Afstemmingsverordening IOAZ/IOAW

Toelichting Afstemmingsverordening IOAW en IOAZ

Algemeen

In de jaren tachtig is de IOAW en IOAZ in het leven geroepen, omdat het bezwaarlijk bevonden werd om langdurig oudere werklozen onder de Algemene Bijstandswet (nu: Wet werk en bijstand (WWB)) te laten vallen en daarmee aan een vermogenstoets en volledige inkomenstoets onderworpen werden. Afgezien daarvan vertonen de IOAW en de IOAZ nauwe verwantschap met de WWB.

Per 1 januari 2010 is het college net als bij de WWB en de Wet investeren in jongeren (WIJ) volledig financieel verantwoordelijk voor de uitvoering van de IOAW en de IOAZ. Dit gaat gepaard met beleidsvrijheid op het gebied van het opleggen van maatregelen.

Op grond van artikel 35, eerste lid onderdeel b van de IOAW en van de IOAZ moet de gemeenteraad bij verordening regels stellen met betrekking tot de weigering en verlaging bedoeld in artikel 20 van de IOAW en IOAZ.

In het kader van uniformiteit van regelgeving is, mede gelet op de nauwe verwantschap van de WWB, deze verordening waar mogelijk geënt op de Afstemmingsverordening WWB 2009. Er is voor gekozen om de regels voor weigering en verlaging van de IOAW en IOAZ in een aparte verordening onder te brengen. Dit omdat er drie wezenlijke verschillen zijn ten opzichte van de WWB:

Keuze blijvend of tijdelijk weigeren

Het college heeft de vrijheid om de uitkering blijvend of tijdelijk te weigeren als belanghebbende onder meer verwijtbaar werkloos raakt. Wil het college gebruik maken van die bevoegdheid dan moet dat in de verordening geregeld zijn. In de verordening is geregeld dat het college de uitkering alleen tijdelijk weigert. Dit ter voorkoming van vergaande nadelige gevolgen voor de belanghebbende bij blijvende weigering van de uitkering. Gehele weigering van de uitkering heeft tot gevolg dat de IOAW-ers en de IOAZ-ers een beroep op de WWB moeten doen, waar de vermogenstoets geldt. Daarnaast betreft het een kwetsbare doelgroep, die uit ouderen bestaat.

Karakter van de maatregel

Tot 1 januari 2010 was het college verplicht om een maatregel op te leggen als geconstateerd werd dat de belanghebbende of zijn echtgenoot verplichtingen niet nakwam. Met ingang van 1 januari 2010 is dit, net als onder de WWB en WIJ een bevoegdheid. In de verordening is geregeld dat het college in de daarin opgenomen situaties verplicht is een maatregel op te leggen, onverlet bijzondere omstandigheden.

Evenwicht tussen rechten en plichten

Rechten en plichten zijn twee kanten van één medaille. Het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke grondslag en de bruto-inkomsten van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de verplichtingen worden nagekomen. Als verplichtingen verwijtbaar niet worden nagekomen, zal dat moeten leiden tot een maatregel in de vorm van de verlaging van de uitkering.

Bij het opleggen van een maatregel moet de zwaarte daarvan afgestemd worden op de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid. De maatregel mag met andere woorden niet disproportioneel zijn. Verder moet een maatregel in het kader van de uitkering, gelet op het daaraan ten grondslag liggende individualiseringsbeginsel mede afgestemd worden op de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende.

De afstemmingsverordening IOAW en IOAZ voorziet in standaardmaatregelen voor veel voorkomende gedragingen. Daarbij is, op basis van een categorie-indeling, een relatie gelegd tussen de ernst van de gedraging en de zwaarte van de maatregel. Verder wordt voor een belangrijk deel ook al rekening gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende, doordat de hoogte van de maatregel is gerelateerd aan de grondslag, waarmee in algemene zin afstemming met de draagkracht wordt bereikt. Deze beide aspecten komen de uitvoerbaarheid van het maatregelenbeleid ten goede, zonder dat dit in de weg staat aan maatwerk.

