Mandaat-, volmacht- en machtigingsbesluit gemeente Leudal

Ondertekening

Toelichting

Algemeen:

Mandaat is de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. Besluiten worden gedefinieerd als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (of een daarmee juridisch gelijk te stellen andere handeling). Belangrijke voorbeelden van besluiten zijn: vergunningen, ontheffingen, (subsidie-) beschikkingen, uitkeringen en verkeersmaatregelen (maar natuurlijk ook weigeringen daarvan).

Bestuursorganen binnen de gemeente zijn bijvoorbeeld: de raad, het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester.

Met andere woorden mandaat is een instrument waarbij bijvoorbeeld het college bepaalde vergunningen niet meer zelf verleent, maar op een lager, ambtelijk, niveau in de organisatie neerlegt zodat zij zelf haar tijd efficiënter kan besteden.

Veelal komt mandaat voor bij vaak voorkomende c.q. routinematige zaken.

Met enige nadruk wordt vermeld dat het dus bij mandaat met name gaat om beslissingen die extern gericht zijn en rechtsgevolg creëren. Waarbij onder dat creëren van rechtsgevolg is te verstaan, het veranderen van rechten en/of plichten van burgers.

Er is voor gekozen om met besluiten samenhangende extern gerichte stukken ook onder dit mandaat te vatten. Dan gaat het om correspondentie die, niet zijnde een besluit, daarmee wel samenhangt en voorafgaande dan wel na afloop van het besluitvormingsproces uitgaat (voorbeelden hiervan zijn: een ontvangstbevestiging, verzoek om meer informatie, aanbiedingsbrief, voortgangsbericht etc).

Het gaat bij mandaat niét om werkafspraken, besturingsmodellen, budgetverlening of andere sturingsinstrumenten. Dat soort zaken zijn vervat in andere, meer intern werkende, instrumenten zoals de organisatievisie en de Budgethoudersregeling gemeente Leudal 2017 (waarmee een koppeling met de – jaarlijks fluctuerende – productbegroting wordt gemaakt) etc.

Uitgangspunt van mandaat is dat degene die mandateert altijd bevoegd blijft de gemandateerde bevoegdheid – toch nog – zelf uit te oefenen, dan wel bij de uitoefening van die bevoegdheid aanwijzingen te geven. De uitgeoefende gemandateerde bevoegdheid blijft daarbij altijd onder verantwoordelijkheid vallen van het bestuursorgaan dat mandaat verleent. In feite gaat het dus om een juridische constructie waarbij bestuursorganen aan ambtenaren de bevoegdheid opdragen om bepaalde beslissingen voor en namens hen te nemen.

Het ligt overigens voor de duidelijkheid van besluitvormingsprocedures voor de hand dat indien het bestuursorgaan een gemandateerde bevoegdheid bij nader inzien toch aan zich wil houden, dat daartoe dan ook expliciet door dat bestuursorgaan besloten wordt.

Vanuit de integrale managementfilosofie, voor Leudal, wordt bij toepassing van mandaat een rechtstreekse verbinding gelegd met financiën/budgetten en de planning & controlcyclus. Zo wordt duidelijk dat toebedeelde bevoegdheden binnen die kaders van kracht zijn. Een gemandateerde is dus, qua interne verhoudingen, formeel nooit verder bevoegd, dan wat hem bijv. via budget/begroting – intern – werd toegekend. Geld dat je niet hebt, kun je ook niet uitgeven; dat geldt voor iedereen. Voor een gemeente, een bestuursorgaan en natuurlijk ook voor de gemandateerde ambtenaar.

