Toeslagenverordening

Toelichting algemeen

Artikel 38 van de nieuwe Algemene bijstandswet (nAbw) draagt het gemeentebestuur op een verordening vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria. Uit de memorie van toelichting (MvT) bij de nAbw is te concluderen dat het gemeentebestuur in dit verband gelezen moet worden als gemeenteraad. In de MvT staat dat de verordening "een zodanig karakter heeft dat de belanghebbenden daaruit concreet kunnen aflezen welke verhoging of verlaging in hun situatie geldt" (MvT artikel 38).

Toelichting artikel 1

Lid 1

De begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben een gelijkluiden-de betekenis als de omschrijving in de nAbw. Er komt één afwijking voor, die hierna wordt besproken. Omdat uit de verordening moet blijken waar belanghebbenden recht op hebben, zijn de begripsomschrijvingen en de daarbij behorende toelichting uit de wet overgenomen en in de verordening opgenomen.

b Alleenstaande

De omschrijving van het begrip alleenstaande komt overeen met de omschrijving die de wet hanteert. Degene die geen gezamenlijke huishouding voert met een ander, kan worden aangemerkt als alleenstaande.

Uit de omschrijving van het begrip gezamenlijke huishouding blijkt dat twee personen die bloedverwant zijn in de eerste graad (ouder-kind) en een gezamenlijke huishouding voeren niet als gehuwden worden aangemerkt. Om te voorkomen dat twee bloedverwanten in de eerste graad die feitelijk een gezamenlijke huishouding voeren doch op grond van de definitie van gezamenlijke huishouding niet als gehuwd worden aangemerkt, niet als alleenstaande kunnen worden aangemerkt, is in de definitie uitdrukkelijk opgenomen dat deze personen als alleenstaande moeten worden aangemerkt.

De verordening is van toepassing op personen van 21 jaar of ouder.

c Alleenstaande ouder

De omschrijving van het begrip alleenstaande ouder wijkt af van de omschrijving die de wet hanteert. De reden van de afwijking is gelegen in het feit dat de omschrijving van deze definitie in de wet niet volledig is. De wet zal hiertoe in een later stadium nog worden aangepast.

De wettelijke definitie is in de verordening aangevuld met de zinsnede "tenzij het betreft een bloedverwant in de eerste graad". Het weglaten van deze zinsnede kan er bijvoorbeeld toe leiden dat een alleenstaande ouder met een inwonend kind als "gezamenlijke huishouding" wordt aangemerkt. Dit komt niet overeen met de bedoeling van de wetgever.

Alleen degene die als alleenstaande de volledige zorg heeft voor een of meer tot zijn last komende kinderen (kind jonger dan 18 jaar), kan als alleenstaande ouder worden aangemerkt. Dit betekent dat de co-ouder die niet de volledige, doch slechts de gedeeltelijke zorg voor een of meer kinderen heeft, noch als alleenstaande ouder, noch als alleenstaande kan worden aangemerkt. De gemeente dient op grond van het algemene individualiseringsbeginsel, zoals dat is vastgelegd in artikel 13 nAbw, vast te stellen welke landelijke norm op betrokkene van toepassing is.

De verordening is van toepassing op personen van 21 jaar of ouder.

d Gehuwden

De verordening is van toepassing op personen van 21 jaar of ouder. Hoewel dit ten aanzien van verlaging van de bijstandsnorm van gehuwden niet uitdrukkelijk in de wet is vermeld, is dit wel de intentie van de wetgever.

e Kind

Het gaat hierbij om in Nederland woonachtige eigen kind(eren) of stiefkind(eren). Geadopteerde kinderen worden hieronder eveneens begrepen. Pleegkinderen vallen niet onder het begrip "kind"; zij worden beschouwd als een zelfstandig subject van bijstand.

