, is veelal bepalend voor de ruimte die Rijnland heeft om beleid of regelgeving te ontwikkelen. Als gevolg hiervan kan onderscheid worden gemaakt in onderwerpen waar Rijnland beschikt over (1) volledige autonome bevoegdheid, (2) een verplichting of (3) beperkte keuzevrijheid tot het ontwikkelen van beleid of regelgeving.

4.1.1 Bevoegdheid

Rijnland heeft de bevoegdheid om beleid en regelgeving te ontwikkelen voor zover dit noodzakelijk is om het belang van droge voeten en schoon water te behartigen.26 Binnen de autonome bevoegdheid kan Rijnland bepalen of beleid/regelgeving wordt ontwikkeld en welke inhoud hieraan wordt gegeven. Rijnland heeft bij verschillende onderwerpen gebruik gemaakt van de autonome bevoegdheid. Het belangrijkste voorbeeld hiervan is de vaststelling van de Keur Rijnland 2009. Andere voorbeelden zijn de Aansluitverordening Rijnland 2005 en de Verordening vaarverboden en vaargelden Rijnland 2005.

De autonome bevoegdheid van Rijnland is echter niet onbeperkt. Beperkingen zijn te vinden in weten regelgeving van de Europese, nationale en provinciale bestuursorganen. De omgang met lozingen op oppervlaktewater is een goed voorbeeld van een taakveld waarin Rijnland slechts een beperkte beleidsruimte heeft. De nationale wetgever heeft dit taakveld via de Waterwet en diverse algemene maatregelen van bestuur (AMvB's) namelijk al grotendeels gereguleerd.

4.1.2 Verplichting

Via nationale en provinciale regelgeving kan Rijnland worden verplicht om regelgeving of beleid te ontwikkelen.27 In gevallen waarin dit wordt gevorderd, kan Rijnland dus niet meer bepalen dat beleid of regelgeving niet noodzakelijk is. Wel behoudt Rijnland afhankelijk van de nationale of provinciale regelgeving een inhoudelijke keuzevrijheid. Een goed voorbeeld waarin Rijnland de verplichting heeft om regelgeving vast te stellen is te vinden in de Legger. Rijnland is namelijk verplicht om in de Legger een onderhoudsplicht vast te leggen.28

4.2 Plantoetsing

Plantoetsing is een ander onderdeel van het passief waterbeheer. In tegenstelling tot alle andere onderdelen van passief waterbeheer richt plantoetsing zich niet direct, maar indirect tot de burgers en bedrijven. Plantoetsing richt zich namelijk op beleidsplannen en nieuwe regelgeving van andere overheden. Hierbij tracht Rijnland de belangen van het watersysteem in deze plannen te waarborgen. Enkele voorbeelden zijn de gemeentelijke rioleringsplannen en bestemmingsplannen.

4.3 Vergunningverlening

Voor handelingen en activiteiten die het watersysteem beïnvloeden is veelal een vergunning of melding noodzakelijk. Rijnland is in veel van deze gevallen als bevoegd gezag verantwoordelijk voor het verlenen van de vergunning of het afhandelen van de melding. Het komt echter ook voor dat de beslissingsbevoegdheid niet aan Rijnland is gegeven. In enkele gevallen heeft Rijnland het recht het bevoegde gezag te adviseren omtrent de vergunningverlening.

4.3.1 Bevoegd gezag

Het proces van vergunningverlening start formeel na ontvangst van een aanvraag. Vervolgens moet Rijnland binnen een wettelijk gegeven termijn beslissen op deze aanvraag. In de praktijk start het proces veelal eerder, bijvoorbeeld door een vooroverleg of legalisatietoets. In het proces van vergunningverlening vinden twee belangrijke activiteiten plaats. Ten eerste vindt communicatie plaats tussen Rijnland en de initiatiefnemer. Ten tweede worden de handelingen en activiteiten voor de daadwerkelijke uitvoering getoetst. Hiermee wordt voorkomen dat (onherstelbare) schade ontstaat. Het proces van vergunningverlening vormt derhalve een belangrijk onderdeel van het passief waterbeheer. Enkele voorbeelden van handelingen en activiteiten waarvoor een vergunning nodig kan zijn, zijn: het dempen van oppervlaktewater, het aanbrengen van verharding en het onttrekken van grondwater.

Er moet worden opgemerkt dat er een algemene ontwikkeling is, waarbij vergunningen worden vervangen door algemene regels. Deze algemene regels kunnen een absoluut verbod tot het verrichtenvan de handeling of activiteit inhouden. Daarnaast kunnen deze algemene regels de verplichting bevatten om handelingen of activiteiten voor aanvang aan het bevoegde gezag te melden; deze meldingsplicht geldt dus niet voor alle algemene regels. Anders dan bij het proces van vergunningverlening heeft Rijnland na ontvangst van een melding geen juridische verplichting om te reageren.

Voorbeelden van handelingen en activiteiten waarvoor een melding moet worden verricht zijn: het lozen vanuit een agrarische onderneming, het graven van oppervlaktewater en het uitvoeren van geotechnisch en milieukundig bodemonderzoek. Afhankelijk van de omstandigheden, is een melding bijvoorbeeld niet nodig bij: het vervangen van beschoeiing en het aanleggen van een vlonder.

4.3.2 Adviserend orgaan

In een tweetal situaties is bij wet bepaald dat Rijnland het recht heeft om advies te geven aan een ander bestuursorgaan dat bevoegd is om een vergunning te verlenen; enerzijds bij samenloop van bevoegdheden binnen de Waterwet (waarbij een ander bestuursorgaan bijv. de provincie de vergunning verleend) en anderzijds in situaties waarin sprake is van een indirecte lozing als onderdeel van een omgevingsvergunning. In beide gevallen heeft Rijnland het recht, dus geen plicht, om te adviseren.

4.4 Toezicht

Het is noodzakelijk dat toezicht wordt gehouden op de naleving van wet- en regelgeving. Rijnland heeft als waterbeheerder bij diverse regelgeving een toezichthoudende rol. Hierbij valt onderscheid te maken tussen situaties waarin Rijnland (1) verplicht is om toezicht te houden en (2) verantwoordelijk is voor het toezicht en (3) bevoegd is om toezicht te houden.

4.4.1 Verplicht tot houden van toezicht

Een deel van de regelgeving waarop Rijnland toezicht houdt, is van Europees/nationaal niveau. Rijnland is hierbij als uitvoerend orgaan aangewezen. Het kan voorkomen dat Rijnland in deze Europese/ nationale regelgeving de verplichting krijgt om toezicht uit te oefenen. In deze gevallen is dus geen ruimte tot het stellen van prioriteiten. Een goed voorbeeld hiervan is het toezicht op de naleving van verplichtingen met betrekking tot het European Pollutant Release and Transfer Register (E-PRTR). Rijnland moet namelijk jaarlijks voor 30 september aan de Minister aangeven of de registratie van de bedrijven van het voorgaande kalenderjaar voldoet.29 Daaraan voorafgaand moet Rijnland voor 30 juni verklaren of de verslaglegging van het voorgaande kalenderjaar voldoet.30

4.4.2 Verantwoordelijk voor houden van toezicht

Voor veel andere regelgeving heeft Rijnland de taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving. Dit betekent dat Rijnland onder andere verantwoordelijk is voor de uitoefening van toezicht op de naleving van deze regelgeving. In deze categorie valt een groot aantal activiteiten waarop Rijnland toezicht moet houden. De beschikbare menskracht is veelal onvoldoende om overal toezicht uit te oefenen. Het is dan ook geen verplichting om altijd en overal toezicht te houden. Dit betekent dat Rijnland gemotiveerd prioriteiten kan stellen en kan kiezen waar wel en waar geen toezicht wordt gehouden. Een goed voorbeeld is de toezicht op de naleving van de Waterwet en watervergunningen.