Het uitgangspunt is dat “gemandateerd wordt, tenzij…”. Dit uitgangspunt heeft veel voordelen;

• -

  een compact (hoofd)mandaat verdient de voorkeur vanuit transparantie, overzichtelijkheid en duidelijkheid;

• -

  deze werkwijze geeft minder bureaucratie;

• -

  het model is veel minder onderhouds- en foutgevoelig; uitschrijven en bijhouden van specifieke/gedetailleerde bevoegdheden (per soort besluit) is veelal slechts korte tijd correct én blijvend bewerkelijk;

• -

  hetgeen het bestuur niet of onder voorwaarden wil toevertrouwen aan een lager echelon, kan worden uitgezonderd of onder beperkende voorwaarden worden verleend;

• -

  gestreefd wordt naar een zo veel mogelijk tijd-/ en ontwikkelingsbestendig document; dat wil zeggen, zodanig vormgegeven dat nieuwe ontwikkelingen niet direct leiden tot noodzakelijke aanpassing van het hoofdmandaat;

• -

  de werkwijze sluit aan bij de aanbevelingen uit het imago onderzoek 2017.

Voor de duidelijkheid en ter voorkoming van discussies wordt hierbij vermeld dat voor dit mandaat en de daarop berustende ondermandaten de integraal manager (gemeentesecretaris/directeur en/of afdelingshoofd) – naar de buitenwereld/extern – voor de taak/het werkterrein zoals uit de organisatieregeling blijkt, volledig bevoegd is.

Een (opschalings)afweging vanwege bijvoorbeeld een politieke-/bestuurlijke-/ambtelijke gevoeligheid naar bijvoorbeeld een hoger (ambtelijk) echelon is er een van interne aard.

Aldus kan én mag – bijvoorbeeld – een burger, of een andere externe, er zekerheidshalve op vertrouwen dat een dergelijk manager het besluit, vallend binnen zijn werkterrein, bevoegdelijk nam.

Daarbij heeft het college en de burgemeester bij hun besluitvorming over dit mandaat expliciet overwogen dat intern de afspraak geldt dat bij politieke en bestuurlijke gevoeligheid wordt opgeschaald.

Tot slot nog een aantal algemene punten:

• 1.

  Sinds invoering van de derde tranche Awb staat vast dat bestuursdwang (maar ook andere handhavingsinstrumenten als dwangsom etc.) te mandateren is. Aangezien er geen principiële redenen aanwezig zijn om het bestuursorgaan deze bevoegdheid aan zich te laten houden, valt deze bevoegdheid onder dit algemene mandaat.

• 2.

  Het voeren van een rechtsgeding binnen het taakgebied van een afdeling behoort, vanuit het oogpunt van integraal management, in principe niet wezenlijk anders te worden behandeld dan zaken die wel rimpelloos verlopen (het voeren van een rechtsgeding wil zeggen alle (rechts-) handelingen die daarbij horen, en al dan niet op eigen initiatief).

Als een besluit kennelijk lastiger tot stand komt en/of leidt tot bezwaar en/of (hoger)beroep, doet dat niets af aan de verantwoordelijkheid van die integraal manager. Wel zal een dergelijke exercitie een aanleiding betekenen voor het – extra – informeren van een hoger en/of bestuurlijk niveau. Er kan dan meer aan de hand zijn. Het is ook denkbaar dat sommige zaken zo politiek-bestuurlijk gevoelig (komen te) liggen dat zij daarom als uitzondering (‘naar de aard…’) opschaling verdienen.

3.Artikel 10:3 Awb verzet zich ertegen dat een beslissing in bezwaar op een lager (of gelijk) niveau wordt genomen dan het in mandaat genomen primaire besluit, omdat de aard van de bevoegdheid tot het beslissen in bezwaar vergt dat een voldoende onbevangen en vrije heroverweging plaatsvindt. Dit betekent dat, indien bijvoorbeeld een afdelingshoofd zelf het primaire besluit neemt, de gemeentesecretaris/directeur degene is die de beslissing op bezwaar kan nemen. Indien een afdelingshoofd bepaalde primaire besluiten ondergemandateerd heeft aan bijvoorbeeld teamleiders, kan het afdelingshoofd beslissen op het bezwaarschrift. De interne afspraak geldt dat de portefeuillehouders worden geïnformeerd over ingekomen bezwaarschriften, de agenda voor de commissie bezwaarschriften en de beslissing op bezwaar. Alle uitspraken van rechterlijke instanties worden ter kennis gebracht van het college.