f Ten laste komend kind

Onder het "ten laste komend kind" wordt verstaan het kind jonger dan 18 jaar voor wie de alleenstaande ouder of de gehuwde aanspraak op kinderbijslag kan maken. Hierbij geldt dat het kind wel in Nederland moet wonen.

g Belanghebbende

Onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In het geval van gehuwden zijn beide echtgenoten belanghebbende; beiden hebben een rechtstreeks belang bij een besluit van Burgemeester en Wethouders inzake de verlening van bijstand. De overige leden van een gezin, die onder de gezinsbijstand vallen, hebben geen afzonderlijk opeisbaar recht op bijstand. Zij kunnen dan ook niet als belanghebbende worden aangemerkt.

h Woning

Het in deze verordening vastgelegde beleid ten aanzien van toeslagen en verlagingen heeft mede betrekking op bewoners van een woonwagen en een woonschip.

i Woonkosten

Voor de woonkosten van een huurwoning wordt aangesloten bij de minimum-huurgrens die de Wet individuele huursubsidie hanteert.

Voor de woonkosten van een eigen woning wordt rekening gehouden met de te betalen hypotheekrente, zakelijke lasten en onderhoud die aan het hebben van een eigen woning verbonden zijn. Voor wat betreft de hypotheekrente gaat het hierbij om de rente voor (dat deel van) de hypotheek die is afgesloten voor de financiering van de woning. Rente verbonden aan (een deel van) de hypotheek, die betrekking heeft op bijvoorbeeld de financiering van duurzame gebruiksgoederen, wordt niet meegenomen.

Voor onderhoud geldt een naar de omstandigheden te bepalen redelijk bedrag.

j Netto minimumloon

Deze omschrijving komt overeen met de omschrijving in de wet, artikel 55, eerste lid nAbw, en moet overeenkomstig worden uitgelegd.

k Verzorgingsbehoeftige

De verzorgingsbehoeftigheid wordt vastgesteld aan de hand van objectieve criteria. In de beleidskeuzenota is bepaald dat als criterium tevens de leeftijd van 75 jaar geldt. Achteraf bezien wordt een dergelijke bepaling niet gewenst geacht: lang niet iedere oudere is vanaf genoemde leeftijd als verzorgingsbehoeftig aan te merken. Opneming van dit criterium in de verordening verdient niet de voorkeur. In gemeentelijke richtlijnen zal worden uitgewerkt hoe de toetsing van de verzorgingsbehoeftigheid zal plaatsvinden.

m Medebewoner

Naast de "echte" alleenstaande (ouder) en de cliënt die een gezamenlijke huishouding voert is er een categorie van personen, van 21 jaar en ouder, die een (deel van een) woning bewoont waarin nog iemand anders woont/zijn hoofdverblijf heeft. Deze categorie wordt in deze verordening aangeduid als "medebewoners". Hierbij valt onder meer te denken aan onderhuurders, kostgangers, onderverhuurders, kostgevers, inwonende kinderen en woningdelers. Medebewoners worden, conform het wettelijk uitgangspunt, geacht de kosten met anderen te kunnen delen.

Bij het vaststellen van het recht en de hoogte van de toeslag speelt het begrip "hoofdverblijf in dezelfde woning" een belangrijke rol. Het gaat hierbij om de feitelijke woonsituatie en niet hoe men zich "presenteert". Het begrip "hoofdverblijf" wordt in de wet niet nader toegelicht. De regelgeving in verband met de gemeentelijke bevolkingsadministratie (GBA) gaat ervan uit dat als iemand op meer dan een adres woont voor het GBA het adres geldt waar hij/zij naar redelijke verwachting gedurende een halfjaar in beginsel de meeste keren zal overnachten.