4.4.3 Bevoegd tot houden van toezicht

Tot slot heeft Rijnland in enkele specifieke gevallen de bevoegdheid om toezicht te houden op de naleving van regelgeving waarvoor een ander bestuursorgaan is belast met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving. In deze gevallen heeft Rijnland de volledige ruimte om te kiezen of deze bevoegdheid wordt gebruik. De primaire verantwoordelijkheid ligt namelijk bij het andere bevoegd gezag. Enkele voorbeelden zijn het houden van toezicht op de naleving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) en gevallen met samenloop van bevoegdheden binnen de Waterwet.

4.5 Afhandelen van verzoeken om handhaving

Verzoeken om handhaving kunnen grofweg in twee groepen worden onderverdeeld. Zo zijn er de formele handhavingsverzoeken (concreet verzoek tot handhavend optreden) en de informele handhavingsverzoeken (attendering op mogelijke overtreding).31 Rijnland zal zowel de formele als de informele handhavingsverzoeken moeten behandelen. Toch zit er een groot verschil in de wijze waarop. De informele handhavingsverzoeken kunnen door een ieder worden ingediend. Rijnland is door de wetgever geheel vrijgelaten in de manier waarop deze verzoeken worden afgehandeld. Zo is er bijvoorbeeld geen verplichting om richting de klager te reageren. In de praktijk vindt desondanks veelal binnen 48 uur (twee werkdagen) terugkoppeling van de bevindingen aan de melder plaats.

In tegenstelling tot de informele handhavingsverzoeken kunnen de formele handhavingsverzoeken niet door iedereen worden gedaan. Alleen belanghebbenden kunnen formeel verzoeken tot het toepassen van bestuursrechtelijke sanctie. Rijnland moet in beginsel binnen 8 weken beslissen of gehoor wordt gegeven aan het handhavingverzoek. De behandeling van handhavingsverzoeken geeft extra ogen en oren in het veld, wat leidt tot een effectief toezicht. Dit is echter niet altijd het geval. Het komt met enige regelmaat voor dat handhavingsverzoeken zijn gebaseerd op burenruzies en niets met de belangen van het watersysteem van doen hebben. De behandeling van deze op burenruzies gebaseerde handhavingsverzoeken draagt daarom veelal niet bij aan een effectief toezicht. Desondanks is Rijnland verplicht dergelijke verzoeken in behandeling te nemen.

4.6 Bestuursrechtelijke sancties

Tijdens de uitvoering van het toezicht, kan Rijnland overtredingen constateren. Als reactie op deze overtredingen kan Rijnland afhankelijk van de omstandigheden (1) sancties opleggen, (2) afzien van sancties en (3) doormelden van de constateringen.

4.6.1 Opleggen van sancties

Wanneer Rijnland kennis heeft van een overtreding en bevoegd is tot het treffen van bestuursrechtelijke sancties, is Rijnland in beginsel verplicht om een bestuursrechtelijke sanctie op te leggen. Voordat wordt overgegaan tot het toepassen van een sancties, kan de overtreder echter worden gewaarschuwd.

Voorbeelden zijn overtredingen van de Waterwet en watervergunningen.

4.6.2 Afzien van sancties (gedogen)

Slechts in uitzonderlijke situaties kan worden afgezien van de beginselplicht tot handhaving. In deze situaties is sprake van gedogen. Dit betreft "overgangssituaties", "situaties waarin het te beschermen belang is gebaat bij gedogen" en "situaties waarin andere zwaarwegende belangen aanleiding geven  om te gedogen".32

4.6.3 Doormelden van constatering

Niet voor alle regelgeving heeft Rijnland de bevoegdheid om bestuursrechtelijke sancties toe te passen. In deze gevallen is een ander bestuursorgaan bevoegd tot het toepassen van deze sancties. Rijnland heeft in sommige gevallen de verplichting om geconstateerde overtredingen te melden bij het bevoegde bestuursorgaan. Een goed voorbeeld hiervan zijn overtredingen van randvoorwaarden uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In andere gevallen is er geen formele verplichting om geconstateerde overtredingen door te melden. In deze gevallen kan Rijnland er dus voor kiezen om eerst een waarschuwing af te geven. Voorbeelden hiervan zijn overtredingen van de Wabo, Wgb en watervergunningen waarbij sprake is van samenloop.

4.7 Strafrechtelijke handhaving

Veelal is overtreding van regelgeving strafbaar gesteld. Er moet worden opgemerkt dat dit niet voor alle regelgeving waarbij Rijnland toezicht houdt het geval is. Zo zijn overtredingen van hoofdstuk 5 van de Waterwet (het projectplan), de onderhoudsplicht uit de legger en overtredingen van de Verordening vaargelden en vaarverboden Rijnland 2005 niet strafbaar gesteld.

4.7.1 Vervolging door Openbaar Ministerie

De strafrechtelijke vervolging is een taak van het Openbaar Ministerie (OM). Een aantal van Rijnlands toezichthouders zijn tevens Buitengewoon OpsporingsAmbtenaar (BOA). In de functie van BOA staan deze medewerkers onder leiding van het OM en niet van Rijnland. Rijnland kan daarom formeel niet beslissen over de strafrechtelijke vervolging. Wel kan Rijnland in samenspraak met het OM bepalen in welke gevallen strafrechtelijke vervolging gewenst is.

4.7.2 Strafoplegging door Rijnland

Momenteel heeft het OM een monopolie met betrekking tot het bestraffen van overtreders. Dit monopolie zal per 1 maart 2012 komen te vervallen. Vanaf deze datum wordt het voor Rijnland mogelijk om eenvoudige en lichte overtredingen via de bestuurlijke strafbeschikking te bestraffen.

 26 Art. 56, lid 1 Waterschapswet.

27 Art. 56, lid 2 Waterschapswet.

28 Art. 78, lid 2 Waterschapswet en art. 5 Reglement van bestuur voor het Hoogheemraadschap van Rijland.

29 Art. 12.24, lid 1 Wet milieubeheer.

30 Art. 12.23, lid 1 Wet milieubeheer.

31 Blomberg & Michiels 1997, p. 91-92.

32 Van der Gaag 2010, p. 76-77

5. Naleefstrategie

Het bevorderen van de naleving is, zoals eerder aangeven, onderdeel van het passief waterbeheer. Door het stimuleren van de naleving wordt een bijdrage geleverd aan het realiseren van de doelstellingen van Rijnland. Het bevorderen van naleving moet dus bijdragen aan: (1) veiligheid tegen overstromingen, (2) voldoende water en (3) gezond water, inclusief goed beheer van de afvalwaterketen. De naleving kan, kort samengevat, worden bevorderd door verleiden en door afschrikken. Het is de uitdaging om een optimale mix te vinden tussen verleiden tot naleving en afschrikken van overtredingen.

Om deze optimale mix te bepalen, is het noodzakelijk om inzicht te hebben in het nalevingmotief. Het nalevingsmotief kan aan de hand van de volgende elf dimensies worden bepaald: (1) kennis van de regels, (2) kosten en baten, (3) mate van acceptatie, (4) de normgetrouwheid van de doelgroep, (5) niet-overheidscontrole, (6) meldingskans, (7) controlekans, (8) detectiekans, (9) selectiviteit van toezicht, (10) sanctiekans en (11) sanctie-ernst.33 De motieven voor naleving of overtreding kunnen per doelgroep en per voorschrift uiteenlopen. De optimale mix van verleiden en afschrikken zal daarom per doelgroep en regelgeving verschillen.

Bij de uitwerking van de naleefstrategie kan een keuze worden gemaakt uit diverse interventies. Denk hierbij aan: (1) wegnemen van irritaties bij de doelgroep, (2) bevestigen van het maatschappelijk gewenst gedrag, (3) wegnemen van redenen van slecht naleefgedrag, (4) wegnemen van kansen slecht naleefgedrag, (5) uitvoeren van preventief toezicht, (6) uitvoeren van repressief toezicht en (7) toepassen van sancties.34

5.1 Beleidsontwikkeling en regelgeving

Beleidsontwikkeling en regelgeving zijn belangrijke instrumenten in het passieve waterbeheer. Het is daarom van groot belang dat tijdens dit proces wordt gestuurd op de (toekomstige) naleving. Hiervoor hanteert Rijnland in het proces van beleidsontwikkeling en regelgeving de volgende strategie.

