De Maatregelenverordening Gemeente Wageningen

Algemene toelichting

De regeling in de Wet werk en bijstand

Artikel 18 WWB bevat de opdracht aan gemeenten om een maatregelenbeleid in een verordening vast te leggen. Dit artikel luidt:

1.         Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende;

2.         Het college verlaagt de bijstand overeenkomstig de verordening bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b ter zake van het niet of onvoldoende nakomen  door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet dan wel artikelen 30c, tweede en derde lid van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, dan wel indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

3.         Het college heroverweegt een besluit als bedoeld in het tweede lid binnen een door hem te bepalen termijn die ten hoogste drie maanden bedraagt.

In het eerste lid van artikel 18 wordt gesproken over het afstemmen van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor de uitkeringsgerechtigden maatwerk is, waarbij recht wordt gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van uitkeringsgerechtigden. In tweede lid wordt een directe koppeling gelegd tussen de rechten en verplichtingen van uitkeringsgerechtigden: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen. Wanneer het college tot het oordeel komt dat een bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt de uitkering verlaagd. De verlaging van de uitkering moet plaatsvinden overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening. Dit is de maatregelverordening. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van zo’n verlaging.

De term ‘maatregel’

Het verlagen van de bijstand op grond van het feit dat de belanghebbende zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate is nagekomen, wordt in de terminologie van de WWB aangeduid als het afstemmen van de uitkering op de mate waarin de belanghebbende de opgelegde verplichtingen nakomt. Met het begrip ‘afstemmen’ wordt het uitgangspunt van de WWB benadrukt dat rechten en plichten één kant van dezelfde medaille vormen.

Toch is er voor gekozen om het verlagen van de bijstand vanwege het niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen aan te duiden als het opleggen van een maatregel. Daarmee wordt niet alleen aangesloten bij het spraakgebruik dat sinds de Wet Boeten en Maatregelen gangbaar is, maar wordt ook het sanctionerende karakter ervan benadrukt. Wel zal steeds voor ogen moeten worden gehouden dat het opleggen van een maatregel géén punitieve sanctie is, waarbij het leedtoevoegende karakter voorop staat, máár een reparatoire sanctie (ook wel herstelsanctie genoemd), gericht op het (weer) in overeenstemming brengen van de hoogte van de bijstand met de mate waarin de belanghebbende de aan de uitkering verbonden verplichtingen nakomt.

In de Memorie van Toelichting bij het ontwerp van de WWB wordt steeds gesproken over de ‘afstemmingsverordening’. Om te onderstrepen dat de verordening de juridische grondslag vormt om maatregelen op te leggen wanneer een uitkeringsgerechtigde niet aan een verplichting voldoet, duiden wij de verordening aan als ‘maatregelverordening’. 

Maatregelwaardige gedragingen

De normering van de maatregelen bestaat uit een categorisering van gedragingen, die betrekking hebben op het niet nakomen van de aan de uitkering verbonden verplichtingen. Aan de indeling in categorieën ligt het criterium ten grondslag dat de ernst van het feit toeneemt, naarmate het niet nakomen van een verplichting ernstigere gevolgen heeft voor het verkrijgen van betaalde arbeid. Bij de beoordeling van de ernst van het feit is onder meer van belang of sprake is van onvoldoende eigen initiatief. Wanneer de kansen op arbeidsinschakeling door eigen toedoen worden verminderd of zelfs teniet worden gedaan, wordt dit zwaarder aangerekend.

Daarnaast is in deze verordening voorzien in maatregelen in geval van uitkeringsfraude, in geval van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan en in geval van zeer ernstige misdragingen jegens het college of zijn ambtenaren. Bij uitkeringsfraude (als gevolg van het niet nakomen van de inlichtingenplicht) wordt een maatregel opgelegd, die is gerelateerd aan de hoogte van het ten onrechte ontvangen bruto uitkeringsbedrag.

Door de normering van de maatregelen in deze verordening wordt beoogd rechtsgelijkheid en rechtszekerheid te bevorderen. Dit neemt niet weg dat in elke individuele situatie moet worden nagegaan, of er redenen zijn om af te wijken van de standaardmaatregel (zie ook onder punt 3).