Op grond van bijzondere persoonlijke omstandigheden of de mate van verwijtbaarheid kan zowel naar boven als beneden afgeweken worden van de standaardmaatregelen. Als iedere verwijtbaarheid ontbreekt kan in het geheel geen maatregel worden opgelegd.

Maatregelen en fraude

In de verordening is een voorziening getroffen om een maatregel op te kunnen leggen als de inlichtingenplicht niet is nagekomen. Daarbij is de hoogte van de maatregel gerelateerd aan de het bruto-benadelingsbedrag. Overigens doet het college in de daarvoor in aanmerking komende gevallen aangifte bij het Openbaar Ministerie, wanneer het benadelingsbedrag hoger is dan het, in de aangifterichtlijn sociale zekerheid genoemde bedrag van € 10.000,-.

Zeer ernstig misdragen

Er kan ook een maatregel worden opgelegd als de belanghebbende zich ten opzichte van het college ernstig misdraagt. In de verordening is daarvoor een regeling opgenomen.

Zwaarte en duur van de maatregel

Bij de indeling in categorieën is ervan uitgegaan dat de ernst van het feit toeneemt naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid of de financiële benadeling van het college groter is. Bij de toepassing van maatregelen in verband met zeer ernstige misdragingen, zal steeds rekening worden gehouden met onder meer de aard van de gedraging, de dreiging die daarvan uitgaat, de impact daarvan op medewerkers, in het bijzonder de mate waarin zij kunnen worden belemmerd in een normaal functioneren en de door de gedraging veroorzaakte (im)materiële schade.

In beginsel wordt een maatregel gedurende één kalendermaand toegepast. Bij recidive wordt de duur of de zwaarte van de maatregel verdubbeld. Dat staat er niet aan in de weg dat, op grond van bijzondere omstandigheden van het individuele geval, bijvoorbeeld bij stelselmatig weigerachtig gedrag of een samenloop van verwijtbare gedragingen ook een maatregel van langere duur opgelegd kan worden.

Bij de WWB is het toepassen van een maatregel voor onbepaalde duur niet toegestaan. In de WWB is geregeld dat bij een besluit waarin een maatregel toegepast waarvan de duur langer is dan 3 maanden, dit besluit binnen 3 maanden heroverwogen dient te worden. In de IOAW en de IOAZ komt deze bepaling niet voor. In het kader van uniformiteit van regelgeving is in deze verordening ook geregeld dat bij maatregelen die een tijdvak van meer dan drie maanden beslaan het maatregelbesluit binnen een termijn van 3 maanden wordt heroverwogen.

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen

Artikel 1 Begripsomschrijving

Voor de begrippen die in de verordening worden gebruikt, is aansluiting gezocht bij de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ).

Artikel 2 Het verlagen van de uitkering

• 1.

  Dit lid geeft de omvang van de werking van deze verordening aan en met name dat het hier een uitwerking betreft van artikel 20 van de wetten.

• 2.

  In de afstemmingsverordening zijn voor allerlei gedragingen standaardverlagingen vastgesteld in de vorm van een vaste (procentuele) verlaging van de uitkering. In dit tweede lid is de hoofdregel neergelegd: de verlaging afstemmen op de ernst van het feit dat zich heeft voorgedaan, de afweging in hoeverre de betrokken persoon hiervoor verantwoordelijk is en de eventuele individuele bijzondere omstandigheden die van belang kunnen zijn in verband met de gevolgen van de tijdelijke verlaging voor de persoon of het gezin. Deze bepaling brengt met zich mee dat bij elke verlaging zal moeten worden nagegaan of gelet op deze drie criteria afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardverlaging geboden is. Afwijking van de standaardverlaging kan zowel tot een verzwaring als een matiging van de hoogte en/of de duur van de verlaging leiden.

  Matiging van de verlaging kan bijvoorbeeld aan de orde komen bij:

  • Ø

    bijzondere financiële of sociale omstandigheden van de belanghebbende;

  • Ø

    proportionaliteit: de zwaarte van de verlaging is niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

Artikel 3 De berekeningsgrondslag

Een verlaging wordt alleen toegepast op de grondslag. De grondslag is een bruto bedrag dat door de minister zodanig wordt vastgesteld, dat deze netto gelijk is aan de bijstandsnormen voor de WWB. De grondslag is bestemd voor de voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan.