5.1.1 Geen overbodige overheidsbemoeienis

Het is essentieel dat Rijnland voorkomt dat de mate van naleving negatief wordt beïnvloed door irritaties bij de doelgroep, bijvoorbeeld doordat de doelgroep wordt geconfronteerd met overbodige overheidsbemoeienis of onduidelijke regels. Het voorkomen van irritaties is dan ook het eerste en misschien wel belangrijkste uitgangspunt. In het proces van beleidsontwikkeling en regelgeving is het  daarom van belang dat Rijnland geen overbodig beleid of overbodige regelgeving maakt. Verder is het van belang de regelgeving niet complex te maken.

5.1.2 Verstrekken van informatie

Burgers en bedrijven binnen het beheersgebied zijn zich veelal niet of slechts in beperkte mate bewust van de regels. Hierdoor vindt naleving en overtreding onbewust plaats. Door deze burgers en bedrijven te informeren over het gewenste gedrag en de geldende regels kan een groot deel van de onbewuste overtredingen worden voorkomen. Rijnland hanteert dan ook het uitgangspunt dat alle nieuwe,  gewijzigde en bij de doelgroep onbekende regels inhoudelijk aan de doelgroep worden toegelicht. Rijnland beperkt zich hierbij niet tot het mededelen van de regels, maar geeft vooral uitleg over het nut en de noodzaak van de regels.Voorlichting alleen is echter niet voldoende. Het is belangrijk dat de burgers en bedrijven op een eenvoudige wijze toegang hebben tot de voor hun geldende regels. Rijnland zorgt er dan ook voor dat  de regels toegankelijk zijn.

5.1.3 Subsidieregelingen

Aangezien de plicht en de verantwoordelijkheid van de naleving bij de burgers en bedrijven rust, is het in beginsel ongewenst om deze naleving met een subsidieregeling te bevorderen. Door een dergelijke subsidieregeling zouden de lasten die aan de naleving verbonden zijn, ten onrechte bij de belastingplichtigen terecht komen. Desondanks kunnen zich uitzonderlijke situaties voordoen waarin een subsidieregeling wel in aanmerking komt. Rijnland is zeer terughoudend met het toepassen van subsidieregelingen  die het oogmerk hebben het naleefgedrag te bevorderen. Deze nota beperkt zich tot subsidieregelingen die zich richten op het bevorderen van naleving. De in deze nota beschreven terughoudendheid heeft geen betrekking op subsidieregelingen die burgers en bedrijven aanzetten om een extra inspanning (boven het wettelijke minimum) te verrichten. De subsidie voor natuurvriendelijke oevers is een voorbeeld van een subsidie voor een extra inspanning.

5.1.4 Heffingen

Ook het verhogen of verlagen van heffingen kan de naleving bevorderen. Een ingreep in de heffing waarmee wordt getracht de naleving te bevorderen, moet worden onderscheiden van een heffing die noodzakelijk is voor het bekostigen van de waterschapskosten, zoals de verontreinigingsheffing. Rijnland  is zeer terughoudend met het toepassen van heffingen ter bevordering van de naleving

5.1.5 Betrekken van de doelgroep bij beleidsvorming

Door de doelgroep te betrekken bij de beleidsvorming kan het draagvlak voor de regels positief worden beïnvloed. Hiermee kan dit bijdragen aan een goede naleving. Rijnland heeft een actieve houding,  waarbij de doelgroep wordt betrokken bij de beleidsvorming. Het betrekken van de doelgroep betekent dat Rijnland de doelgroep informeert over het nut en de noodzaak van het beleid, luistert naar eventuele op- en aanmerkingen en duidelijke uitleg geeft over de afhandeling van de op- en aanmerkingen. Verder kan dit inhouden dat de doelgroep wordt gevraagd mee te denken of mee te schrijven aan het beleid. Dit kan resulteren in een convenant waarin het beleid wordt bekrachtigd door Rijnland en de doelgroep.

5.1.6 Zelfregulering

Door zelfregulering wordt (een deel van) de verantwoordelijkheid voor het slagen van het beleid bij de doelgroep gelegd. Hierdoor kan de mate van acceptatie van het beleid en daarmee het naleefgedrag worden bevorderd.35 Rijnland ziet onvoldoende aanknopingspunten om te veronderstellen dat zelfregulering in het taakveld zal bijdragen aan een betere naleving. Zelfregulering staat momenteel in de belangstelling, zo wordt er door het Kabinet Rutte gestreefd naar een vermindering van toezichtlasten door de inzet op zelfregulering.36 Bij zelfregulering kan en mag overheidstoezicht echter niet komen te vervallen. Een daadwerkelijke verlaging van de toezichtlasten is derhalve alleen te bereiken in situaties waarin met een grote regelmaat (meerdere malen per jaar) toezicht wordt uitgeoefend. Rijnland hanteert echter een (veel) lagere toezichtfrequentie. Zelfregulering wordt veelal vergezeld door privaat toezicht. Aangezien Rijnland een lage toezichtfrequentie hanteert, bestaat het risico dat het private toezicht bij zelfregulering voor burgers en bedrijven zal resulteren in een toename van de feitelijke toezichtlast. Rijnland zal geen initiatief nemen om zelfregulering  in te zetten ter bevordering van de naleving. Dit betekent echter niet dat Rijnland zelfregulering te allen tijden van de hand wijst. Wanneer het initiatief voor zelfregulering bij derden vandaan komt, zal Rijnland actief bijdragen aan het ontwikkelen van de zelfregulering.

5.2 Plantoetsing

Ook in het proces van plantoetsing wordt de naleving gestimuleerd. Dit doet Rijnland door tijdens dit proces te sturen op het voorkomen van tegenstrijdigheden tussen de plannen en de Rijnlandse regelgeving, zodat irritaties worden voorkomen. Daarnaast stuurt Rijnland erop dat in de plannen wordt verwezen naar de Rijnlandse regelgeving. Hierdoor wordt de doelgroep ook via deze weg geïnformeerd. Rijnland richt zich in het proces van plantoetsing op het verstrekken van informatie over het beleid, waarom dit beleid er is en welke kansen water biedt.

5.3 Vergunningverlening

In proces van vergunningverlening vindt (veelal voor het eerst) contact tussen Rijnland en ingelanden uit de doelgroep plaats. In dit proces kan daardoor heel direct op de naleving worden gestuurd. Hierbij hanteert Rijnland de onderstaande strategie.

5.3.1 Verstrekken van informatie

Na het proces bij beleidsontwikkeling en regelgeving is het verstrekken van informatie ook bij vergunningverlening van groot belang. Rijnland richt zicht in het proces van vergunningverlening op  het verstrekken van informatie over de regels die gelden, waarom deze regels er zijn en hoe de procedures in elkaar zitten. Hierbij is het belangrijk dat de (juridisch) geformuleerde voorschriften in duidelijke en begrijpelijke taal worden omgezet.

5.3.2 Geen overbodige overheidsbemoeienis

Het is essentieel dat Rijnland voorkomt dat de mate van naleving negatief wordt beïnvloed door irritaties bij de doelgroep. Het voorkomen van irritaties is dan ook het eerste en misschien wel belangrijkste uitgangspunt. In het proces van vergunningverlening is het daarom van belang dat Rijnland geen  overbodige / niet te motiveren voorschriften stelt. Dit betekent dat alle voorschriften moeten bijdragen aan het realiseren van de doelstelling. De standaardvoorschriften worden dus niet automatisch opgelegd, maar alleen wanneer hier bij de aanvraag aanleiding voor is. Het vaststellen van de benodigde voorschriften is dan ook maatwerk. Geen voorschriften met geboden of verboden die al in andere regels en/of wetgeving zijn geregeld.