Artikelsgewijze toelichting:

Artikel 1.

In dit artikel zijn de definities omschreven zoals deze in dit besluit (en de daarop gebaseerde ondermandaten) van toepassing zijn.

Deze begripsomschrijvingen sluiten aan c.q. zijn gebaseerd op de Awb, en de daar gehanteerde uitleg.

Artikel 2.

Artikel 2 vormt de kern van dit mandaatbesluit. Bestuursorganen geven in dit artikel, de hoogste gemeentelijk ambtenaar, de gemeentesecretaris/algemeen directeur binnen de gestelde regels mandaat m.b.t. alle bevoegdheden van college en burgemeester. Aan de daaronder ressorterende afdelingshoofden wordt mandaat verleend, ieder voor dat deel van het werkterrein dat hun afdeling aangaat.

In Leudal is er voor gekozen om verantwoordelijkheden, op basis van het integraal management concept, feitelijk zo veel mogelijk neer te leggen op afdelingshoofdenniveau. Omwille van de mogelijkheid om toch op elk niveau de verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris/directeur te kunnen waarmaken, is er voor gekozen dat het bestuursorgaan zowel de gemeentesecretaris/algemeen directeur mandateert, als ook de afdelingshoofden. Op deze wijze komt ten aanzien van besluitvorming het eerste adviseurschap, hoogste ambtelijke gezag en overall-verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris/algemeen directeur tot uiting. Deze constructie biedt daarbij het voordeel dat geen discussie kan ontstaan of bijvoorbeeld de gemeentesecretaris bevoegd is een bepaald (voorgenomen) besluit –ambtelijk- bij te stellen of een besluit in mandaat te nemen indien, om wat voor een reden dan ook, het mandaat op een lager niveau niet wordt/kan worden waargemaakt. Voorts wordt de secretaris/algemeen-directeur hierdoor in de gelegenheid gesteld mandaten terug te halen als hij dat wenselijk acht.

Mandaat wordt gegeven voor alle besluiten voorkomende in het gehele (beleids-) terrein waarvoor het desbetreffende afdelingshoofd verantwoordelijk is.

Daarnaast is met deze bepaling het afdelingshoofd ook bijvoorbeeld bevoegd inzake (rechtspositionele) besluiten ten aanzien van personeel zijn afdeling betreffende. Dit omvat bijvoorbeeld ook de bevoegdheid tot aanstellen zoals vervat in artikel 160, eerste lid, sub d, van de Gemeentewet (voor zover niet elders beperkt).

Bij de in deze artikelen gekozen constructie geldt dat mandaat wordt verleend “tenzij bij wet of de onderhavige regeling anders is bepaald”.

Ter verduidelijking wordt hierover het volgende opgemerkt:

In slechts een enkel geval bepaalt de wet dat het bestuursorgaan zelf moet beslissen (en dus niet kan mandateren); dat is bijvoorbeeld het geval bij artikel 177 Gemeentewet (noodbevelen). Maar de hoofdregel is dat in principe vrijwel alle bevoegdheden gemandateerd kunnen worden.

Voor de duidelijkheid en ter voorkoming van discussies wordt hierbij vermeld dat voor dit mandaat en de daarop berustende ondermandaten de integraal manager (gemeentesecretaris/directeur en/of afdelingshoofd) – naar de buitenwereld/extern – voor de taak/het werkterrein van zijn afdeling, volledig bevoegd is.

Een (opschalings)afweging vanwege bijvoorbeeld een politieke-/bestuurlijke-/ambtelijke gevoeligheid naar bijvoorbeeld een hoger (ambtelijk) echelon is er een van interne aard.

Aldus kan én mag –bijvoorbeeld- een burger, of een andere externe, er erop vertrouwen dat een dergelijk manager het besluit, vallend binnen de taak, bevoegdelijk nam (wat er verder ook intern van zij).

Daarbij hebben het college en de burgemeester bij hun besluitvorming over dit mandaat expliciet overwogen dat intern de afspraak geldt dat bij politieke en bestuurlijke gevoeligheid wordt opgeschaald.