Van zelfstandige huisvesting is sprake als cliënt een woning bewoont waarin geen ander zijn hoofdverblijf heeft. Voor de toepassing van deze verordening geldt dat alleen dan van zelfstandige huisvesting sprake is als het een woning betreft die voorzien is van een eigen toegang, waarbij geen wezenlijke woonfuncties zoals woon- en slaapruimte, was- en kookgelegenheid en toilet met andere woningen worden gedeeld. Eigen toegang houdt in dat men de woonruimte kan bereiken zonder daarbij vertrekken of gangen en dergelijke te hoeven passeren waarover anderen zeggenschap hebben, omdat zij huurder of eigenaar zijn.

Lid 2

De ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert wordt als gehuwd aangemerkt. Dit betekent dat zij bij de vaststelling van het recht op uitkering en de hoogte van de uitkering worden behandeld als waren zij gehuwd.

Bloedverwanten in de eerste graad (ouder-kind) vallen niet onder het begrip gezamenlijke huishouding; bloedverwanten in de tweede graad (bijvoorbeeld grootouder-kleinkind en broer-zus) vallen wel onder de omschrijving.

De verordening is van toepassing op personen van 21 jaar of ouder.

Lid 3

De gehuwde die duurzaam gescheiden leeft van degene met wie hij is gehuwd, wordt als ongehuwde aangemerkt.

Lid 4

Dit lid geeft een nadere aanduiding van het begrip "gezamenlijke huishouding". De definitie is ten opzichte van de oude definitie verduidelijkt. Zo is het criterium "duurzaam" vervallen, doch het gaat hierbij slechts om wijzigingen die ten doel hebben de huidige bepalingen te verduidelijken. De reeds ontwikkelde jurisprudentie blijft derhalve van kracht. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld ten aanzien van hetgeen wordt verstaan onder "het blijk geven zorg te dragen voor een ander".

Lid 5

In een viertal situaties wordt in ieder geval geacht sprake te zijn van een gezamenlijke huishouding. Hebben twee personen in dezelfde woning het hoofdverblijf en doet zich een dergelijke situatie voor, dan worden zij zonder nadere bewijsvoering en zonder de mogelijkheid van tegenbewijs

geacht een gezamenlijke huishouding te voeren.

Onder punt d wordt verwezen naar de situatie waarin betrokkenen elders staan geregistreerd als een gezamenlijke huishouding die naar aard en strekking overeenkomt met de omschrijving in artikel 1, vierde lid. Bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld welke registraties en gedurende welk tijdvak, ertoe leiden dat de betrokkenen, indien zij gezamenlijk gehuisvest zijn, worden geacht een gezamenlijke huishouding te voeren.

Lid 6

Als de kosten feitelijk niet kunnen worden gedeeld als gevolg van geen of een te laag inkomen bij de medebewoner, kan de beperking van de toeslag dan wel verlaging als bedoeld in hoofdstuk 4 van deze verordening niet worden gerechtvaardigd. Als criterium geldt dat de kosten kunnen worden gedeeld wanneer de inwonende tenminste beschikt over een inkomen gelijk aan de vergoeding voor levensonderhoud voor een studerend thuiswonend kind op grond van de Wet op de studiefinanciering, vermeerderd met 10% van de gehuwdennorm Algemene bijstandswet.

Toelichting artikel 2

Artikel 38 van de nAbw schrijft voor dat de verordening vaststelt voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verlaagd of verhoogd.

De categorie-indeling is gebaseerd op de nAbw.

De begrippen zijn nader uitgelegd in artikel 1 van de verordening.

Toelichting artikel 3

Lid 1

Bij de vaststelling van de basisnorm voor de alleenstaande en de alleenstaande ouder is de wetgever uitgegaan van de veronderstelling dat betrokkene de bestaanskosten geheel met een ander kan delen. Indien dit niet het geval is wordt de basisnorm verhoogd met een toeslag. In de toelichtende stukken op het wetsvoorstel is hierover opgemerkt dat voor het bepalen van de hoogte van de toeslag alle extra algemeen noodzakelijke bestaanskosten in aanmerking worden genomen die de alleenstaande of de alleenstaande ouder heeft ten opzichte van degene die met zijn partner een gezamenlijke huishouding voert.