5.3.3 Geen tegenstrijdige voorschriften

Om de naleving te stimuleren is het noodzakelijk dat de kwaliteit in het proces van vergunningverlening wordt geborgd. Rijnland voorkomt dan ook dat er tegenstrijdige voorschriften worden gesteld.Dit betekent afstemming tussen de (standaard)voorschriften voor de deelonderwerpen die worden samengevoegd. Voorkomen moet worden dat het in een voorschrift wordt verboden een watergang af te dammen, terwijl een ander voorschrift juist verplicht om een dam aan te brengen voordat de watergang wordt gedempt.

5.3.4 Rechtvaardige toepassing van de regels

Ook de rechtvaardige toepassing van de regels heeft een positieve bijdrage op de naleving. In het  proces van vergunningverlening handelt Rijnland daarom rechtvaardig. Hierbij verschuilt Rijnland zich niet achter de regels, maar handelt Rijnland in de geest van de regels. Dit betekent dat Rijnland bij de vergunningverlening de doelstelling achter de regel toepast. In uitzonderlijke situaties kan (binnen de juridische grenzen) gemotiveerd van beleid worden afgeweken. Deze flexibele houding zal bijdragen aan het begrip en draagvlak voor de regels, waardoor de naleving positief wordt beïnvloed.

5.4 Toezicht

Bij toezicht vindt contact tussen Rijnland en individuen uit de doelgroep plaats. In dit proces kan daardoor heel direct op de naleving worden gestuurd. Hierbij hanteert Rijnland de onderstaande strategie.

5.4.1 Verstrekken van informatie

Ook bij het proces van toezicht is het verstrekken van informatie van groot belang. Het is bijvoorbeeld belangrijk om uit te leggen waarom iemand bij de aanleg van een brug de watergang niet tijdelijk mag afdammen. Rijnland richt zich in het proces van toezicht op het verstrekken van informatie over  de regels die gelden, waarom deze regels er zijn en hoe de procedures in elkaar zitten. Hierbij is het belangrijk dat de (juridisch) geformuleerde voorschriften in duidelijke en begrijpelijke taal zijn of worden opgeschreven.

5.4.2 Preventief toezicht

Bij het uitoefenen van toezicht is het de uitdaging een optimale toezichtdichtheid te bereiken. Wanneer de doelgroep onvoldoende toezicht ervaart zal de preventieve werking verloren gaan, terwijl te veel toezicht een averechts effect kan hebben door het ontstaan van irritaties. Rijnland streeft er daarom  naar het toezicht te beperken waar dit kan, maar is nadrukkelijk aanwezig en houdt toezicht waar dat noodzakelijk is. In paragraaf 6.3.1 wordt dit uitgangspunt op doelgroepen niveau verder uitgewerkt. Hierbij wordt de toezichtlast per doelgroep geformuleerd. Binnen de doelgroepen moeten ook op individueel niveau keuzes worden gemaakt. Welke vergunning wordt wel en welke vergunning wordt niet gecontroleerd. De afdeling Handhaving maakt deze keuze, mede gebaseerd op signalen van andere afdelingen (bijvoorbeeld: Plantoetsing & Vergunningverlening en Bedrijfsvoering Watersystemen).

5.4.3 Constateren van overtredingen

De uitoefening van toezicht zorgt voor de mogelijkheid om overtredingen te constateren en zo nodig naleving via sancties af te dwingen. Hiervoor is het belangrijk dat de tijdens het toezicht aangetroffen situatie een reële weergave is van de werkelijkheid. Het toezicht van Rijnland vindt daarom voornamelijk  zonder aankondiging plaats. Wel communiceert Rijnland welke aandachtsvelden bij het uitoefenen van toezicht worden gehanteerd. Met andere woorden: Rijnland geeft geen aankondiging van een controle aan een te controleren individu, maar geeft wel aankondiging van acties en projecten aan de doelgroep als geheel. Een goed voorbeeld hiervan is het vooraf aankondigen van een surveillance.

5.4.4 Moment van toezicht

De effectiviteit van het toezicht hangt sterk samen met het moment waarop dit toezicht plaatsvindt. Zo kan toezicht plaatsvinden tijdens óf na het moment van de handeling waarop de regelgeving van toepassing is. Een voorbeeld waarbij het toezicht tijdens de handeling plaatsvindt is surveillance in de Bollenstreek op momenten dat in de bollenteelt gewasbeschermingsmiddelen worden toegepast. Een voorbeeld van toezicht achteraf is de schouw waarbij, na het verstrijken van de datum waarop het onderhoud moet zijn uitgevoerd, wordt gecontroleerd op de onderhoudsplicht. Een ander voorbeeld is de administratieve controle van analyseresultaten. Zowel de controlekans (zowel administratief als fysiek) als de detectiekans zijn belangrijke factoren bij de effectiviteit van preventief toezicht. Toezicht op het moment van handelen heeft een groot effect op de naleving van gedragsvoorschriften en bij kortdurende of eenmalige handelingen. Het is hierbij belangrijk om op de juiste momenten op de juiste plaats te zijn. Rijnland bepaalt daarom bewust waar en wanneer toezicht wordt uitgeoefend.

5.5 Toepassen van sancties

In het proces van het toepassen van sancties vindt contact tussen Rijnland en individuen uit de doelgroep plaats. In dit proces kan daardoor heel direct op de naleving worden gestuurd. Hierbij hanteert Rijnland de onderstaande strategie.

5.5.1 Verstrekken van informatie

Ook bij het proces van sanctie is het verstrekken van informatie van groot belang. Rijnland richt  zicht in het proces van sancties op het verstekken van informatie over de regels die gelden, waarom deze regels er zijn en hoe de procedures in elkaar zitten. Hierbij is het belangrijk dat de (juridisch) geformuleerde voorschriften in duidelijke en begrijpelijke taal zijn of worden opgeschreven.

5.5.2 Wanneer een sanctie

Na constatering van een overtreding kunnen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties worden toegepast. Beide typen sancties hebben een preventieve werking. De dreiging van een mogelijke sanctie is daarmee een belangrijke interventie om de naleving te stimuleren. Hiervoor is het belangrijk dat daadwerkelijk de bereidheid bestaat om, zo nodig, sancties te treffen. Wanneer, zoals in de huidige praktijk, weinig sancties worden toegepast, wordt de preventieve werking van sancties onvoldoende benut. Rijnland is daarom streng en past in beginsel bij iedere overtreding een waarschuwing of  één of meerdere sanctie(s) toe. Rijnland handelt hierbij rechtvaardig.

Het zal in de praktijk echter niet altijd direct duidelijk zijn of sprake is van een overtreding. Hiervoor zijn namelijk soms uitkomsten van laboratoriumonderzoek of ander onderzoek noodzakelijk. Het is echter niet nodig dat volledig zeker is dat sprake is van een overtreding. Een redelijk vermoeden van een overtreding kan volstaan om het toepassen van bestuursrechtelijke sancties te rechtvaardigen. Hiervoor zal een inschatting moeten worden gemaakt van de kans dat de risico's door een overtreding worden veroorzaakt. Hierbij ontstaat de vraag wanneer voldoende vermoeden van overtreding bestaat. Het is niet mogelijk een volledig sluitend beeld te geven van het benodigde vermoeden. Wel kunnen een aantal aanknopingspunten worden geboden. Zo kunnen bijvoorbeeld visuele waarnemingen (drijflagen, troebelheid, scheuren in de waterkering), geurwaarneming (oplosmiddelen, olie) en achtergrondkennis (beschikbare bodemonderzoeken) een aanleiding zijn om voldoende vermoeden te hebben. Per geval zal aan de hand van de waarnemingen en kennis moeten worden beoordeeld of sprake is van een redelijk vermoeden van overtreding.