Overigens is er voor de duidelijkheid voor gekozen, daar waar op voorhand al duidelijk is dat de wet zich daartegen verzet, in artikel 8 van dit mandaat die uitzonderingen te benoemen.

Dit kan, gelet op het bovenstaande, geen limitatieve opsomming zijn.

Artikel 3.

Het in artikel 2 verleende mandaat kan door de verkrijger – in principe – worden ondergemandateerd, indien dat voor die de uitoefening van die bevoegdheden doeltreffend en doelmatig is.

Om ook voor de buitenwereld kenbaar te zijn moet dat ondermandaat schriftelijk zijn verleend en moet dat voldoende duidelijk en bepaald zijn.

Voor een ondermandaat is goedkeuring van de gemeentesecretaris/directeur vereist.

Het afdelingshoofd Bedrijfsvoering is verantwoordelijk voor openbare terinzagelegging in een voor publiek toegankelijk gebouw van de gemeente en bekendmaking op het internet van dit besluit en de krachtens dit besluit verleende ondermandaten.

Wellicht ten overvloede wordt hier nog vermeld dat het aanbevelenswaardig is eventuele ondermandatering (gelijk de juridische constructie van en in dit hoofdmandaat) op functionarisniveau te laten plaatsvinden.

Dit heeft het voordeel dat personele wisselingen niet per definitie hoeven te leiden tot bijstellen van het ondermandaat.

Artikel 4.

De in dit artikel genoemde bevoegdheden zijn uitgezonderd van het algemene mandaat aan de afdelingshoofden. Ten aanzien van deze bevoegdheden is de het geven van een ondermandaat niet mogelijk. Dat wil dus zeggen dat de in dit artikel genoemde bevoegdheden door de gemeentesecretaris/algemeen directeur zelf dienen te worden uitgeoefend.

Artikel 5.

Dit artikel schrijft de verplichte wijze van ondertekening van in mandaat genomen besluiten voor.

Niet alleen is uniformiteit in wijze van ondertekeningen wenselijk, maar ook moet uit de wijze van ondertekenen blijken dat het besluit in mandaat is genomen (zie artikel 10:10 Awb).

In geval een daartoe aangewezen plaatsvervanger een besluit (moet) ondertekent(en), is de (redactie van de) ondertekeningclausule op zich hetzelfde als in de tekst van artikel 6 en hierboven vermeld, met dien verstande dat (bijvoorbeeld met de pen) aan de functiebenaming wordt toegevoegd: ”plv.” én dat deze plaatsvervanger natuurlijk met eigen naam en handtekening ondertekent.

Volledigheidshalve wordt vermeld dat indien het college in een bepaalde zaak zelf besluit (en dus géén gebruik maakt van mandaat), een uitgaande brief behorende bij dat besluit op grond van artikel 59a, eerste lid, Gemeentewet, ondertekend behoort te worden door burgemeester en secretaris zelf.

Het concept-uitgaande stuk dient dan ook bij de aangeleverde vergaderstukken te worden aangereikt, zodat het bestuursorgaan zich kan vergewissen dat hetgeen in het concept is vervat, ook overeenkomstig haar besluit is.

Het uitgangspunt dat het college zelf ondertekent als het zelf het besluit genomen heeft, is slechts dan niet van toepassing indien het college besloten heeft gebruik te maken van de mogelijkheid van ondertekeningsmandaat zoals vervat in 59a, tweede lid, Gemeentewet.

Artikel 6.

Dit artikel maakt – nogmaals – duidelijk dat indien er geen financiële dekking (in relatie tot beschreven prestaties/resultaten) is, degene die in beginsel bevoegd gemaakt werd door dit mandaatbesluit, van dat mandaat geen gebruik kan maken, dan nadat het bestuursorgaan daartoe expliciet heeft besloten. Artikel 7 is daarmee in feite een expliciete onderstreping van de in het mandaat gemaakte koppeling met de budgetregeling.

Artikel 7.