Het verlagen van de bijstand

Op grond van artikel 18, tweede lid, WWB kan zowel de bijstand (dat wil zeggen: algemene bijstand en bijzondere bijstand) als de langdurigheidstoeslag worden verlaagd.

In deze verordening is er voor gekozen om maatregelen in beginsel op te leggen over de bijstandsnorm, inclusief de verhogingen/verlagingen zoals toegepast op grond van de Maatregelenverordening WWB. De uitzondering hierop vormt de bijzondere bijstand voor jongeren van 18 tot 21 jaar. Deze groep ontvangt een lage algemene bijstandsuitkering die wordt aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de groep 21-jarigen en ouder.

Individualisering

Het opleggen van een maatregel op grond van de WWB is maatwerk. In elk individueel geval moet worden beoordeeld welke maatregel wordt opgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met de ernst van de gedraging, de mate waarin de uitkeringsgerechtigde het gedrag kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert. Tegelijkertijd verplicht de WWB gemeenten om een verordening vast te stellen die regels bevat met betrekking tot het opleggen van maatregelen. Dit levert een bepaald spanningsveld op: enerzijds moet elke cliënt individueel worden beoordeeld, anderzijds dient de maatregelenverordening voldoende waarborgen te bieden voor rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van de bijstandsgerechtigden in de gemeente. Om aan het uitgangspunt van maatwerk te voldoen en tevens voldoende rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te bieden, zijn in deze verordening standaardmaatregelen voor de verschillende gedragingen opgenomen, terwijl het uitgangspunt dat elk individueel geval op zichzelf beoordeeld moet worden in stand blijft. Dit betekent dat het college van Burgemeester en Wethouders (hierna: college) in individuele gevallen kan afwijken van de standaardmaatregel en bij iedere situatie ook moet bekijken of een afwijking geboden is. Als het college afwijkt van de standaardmaatregel, zal hij dat moeten motiveren, met name als een zwaardere maatregel wordt opgelegd.

Op grond van artikel 18, tweede lid WWB dient het college in ieder geval af te zien van het opleggen van een maatregel, wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Om willekeur te voorkomen kan het college in beleidsregels gedragingen benoemen die in beginsel altijd, dan wel in beginsel nooit verwijtbaar worden geacht en vastleggen welke omstandigheden van invloed kunnen zijn op de mate van verwijtbaarheid. Zo kunnen een korte duur van de verwijtbare gedraging en het uit eigen beweging hebben hersteld van de tekortkoming redenen zijn om van een maatregel af te zien. Ook kan hierbij worden gedacht aan situaties waarbij de uitkeringsgerechtigde door overmacht niet in staat is geweest één of meer afspraken volledig na te komen.

Een zorgvuldige afweging van het individuele belang van de uitkeringsgerechtigde en het belang van de gemeente bij een zo kort mogelijke periode van bijstandsafhankelijkheid staat bij de toepassing van het maatregelenbeleid voorop. Dit kan inhouden dat op grond van dringende redenen geheel of gedeeltelijk wordt afgezien van een maatregel.

 Relatie met andere verordeningen

Op grond van de WWB dient de gemeenteraad een vijftal verordeningen vast te stellen:

• een re-integratieverordening (verordening Arbeidsparticipatie);

• een maatregelenverordening

• een Maatregelenverordening, waarin de Maatregelen en verlagingen van de landelijk vastgestelde bijstandsnormen worden geregeld;

• een handhavingsverordening met regels voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet (ook wel: fraudeverordening);

• een verordening voor de vormgeving van cliëntenparticipatie.

De handhavingsverordening is geïntegreerd in de Maatregelenverordening WWB. Daarnaast heeft de verordening Arbeidsparticipatie een sterke relatie met de maatregelenverordening.

 De handhavingsverordening

Artikel 8a WWB schrijft de gemeenteraad voor dat zij bij verordening regels vaststelt voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet (uitkeringsfraude). De gemeenteraad kan aansluiten bij de Maatregelen­verordening WWB. In dat geval behoeft geen aparte handhavingsverordening opgesteld te worden.