Niet alleen deze kans op een overtreding als oorzaak maar ook zeker de aard van de risico's zijn relevant bij het beantwoorden van de vraag of Rijnland bestuursrechtelijke sancties kan toepassen. Wanneer sprake is van spoedeisende of acute risico's is toepassing van bestuursrechtelijke sancties eerder te rechtvaardigen, ook als dit achteraf onterecht blijkt. In het veld zal dus ook een inschatting van de risico's moeten worden gemaakt. Om vast te stellen van welk risico sprake is (acuut, spoedeisend of normaal) kan een specialist worden geraadpleegd.

Deze twee belangrijke inschattingen kunnen vervolgens met elkaar worden verbonden. Dit is in onderstaande figuur schematisch weergegeven. Globaal kan worden gesteld dat bij het toenemen van het risico eerder kan worden overgegaan tot het toepassen van sancties.

5.5.3 Welke sanctie

Naast de preventieve werking hebben bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties een repressieve werking. De bestuursrechtelijke herstelsancties richten zich tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Het inzetten van deze bestuursrechtelijke herstelsanctie vergt een aanzienlijke personele inzet. Veelal is het via een (mondelinge of schriftelijke) waarschuwing met een beperkte personele inzet mogelijk de overtreding geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken of te beëindigen, herhaling te voorkomen dan wel de gevolgen van de overtreding weg te nemen of te beperken. De waarschuwing kan de preventieve werking van de sancties negatief beïnvloeden. Het is daarom noodzakelijk de juiste balans te vinden tussen het geven van een waarschuwing en het direct toepassen van een sanctie. In gevallen waar sprake is van een calculerende overtreder zal Rijnland vanwege de afbraak aan de preventieve werking slechts in uitzonderlijke gevallen een waarschuwing geven. Daarnaast zal geen waarschuwing worden gegeven wanneer sprake is van (potentieel) aanzienlijke negatieve effecten van de overtreding. In afbeelding 5.2 is deze sanctiestrategie uitgewerkt. Rijnland past de waarschuwing toe, afhankelijk van het gedrag van de  overtreder en de potentiële effecten van de overtreding. De waarschuwing wordt altijd geregistreerd. Wanneer aan deze waarschuwing geen gehoor wordt gegeven volgt alsnog een bestuursrechtelijke herstelsanctie.

De eenmaal verbeurde dwangsommen worden in principe volledig geïnd. Dit hoeft niet na iedere verbeuring te gebeuren, de inning kan ook worden uitgesteld, zodat alle verbeurde bedragen ineens worden geïnd. De overtreder wordt echter wel na iedere verbeuring gewezen op de (financiële) consequenties. Eveneens worden de bij de uitvoering van bestuursdwang gemaakte kosten in principe volledig  verhaald. De inning of het verhalen van de kosten, wordt door Rijnland niet gebruikt om een nieuwe prikkel tot naleving te geven. Hiervoor worden, zo nodig, nieuwe sancties getroffen.

De strafrechtelijke sancties kunnen worden gebruikt om in geval van een nalatende of calculerende overtreder de gewenste vergelding te realiseren. Daarnaast kan via de strafrechtelijke sanctie ook het wederrechtelijk verkregen economische voordeel worden ontnomen. Hierdoor wordt concurrentievervalsing teniet gedaan. Bij voorkeur wordt gebruik gemaakt van de bestuurlijke strafbeschikking. Slecht wanneer sprake is van een overtreding met zeer ernstige en/of onomkeerbare gevolgen wordt een proces verbaal opgemaakt.

5.5.4 Preventieve sanctie

De last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang kunnen beide preventief worden opgelegd.37 Dit betekent dat deze sancties kunnen worden toegepast, voordat daadwerkelijk sprake is van een overtreding. Voorwaarde hiervoor is dat het gevaar voor overtreding klaarblijkelijk dreigt. Met ander woorden: het is vooraf vrijwel zeker dat de overtreding zal gaan plaatsvinden. Rijnland past deze  preventieve sancties terughoudend toe. De preventieve sancties worden toegepast in situaties waar grote nadelige effecten voor het watersysteem dreigen, de veiligheid in gevaar komt en situaties waarin op zeer korte termijn naleving moet worden gegarandeerd.

5.5.5 Voor wie sanctie

De sancties worden opgelegd aan de overtreder. In veel gevallen zijn er echter meerdere overtreders. In gevallen waarin een particulier en een professionele onderneming beide als overtreder zijn aan te merken, richt Rijnland de sanctie in beginsel niet aan de particulier, maar aan de professionele onderneming, tenzij de particulier bewust de regels overtreedt. Veelal betreft het voor de particulier namelijk een eenmalige handeling. Voor de professionele ondernemer (zoals een hovenier of aannemer) ligt dit anders. Deze verrichten de handeling met enige regelmaat. Door de sanctie te richten tot deze professional zal de preventieve werking van de sanctie worden gestimuleerd.

De toepassing van een last onder bestuursdwang vormt een uitzondering op het uitgangspunt dat sancties alleen aan de overtreder worden opgelegd. De last onder dwangsom kan namelijk ook tegen een ieder die de negatieve gevolgen kan beperken of teniet kan doen worden opgelegd. Rijnland past deze mogelijkheid in uitzonderlijke gevallen toe.

5.5.6 Afzien van sancties (gedogen)

Slechts overtredingen die worden begaan in "overgangssituaties", "situaties waarin het te beschermen belang is gebaat bij gedogen" en "situaties waarin andere zwaarwegende belangen aanleiding  geven om te gedogen" kunnen worden gedoogd.

5.5.7 Stilleggen van werkzaamheden bij calamiteiten

Het is niet zo dat in elk geval waarin een redelijk vermoeden van overtreding bestaat daadwerkelijk tot het stilleggen van werkzaamheden kan worden overgegaan. De sanctie die wordt ingezet, moet in verhouding staan tot de door de overtreding (mogelijk) veroorzaakte problemen. Hierbij moet de minst ingrijpende sanctie worden toegepast. In andere woorden: de sanctie mag niet onevenredig zwaar zijn ten aanzien van de overtreding en de sanctie moeten proportioneel zijn. Aangezien het stilleggen van werkzaamheden een vrij ingrijpende maatregel is, moet sprake zijn van een ernstige aantasting van het watersysteem. Deze ernstige aantasting hoeft niet volledig zeker te zijn. Hier kan worden volstaan met een redelijk vermoeden op ernstige aantasting.

Het is niet mogelijk een volledig sluitend beeld te geven van het benodigde vermoeden. Wel kunnen een aantal aanknopingspunten worden geboden. Zo kunnen bijvoorbeeld visuele waarnemingen (drijflagen, troebelheid, scheuren in de waterkering), geurwaarneming (oplosmiddelen, olie) en achtergrond kennis (beschikbare bodemonderzoeken) een aanleiding zijn om voldoende vermoeden te hebben. Per geval zal aan de hand van de waarnemingen en kennis moeten worden beoordeeld of sprake is van een redelijk vermoeden op ernstige aantasting.

5.5.8 Naming and shaming

Het openbaar en bekend maken van de slechte naleving kan een bijdrage leveren aan het bevorderen van de naleving. Dit zogenaamde "naming and shaming" kan voor de overtreder een zeer grote (imago) schade veroorzaken. Hiermee is het een goede prikkel om overtreding te voorkomen. Juist deze grote schade is ook het risico van "naming and shaming". Wanneer dit instrument niet juist wordt ingezet, kan er ten onrechte grote schade ontstaan, welke zeer lastig valt te herstellen. Rijnland is daarom  zeer terughoudend met het toepassen van "naming and shaming" ter bevordering van de naleving. Wel zal Rijnland gevallen waarin een handhavingbeschikking is genomen via de internetsite bekendmaken. Hierbij geeft Rijnland aan waar welke overtreding heeft plaatsgevonden en welke acties vervolgens zijn ondernomen. Privacygevoelige gegevens, zoals bedrijfsnamen of betrokken personen, worden niet vermeld.