In dit artikel worden uitzonderingen op het algemene mandaat geëxpliciteerd. In de genoemde situaties is geen mandaat verleend en dient het bestuursorgaan dus zelf de genoemde bevoegdheden uit te oefenen.

Voor een deel sluiten deze genoemde bevoegdheden aan bij de inhoud van artikel 10:3, tweede lid, Awb (leden 1, 2 en 7). Verkeersbesluiten kunnen wel worden gemandateerd en zijn daarmee een uitzondering op het uitgangspunt dat besluiten van algemene strekking niet gemandateerd kunnen worden.’

Voor een ander deel betreft het invullingen van de uitzonderingen “..tenzij bij wet anders is bepaald of de aard van die bevoegdheid zich in een specifiek geval daartegen verzet…” (leden 4, 6, 7 en 8).

De in lid 7 genoemde bevoegdheden (artikelen 151b, 151c, 151d, 154a, 172, 172a, 172b, 174, tweede lid, 174a, 175, 176 en 176a van de Gemeentewet) zijn bevoegdheden inzake openbare orde. Deze bevoegdheden zijn wettelijk niet te mandateren op grond van artikel 177 van de Gemeentewet.

Het voeren van rechtsgedingen en het nemen van besluiten, ter voorbereiding, voorkoming of beëindiging van strafrechtelijke, civielrechtelijke en bestuursrechtelijke procedures en het instellen van alle rechtsmiddelen in alle instanties, zowel eisend als verwerend, is niet uitgezonderd.

Voor de dagelijkse werkpraktijk is een dergelijke uitzondering niet functioneel. Immers zeer veel gemeentelijke werkzaamheden kunnen worden gezien als een voorbereiding op of voorkoming van een bestuursrechtelijke procedure.

Ook (voorbereiding van) civielrechtelijke procedures (zoals (ver-)huur en pachtkwesties) komen regelmatig voor. Vandaar dat deze uitzondering ook niet in dit mandaatbesluit voorkomt.

Afgezien van het onhandige karakter van een dergelijke uitzondering is het ook principieel in het licht van integraal management niet logisch dat dit soort zaken per definitie naar een hoger niveau getild zouden moeten worden.

Ook hier is het verkieslijk om de verantwoordelijkheid in principe op afdelingshoofdniveau te leggen en daar ook de inschatting te laten maken of opschaling van de kwestie (evt. naar bestuurlijk niveau) wenselijk c.q. noodzakelijk is (vergelijk hetgeen hierover in de toelichting onder artikel 2 en 3 ook werd vermeld).

Het ligt in verband met de eindverantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris/directeur ten aanzien van de bedrijfsvoering niet in de rede benoeming, schorsing en ontslag van meer dan de aangegeven functionarissen uit te zonderen van mandaat. In voorkomende gevallen is het evenwel gebruikelijk, dat bijvoorbeeld ten aanzien van teamleiders de gemeentesecretaris/directeur en afdelingshoofden te rade gaan bij collegeleden om hun wensen en ervaringen bij beoordelingen en selecties te kunnen betrekken. Dat laat echter onverlet dat besluiten zijn gemandateerd.

Artikel 8.

In dit artikel wordt met mandaat gelijkgesteld de verlening van volmacht (dit is het privaatrechtelijke equivalent van mandaat voor privaatrechtelijke rechtshandelingen) en machtiging tot het verrichten van feitelijke handelingen. Dit betekent dat via dit mandaatbesluit (en ondermandaat) afdelingshoofden ook bevoegd zijn, op hun desbetreffende (beleids-)terrein, andere dan (publiekrechtelijke) besluiten te nemen, nl. privaatrechtelijke en feitelijke handelingen (dat wil zeggen handelingen die noch bestuursrechtelijk noch privaatrechtelijk zijn).

Ter toelichting wordt het volgende voorbeeld gegeven;

Het college is (publiekrechtelijk) bevoegd (op grond van artikel 160 van de Gemeentewet) om te besluiten een huis te kopen. Deze bevoegdheid is in principe gemandateerd naar het afdelingshoofd Dienstverlening.

