Gemeente Hoogeveen

Toelichting op de algemene subsidieverordening Hoogeveen

1. ALGEMEEN

Omdat zowel de artikelen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als de Algemene subsidieverordening van toepassing zullen zijn op de subsidiebeschikkingen wordt in deze toelichting zowel de wettekst als de verordening besproken.

Het subsidie-begrip in de Awb

In artikel 4:21 van de Awb wordt het begrip subsidie gedefinieerd. Dat is dwingend recht en geldt. dus ook voor de gemeente Hoogeveen. In de verordening is dan ook geen definitie opgenomen.

Onder subsidie wordt verstaan:

de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog opbepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan hetbestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

Het subsidiebegrip is een materieel begrip. Dat wil zeggen dat bepalend is of voldaan is aan deelementen van het begrip, ongeacht de benaming. Begrippen als bijdrage, financiering of uitkering kunnen dus ook subsidie zijn.

De 'aanspraak op financiële middelen' wil zeggen dat die middelen in rechte afdwingbaar zijn. Dit betekent ook dat geldstromen tussen bestuursorganen of onderdelen van 1 organisatie ofrechtspersoon geen subsidie zijn, want die middelen kunnen niet in rechte worden afgedwongen.

De toevoeging van 'financiële' geeft aan dat het niet gaat om subsidies in natura, zoalsbijvoorbeeld een lagere prijs voor een museumkaartje, vrijstelling van precario e.d.

Het element 'verstrekt door een bestuursorgaan' is voor de gemeente een duidelijke zaak.

Bestuursorganen van de gemeente zijn de burgemeester, het college van burgemeester enwethouders en de gemeenteraad, maar kan ook een commissie zijn met bepaalde bevoegdheden.

Met het element 'met het oog op bepaalde activiteiten' wordt bedoeld dat voorafgaand aan deactiviteiten de bestedingsrichting van de gelden is vastgelegd. De aard van de activiteiten kan zeer uiteenlopen. Het kan gaan om eenmalige of voortdurende activiteiten en een activiteit kan soms ook het nalaten van iets zijn. Door deze omschrijving vallen de sociale uitkeringen, huursubsidie, schadevergoeding en studiefinanciering niet onder het subsidiebegrip. Het gaat dan niet om een bepaalde activiteit, maar om een bepaalde inkomensvoorziening. Bijzondere bijstand valt, gelet op de verwevenheid met de 'gewone' bijstand volgens de Memorie van Toelichting ook niet onder het subsidiebegrip, hoewel dat wel voor een bepaalde activiteit wordt verstrekt.

De toevoeging 'anders dan als betaling voor verleende goederen of diensten' geeft aan dat als een economische tegenprestatie wordt geleverd er geen sprake is van subsidie, maar van een gewone overeenkomst. Dat wil niet zeggen dat elke betaling van de gemeente die aan de hoge kant is, als een subsidie moet worden aangemerkt. De waarde in het economisch verkeer is niet altijd exact vast te stellen, zodat ook de overheid een zekere vrijheid heeft bij het bepalen van de prijs die zij wil betalen. Indien de prijs die de gemeente betaalt een onmiskenbare hogere waarde heeft, kan niet meer worden gesproken van een betaling, maar is er sprake van een subsidie, indien ook aan de overige elementen van het begrip is voldaan.

In artikel 4:21 Awb wordt verder bepaald dat belastingen en volksverzekeringen niet onder desubsidieregels vallen en de subsidieregels van overeenkomstige toepassing zijn op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.

Het subsidieproces

Het subsidieproces in de Awb wordt aangeduid met de term subsidieverstrekking. Binnen dit proces worden drie rechtsmomenten onderscheiden, te weten:

• 1. de subsidieverlening
  
• 2. de subsidievaststelling en
  
• 3. de subsidiebetaling.
  

Ad 1. Het proces van subsidieverlening (afdeling 4.2.3 Awb)

• a. Het besluit tot subsidieverlening kent in elk geval de volgende inhoud:
  
• - de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend;
  
• - het subsidiebedrag;
  
• - het subsidietijdvak bij duursubsidies.
  
  • b. Bij de subsidieverlening kan een begrotingsvoorbehoud worden gemaakt. Om rechtsverwerking te voorkomen moet binnen vier weken na vaststelling of goedkeuring van de begroting op dit voorbehoud een beroep worden gedaan.
    
