Verordening op de ambtelijke bijstand 2009

BIJLAGE BEHOREND BIJ GEMEENTEBLAD VAN UTRECHT 2009, NR. 45

Toelichting

Algemeen

De Gemeentewet geeft ieder raadslid een recht op ambtelijke bijstand. De raad moet daarover in een verordening nadere regels stellen. Dit recht op ambtelijke bijstand strekt zich nadrukkelijk ook uit tot de gewone ambtelijke organisatie. Het kan dus niet zo zijn dat in de verordening raadsleden uitgesloten worden van ondersteuning door de reguliere ambtelijke organisatie.

De raad stelt actief kaders op en ontwikkelt op eigen initiatief beleid. Ook controleert de raad het college. Deze opstelling van de raad brengt een behoefte aan ondersteuning met zich mee. Het is dan ook belangrijk dat de raad over voldoende middelen beschikt om zijn volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende functies goed te kunnen vervullen. De raad moet zich onafhankelijk van het college kunnen opstellen. In Utrecht heeft de Griffie geen zware inhoudelijke rol. Daarom vervult de ambtelijke organisatie vanwege de grote hoeveelheid aanwezige specifieke kennis, een ondersteunende rol op inhoud.

Tegelijkertijd zorgt de verantwoordelijkheid van het college voor bestuur en uitvoering voor een sterke focus van de organisatie op het college. De organisatie stelt zich op als eerste dienaar van het college, zeker indien de belangen van de raad (of een deel van de raad, bijvoorbeeld de oppositie) en college uiteenlopen.

Hierdoor kan een loyaliteitsconflict voor ambtenaren ontstaan. Deze dubbele loyaliteit bestond in het overwegend monistische stelsel ook wel, maar met een dualistische werkwijze ontstaan nieuwe en lastiger situaties voor de ambtelijke organisatie, doordat de verhoudingen zich kunnen verscherpen tengevolge van conflicterende belangen.

Dit alles vraagt dus politiek gevoel van de ambtenaar, maar ook een neutrale opstelling.

Voor zover een dergelijke instelling en goede medewerking van de ambtelijke organisatie kan worden afgedwongen door formele regels doet de verordening over de ambtelijke bijstand daarvoor dienst. In deze verordening worden spelregels vastgelegd die moeten voorkomen dat ambtenaren die, vanwege eventuele dubbele loyaliteit, mogelijk in een lastige positie komen te verkeren.

Soorten ambtelijke bijstand

De raadsleden kunnen op hoofdlijnen om drie soorten ondersteuning verzoeken:

• 1.

  Feitelijke informatie

• 2.

  Vragen met een politiek karakter

• 3.

  Bijstand

Ad 1. Feitelijke informatie

In de praktijk zal de ondersteuning veelal betrekking hebben op eenvoudige verzoeken om feitelijke (veelal technische) informatie die rechtstreeks aan de behandelend ambtenaar zijn gericht. Deze zal veelal zelfstandig antwoorden, ofwel - indien het om een politiek gevoelige zaak gaat - eerst toestemming vragen aan zijn baas of de portefeuillehouder.

Volgens de Utrechtse verordening kan een raadslid dat feitelijke informatie of inzage in, of afschriften van openbare stukken wenst, rechtstreeks contact opnemen met de ambtenaar uit de reguliere ambtelijke organisatie die een stuk heeft opgesteld. De naam van de behandelend ambtenaar staat veelal bovenaan de brief van het college aan de raad of de commissie. Het raadslid dat informatie wil en niet weet bij wie hij/zij moet zijn, kan zich bij de Griffie of bij het Stafbureau Gemeentesecretaris nader informeren.

• a.

  Feitelijke informatie en openbare stukken kunnen direct worden opgevraagd bij de behandelend ambtenaar.

• b.

  De ambtenaar bepaalt, in overleg met zijn afdelingshoofd, of de gevraagde informatie ‘feitelijk’ is; feitelijk is omschreven als:

  • ∘

    ‘behandeling neemt niet meer dan enkele uren in beslag’

  • ∘

    ‘feitelijke gegevens zijn gegevens zonder politieke lading’.

• c.

  De ambtenaar aan wie de feitelijke vraag is gesteld stelt zijn portefeuillehouder hiervan op de hoogte. Ook stelt hij de portefeuillehouder in kennis van het gegeven antwoord.

• d.

  Als de ambtenaar van mening is dat er sprake is van een politieke vraag, dan verwijst hij het raadslid door naar de portefeuillehouder. De ambtenaar informeert de portefeuillehouder daarover. Bij twijfel kan de ambtenaar altijd met zijn afdelingshoofd of directeur overleggen.

Ad 2. Vragen met een politiek karakter

Vragen met een politiek karakter worden volgens de verordening gesteld aan de portefeuillehouder. Deze kan de vraag formeel doorspelen naar de gemeentesecretaris, die vervolgens zorg draagt voor de beantwoording door een ambtenaar. De afhandeling verloopt in de praktijk doorgaans één op één met de portefeuillehouder, of via diens bestuursadviseur.

Ad 3. De “echte” ambtelijke bijstand

Hieronder worden de meer omvangrijke klussen verstaan; bijvoorbeeld het verlenen van bijstand aan een raadslid of een fractie bij het opstellen van een initiatiefvoorstel of het opstellen van een tegenbegroting. De bijstand vanuit het ambtelijk apparaat vergt een behoorlijke capaciteit en een en ander moet worden ingepland.