De ondertekening van de transportakte bij notaris is een (privaatrechtelijke) rechtshandeling die op grond van artikel 171 van de Gemeentewet een bevoegdheid van de burgemeester is. Via de met mandaat gelijkgestelde volmacht (‘vertegenwoordiging’) komt ook deze bevoegdheid bij afdelingshoofd Dienstverlening.

Het in ontvangst nemen van de sleutels van het gekochte huis (dat is een feitelijke handeling) kan via dit mandaatbesluit (waaronder dus ook machtiging begrepen wordt), ook door het afdelingshoofd Dienstverlening geschieden.

Alle fases van een dergelijke transactie (publiekrechtelijk, privaatrechtelijk, alsmede feitelijk) zijn aldus voor de beide bestuursorganen door dit mandaat ‘gedekt’.

Artikel 9.

De plaatsvervanger van de gemandateerde functionaris kan de bevoegdheden van de gemandateerde functionaris uitoefenen indien de gemandateerde tijdelijk afwezig is of gedurende langere tijd niet in staat is zijn functie uit te oefenen. Wel moet de vervanger via een daartoe strekkend besluit formeel als zodanig aangewezen zijn om rechtsgeldig besluiten te kunnen nemen.

Het is niet mogelijk/wenselijk dat een welwillende willekeurig aanwezige ambtenaar in die zin bevoegdheden van de gemandateerde waarneemt. Immers voor een buitenstaander/burger moet traceerbaar zijn dat een functionaris bevoegd was.

Voor de wijze van ondertekenen door een plaatsvervanger wordt verwezen naar hetgeen vermeld onder de toelichting op artikel 6.

Artikel 10.

Met de inhoud van dit artikel wordt recht gedaan aan het complementaire deel van de mandaatsfiguur. Namelijk dat uitoefening van het geschonken vertrouwen zichtbaar wordt gemaakt aan het bestuursorgaan.

Een gemandateerde legt daarom verantwoording af aan het bestuursorgaan over de uitvoering van de aan hem opgelegde taken en het gebruik van verleende bevoegdheden via de reguliere P en C cyclus.

Naast de formele verantwoordingsmomenten in de P en C cyclus kan het bestuursorgaan – nadere – aanwijzingen geven hoe, hoe vaak en in welke vorm het in de praktijk geïnformeerd wenst te worden over het gebruik van verleende bevoegdheden en optredende bijzonderheden daarbij (vergelijk artikel 10:6 van de Awb: algemene instructies). In de ondermandaatbesluiten kan zulks expliciet tot uitdrukking worden gebracht. In de algemene toelichting wordt onder punt 3 aangegeven hoe om te gaan met bezwaarschriften etc.

In het tweede lid van dit artikel zijn een aantal bevoegdheden opgenomen ten aanzien waarvan in ieder geval verantwoording wordt afgelegd aan de portefeuillehouder of ten aanzien waarvan voorafgaand overleg met de portefeuillehouder plaatsheeft.

Artikel 11.

In de praktijk bestaat de behoefte dat portefeuillehouders soms een besluit of een brief ondertekenen. In artikel 10:11 Awb is hiervoor een wettelijke grondslag opgenomen. In de Memorie van Toelichting bij dit artikel staat dat als algemeen uitgangspunt dient te gelden dat degenen die een besluit neemt het besluit ook ondertekent; afdoening en ondertekening dienen bij voorkeur in een hand te gaan. Desalniettemin kan het onder omstandigheden gewenst zijn dat de ondertekening door een wethouder geschiedt.

Artikel 12.

In dit artikel wordt de oude mandaatregeling, Mandaatregeling gemeente Leudal 2013 en het bijbehorende mandaatregister alsmede de op deze regeling gebaseerde ondermandaatregelingen ingetrokken. Tevens wordt het Mandaat, volmacht- en machtigingsbesluit Leudal 2017 d.d. 3 januari 2017 en het bijbehorende bevoegdhedenregister ingetrokken.

Artikel 13.

Bekendmaking geschiedt conform Awb via publicatie op internet.