Artikel 4 Het besluit tot verlaging van de uitkering

Het verlagen van de uitkering wegens het niet voldoen aan een of meerdere op grond van de wetten opgelegde verplichtingen vindt plaats door middel van een besluit. Deze eis vloeit rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met name dient aandacht besteed te worden aan het zorgvuldigheidsbeginsel, het beginsel van proportionaliteit en het motiveringsbeginsel.

Artikel 5 Afzien van verlaging van de uitkering

• 1.

  Het afzien van een verlaging ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt, is geregeld in artikel 20 van de wetten.

  Een andere reden om af te zien van een verlaging is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit (‘lik op stuk’) is het nodig dat een verlaging spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt toegepast. Om deze reden wordt onder b. geregeld dat het college geen verlagingen toepast bij gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

  Voor gedragingen die een schending van de informatieplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte uitkering is verleend of een te hoog bedrag aan uitkering is verleend, geldt een verjaringstermijn van vijf jaar, omdat dit ook aansluit bij andere verjaringstermijnen, zoals bijvoorbeeld in het Burgerlijk Wetboek.

• 2.

  Hierin wordt geregeld dat het college kan afzien van een verlaging indien er daarvoor zeer bijzondere individuele omstandigheden aanwezig zijn (hardheidsclausule). Dit is uiteraard vooral afhankelijk van de concrete situatie en wordt hier niet verder gespecificeerd.

• 3.

  Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van een verlaging is van belang in verband met eventuele recidive.

Artikel 6 Ingangsdatum, tijdvak en recidive

De verlaging wordt naar de toekomst toegepast, tenzij de uitkering nog niet is uitbetaald. De verlaging dient na constatering in beginsel zo spoedig mogelijk geëffectueerd te worden zodat oorzaak en gevolg maximaal aan elkaar worden gekoppeld.

In de leden 3 tot en met 5 is de systematiek geregeld indien sprake is van herhaling van de verwijtbare gedraging. Indien binnen één jaar na een eerste verwijtbare gedraging opnieuw sprake is van een verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de verlaging. Er is geen sprake van recidive als is afgezien van een afstemming omdat de verwijtbaarheid geheel heeft ontbroken. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging bedoeld die aanleiding is geweest tot een verlaging, ook indien de verlaging wegens zeer bijzondere omstandigheden niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden geldt het tijdstip waarop het besluit (waarin de verlaging is medegedeeld) bekend is gemaakt (verzenddatum beschikking). In de situatie, dat de belanghebbende in een korte periode steeds herhalend verwijtbaar gedrag blijft vertonen (de derde en mogelijke volgende verwijtbare gedragingen) kan het college besluiten na afweging van alle belangen om de gegeven percentages van de hoofdstukken 2 tot en met 4 te verzwaren. Tevens kan de duur telkens worden verlengd met een maand. Zo is sprake van een evenwichtige en systematische opbouw van verlagingen van de uitkering indien sprake is van steeds terugkerend verwijtbaar gedrag van de belanghebbende.

In lid 6 en 7 is geregeld dat de verlaging doorloopt totdat belanghebbende de verwijtbare gedraging heeft hersteld, als direct door de belanghebbende duidelijk is gemaakt, dat van een korte tijdelijke verlaging geen positief effect is te verwachten.

In de WWB is geregeld dat het college een besluit als genoemd in artikel 6 binnen drie maanden dient te heroverwegen. In de IOAW en IOAZ ontbreekt deze bepaling. Om zoveel mogelijk uniformiteit in beleid en uitvoering te betrachten wordt voorgesteld om aan te sluiten bij de regelgeving in het kader van de WWB en bij een verlaging langer dan 3 maanden het besluit tot afstemming te heroverwegen.

De minimale duur van de verlaging is in de hoofdstukken 2 tot en met 4 van deze verordening geregeld.