5.5.9 Overtredingen door Rijnland en andere overheden

Rijnland ziet het waterbeheer als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijnland en andere overheden. Vanuit deze gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt gestreefd naar het voorkomen van overtredingen begaan door Rijnland of andere overheden. Om dit te realiseren is samenwerking van groot belang. Wanneer desondanks toch sprake is van een begaan door Rijnland en andere overheden, wordt op een zelfde wijze opgetreden als bij andere overtreders. Dit betekent dat de sanctiestrategie uit paragraaf 5.5.3 wordt toegepast. Voor zowel Rijnland als andere overheden wordt dus geen uitzondering gemaakt.

Bij overtredingen begaan door Rijnland, zal geen gebruik worden gemaakt van de bestuurlijke strafbeschikking. In deze gevallen zal aangifte worden gedaan, zodat een externe opsporingsambtenaar de strafrechtelijke handhaving verder vorm kan geven.

5.5.10 Melden van overtredingen bij andere overheid

Rijnland heeft in sommige gevallen de verplichting om geconstateerde overtredingen te melden bij het bevoegde bestuursorgaan. Een goed voorbeeld hiervan zijn overtredingen van randvoorwaarden uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid (verder: cross compliance). Rijnland houdt zich aan deze verplichting en zal elke overtreding doormelden. Waar mogelijk maakt Rijnland gebruik van het adviesrecht, waarbij Rijnland kan aangeven welke sanctie gepast is. Met betrekking tot de cross compliance betekent dit dat Rijnland zal adviseren in lijn met het collegebesluit van 14 april 2009.38

In andere gevallen is er geen formele verplichting om geconstateerde overtredingen door te melden. In deze gevallen zal Rijnland handelen conform de sanctiestrategie uit paragraaf 5.5.3. Dit betekent dat Rijnland in gevallen waarin direct een bestuursrechtelijke sanctie is gewenst, direct melding maakt van de overtreding bij de andere overheid. In alle overige gevallen zal Rijnland eerst een waarschuwing af geven. Voorbeelden hiervan zijn overtredingen van de Wabo, Wgb en watervergunningen waarbij sprake is van samenloop

33 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 2010, p. 17.

34 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 2010, p. 41-42.

35 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 2010, p. 21.

36 VVD & CDA 2010, p. 12.

37 Artikel 5:7 Algemene wet bestuursrecht.

6. Speerpunten

Het is belangrijk dat het stimuleren van de naleving efficiënt gebeurt. Dit betekent dat het stimuleren van de naleving niet onbeperkt kan plaatsvinden. Als gevolg hiervan moet Rijnland met betrekking tot de uitvoering keuzes maken. Deze keuzes zijn in dit hoofdstuk beschreven.

6.1 Beleidsontwikkeling en regelgeving

Daar waar de wettelijke verplichting bestaat tot het stellen van regels in Rijnlands beleid of regelgeving, wordt hieraan voldaan. De komende jaren richt Rijnland zich dan ook op het verbeteren van de kwaliteit van het huidige beleid en de huidige regels. De Keur en de daarbij behorende beleidsregels en algemene regels worden hiervoor geëvalueerd. Hierbij streeft Rijnland ernaar terug te keren naar de kern. Dit komt neer op de volgende vraag: welke regels zijn echt noodzakelijk om het primaire belang van droge voeten en schoon water te waarborgen? Regels die niet tot deze kern behoren worden, waar mogelijk, geschrapt. Verder wordt de toelichting over het nut en noodzaak van de regels verscherpt. Hiervoor is een project ‘deregulering' opgestart

6.2 Vergunningverlening en plantoetsing

Anders dan beleidsontwikkeling en toezicht, is vergunningverlening sterk vraag gestuurd. Dit betekent dat Rijnland als vergunningverlener geen keuze kan maken welke aanvragen wel en wat niet te behandelen. Het is echter wel mogelijk via aanpassing van de regels (opheffen van vergunningplicht) te sturen. Wanneer een aanvraag voor een vergunning wordt ontvangen, moet binnen een wettelijk vastgestelde termijn een besluit worden genomen. Desondanks is het mogelijk om ten aanzien van de vergunningverlening speerpunten te stellen.

Het eerste speerpunt voor Rijnland is de afhandeling volgens de wettelijke taak. Dit betekent dat daar waar Rijnland als bevoegd gezag verantwoordelijk is voor de vergunningverlening, Rijnland zorg draagt voor tijdige besluitvorming. De overschrijding van wettelijke beslistermijnen wordt ook in de toekomst voorkomen.

Het tweede speerpunt heeft betrekking op meldingen in het kader van algemene regels. Ten aanzien van deze meldingen heeft Rijnland geen wettelijke verplichting om te reageren. Rijnland verplicht zichzelf wel tot het reageren op deze meldingen. Hierbij zal Rijnland de melder informeren over de geldende regels. Juist bij deze groep is voorlichting en communicatie in een vroegtijdig stadium essentieel. Het derde speerpunt heeft betrekking op het adviesrecht. Van het adviesrecht in vergunningprocedures waar een andere overheid het bevoegd gezag is, wordt alleen gebruik gemaakt wanneer dit voor Rijnland zinvol is. Dit betekent dat in gevallen van samenloop van bevoegdheden bij het verlenen van watervergunningen gebruik wordt gemaakt van het adviesrecht. Met betrekking tot indirecte lozingen wordt conform het besluit van dijkgraaf en hoogheemraden vanaf 2012 in beginsel geen gebruik gemaakt van het adviesrecht.39

6.3 Toezicht

Daar waar Rijnland verplicht is tot het uitvoeren van toezicht, zal Rijnland dit uitvoeren. Op het moment van vaststellen betreft dit alleen het toezicht op de naleving van verplichtingen met betrekking tot het European Pollutant Release and Transfer Register (E-PRTR). Van bevoegdheid tot het houden van toezicht waar een andere overheid het bevoegd gezag is, wordt alleen gebruik gemaakt wanneer dit voor Rijnland zinvol is. Dit betekent dat in gevallen van samenloop van bevoegdheden met betrekking tot een watervergunningen toezicht wordt gehouden. Dit toezicht wordt in de verdere prioritering niet anders behandeld dan de situaties waarin Rijnland verantwoordelijk is voor het toezicht. Met betrekking tot indirecte lozingen wordt conform het besluit van dijkgraaf en hoogheemraden vanaf 2012 toezicht wordt gehouden.40

6.3.1 Vergunde en gemelde activiteiten

Rijnland kan de keuze maken om jaarlijks bij alle vergunde en gemelde activiteiten toezicht uit te oefenen. Dit volledige toezicht is echter niet efficiënt. Daarom kiest Rijnland ervoor om geen volledig toezicht uit te oefenen. In plaats daarvan kiest Rijnland ervoor om op basis van een inschatting van de risico's van eventuele overtredingen te kiezen voor een efficiënt en effectief toezichtniveau. Het opsporen van illegale activiteiten is hier geen onderdeel van, dit zijn immers geen vergunde of gemelde activiteiten. Net als in het verleden is het risico gebaseerd op de onderstaande formule.

Risico van de overtreding = kans op een overtreding X effect van de overtreding

Bij het inschatten van de kans op overtreding zijn elementen als de kennis van de regelgeving, het draagvlak voor de regelgeving en de kosten en baten meegenomen. Hierbij is gebruik gemaakt van het landelijke instrument ‘de tafel van elf'. Bij het bepalen van het effect van de overtreding zijn de factoren: aantal activiteiten, de reikwijdte van de mogelijke overtreding en de ernst van de overtreding gebruikt. Op basis hiervan vallen de diverse toezichtterreinen in een hoog, gemiddeld of laag risico. In tabel 6.1 is per toezichtterrein aangegeven welk risico aanwezig is.

