Regeling uitwegen

1.1 Inleiding

Met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010 zijn burgemeester en wethouders het bevoegde gezag geworden om een omgevingsvergunning te verlenen voor het aanleggen of veranderen van een uitweg of het veranderen van het gebruik van een uitweg op een provinciale weg. Naar aanleiding van deze wetswijziging is in de ‘Omgevingsverordening Overijssel 2009' en de provinciale ‘Regeling uitwegen' het toetsingskader opgenomen waaraan burgemeester en wethouders een aanvraag moeten toetsen. Daarbij is ook bepaald dat burgemeester en wethouders bij elke aanvraag advies inwinnen bij Gedeputeerde Staten, voordat zij een besluit nemen op de aanvraag.

In de praktijk is gebleken dat sindsdien de aanleg van een provinciale uitweg niet meer in alle gevallen overeenkomstig de wet- en regelgeving verloopt. Provinciale uitwegen worden al aangelegd of veranderd zonder dat daarvoor eerst een omgevingsvergunning is aangevraagd en/of is verleend. Ook komt het voor dat er geen advies door de gemeenten wordt ingewonnen bij Gedeputeerde Staten over een aanvraag om een provinciale uitweg.

Ten gevolge hiervan worden er bijvoorbeeld geen omgevingsvergunningen verleend voor het aanleggen van provinciale uitwegen of worden er geen noodzakelijke voorwaarden aan die vergunningen verbonden. In totaal zijn er in de provincie Overijssel ongeveer 19.500 provinciale uitwegen. Jaarlijks werden tot nu toe ongeveer 50 aanvragen per jaar voor nieuwe maar vooral ook voor wijziging van bestaande uitwegen gedaan. 

De kans bestaat dat als er geen voorschrift aan een omgevingsvergunning voor een uitweg is verbonden ter zake van het onderhoud en er vindt een ongeval plaatsvindt op een provinciale uitweg ten gevolge van de slechte staat, de provincie hiervoor aansprakelijk is. Op de provincie rust de zorgplicht voor het onderhouden van een provinciale weg en het houden van toezicht op de naleving van de onderhoudsplicht. Bovendien is de provincie doorgaans eigenaar van de grond van de uitweg voor zover die behoort tot de berm van de provinciale weg. Het is dus belangrijk dat degene die een uitweg maakt of verandert, verplicht is of wordt tot het beheren en onderhouden van een provinciale uitweg. Om die reden heeft de provincie onderzocht of het uitwegvergunningsstelsel kan worden gewijzigd in een uitwegmeldingsstelsel. Alsdan moet degene die een uitweg op een provinciale weg aanlegt, verandert en onderhoudt daarbij de algemene regels in acht nemen.     

Op grond van de Wegenwet, als ook op grond van de Wabo, staat het de provincie vrij om het vergunningsstelsel voor een provinciale uitweg te veranderen in een meldingsstelsel met algemene regels. De enige beperking daarbij is dat het meldingsstelsel niet in strijd mag zijn met de Wegenwet. Voor de materiële normstelling sluit de Wabo volledig aan bij de regelgeving op decentraal niveau. De Wabo treedt dus niet in de vrijheid van een provinciebestuur om tot een vergunningplicht te besluiten of het toetsingskader. Het bepalen van een toetsingskader vergt een politiek-beleidsinhoudelijke beoordeling. Deze beoordeling is onder meer afhankelijk van het provinciale omgevingsbeleid en lokale omstandigheden. Zo kan het zijn dat in de ene provincie wordt gekozen voor een vergunningplicht en in de andere wordt volstaan met algemene regels. Gelet op het politiek-beleidsmatige karakter geschiedt die afweging op decentraal niveau. De Wabo heeft voor de bij verordening gereguleerde activiteiten zoals een provinciale uitweg dan ook geen landelijke vergunningplicht of landelijke criteria voor vergunningverlening geïntroduceerd. Het inhoudelijke primaat blijft bij de decentrale overheden.

Gelet op de wettelijke mogelijkheid om een meldingsstelsel in het leven te roepen voor provinciale uitwegen, alsmede gelet op de ervaring met de vergunningverlening voor provinciale uitwegen door de gemeenten en het feit dat de provincie aansprakelijk is voor ongevallen op haar wegen, is besloten tot het instellen van een meldingsstelsel op basis van algemene regels. Hiermee is de bevoegdheid ten aanzien van provinciale uitwegen weer - evenals voor de inwerkingtreding van de Wabo - terug bij Gedeputeerde Staten en kunnen zij daarop ook weer toezicht uitoefenen.

Het laten vervallen van de vergunningsplicht voor provinciale uitwegen, levert bovendien ook een belangrijke bijdrage aan het verminderen van de administratieve lasten in het kader van de deregulering.

1.2 Algemene regels met meldingsstelsel

In de Omgevingsverordening is bepaald dat gedeputeerde staten nadere regels kunnen stellen met betrekking tot gevallen waarin in de plaats van een ontheffing met een melding kan worden volstaan. Dat doen zij in deze regeling voor uitwegen.

Het uitgangspunt van de regeling is dat het algemene regels bevat die gelden voor alle provinciale uitwegen. Het aanleggen, veranderen en onderhouden van provinciale uitwegen leent zich bij uitstek voor een regime waarbij algemene regels in acht moeten worden genomen. De regeling voorziet slechts in drie soorten uitwegen en een doorsteek. Voor elke soort uitweg zijn de eisen eenduidig. Het betreffen vooral materiële en technische bepalingen waaraan een provinciale uitweg moet voldoen. Deze bepalingen hebben rechtstreekse werking.