"Het gaat hierbij niet alleen om woonkosten (in beperkte of uitgebreide zin) maar ook om alle andere uitgaven waarbij partners een schaalvoordeel hebben omdat zij alle kosten van huisvesting en huishouding gezamenlijk opbrengen. Bij de relatief hogere kosten waarmee alleenstaanden in beginsel worden geconfronteerd kan met name gedacht worden aan duurzame gebruiksgoederen, zoals woninginrichting en huishoudelijke apparatuur, maar ook aan vaste lasten, zoals abonnementen en kijk- en luistergeld en diverse andere kosten. De toeslag dient zodanig te zijn dat de betrokkene daaruit op dezelfde wijze zijn algemene bestaanskosten kan voldoen als thans het geval is met de volledig landelijk genormeerde algemene bijstand. Bij de beoordeling of betrokkene inderdaad hogere bestaanskosten heeft, is in voorkomende gevallen niet bepalend of deze ook feitelijk deze kosten met een ander deelt maar of het - gegeven de omstandigheden - redelijk is ervan uit te gaan dat deze kosten kunnen worden gedeeld. In bijvoorbeeld de situatie dat een hoofdbewoner de woning met een ander bewoont, zou een ongewenste gebruikersruimte [van bijstandsmiddelen] ontstaan als de hoogte van de toeslag ervan afhankelijk is of de medebewoner, hoewel deze daartoe financieel in staat is, ook feitelijk een bijdrage levert in de woonkosten. [...] Hiertoe wordt gesproken van het "kunnen delen" van de kosten. Met deze omschrijving beoogt het kabinet uitdrukkelijk niet aan te geven dat van de betrokkene kan worden gevergd dat deze bijvoorbeeld zijn woonsituatie aanpast om zo met een lagere bijstandsuitkering te kunnen volstaan."

De mate waarin de bestaanskosten kunnen worden gedeeld bepaalt, zoals gezegd, de hoogte van de toeslag. De toeslag bedraagt minimaal 0% en maximaal 20% van het netto minimumloon. Degene die voor een volledige toeslag in aanmerking wenst te komen, moet aannemelijk maken dat er geen sprake is van kosten die kunnen worden gedeeld en dat er derhalve terecht aanspraak op deze toeslag wordt gemaakt. De toeslag maakt een integraal deel van de bijstandsuitkering uit. De algemene inlichtingenverplichting die op aanvrager rust geldt ook voor het toeslagendeel. Aanvrager zal dan ook door middel van het overleggen van gegevens het recht moeten aantonen.

Lid 2

Artikel 38, tweede lid nAbw schrijft voor dat de toeslag, onverminderd het bepaalde in artikel 35, 36 en 37 van de wet, voor de alleenstaande en de alleenstaande ouder met zijn kinderen in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt bepaald op het maximumbedrag, genoemd in artikel 33, tweede lid, van de nAbw. Hierbij worden in het kader van het gemeentelijk beleid ten aanzien van de alleenstaande ouder, verdienende kinderen onder de 21 jaar buiten beschouwing gelaten, dat wil zeggen in de zin van deze bepaling worden zij niet als medebewoner beschouwd.

Gelet op de landelijke tendens om ouderen en gehandicapten zo lang mogelijk zelfstandig te laten wonen, wordt aan zowel verzorgende als verzorgingsbehoeftige een toeslag van 20% toegekend. Deze is bedoeld te voorzien in de, uit de verzorgingsbehoeftigheid voortvloeiende, extra kosten. Als in een dergelijke situatie geen of een lagere toeslag zou worden toegekend in verband met aanwezig geachte schaalvoordelen kan dit een nadelig effect hebben op de bereidheid tot hulpverlening. Daar staat tegenover dat een uitzondering op de algemene regel wordt gecreëerd hetgeen ten koste gaat van een heldere regelgeving. Er is echter voor gekozen het uitgangspunt van het voorkomen van mogelijk negatieve effecten voor de thuisverzorging van verzorgingsbehoeftigen voorrang te geven.