Ten behoeve van éénduidig uitvoeringsbeleid, is er voor gekozen om in de Maatregelenverordening WWB een bepaling inzake het opleggen van een maatregel bij uitkeringsfraude op te nemen, en wel in artikel 10. Dit artikel regelt het opleggen van een maatregel in geval een uitkeringsgerechtigde onjuiste of onvolledige inlichtingen verstrekt met gevolgen voor de bijstand of (reïntegratie)voorzieningen.

Daarnaast is in artikel 14 van de Maatregelenverordening WWB bepaald, dat het college van Burgemeester en Wethouders jaarlijks een Handhavingsplan vast moet stellen. In dit Handhavingsplan wordt het te voeren beleid inzake handhaving van rechten en plichten en inzake de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet vastgelegd. Het plan moet ter kennisgeving worden gebracht aan de gemeenteraad. Op grond van het derde lid van artikel 14 moet tevens jaarlijks verslag worden uitgebracht aan de gemeenteraad over de resultaten van het handhavingsbeleid. Door deze beleidscyclus wordt het gemeentebestuur in de gelegenheid gesteld het handhavingsbeleid bij te sturen indien actuele ontwikkelingen hiertoe aanleiding geven. Met de bepaling in artikel 14 en het daaruit voortvloeiende Handhavingsplan wordt voldaan aan de wettelijke opdracht van artikel 8a WWB.

Wijzigingen binnen de WWB en Kadernotitie Arbeidsparticipatie

In deze verordening is zijn de wijzigingen verwerkt die het gevolg zijn van de wijzigingen binnen de WWB per 1.1.2012. De belangrijkste zijn:

• onderbrengen van de jongeren tussen 18 en 27 jaar in de WWB als gevolg van de intrekking van de Wet Investering in Jongeren;

• de zoektijd van 4 weken na melding voor jongeren tot 27 jaar;

• het plan van aanpak voor jongeren op basis van artikel 44a van de WWB.

De gemeente stelt ook een participatieverordening  en arbeidsparticipatiebeleid vast. In deze documenten wordt vastgelegd hoe de gemeente de cliënten kan ondersteunen bij de arbeidsinschakeling en hoe zij omgaat met het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. In de participatieverordening en het arbeidsparticipatiebeleid wordt aandacht geschonken aan de voorzieningen die de gemeente kan inzetten. Het gaat hierbij met name om de voorzieningen die opgenomen zijn in de toolkit van de kadernotitie arbeidsparticipatie, vastgesteld door de gemeenteraad op 27 juni 2011 Voorbeelden van voorzieningen zijn: participatieplaatsen, scholing, loonkostensubsidies, sociale activering, premies en stages.

 De vertaling van de aangeboden voorziening vindt plaats in de individuele beschikking met daarbij een  plan van aanpak. Indien een cliënt de verplichtingen niet nakomt, leidt dit in beginsel tot een maatregel, waarvoor de basis is gelegd in de maatregelverordening.

Nieuw is dat ook voorzieningen aangeboden worden aan mensen waarvoor arbeid (vooralsnog) geen optie is. Als deze mensen geen of onvoldoende gebruik willen maken van een aangeboden voorziening, geeft deze verordening de mogelijkheid om een maatregel op te leggen. Artikelsgewijze toelichting

 Artikel 1 - Begripsbepalingen

In deze verordening hebben de begrippen die niet nader in artikel 1 zijn omschreven dezelfde betekenis als in de WWB en de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

 Artikel 2 - Het opleggen van een maatregel

- Lid 1

De WWB verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering verschillende verplichtingen, als volgt.

• 1.

  Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, tweede lid WWB).

• 2.

  De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9 WWB). Deze plicht is onderverdeeld naar twee soorten verplichtingen:

  • 1.

    de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden; en

  • 2.

    de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling.

Deze verplichtingen zullen nader moeten worden uitgewerkt in specifieke verplichtingen die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van de individuele bijstandsgerechtigde. De reïntegratieverordening die elke gemeente moet opstellen, vormt de juridische basis voor opleggen van deze specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen zullen in het individuele besluit tot het verlenen van bijstand moeten worden neergelegd.