Een verzoek om ambtelijke bijstand wordt ingediend bij de portefeuillehouder, die de vraag uitzet bij de gemeentesecretaris. In overleg met de griffier zorgt de gemeentesecretaris voor de organisatie van de bijstand. De ambtenaar die de bijstand verleent valt voor wat betreft die werkzaamheden tijdelijk onder de verantwoordelijkheid van de griffier. In de praktijk wordt in goed overleg tussen griffier en portefeuillehouder /gemeentesecretaris een oplossing gevonden voor de inzet van een deskundige ambtenaar, die raadsleden helpt bij bijvoorbeeld het maken van een voorstel of tegenbegroting.

Aandachtspunten voor de praktijk

Een dilemma is en blijft in hoeverre de portefeuillehouder op de hoogte moet en wil zijn van de activiteiten van de bijstandverlenende ambtenaar. Als sprake is van een klus, die veel capaciteit vergt, zal de portefeuillehouder altijd op de hoogte zijn dat er binnen een beleidsdienst aan gewerkt wordt. Maar of de inhoud van de werkzaamheden bij de portefeuillehouder bekend moet zijn is in hoge mate een afweging die de portefeuillehouder zelf moet maken in zijn relatie met de raad. Uitgangspunt is en blijft dat het college zeker op de hoogte moet zijn van politiek-inhoudelijke vragen.

Voor het geschetste dilemma kunnen geen harde regels worden opgesteld. Een en ander moet gebaseerd zijn op de in een duaal bestel passende omgangsvormen tussen college en raad.

De spagaat van de adviserende ambtenaar wordt in het kader van de ambtelijke bijstand ook vaak genoemd. Het is voor raadsleden zaak hiervoor begrip hebben. Een ambtenaar die zijn portefeuillehouder steeds adviseert en bijstaat in het maken en uitvoeren van het coalitiebeleid, kan het moeilijk krijgen als hij vanuit heel andere uitgangspunten en visies moet gaan adviseren. Ook in de relatie tot zijn portefeuillehouder kan dit tot wrijvingen leiden. In de Utrechtse praktijk is hiervan overigens nog maar een enkele keer sprake geweest.

Indien er een conflictsituatie ontstaat of dreigt te ontstaan, zal het college een bemiddelende en uiteindelijk beslissende rol kunnen spelen.

Gewetensbezwaren

In de verordening is geen bepaling opgenomen voor die gevallen waarin de tot het verlenen van hulp aangewezen ambtenaar op grond van gewetensbezwaren daartoe niet bereid is. In een dergelijk geval is er sprake van een rechtspositioneel probleem dat binnen de ambtelijke organisatie tot een oplossing dient te worden gebracht. De gemeente Utrecht kent hiervoor een speciale regeling Gewetensbezwaren die is neergelegd in uitvoeringsregeling 15o, onderdeel van de Arbeidsvoorwaardenregeling van de Gemeente Utrecht.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 2

De verordening is niet bedoeld om formele barrières op te werpen die het verlenen van bijstand aan raadsleden juist bemoeilijkt. Indien het gaat om het verzoek om informatie van feitelijke aard, dan wel inzage in of afschrift van openbare documenten, kan een raadslid rechtstreeks contact opnemen met de ambtenaar uit de reguliere ambtelijke organisatie die een stuk heeft opgesteld. De ambtenaar stelt de portefeuillehouder op de hoogte van de gestelde vraag en het antwoord dat hier op wordt gegeven.

Artikel 3

Om ambtenaren niet in een loyaliteitsconflict te brengen worden politieke en politiek gevoelige vragen direct aan de portefeuillehouder gesteld.

Artikel 4

Ambtelijke bijstand wordt door het raadslid bij de portefeuillehouder aangevraagd. De portefeuillehouder moet samen met de secretaris de benodigde capaciteit kunnen beoordelen. Als de raad een beroep doet op enkele weken ondersteuning zal dat consequenties hebben voor andere ingeplande werkzaamheden. Dit artikel staat er niet aan in de weg dat verzoeken zullen worden gehonoreerd. De portefeuillehouder maakt dus geen inhoudelijke afweging (is dit mij welgevallig of niet / komt mij dit politiek van pas of niet), maar beoordeelt of er voldoende capaciteit is in het apparaat.

Artikel 5

Beoordeling of één van de in artikel 5 genoemde weigeringsgronden zich voordoet vindt in eerste instantie plaats door de gemeentesecretaris als hoofd van de reguliere ambtelijke organisatie. In artikel 5 is aangegeven dat de uiteindelijke beslissing over het niet verlenen van ambtelijke bijstand is voorbehouden aan het college. Het ligt in de rede dat het college hierover overleg voert met de gemeentesecretaris. Uiteraard kan de raad via de gebruikelijke weg hierover het college verzoeken verantwoording af te leggen.

Artikel 6

Indien er een conflictsituatie ontstaat of dreigt te ontstaan, zal het college gezien haar eindverantwoordelijkheid voor de ambtenaren een bemiddelende en uiteindelijk beslissende rol kunnen spelen.

Artikel 7

De ambtenaren worden voor de tijd dat ze ambtelijke bijstand verrichten voor de raad, onttrokken aan de verantwoordelijkheid van het college. Zij vallen rechtstreeks onder verantwoordelijkheid van de griffier, die hen aanstuurt als ware hij opdrachtgever.

Artikel 8

Ook indien -naar de mening van het raadslid- op onvoldoende wijze aan zijn of haar verzoek om hulp gehoor wordt gegeven kan de zaak aan een hogere instantie worden voorgelegd.

Wel moet het betrokken raadslid of de griffier hierover eerst overleg voeren met de gemeentesecretaris.