Voor het beoordelen van de verzorgingsbehoeftigheid wordt uitgegaan van een van de volgende objectieve criteria: het zijn geïndiceerd voor een opname in een verzorgings- of verpleeghuis, dan wel het in ernstige mate zijn gehandicapt, zodanig dat men zonder hulp of verzorging zou zijn aangewezen op opname in een inrichting. In de beleidskeuzenota is bepaald dat als criterium tevens de leeftijd van 75 jaar geldt. Achteraf bezien wordt een dergelijke bepaling niet gewenst geacht: lang niet iedere oudere is op genoemde leeftijd als verzorgingsbehoeftig aan te merken. Opneming van dit criterium in de verordening verdient niet de voorkeur. In gemeentelijke richtlijnen zal worden uitgewerkt hoe de toetsing van de verzorgingsbehoeftigheid zal plaatsvinden.

De maximale toeslag komt neer op 20% van het netto minimumloon.

Dit bedrag wordt regelmatig (veelal (half)jaarlijks) bijgesteld. De artikelen 35, 36 en 37 nAbw geven de gemeente de bevoegdheid om voor bepaalde categorieën de bijstandsnorm of de toeslag lager vast te stellen. Dit betekent dat indien aanvrager voldoet aan de voorwaarde genoemd in artikel 3, tweede lid, van de verordening, het toch kan zijn dat er geen recht op een toeslag bestaat van 20% van het netto minimumloon, indien de gemeente daarnaast tevens gebruik maakt van de mogelijkheid om de bijstandsnorm of de toeslag te verlagen (artikelen 4 tot en met 7 van deze verordening). Daarnaast blijft ook artikel 8 van de verordening, respectievelijk artikel 38, vierde lid, van de wet in verbinding met artikel 13, eerste lid, van de wet, van invloed.

Lid 3

Het gezamenlijk bewonen van een woning levert schaalvoordelen op. Deze schaalvoordelen treden op omdat de woonlasten kunnen worden gedeeld. De kosten van huur, heffingen, belastingen, verzekeringen, vastrecht nutsbedrijven en dergelijke zijn voor personen die een woning delen lager omdat deze kosten per woning slechts eenmaal in rekening worden gebracht. Deze schaalvoordelen worden (forfaitair) vastgesteld op 10%. Indien er op enigerlei wijze sprake is van het kunnen delen van kosten, wordt de toeslag als gevolg van de optredende schaalvoordelen vastgesteld op 10% van het netto minimumloon.

Toelichting artikel 4

Lid 1

De hoogte van de uitkering van alleenstaanden en alleenstaande ouders is afhankelijk van de mate waarin zij de kosten van het bestaan kunnen delen. Ook gehuwden kunnen schaalvoordelen genieten aangezien zij de kosten van het bestaan kunnen delen omdat zij de door hen bewoonde woning niet alleen bewonen. Deze schaalvoordelen leiden ertoe dat de gehuwdenuitkering wordt verlaagd.

In het kader van het gemeentelijk beleid worden verdienende kinderen onder de 21 jaar buiten beschouwing gelaten, dat wil zeggen in de zin van deze bepaling worden zij niet als medebewoner beschouwd en vindt er geen verlaging plaats. Verlaging vindt eveneens niet plaats indien sprake is van een verzorgingsbehoeftige en verzorgende.