• De informatieplicht (artikel 17, eerste lid WWB). Op een uitkeringsgerechtigde rust de verplichting aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

• De medewerkingsplicht (artikel 17, tweede lid WWB). Dit is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd het college de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals:

  • 1.

    het toestaan van huisbezoek;

  • 2.

    het meewerken aan een psychologisch onderzoek. 

Artikel 18, tweede lid, noemt een gedraging die in ieder geval een schending van de medewerkingsplicht inhoudt: “het zich jegens het college zeer ernstig misdragen”.

De wet SUWI legt ook verplichtingen op aan uitkeringsgerechtigden. Het betreft de verplichting om alle gevraagde gegevens en bewijsstukken aan de Centrale organisatie werk en inkomen (UWV) te verstrekken die nodig zijn voor de beslissing door het college (artikel30 wet SUWI) en de verplichting om op verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen aan het UWV, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, het geldend maken van het recht bijstand of de hoogte of de duur van de bijstand.

- Lid 2

In de maatregelenverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (percentuele) verlaging van de bijstandsnorm. In dit artikellid is de hoofdregel neergelegd: het college dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan, of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde een afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Voorgaande betekent dat het college, bij de beoordeling of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

• stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging;

• stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid;

• stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de bijstand wordt verlaagd. Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 4.  

Matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld in de volgende gevallen aan de orde zijn:

• bijzondere financiële omstandigheden van de belanghebbende, zoals bijvoorbeeld hoge woonlasten of andere vaste lasten, of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;

• sociale omstandigheden, zoals in geval van gezinnen met kinderen;

• bij een opeenstapeling van maatregelen: de zwaarte van het geheel van maatregelen is niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

- Lid 3

Een maatregel is het gevolg van het schenden van aan het recht op bijstand verbonden verplichtingen. Een maatregel is zodoende een reparatoire sanctie en geen punitieve sanctie; een maatregel moet met andere woorden niet worden beschouwd als een boete. Om deze reden kan een maatregel ten hoogste het bedrag aan bijstand bedragen, waarop de belanghebbende recht zou hebben gehad. Is door het verrekenen van inkomsten of herziening van het recht op bijstand het recht minder dan de maatregel die overeenkomstig deze verordening zou moeten worden toegepast, dan dient het college de maatregel te minderen tot ten hoogste het resterend recht op bijstand.Artikel 3 - De berekeningsgrondslag

- Lid 1

Het uitgangspunt van deze verordening is dat een maatregel wordt opgelegd over de bijstandsnorm. Onder de bijstandsnorm wordt op grond van artikel 5 onder c WWB verstaan: de wettelijke norm, inclusief gemeentelijke Maatregelen of verlagingen en inclusief vakantietoeslag.

- Lid 2

Uitkeringsgerechtigden in de leeftijd van 18 tot 21 jaar ontvangen een lage jongerennorm, die indien noodzakelijk wordt aangevuld met bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van uitkeringsgerechtigden van 21 jaar en ouder.

 Artikel 4 - Afzien van het opleggen van een maatregel

- Lid 1

Het afzien van het opleggen van een maatregel “indien elke vorm van verwijtbaarheid” ontbreekt, is geregeld in artikel 18, tweede lid WWB. Welke gedragingen in principe verwijtbaar worden geacht en welke gedragingen in beginsel nooit verwijtbaar worden geacht, kan het college vastleggen in beleidsregels. Ook kan in beleidsregels worden vastgelegd in welke situaties sprake is van verzachtende omstandigheden. 

Een andere reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit is het nodig dat een maatregel wordt opgelegd zo kort mogelijk nadat de gedraging heeft plaatsgehad. Om deze reden wordt onder onderdeel b van dit artikellid geregeld, dat het college geen maatregelen kan opleggen voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Voor gedragingen die een schending van de inlichtingenplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte of te veel bijstand is verleend, geldt op basis van onderdeel c van dit artikellid een verjaringstermijn van vijf jaar. Met deze termijn wordt aangesloten bij de verjaringstermijn in artikel 14e Abw (boete bij niet-nakoming van de inlichtingenplicht). Een termijn van vijf jaar ligt voor de hand gelet op de ernst van de gedraging (fraude) en gelet op het feit dat de gemeente vaak tijd nodig zal hebben om de omvang van de fraude (het benadelingsbedrag) vast te stellen.