  • c. De in artikel 4:35 Awb (niet-limitatief) opgesomde weigeringsgronden hebben een aanvullend karakter en kunnen gehanteerd worden naast de weigeringsgronden die zijn vermeld in de subsidieregeling zelf.
    
  • d. Aan de beschikking tot subsidieverlening kunnen voorwaarden en verplichtingen worden verbonden.
    
  • e. Ter uitvoering van een beschikking tot subsidieverlening kan een overeenkomst worden gesloten.
    

Ad2. Het proces van subsidievaststelling (afdeling 4.2.5 Awb)

• a. De hoogte van het vastgestelde subsidiebedrag is in principe gelijk aan de hoogte die vermeld is in de beschikking tot subsidieverlening. Een lagere vaststelling kan op basis van de gronden genoemd in artikel 4:46 Awb.
  
• b. De beschikking tot (definitieve) vaststelling van de subsidie geeft aanspraak op betaling, eventueel na verrekening met reeds verleende voorschotten. Deze beschikking dient de termijn te vermelden waarbinnen de betaling plaatsvindt. Deze termijn bedraagt in principe vier weken.
  
• c. De beschikking wordt gegeven op aanvraag of ambtshalve.
  

Ad3. Het proces van betaling en terugvordering (afdeling 4.2.7 Awb)

• a. Uitgangspunt is, dat het subsidiebedrag wordt betaald overeenkomstig de subsidievaststelling en onder verrekening van eventuele voorschotten.
  
• b. Het subsidiebedrag wordt binnen vier weken na de subsidievaststelling betaald, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
  
• c. De betaling kan eventueel in termijnen plaatsvinden. Bij wettelijke subsidies dient deze termijnbetaling te zijn geregeld in de wet en bij buitenwettelijke subsidies in de beschikking tot subsidieverlening of –vaststelling.
  
• d. Voorzover bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening is bepaald, kan het bestuursorgaan de subsidieontvanger voorschotten verlenen.
  
• e. Een voorschot wordt in beginsel binnen vier weken overeenkomstig de voorschotverlening betaald.
  
• f. Onverschuldigd betaalde subsidies en voorschotten kunnen door het bestuursorgaan worden teruggevorderd. Hiervoor geldt een verjaringstermijn van vijf jaren.
  
• g. Het bestuursorgaan is op grond van artikel 4:56 Awb bevoegd de betaling van het subsidiebedrag op te schorten vooruitlopend op de toepassing van artikel 4:48 of 4:49 Awb (intrekkings- of wijzigingsbeschikking).
  

Intrekken of wijzigen van subsidies (afdeling 4.2.6 Awb)

Afdeling 4.2.6 Awb regelt drie situaties:

• 1. De artikelen 4:48 en 4:49 regelen de intrekking en wijziging met terugwerkende kracht ("ex tunc") van de subsidieverlening respectievelijk de subsidievaststelling. Meestal zal het gaan om een sanctie in reactie op verwijtbaar gedrag van de subsidieontvanger, soms om herstel van
  onjuistheden die niet alleen voor rekening van de subsidieverstrekker behoren te komen. Uit het
  oogpunt van rechtszekerheid geldt er voor intrekking of wijziging van de subsidievaststelling een verjaringstermijn van vijf jaren.
  
• 2. Artikel 4:50 gaat over de opzegging, dat wil zeggen over de situatie dat de subsidieverstrekker voor de toekomst ("ex nunc") een bestaande subsidieverhouding wil beëindigen of wijzigen, bijvoorbeeld omdat er een beleidswijziging is of omdat er een subsidieverlening onjuist is. In die gevallen is het bestuursorgaan schadeplichtig, indien de subsidieontvanger schade lijdt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan. Van belang is voorts dat het bestuursorgaan bij de beëindiging of wijziging van een subsidierelatie een redelijke termijn in acht neemt.
  