Artikel 7 Samenloop van gedragingen

• 1

  Als sprake is van een gedraging die meerdere schendingen van verplichtingen als gevolg heeft, dan dient voor het toepassen van de verlaging worden uitgegaan van de gedraging waarop de hoogste verlaging van toepassing is. Het gaat hierbij om de samenhang in het verwijtbare gedrag dat tot twee verlagingen zou leiden. In dat geval geldt het hoogste percentage van de verlaging. De regeling geldt niet voor een bepaalde gedraging die geheel verschillende schendingen van verplichtingen met zich meebrengt op verschillende momenten achter elkaar.

• 2

  a. Afstemming op grond van deze verordening kan alleen plaatsvinden als iemand zich niet houdt aan de verplichtingen die rechtstreeks zijn verbonden aan het ontvangen van een uitkering op grond van één van de wetten. Dat betekent dat de uitkering alleen kan worden verlaagd als iemand een inburgeringsprogramma volgt dat door het college tevens is gedefinieerd als een noodzakelijk traject op grond van artikel 34 van de wetten.

  • b.

    In het kader van de WI geldt een eigen (boete)regeling die als specifieke regeling voorrang krijgt voor deze (algemene) Afstemmingsverordening.

Hoofdstuk 2 Re-integratietraject of werk

Artikel 8 Categorieën

Tweede categorie Bij toekenning van de uitkering of in een later stadium kan aan de belanghebbende, die niet in staat is om op eigen kracht weer in zijn levensonderhoud te voorzien, de verplichting worden opgelegd om:

• Ø

  mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden en de benodigde voorzieningen zoals vastgelegd in de Re-integratieverordening van de gemeente Roermond;

• Ø

  deel te nemen aan een concreet aangeboden traject dat uiteindelijk moet leiden tot uitstroom of zelfstandige maatschappelijke participatie (zorgtraject).

De arbeidsinschakeling wordt direct geschaad, wanneer de belanghebbende deze verplichting niet of onvoldoende nakomt. Het niet of onvoldoende verlenen van medewerking aan een afgesproken traject zal immers leiden tot ongewenste vertraging van dat traject. De gedragingen in de tweede categorie hebben echter niet tot gevolg dat het traject (definitief) stopt. Van onvoldoende medewerking is in ieder geval sprake als de belanghebbende niet of onvoldoende meewerkt aan (oproepen voor) een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling, scholing of zelfstandige participatie, niet op afspraken bij het re-integratiebedrijf verschijnt, opdrachten in het kader van een scholing niet naar behoren uitvoert of zich niet coöperatief opstelt ten aanzien van een diagnostisch onderzoek.

De derde categorie, onderdeel a, betreft de verplichting tot een actieve opstelling op de arbeidsmarkt waaronder de eigen verantwoordelijkheid van belanghebbende om bijvoorbeeld voldoende te solliciteren of ingeschreven te staan bij diverse uitzendbureaus.

Bij de derde categorie, onderdeel b, gaat het om dezelfde soort gedragingen als bedoeld in de tweede categorie, echter met dit belangrijke verschil dat de gedraging heeft geleid tot het (definitief) staken van een lopend traject.

De vierde categorie betreft het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid. Het kan hierbij om allerlei soorten arbeid gaan: gesubsidieerd of regulier, fulltime of parttime, tijdelijk of voor onbepaalde duur. Parttime en/of tijdelijk werk zal wel nog van invloed kunnen zijn in verband met de beoordeling van de proportionaliteit bij een verlaging.

Artikel 9 De hoogte en duur van de verlaging

Deze bepaling behoeft geen toelichting.

Hoofdstuk 3 Inlichtingenplicht

Artikel 10 Schending inlichtingenplicht

Hoofdstuk 4 Overige gedragingen die leiden tot een verlaging

Artikel 11 Zeer ernstige misdragingen

In artikel 20, tweede lid van de wetten, wordt gesproken over ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’. In de verordening worden in verband met de leesbaarheid niet steeds de woorden zeer ernstig misdragen gebruikt, terwijl het wel om hetzelfde wettelijke begrip gaat. Dit betekent voorts dat alleen (zeer) agressief gedrag tegenover leden van het college en ambtenaren aanleiding kan zijn voor een verlaging. Een verlaging is dus niet mogelijk als een klant zich agressief heeft gedragen tegenover een medewerker van een andere organisatie die (indirect) belast is met de uitvoering van een van de wetten (bijvoorbeeld een re-integratiebedrijf).