- Lid 2

Hierin wordt geregeld dat het college kan afzien van het opleggen van een maatregel indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd.

- Lid 3

Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive. 

Artikel 5 - Ingangsdatum en tijdvak

- Lid 1

Het opleggen van een maatregel vindt uit redenen van efficiëntie in beginsel plaats door middel van verlaging van het uitkeringsbedrag in de eerstvolgende maand(en). Door de maatregel op te leggen naar de toekomst, behoeft de gemeente niet over te gaan tot herziening van de bijstand en terugvordering van de te veel betaalde bijstand.

- Lid 2

Wanneer een uitkeringsbedrag nog niet (volledig) aan de bijstandsgerechtigde is uitbetaald, kan het praktisch zijn om de verlaging van de uitkering te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de bijstand wel worden herzien en teruggevorderd.

- Lid 3

Dit lid regelt dat er ook een maatregel opgelegd kan worden al de uitkering beëindigd is. Als iemand binnen 12 maanden na beëindiging opnieuw recht op bijstand heeft, dan kan het niet uitgevoerde deel van de maatregel alsnog ten uitvoer gelegd worden.  

- Lid 4

Dit lid regelt dat een maatregel voor bepaalde tijd wordt opgelegd. Door een maatregel voor een bepaalde periode op te leggen, weet de uitkeringsgerechtigde die met een maatregel wordt geconfronteerd waar hij aan toe is. Het college kan na afloop van de periode waarvoor de maatregel is getroffen opnieuw een maatregel opleggen. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit nodig.

Wordt een maatregel voor een langere duur dan drie maanden opgelegd, dan geldt op grond van artikel 18, derde lid WWB een herbeoordelingsplicht voor het college. Het college moet in dergelijke gevallen het besluit tot het opleggen van de maatregel binnen drie maanden na het nemen van het besluit aan een herbeoordeling onderwerpen. Bij zo’n herbeoordeling behoeven niet opnieuw alle relevante feiten en omstandigheden tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat: het college moet beoordelen of het redelijk is dat de opgelegde maatregel wordt gecontinueerd. Daarbij kan worden gekeken naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeert, maar bijvoorbeeld ook of de betreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet.

 Artikel 6 - Samenloop van gedragingen

De regeling voor de samenloop van gedragingen heeft betrekking op verschillende gedragingen van een bijstandsgerechtigde die (min of meer) gelijktijdig plaatsvinden. De regeling geldt dus niet voor een bepaalde gedraging die verschillende schendingen van verplichtingen met zich meebrengt.

Indien sprake is van schending van meerdere verplichtingen door één gedraging, dan dient voor het toepassen van de maatregel te worden uitgegaan van de gedraging waarop de zwaarste maatregel van toepassing is.

 Artikel 7 - Indeling in categorieën

De gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, of daaraan zijn te relateren (artikel 9 en 10a van de wet) worden in drie categorieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft of kan hebben voor het niet verkrijgen of behouden van betaalde arbeid.

In artikel 9 WWB is een algemene omschrijving van de plicht tot arbeidsinschakeling opgenomen. De concrete invulling van de reïntegratieverplichtingen dient zoveel mogelijk te worden afgestemd op de mogelijkheden van de individuele uitkeringsgerechtigde. In artikel 7 van de verordening zijn meerdere gedragingen concreet benoemd.

De eerste categorie betreft de formele verplichting van de uitkeringsgerechtigde om zich als werkzoekende in te schrijven bij het UWV ingeschreven te doen blijven. Tevens behoort tot deze categorie de verplichting voor de jongere, om meteen alle medewerking te verlenen aan het opstellen van het plan bedoeld in artikel 44a van de wet.