• 3. Artikel 4:51, ten slotte, heeft betrekking op de situatie dat een subsidie niet opnieuw wordt verleend voor een aansluitende periode. Het gaat hier strikt genomen niet om een intrekking of wijziging, maar om het niet geven van een nieuwe beschikking voor de toekomst. Toch is deze regel in afdeling 4.2.6 opgenomen, omdat een subsidieontvanger - net als bij intrekking van beschikkingen voor de toekomst - soms aan een reeks opeenvolgende subsidieverleningen vertrouwen op hernieuwde subsidiëring mag ontlenen. In de praktijk zal de subsidieontvanger overigens geen verschil voelen tussen intrekking of geen hernieuwde subsidieverlening. Evenals bij artikel 4:50 Awb dient bij de toepassing van dit artikel een redelijke termijn in acht te worden genomen. Anders dan bij artikel 4:50 Awb is het bestuursorgaan bij toepassing van dit artikel niet schadeplichtig.
  

Subsidieverplichtingen (afdeling 4.2.4 Awb)

Afdeling 4.2.4 Awb geeft aan welke verplichtingen aan de subsidieontvanger (kunnen) worden opgelegd. Zo noemt artikel 4:37 Awb (niet-limitatief) zeven standaardverplichtingen, die aan de subsidieontvanger kunnen worden opgelegd. Naast deze verplichtingen kan het bestuursorgaan de subsidieontvanger ook andere verplichtingen opleggen die ‘strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie’. Indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, worden deze doelgebonden verplichtingen opgelegd bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening. Indien de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust, kunnen verplichtingen worden opgelegd bij subsidieverlening. Niet-doelgebonden verplichtingen kunnen slechts aan de subsidie worden verbonden voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.

Hoorplicht

Artikel 4:12 Awb bepaalt dat een bestuursorgaan de toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 Awb (hoorplicht) achterwege kan laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak (dus in principe ook bij subsidies) indien:

• a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld en
  
• b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
  

Echter het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 Awb niet achterwege kan worden gelaten bij een beschikking die strekt tot:

• a. de weigering van een subsidie op grond van artikel 4:35 Awb (weigeringsgronden) of 4:51 Awb (weigering voortzetting subsidies);
  
• b. het op grond van artikel 4:46, tweede lid, Awb lager vaststellen van de subsidie; of
  
• c. het ten nadele van de ontvanger intrekken of wijzigen van een subsidieverlening of subsidievaststelling.
  

2. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 2

Op grond van artikel 4:23 Awb kan slecht subsidie worden verstrekt op grond van een wettelijke voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. De verordening is het bedoelde ‘wettelijk voorschrift’. In artikel 2 is omschreven voor welke beleidsterreinen op grond van de verordening subsidie kan worden verstrekt.

De Algemene subsidieverordening geldt niet voor subsidies op de genoemde beleidsterreinen voor zover in een bijzondere subsidieverordening of ander wettelijke voorschrift wordt afgeweken van de Algemene subsidieverordening.

Subsidie kan ook verstrekt worden op andere beleidsterreinen dan genoemd in het eerste lid, maar dan moet die verstrekking een zelfstandige wettelijke basis (lees: verordening) hebben. Voor die subsidies geldt de Algemene subsidieverordening in beginsel niet, tenzij in de bijzondere regeling deze Algemene subsidieverordening geheel of gedeeltelijk van toepassing wordt verklaard.

De verplichting genoemd in artikel 4:23 Awb kent uitzonderingen, onder andere voor incidentele subsidies, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt, en subsidies waarbij subsidieontvanger en het subsidiebedrag zijn vermeld in de begroting. Het tweede lid van artikel 2 geeft nadrukkelijk aan dat deze verordening ook van toepassing is op deze subsidies ook al gaat het om activiteiten op andere dan de in het eerste lid genoemde beleidsterreinen. Van ‘incidentele’ subsidie is sprake, indien er noch beleidsregels zijn noch een vaste bestuurspraktijk is om bepaalde activiteiten te subsidiëren (ABRvS 17 september 2003, AB 2004, 195).

Indien de gemeente Hoogeveen een subsidieregel van een andere overheid dient uit te voeren en

derhalve als doorgeefluik optreedt worden ook zoveel mogelijk de regels van deze verordening

toegepast, tenzij de betreffende regeling zich daartegen verzet.