Een vereiste is dat algemene regels goed uitvoerbaar en handhaafbaar moeten zijn. Dit betekent voor de inhoud van de regels dat ze helder, eenduidig  en voor een ieder hanteerbaar moeten zijn. De regels moeten voorts voor Gedeputeerde Staten voldoende mogelijkheden bieden om effectief toezicht te kunnen houden en zo nodig te kunnen handhaven. Om deze reden is voor zover mogelijk aansluiting gezocht bij de systematiek en redactie van de AMvB Brandveilig gebruik bouwwerken.

Voor de meeste uitwegen kan worden volstaan met de algemene regels, maar niet uitgesloten kan worden dat in een aantal gevallen specifieke voorwaarden nodig zijn. Dit kan te maken hebben met de omgeving waarin de uitweg zich bevindt; er staat bijvoorbeeld een forse boom direct naast de beoogde uitweg die het zicht op de provinciale weg belemmert. Daarom bieden de algemene regels waar nodig mogelijkheden voor Gedeputeerde Staten om voorwaarden op te leggen in het kader van een doelmatig en (verkeers-)veilig gebruik van uitwegen. Naar verwachting zal hier terughoudend gebruik van worden gemaakt.

1.3. Handhaving

De primaire verantwoordelijkheid voor het aanleggen, veranderen, onderhouden en gebruiken van een uitweg ligt bij de gebruiker van een uitweg. Diegene is verantwoordelijk voor de naleving van de bepalingen van de regeling. De regeling spreekt van het gebruik, en niet van de gebruiker. Er wordt in principe geen onderscheid gemaakt tussen bijvoorbeeld een eigenaar of een huurder van een woning waarvoor de uitweg is aangelegd. Maar afhankelijk van de omstandigheden van het geval zal soms een ander dan de eigenaar (uitsluitend of mede) als overtreder van een bepaling van deze regeling worden aangemerkt. Bij de constatering van een acute gevaarlijke situatie als gevolg van een overtreding van deze regeling is het voor Gedeputeerde Staten alleen van belang dat zo snel mogelijk alsnog aan de bepalingen wordt voldaan. Van Gedeputeerde Staten behoeft niet te worden verwacht dat zij zich in een dergelijk acuut geval eerst in de relatie tussen de diverse gebruikers van een uitweg verdiept alvorens handhavend op te treden. Wanneer het voor Gedeputeerde Staten onvoldoende duidelijk is wie voor de overtreding verantwoordelijk is, kunnen zonodig de eigenaar en de huurder worden aangesproken.

De mate waarin deze regeling wordt nageleefd is mede afhankelijk van de relatie tussen de provincie en degene die een provinciale uitweg heeft of wil aanleggen. De provincie blijft verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving van de regeling.

In het geval één of meer bepalingen uit de regeling niet worden nageleefd, is sprake van een overtreding ingevolge artikel 5.1 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Onder een overtreding wordt verstaan: "een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift". De term "krachtens" geeft aan dat niet alleen sprake is van een overtreding bij het niet naleven van een wettelijke bepaling zoals uit de regeling, maar ook bij het niet naleven van een voorschrift verbonden aan een vergunning of ontheffing of een ander type beschikking zoals een opgelegde voorwaarde ter zake van een uitwegmelding.

In het geval dat bijvoorbeeld bij de aanleg of de wijziging van een uitweg niet wordt voldaan aan de algemene regels of een opgelegde voorwaarde, kan daartegen met toepassing van bestuursrechtelijke handhaving worden opgetreden. Gedeputeerde Staten kunnen op grond van artikel 122 Provinciewet in samenhang met artikel 5:24 Awb een last onder bestuursdwang opleggen. Ingevolge artikel 5:32 lid 1 Awb kunnen Gedeputeerde Staten in plaats daarvan aan de overtreder ook een last op straffe van een dwangsom opleggen. Ook kunnen Gedeputeerde Staten afhankelijk van de situatie er voor kiezen om één of meer nadere voorwaarden na een uitwegmelding op te leggen. Er zijn dus voldoende (sanctie)middelen voorhanden om naleving van de algemene regels en eventuele nadere voorwaarden af te dwingen.

Uitdrukkelijk wordt hierbij nog opgemerkt dat wanneer de melding van de aanleg of verandering van een uitweg achterwege blijft dat strikt genomen de mogelijkheid biedt tot bestuursrechtelijke handhaving. Toepassing hiervan ligt echter in het algemeen niet direct in de rede, behalve in situaties waarbij door het niet melden aan Gedeputeerde Staten belangrijke informatie over bijvoorbeeld het gebruik van een uitweg wordt onthouden, waardoor ook de handhaving kan worden bemoeilijkt. In het algemeen zal in een situatie dat niet wordt gemeld worden beoordeeld of is voldaan aan de algemene regels ter zake van de materiële en technische eisen voor een uitweg.

1.4 Opbouw van de regeling uitwegen

Deze regeling bestaat uit drie hoofdstukken. Hoofdstuk 1 betreft algemene bepalingen, hoofdstuk 2 betreft uitwegen, hoofdstuk 3 bevat de overgangs- en slotbepalingen. In hoofdstuk 2 staan de materiële en procedurele voorschriften voor de aanleg van een uitweg. Voor de overzichtelijkheid is dit hoofdstuk naar onderwerp onderverdeeld in paragrafen.

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen

Hoofdstuk 2 Uitwegen

Paragraaf 2.1 Melding uitweg

Paragraaf 2.2 Aanleg, beheer en onderhoud uitweg

Paragraaf 2.3 De melding

Hoofdstuk 3 Overgangs- en slotbepalingen

12