Na vaststelling van de risico's is een inschatting gemaakt van de mate van toezicht waarmee de risico's efficiënt en effectief worden beperkt. Hierbij is het uitgangspunt dat de hoge risico's zo veel als mogelijk moeten worden beperkt. Dit betekent dat vrijwel alle handelingen met een hoog risico jaarlijks worden gecontroleerd. Alleen de intensieve teelten vormen een uitzondering, gemiddeld volstaat één controle per twee jaar voor deze doelgroep. Ieder individueel bedrijf wordt minimaal één maal per drie jaar gecontroleerd. Een deel van de risico's wordt namelijk veroorzaakt door vrije veld activiteit zoals het toepassen bestrijdingsmiddelen. Dit risico wordt in paragraaf 6.3.2.1 verder aangepakt.

Voor gemiddelde risico's volstaat het jaarlijks controleren van de helft van de doelgroep. Hierbij is de gemiddelde toezichtfrequentie eens per twee jaar. Ieder individueel bedrijf wordt minimaal één maal per vier jaar gecontroleerd. Dit betekent dat bijvoorbeeld lozingen vanuit grotere bedrijven zoals Schiphol en Heineken niet automatisch jaarlijks worden gecontroleerd. Ook zal het overgrote deel van de watergangen binnen Rijnland niet jaarlijks worden geschouwd. Met deze inspanning wordt naar verwachting voldoende toezicht gehouden om een positief effect op de mate van naleving te hebben. Bij de lage risico's wordt een minimum toezichtlast van 25% gehanteerd. Hierbij is de toezichtfrequentie gemiddeld eens per vier jaar. Ieder individueel bedrijf wordt minimaal één maal per zes jaar gecontroleerd. Dit betekent dat bijvoorbeeld lozingen vanuit de veehouderij en akkerbouw niet jaarlijks worden gecontroleerd. Verder betekent dit dat het overgrote deel van de keurgerelateerde handelingen met een laag risico, zoals steigers en beschoeiingen, niet worden gecontroleerd. Met deze beperkte toezichtlast wordt geen substantiële bijdrage aan de mate van naleving geleverd. Wel behoudt Rijnland met deze inspanning voldoende inzicht in de ontwikkelingen binnen de toezichtterreinen met een laag risico.

risico's en bijbehorend toezichtniveau

 Toezichtterrein

 Risico

Mate van toezicht 

 Intensieve teelt (glastuinbouw, bollenteelt en boomteelt)

Hoog

50%

(Graaf)werkzaamheden in en nabij waterkeringen

Hoog

100%

Dempen van (delen van) primaire watergangen (boezem en polder)

Hoog

100%

Aanbrengen van dammen en duikers in primaire watergangen (Boezem en polder)

Hoog

100%

Onttrekken en lozen van grondwater (grote/langdurige onttrekkingen)

Hoog

100%

Lozing bedrijfsafvalwater

Hoog

100%

Gemeentelijke riooloverstorten

Hoog

100%

Grote bedrijven waterkwaliteit (Schiphol, Heineken, Nuon etc. )

Gemiddeld

50%

Lozing vanuit een afvalwaterzuiveringsinstallatie

Gemiddeld

50%

Aanbrengen varhard oppervlak

Gemiddeld

50%

Onttrekken en lozen van grondwater (gering/kortdurige onttrekkingen)

Gemiddeld

50%

Dempen van (delen van) alle overige watergangen

Gemiddeld

50%

Aanbrengen van dammen en duikers in alle overige watergangen

Gemiddeld

50%

Onderhoudsplicht (schouw)

Gemiddeld

50%

Baggerdepots

Gemiddeld

50%

Maneges, kinderboerderij, volkstuincomplex en spoelen agrarische producten

Laag

25%

Veehouderij en akkerbouw

Laag

25%

Overige keur gerelateerde handelingen

Laag

25%

Overige lozingen

Laag

25%

Tabel 6.1: risico's en bijbehorend toezichtniveau.

6.3.2 Illegale en vrije veld activiteiten

  • Niet alle toezichthoudende werkzaamheden hebben betrekking op vergunde of gemelde activiteiten. Zo is toezicht wenselijk bij vrije veld delicten en het aanpakken van handhavingachterstanden (illegaliteit). Hiervoor stelt Rijnland de onderstaande speerpunten.

  • 6.3.2.1

    Surveillance bestrijdingsmiddelen

  • Het surveilleren in gebieden met intensieve teelt op momenten dat bestrijdingsmiddelen worden toegepast is een van de speerpunten. Dit betekent dat Rijnland in de periode vanaf april tot en met augustus gemiddeld 1 dag in de week met meerdere koppels (4 á 5) zal surveilleren. Er zal worden onderzocht of het nuttig is deze surveillance door de inzet van luchtsurveillance te ondersteunen. Rijnland zal de surveillance niet beperken tot de kantooruren, maar ook in de ochtend, de avond, het weekend en op feestdagen surveilleren. In totaal kost dit speerpunt jaarlijks 1 fte. Tijdens deze surveillance wordt zowel op de naleving van de op de Waterwet gebaseerde emissievoorwaarden als op de op de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden gebaseerde gebruiksregels gecontroleerd.

  • 6.3.2.2

    Vaarsurveillance

  • Gedurende het vaarseizoen zal Rijnland bij mooi weer 75 dagen met één boot op het water aanwezig zijn. Rijnland zal de vaarsurveillance niet beperken tot de kantooruren, maar ook in de avond, het weekend en op feestdagen surveilleren. In totaal kost dit speerpunt jaarlijks 1 fte. Aangezien nog onduidelijkheid bestaat over de toekomstige taakverdeling in het nautisch beheer, kan dit speerpunt gedurende de looptijd van deze nota worden aangepast. Tijdens deze surveillance staat de vaarsnelheid centraal, daarnaast wordt gecontroleerd op het bezit van de op enkele wateren benodigde vaarvergunning. Dit speerpunt is opgenomen omdat als gevolg van een te hoge vaarsnelheid het vlot en veilig verkeer op het water in gevaar wordt gebracht. Daarnaast ontstaat door een te hoge vaarsnelheid schade aan kades.

  • 6.3.2.3

    Veiligheid van de keringen

  • Zoals in paragraaf 3.10 beschreven, wordt bij de uitvoering van werkzaamheden door Rijnland geconstateerd dat in het beheersgebied een groot aantal illegale werkzaamheden zijn uitgevoerd. Dit is onwenselijk en heeft mogelijk grote risico's. Rijnland vindt het van essentieel belang om de naleving op en nabij keringen aanzienlijk te verbeteren. Hiervoor is het noodzakelijk om deze illegaliteit aan te pakken. In de periode 2012-2016 zet Rijnland daarom jaarlijks 2 fte handhavingcapaciteit in op het aanpakken van deze illegaliteit. Hierbij worden strekkingen waar Rijnland verbeteringen zal uitvoeren met voorrang behandeld. Ook worden bevindingen van andere medewerkers van Rijnland (bijvoorbeeld watersysteembeheerders en muskusrattenvangers) met voorrang behandeld.

  • 6.3.2.4

    Opsporen illegaliteit

  • Een deel van alle handelingen in en nabij het oppervlaktewater vindt zonder de benodigde vergunning of voorafgaande melding plaats. Deze illegaliteit is onwenselijk en heeft mogelijk aanzienlijke risico's. Rijnland vindt het van belang deze illegaliteit te beperken. In de periode 2012-2016 zet Rijnland daarom jaarlijks 1 fte in, om via surveillance illegaliteit op te sporen.