Artikel 3

Door het vaststellen van de verordening geeft de raad het juridische kader aan voor de verlening

van de subsidiebeschikkingen. Daarnaast is de raad het bestuursorgaan dat de omvang en de

verdeling van de subsidiegelden bepaalt bij de jaarlijkse begrotingsvaststelling. De (dagelijkse)

uitvoering van de subsidieregels van de Awb en de verordening worden opgedragen aan

burgemeester en wethouders. Dat is niet anders dan in de Algemene subsidieverordening uit 1995. Het college regelt de verdeling van de beschikbare gelden, voorzover al niet geregeld bij wettelijk voorschrift of bij gemeentelijke begroting, in beleidsregels.

Artikel 4

Soms biedt de begroting geen ruimte voor subsidiëring, terwijl de wet of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur weigering of intrekking van de subsidie niet zonder meer toelaten. Daar zijn in hoofdzaak twee oorzaken voor aan te wijzen:

• a. er bestaat onzekerheid over de omvang van het beroep dat op een subsidieregeling zal worden gedaan;
  
• b. pas gedurende het begrotingsjaar komt vast te staan, welk subsidiebedrag voor subsidiëring beschikbaar is.
  

Ad a. Deze situatie doet zich met name voor bij openeinderegelingen, waarbij het aantal aanvragen niet vooraf bekend is. Bij een onverwacht hoog aantal voor toewijzing vatbare subsidieaanvragen kan dan blijken dat het beschikbaar gestelde bedrag onvoldoende is. Het enkele ontbreken van een toereikende begrotingspost ontslaat de overheid nog niet van haar plicht om financiële verplichtingen jegens burgers na te komen (HR 4 november 1849, W. 1058 (De Bourbon/Naundorff)). De Awb biedt nu met het subsidieplafond een instrument om de uitgaven te kunnen beheersen.

Adb.Deze situatie doet zich met name bij het Rijk voor, doordat diverse hoofdstukken van de Rijksbegroting pas in de loop van het jaar worden vastgesteld. Indien vaststaat dat voor het betreffende begrotingsjaar geen verdere aanvragen meer kunnen worden ingediend, kan volstaan worden met het stellen van een begrotingsvoorbehoud en is het instellen van een subsidieplafond niet nodig.

Indien er een subsidieplafond is ingesteld en conform de vastgestelde inhoudelijke of financiële verdeelmaatstaven subsidies volledig zijn verdeeld (dat wil zeggen het plafond is bereikt), geldt het principe “op is op”. Het facultatieve karakter van de regeling geeft het college de ruimte per subsidiesoort te bepalen of de noodzaak voor het vaststellen van een subsidieplafond bestaat.

In afdeling 4.2.2 Awb zijn dwingende bepalingen opgenomen over de instelling van het subsidieplafond. De belangrijkste bepalingen zijn:

• - een subsidie wordt geweigerd voorzover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden (4:25, tweede lid);
  
• - bij de bekendmaking van het subsidieplafond wordt de wijze van verdeling vermeld (4:26, tweede lid);
  
• - het subsidieplafond wordt bekendgemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld (4:27, eerste lid).
  

Artikel 5

In afdeling 4.2.3 Awb zijn dwingende bepalingen opgenomen over de subsidieverlening, bijvoorbeeld waaraan een beschikking tot subsidieverlening moet voldoen. In dit artikel is bepaald dat de aanvraag om subsidieverlening altijd voorafgaand aan de activiteit of het tijdvak waarvoor subsidie wordt gevraagd wordt ingediend. Indien dat niet gebeurt, kan het college besluiten de aanvraag niet te behandelen.

Artikel 6

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 7

In dit artikel is bepaald dat het college verplicht is om het zogenaamde begrotingsvoorbehoud te maken als subsidie wordt verleend ten laste van een gemeentebegroting die nog niet is vastgesteld. Dit is aan de orde bij meerjarige subsidies. In dat geval verleent het college de subsidie onder de voorwaarde dat de nodige gelden beschikbaar worden gesteld in de gemeentebegroting. Deze voorwaarde moet volgens de Awb in de beschikking tot subsidieverlening worden vermeld. Het beroep op de voorwaarde dient binnen vier weken na de vaststelling of goedkeuring van de gemeentebegroting aan de subsidieontvanger bekend worden gemaakt. Dit is vastgelegd in artikel 4:34 Awb. In dat artikel zijn ook nadere regels opgenomen over het beroep op de voorwaarde.