De tweede categorie betreft (samengevat) de verplichting tot een actieve opstelling op de arbeidsmarkt, waaronder de eigen verantwoordelijkheid van de belanghebbende om voldoende te solliciteren en te voldoen aan een oproep voor een (medisch) onderzoek naar de arbeidsmogelijkheden. Tot deze categorie behoren tevens gedragingen die de kans vergroten op het zonder noodzaak langer voortduren van bijstandsverlening. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van algemeen geaccepteerde arbeid en om gedragingen die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen. Voorbeelden van deze categorie zijn negatieve gedragingen bij sollicitaties en onvoldoende meewerken aan het opgesteld  plan van aanpak, in het kader waarvan ook opleiding, scholing, sociale activering (als tussendoel, uiteindelijk gericht op arbeidsinschakeling) of zorg verplicht kan worden gesteld. Ook het niet verschijnen op een oproep van het college of een reïntegratiebedrijf e.d. is niet acceptabel.

Het onvoldoende medewerken aan het vervullen van een participatieplaats (werken met behoud van uitkering als bedoeld in artikel 10a van de wet en als voorziening uit de Kadernotitie Arbeidsparticipatie) en het onvoldoende medewerken aan het opstellen, het uitvoeren of het evalueren van het plan dat voor de jongere is opgesteld valt ook onder deze categorie. Tot slot is opgenomen de verplichting die vanaf 2012 geldt voor jongeren, om na de melding eerst 4 weken zelf te zoeken naar betaald werk of naar mogelijkheden binnen het reguliere onderwijs. Indien de jongere hier wel enige, maar toch onvoldoende invulling aan geeft, volgt er een maatregel.

De derde categorie betreft het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid die voor de belanghebbende concreet beschikbaar is, alsmede door eigen toedoen tijdens de bijstandsperiode (deeltijd)arbeid niet behouden. Ook degene die bij voorbaat aangeeft dat hij niet beschikbaar wil zijn voor arbeid (terwijl hij wel de arbeidsplicht heeft) dient een maatregel uit de derde categorie te krijgen.

Ook wordt tot deze categorie gerekend het (in het geheel) niet meewerken aan een door het college aangeboden traject dat uiteindelijk gericht is op arbeidsinschakeling. Het maakt immers verschil, of een belanghebbende bijvoorbeeld incidenteel verzuimt dan wel of hij alle medewerking weigert. De uitsluiting van een maand moet de belanghebbende duidelijk maken dat de deelname aan een traject, of de plaatsing op een participatieplaats niet op vrijwillige basis geschiedt. Ook eventuele voorfases, zoals scholing of activering, zijn uiteindelijk op arbeidsinschakeling gericht, zodat ook het meewerken daaraan van groot belang is.

De jongere die in het geheel niet meewerkt aan het opstellen van een plan of die in de eerste 4 weken na de melding in het geheel geen inspanningen heeft verricht, kan het recht op uitkering geheel worden ontzegd (artikel 13, tweede lid onder d WWB). Toch kunnen er omstandigheden zijn waaronder wel gekozen wordt voor het inzetten van een uitkering, maar dan met een maatregel,

 Artikel 8 - De hoogte en duur van de maatregel

- Lid 1

Deze bepaling bevat de standaardmaatregelen in hoogte en duur voor de drie categorieën van gedragingen zoals opgenomen in artikel 7. 

- Lid 2

Indien binnen 12 maanden na afdoening van een eerdere verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van de verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Als eerdere verwijtbare gedraging wordt die eerdere gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van twaalf maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt. De categorie van de gedraging is daarbij niet van belang.

Op basis van deze bepaling kan een recidivemaatregel worden toegepast. Dat kan meerdere malen. Indien de belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging echter wederom hetzelfde verwijtbaar gedrag vertoont (volharding), kunnen de hoogte en/of de duur van de maatregel ook individueel worden vastgesteld, waarbij ook weer gekeken zal moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de betrokkene.

 Artikel 9 -Te laat verstrekken van gegevens

- Lid 1

Indien een cliënt de voor de verlening van de bijstand van belang zijnde gegevens of gevorderde bewijsstukken niet op tijd verstrekt, kan het college het recht op bijstand opschorten op grond van artikel 54, eerste lid WWB. Het college geeft de cliënt vervolgens een termijn waarbinnen hij zijn verzuim kan herstellen (de zogenaamde hersteltermijn).