6.3.3 Geen toezicht

Het huidige beleidskader omtrent peilafwijkingen geeft onvoldoende handvatten om deze peilafwijkingen, zowel peilverlagingen (onderbemalingen) als peilverhogingen (hoogwatersloten) op een juiste manier te reguleren. Het is moeilijk aan burgers en bedrijven uit te leggen dat Rijnland op dit moment actief toezicht zal gaan uitoefenen en zal handhaven. Eerst zal Rijnland een sluitende visie ten aanzien van de peilafwijkingen moeten ontwikkelen. Daarnaast staan pilots gepland (diepteschouw en beweidingbeleid) om ervaringen op te doen. Door de noodzaak voor een nadere uitwerking van het beleid en de benodigde pilots zal Rijnland in de periode 2012-2016 Rijnland geen toezicht op de naleving van regels m.b.t. peilafwijkingen, onderbemalingen, bagger onderhoud (diepteschouw) en het beweidingbeleid.

Het achterwegen laten van toezicht betekent echter geen vrijbrief. Rijnland zal namelijk wanneer daar aanleiding voor is naleving via het toepassen van sancties afdwingen. Dit doet Rijnland wanneer sprake is van een verzoek tot handhaving, of wanneer een andere afdeling (bijvoorbeeld BWS) hiertoe verzoekt.

39 Dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland, 22 september 2009, 09.24695

40 Dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland, 22 september 2009, 09.24695

7. Bijdrage aan Rijnlands doelen

Rijnland richt zich op de drie hoofddoelen: (1) veiligheid tegen overstromingen, (2) voldoende water en (3) gezond water, inclusief goed beheer van de afvalwaterketen.41 Het passief waterbeheer draagt bij aan het realiseren van deze hoofddoelen. In dit hoofdstuk wordt omschreven op welke wijze het passief waterbeheer bijdraagt aan het behalen van deze hoofddoelen, welke effecten worden nagestreefd en hoe deze bijdrage meetbaar wordt gemaakt.

7.1 Doel van het naleefbeleid

Om (1) veiligheid tegen overstromingen, (2) voldoende water en (3) gezond water, inclusief goed beheer van de afvalwaterketen te realiseren worden kaders gesteld aan het handelen van derden. Van deze derden wordt verwacht dat zij zich aan deze kaders houden, waardoor het "grotere belang" (voorkomen van risico's op natte voeten en vuil water) wordt gewaarborgd. Veelal wordt met het passieve waterbeheer gestreefd naar het behoud van de huidige staat van het watersysteem. Het richt zich daarmee voornamelijk op het "stand still" principe. Verbeteringen worden nagenoeg niet via het passief waterbeheer nagestreefd.

Wanneer een ieder die handelingen aan het watersysteem dit conform de gestelde kaders verricht, kan worden aangenomen dat het watersysteem niet in gevaar wordt gebracht. Dit is dan ook het voornaamste doel binnen het passieve waterbeheer. Het naleefbeleid richt zich dan ook op het stimuleren van naleving van regels.

7.2 Gewenste effecten

Met deze "Nota naleving" worden twee effecten nagestreefd:

1. het stimuleren van het naleefgedrag;

2. de afhandeling van geconstateerde overtredingen.

Hieronder worden beide effecten nader toegelicht.

7.2.1 Preventief effect: naleefgedrag

Het eerste gewenste effect heeft betrekking op het naleefgedrag. Met deze nota wordt de optimalisatie van het naleefgedrag nagestreefd. Idealiter komt dit neer op een naleefgedrag van 100%. Dit is echter utopisch. Te allen tijde zullen er situaties zijn waarin regels worden overtreden. Een naleefgedrag van 100% valt dus niet te realiseren. In 2010 is een naleefgedrag van 77% gemeten: Rijnland streeft ernaar om in 2016 een naleefgedrag van 85% te meten.

7.2.2 Repressief effect: afhandeling geconstateerde overtreding

Het tweede effect heeft betrekking tot geconstateerde overtredingen. Aangezien overtreding van de regels het "grotere belang" van een gezond watersysteem in gevaar kunnen brengen, is het noodzakelijk dat de overtreding geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt of wordt beëindigd, dat herhaling wordt voorkomen dan wel de gevolgen van de overtreding worden weggenomen of beperkt. Vanwege de risico's voor de doelstellingen van Rijnland is het noodzakelijk dat dit resultaat zo snel mogelijk wordt gerealiseerd.

De tijd die nodig is om een geconstateerde overtreding geheel af te handelen is van veel factoren afhankelijk. Rijnland streeft ernaar om 75% van de geconstateerde overtredingen binnen 3 maanden na constatering te hebben beëindigd. Binnen 6 maanden moet dit zijn opgelopen tot 90% en binnen 12 maanden tot 99%. Uiteindelijk moet de volle 100% worden bereikt.

7.3 Effectmeting

Voor het sluiten van de beleidscyclus is het noodzakelijk te onderzoeken of de gewenste effecten daadwerkelijk worden bereikt. Hierbij moet worden opgemerkt dat het meten van het effect geen doel op zich is. Voor Rijnland is het belangrijk dat de effecten op een praktisch uitvoerbare methode gemeten kunnen worden. Het blijkt moeilijk om de effecten van het passief (water)beheer inzichtelijk te maken. Rijnland zoekt naar de beste methode om dit gewenste inzicht te verkrijgen. Rijnland staat hierin niet alleen. Partners als rijksinspecties, provincies, gemeenten, milieudiensten/uitvoeringsdiensten en andere waterschappen worstelen met hetzelfde dilemma. Wel zijn enkele wetenschappelijke onderzoeken naar de effectiviteit verricht. Deze onderzoeksresultaten zijn voor de praktijk echter niet/onvoldoende geschikt. Dit is aanleiding voor het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid om te werken aan een praktische handleiding. Ten tijde van de vaststelling van deze nota is deze handleiding echter nog niet afgerond.

Hieronder wordt van beide gewenste effecten aangegeven hoe Rijnland deze via een praktisch uitvoerbare methode zal meten.

7.3.1 Preventief effect: naleefgedrag

Rijnland zal het naleefgedrag van de in de nulmeting benoemde categorieën over een langere periode volgen. Over elk kalenderjaar wordt een analyse van het naleefgedrag gemaakt. Hierdoor wordt inzicht verkregen in de veranderingen in het naleefgedrag. Deze verandering is het potentiële effect van het handelen van Rijnland. Binnen deze analyse is het niet mogelijk te bepalen welke bijdrage de individuele interventies hebben. Er moet echter rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat externe factoren de verandering veroorzaken. In onderstaande grafiek is een fictief voorbeeld gegeven.

Bij de effectmeting wordt het naleefgedrag gedefinieerd als: het percentage controles van vergunde of  gemelde activiteiten waarbij inhoudelijk is beoordeeld of aan de voorschriften is voldaan waarbij geen overtreding heeft plaatsgevonden. In plaats van naleefgedrag kan dus ook worden gesproken over naleefpercentage. Het naleefpercentage wordt via de volgende formule bepaald:

Naleefpercentage = aantal naleving/aantal controles X 100%

Het uiteindelijke doel van het passieve waterbeheer is: droge voeten en schoon water. Door het meten van de effecten op het gedrag, is de bijdrage aan dit einddoel niet daadwerkelijk inzichtelijk gemaakt. Op basis van de trend analyse kan echter wel worden geconcludeerd of het passieve waterbeheer bijdraagt aan het beperken van risico's en problemen in het waterbeheer.

7.3.2 Repressief effect: afhandeling geconstateerde overtreding

De afhandeling van geconstateerde overtredingen wordt gemeten aan de hand van het aantal controles waarbij één of meerdere overtredingen zijn geconstateerd. Hiervan wordt de datum van de controle en de datum van hercontrole waarbij is geconstateerd dat het gewenste effect is bereikt, geregistreerd. Rapportage vindt plaats per kalenderjaar. Hierbij worden alle in het betreffende kalenderjaar geconstateerde overtredingen meegenomen. Het is belangrijk te realiseren dat deze afhandeling een lange doorlooptijd kan hebben. Zo kan het voorkomen dat een in december 2010 geconstateerde overtreding pas in mei 2011 definitief wordt afgehandeld. De rapportage wordt daarom herhaald totdat daadwerkelijk de 100% is behaald.

41 Hoogheemraadschap van Rijnland 2009a, p. 5.