Lid 2

Het gezamenlijk bewonen van een woning levert schaalvoordelen op. Deze schaalvoordelen treden op omdat de woonlasten kunnen worden gedeeld. De kosten van huur, heffingen, belastingen, verzekeringen, vastrecht nutsbedrijven en dergelijke zijn voor personen die een woning delen lager omdat deze kosten per woning slechts eenmaal in rekening worden gebracht. Deze schaalvoordelen worden vastgesteld op 10%. Indien er op enigerlei wijze sprake is van het kunnen delen van kosten, wordt de verlaging als gevolg van de optredende schaalvoordelen vastgesteld op 10% van het netto minimumloon.

Toelichting artikel 5

Lid 1

De bijstandsuitkering dient voldoende te zijn om in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te kunnen voorzien. De kosten van het wonen maken daar deel van uit. Indien betrokkene geen woonkosten heeft wordt de uitkering verlaagd.

Lid 2

Uitgangspunt voor de verlaging is het bedrag dat de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer hanteert als minimumbedrag bij het toepassen van huursubsidie. Omgerekend naar een percentage van de uitkering bedraagt deze verlaging, afgerond, 18% van het netto minimumloon.

Lid 3

De verlaging voor alleenstaanden en alleenstaande ouders wordt in mindering gebracht op de (in eerste instantie) berekende toeslag. Indien de toeslag lager is dan de in het tweede lid opgenomen verlaging, wordt het restant op de basisnorm gekort. Daar gehuwden geen toeslag ontvangen vindt bij hen de verlaging op de basisnorm plaats.

Toelichting artikel 6

De (huidige) Algemene Bijstandswet kent afzonderlijke normen voor 21- en

22-jarige alleenstaanden. De normsystematiek in de nAbw kent deze niet. Het gevolg is dat de bijstandsuitkering in bepaalde gevallen hoger is dan het loon dat men verdient indien men een dienstbetrekking heeft in het kader van de Jeugdwerkgarantiewet. Ook het minimumloon dat men in een voltijddienstbetrekking kan verdienen is nauwelijks hoger. Op die manier is er geen of een geringe stimulans om arbeid te aanvaarden. Teneinde dit te voorkomen wordt de toeslag voor 21-jarige alleenstaanden op nihil en voor 22-jarige alleenstaanden op maximaal 10% van het netto minimumloon gesteld.

Toelichting artikel 7

Indien gebruik wordt gemaakt van de verlagingsmogelijkheden zoals die zijn genoemd in de artikelen 4 tot en met 6, dient rekening te worden gehouden met de effecten van cumulatie van factoren. Een dergelijke cumulatie kan er namelijk toe leiden dat de uitkering die overblijft onvoldoende is om in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Dit artikel voorziet in de gesignaleerde problematiek.

Toelichting artikel 8

Van kracht blijft artikel 13, eerste lid, van de wet waar is gesteld dat Burgemeester en Wethouders de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen afstemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokken persoon. Dit van kracht blijven van artikel 13, tweede lid, wordt overigens letterlijk al zo bepaald in artikel 38, vierde lid, van de wet maar is ten behoeve van de duidelijkheid en een optimale uitvoering ook in deze verordening opgenomen.

Toelichting artikel 9

Artikel 116 van de wet schrijft voor dat de uitvoering van de wet berust bij Burgemeester en Wethouders. Burgemeester en Wethouders kunnen deze bevoegdheid overeenkomstig hetgeen hierover in de wet is geregeld mandateren aan ambtenaren. (In Enschede is dat al gebeurd.)

Toelichting artikel 10

Lid 1

Dit lid bepaalt dat Burgemeester en Wethouders in niet-voorziene situaties naar bevind van zaken kunnen handelen. Het besluit van Burgemeester en Wethouders dient te worden gemotiveerd.

Lid 2

Dit lid bepaalt dat Burgemeester en Wethouders in bijzondere gevallen, zowel individueel als categoriaal bepaald, kunnen afwijken van de verordening indien een niet-afwijken van de verordening tot onbillijkheden zou leiden. Het besluit dient te worden gemotiveerd. Bij een structureel langdurig afwijken verdient het aanbeveling de verordening te gelegener tijd aan te passen.