Artikel 8

In dit artikel is een weigeringsgrond opgenomen die geldt voor alle subsidiesoorten. Deze weigeringsgrond is een aanvulling op de weigeringsgronden van artikel 4:35 Awb. Artikel 4:35 stelt dat de subsidie in ieder geval kan worden geweigerd indien er gegronde reden bestaat om aan te nemen dat:

• a. de activiteiten niet of niet geheel zullen plaatsvinden;
  
• b. de aanvraag niet zal voldoen aan de subsidie verbonden verplichtingen;
  
• c. de aanvrager niet op een behoorlijke wijze rekening en verantwoording zal afleggen omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
  

Artikel 9

Het komt nogal eens voor dat een subsidie leidt tot een vermogensgroei bij de subsidieontvanger. Dergelijke “winsten” behoren terug te vloeien in de openbare kas. Daarom bevat de Awb een bepaling over vergoedingsplicht bij vermogensvorming (4:41). Deze bepaling geldt alleen voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Dit artikel bevat hiervoor de basis. Het college kan op grond van het derde lid vrijstelling verlenen, bijvoorbeeld voor vermogensgroei onder een bepaald bedrag.

Artikel 10

De hoofdregel is dat de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening wordt vastgesteld, aldus artikel 4:46 eerste lid Awb. Volgens het tweede lid van artikel 4:46 Awb kan de subsidie lager worden vastgesteld indien:

• a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
  
• b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
  
• c. de subsidieontvanger onjuist of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
  
• d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en die subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
  

Artikel 11

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 12

Op grond van artikel 4:54 Awb kan het bestuursorgaan de subsidieontvanger voorschotten verlenen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening is bepaald. Dit artikel geeft het college de basis tot het verlenen van voorschotten.

Artikel 13

De Awb schrijft de systematiek van eerst een beschikking tot subsidieverlening, gevolgd door een beschikking tot subsidievaststelling niet dwingend voor. Indien een subsidiënt van mening is dat het doelmatiger is om meteen over te gaan tot een subsidievaststelling, kan een verleningsbeschikking achterwege blijven. Wanneer de subsidie wordt aangevraagd voor activiteiten die al hebben plaatsgevonden, mág er zelfs geen verleningsbeschikking meer worden gegeven door een subsidiërend bestuursorgaan. In dergelijke gevallen moet worden volstaan met een vaststellingsbeschikking of de weigering daarvan. Dit artikel geeft het college de opdracht om bij subsidies onder de € 2000,-- een verleningsbeschikking achterwege te laten en direct over te gaan tot subsidievaststelling. Op grond van doelmatigheidsoverwegingen kan het college dit ook doen in andere gevallen.

Artikel 14

Aangezien reeds bij de voorjaarsnota financiële keuzes worden gemaakt voor het daaropvolgende jaar is het nodig als gemeente om tijdig zicht te hebben op de per boekjaar verstrekte subsidies aan rechtspersonen. Aangezien de voorbereidingen voor de voorjaarsnota reeds in de maand april starten wordt de uiterste aanvraagdatum vanaf 1 januari 2008 vervroegd naar 1 maart van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor subsidie wordt gevraagd.

Artikel 15

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 16

In dit artikel wordt de facultatieve afdeling 4.2.8 Awb van toepassing verklaard op per boekjaar verstrekte subsidies aan rechtspersonen die meer bedragen dan € 25.000,--.

Afdeling 4.2.8 is een uitwerking van en een aanvulling op de overige afdelingen van titel 4.2. Om te weten welke voorschriften op de subsidievaststelling van toepassing zijn, moet niet alleen paragraaf 4.2.8.5 worden geraadpleegd, maar ook afdeling 4.2.5.

Artikel 17

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 18

Met de terugwerkende kracht tot 1 januari 2002 wordt beoogd de sinds die datum zonder wettelijke grondslag verleende subsidies alsnog deze grondslag te geven. De terugwerkende kracht is toegestaan, aangezien deze verordening geen bepalingen bevat die voor de subsidieontvanger nadeliger zijn ten opzichte van de situatie voor inwerkingtreding van deze verordening. De terugwerkende kracht geldt overigens niet voor de latere wijzigingen in de verordening.