Opgemerkt wordt dat landelijk, maar ook in de gemeente Roermond incidenten tegen medewerkers tijdens hun werk frequenter en ernstiger zijn geworden. Dit is een maatschappelijk verschijnsel dat in brede kring als zeer ernstig wordt ervaren en afgekeurd. In de gemeente Roermond neemt het college elke misdraging in welke vorm dan ook tegen medewerkers van de gemeente Roermond of het college zeer hoog op en accepteert dit dan ook onder geen enkele voorwaarde.

Ervaring sinds de invoering van deze bepaling in de WWB vanaf 1 januari 2004 leert dat afstemming met een standaardpercentage van 50% gedurende minimaal 1 maand een onvoldoende genuanceerd en hanteerbaar uitgangspunt is gebleken. Dit geldt evenzeer mede ter voorkoming van herhaling van nieuwe incidenten. In deze afstemmingsverordening is getracht een genuanceerdere en systematische invulling te geven die recht doet aan deze ernstige problematiek. Om deze reden wordt ook anders omgegaan met recidive dan in artikel 6 van deze verordening (hoger percentage en/of verlenging termijn van de verlaging) en een langere termijn wanneer herhaling van het gedrag aangemerkt wordt als recidive (24 maanden in plaats van 12 maanden).

Anderzijds dient bij het vaststellen van de hoogte van de verlaging in de situatie dat een uitkeringsgerechtigde zich ernstig heeft misdragen, gekeken te worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende.

Met name dient het beginsel van proportionaliteit (de reactie moet in redelijke verhouding staan tot de gedraging) eveneens recht te worden gedaan.

Wat betreft het vaststellen van de ernst van de gedraging, kunnen de volgende vormen van agressief gedrag in een oplopende reeks (steeds ernstiger) worden onderscheiden:

• Ø

  verbaal geweld (schelden);

• Ø

  discriminatie;

• Ø

  intimidatie (uitoefenen van psychische druk);

• Ø

  zaakgericht fysiek geweld (vernielingen);

• Ø

  mensgericht fysiek geweld;

• Ø

  combinatie van agressievormen.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de soort gedraging, de mate waarin de gedraging te verwijten valt en de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad.

In dit verband kan in het algemeen een onderscheid gemaakt worden tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

In lid 2 is en lid 3 is tevens onderscheid gemaakt tussen fysiek en niet fysiek geweld.

Daarbij wordt fysiek geweld in welke vorm dan ook als een ernstiger incident beschouwd dan wanneer dit niet heeft plaatsgevonden.

Daarnaast is sprake van een steeds zwaardere afstemming (verlaging) van de uitkering naarmate deze vergelijkbare incidenten door dezelfde persoon vaker voorkomen.

Hierdoor ontstaat een meer gedifferentieerd uitgewerkt en gestructureerd systeem waarbij meer recht wordt gedaan aan een stapsgewijze progressieve reactie op onacceptabele incidenten.

Het toepassen van een verlaging staat overigens geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Voor de afdeling Sociale Zaken is er een intern agressieprotocol opgesteld met instructies hoe te handelen bij agressie.

Schematisch:

Hoofdstuk 5 Slotbepalingen

Artikel 12 Overgangsrecht

De IOAW en IOAZ zijn niet voorzien van een wettelijke overgangsrecht. Daarom wordt in deze verordening een overgangsbepaling opgenomen. Gedragingen die plaatsvinden na inwerkingtreding van deze verordening worden uitsluitend met inachtneming van deze verordening beoordeeld. Gedragingen die plaatsvinden voor inwerkingtreding van deze verordening worden uitsluitend met inachtneming van deze verordening opgelegd als de verordening gunstiger is. Zo niet, dan is de ‘oude regeling’ van toepassing. Met de oude regeling wordt bedoeld ‘Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz’, en artikel 20a van de IOAW of artikel 20a van de IOAZ.

Artikel 13 Citeertitel en inwerkingtreding

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.