Wordt de gevraagde informatie niet binnen de gestelde termijn aan de gemeente verstrekt, dan kan het college de bijstand stopzetten (door middel van het intrekken van het besluit tot toekenning van de bijstand). Worden de gevraagde gegevens wél binnen de hersteltermijn verstrekt, dan wordt de bijstand voortgezet, maar wordt tevens een maatregel opgelegd. Dit lid regelt de hoogte van de maatregel. 

N.B. Het kan ook voorkomen dat bepaalde gevraagde gegevens niet (dus ook niet ná de hersteltermijn) aan de gemeente worden verstrekt. In dat geval kan het college de rechtmatigheid van de uitkering niet vaststellen. De bijstand moet dan worden geweigerd (in de situatie dat een uitkering wordt aangevraagd) of het besluit tot toekenning van de bijstand moet worden ingetrokken (bij een lopende uitkering). Het opleggen van een maatregel is dus niet aan de orde in geval van niet-verstrekken van gegevens die noodzakelijk zijn voor het vaststellen van de rechtmatigheid van de uitkering.

- Lid 3

Een schriftelijke waarschuwing is geen maatregel. Dit wil zeggen dat bij herhaling van de gedraging in principe een maatregel wordt opgelegd zonder toepassing van de recidivemaatregel.

Artikel 10 -       Verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen met gevolgen voor de             bijstand of voorzieningen

Dit artikel regelt het opleggen van een maatregel in geval van uitkeringsfraude. Van uitkeringsfraude is sprake indien informatie die voor het recht op een uitkering benodigd is, wordt verzwegen of onjuist wordt verstrekt, met het oogmerk een (hogere) uitkering te krijgen.

Voor uitkeringsfraude beneden de aangiftegrens van het Openbaar Ministerie (€ 10.000,=) was onder de Abw het regime opgenomen van de bestuurlijke boete. De WWB kent echter slechts één soort sanctie: het verlagen van de uitkering (in de vorm van een de maatregel). Door middel van verlaging van de uitkering wordt deze afgestemd op de mate waarin de belanghebbende heeft voldaan aan zijn verplichting om het college van B en W de juiste informatie te verstrekken, welke van belang is voor het recht op uitkering. Evenals de overige maatregelen in deze verordening heeft de maatregel op grond van artikel 10 een reparatoir karakter.

- Lid 1

In artikel 17, eerste lid, WWB is bepaald dat belanghebbende op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Het college zal moeten vaststellen wat het onder “onverwijld” verstaat. De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in de hoogte van het benadelingsbedrag. Dat is het door de gemeente te veel betaalde bedrag aan bijstand.

- Lid 2

De maatregel wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht, zoals bedoeld in artikel 17 van de WWB, wordt afhankelijk gesteld van de hoogte van het bruto bedrag aan bijstand dat als gevolg van de schending van die verplichting ten onrechte of te veel aan de belanghebbende is betaald.

Indien sprake is van fraude en het benadelingsbedrag hoger is dan € 10.000,= (de aangifterichtlijn sociale zekerheid), is de gemeente verplicht proces-verbaal op te maken en aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie. Het doen van aangifte wegens fraude sluit het opleggen van een maatregel niet uit. Beide sancties kunnen samen gaan. Uitgangspunt is dat het Openbaar Ministerie bij de straftoemeting rekening houdt met de maatregel die is opgelegd door het bestuursorgaan. Anderzijds ligt het niet voor de hand om over te gaan tot het opleggen van een maatregel, als het OM inmiddels een sanctie heeft opgelegd. Het “una via” beginsel (geen samenloop van sancties op dezelfde onrechtmatige gedraging dan bij beslissing van één enkele overheidsorgaan) kan zich daar tegen verzetten. De centrale raad voor beroep heeft zich in het (recente) verleden geregeld uitgesproken tegen dergelijke dubbele bestraffing. Om deze reden wordt door middel van dit artikellid alleen voorzien in het opleggen van een maatregel bij benadelingsbedragen tot de aangiftegrens.

- Lid 3

Het is mogelijk dat direct na constatering van de uitkeringsfraude de bijstand moet worden beëindigd. Ook is het mogelijk dat de uitkeringsfraude wordt geconstateerd, op het moment dat de bijstand al is beëindigd. In deze gevallen is het niet mogelijk om de maatregel naar de toekomst toe op te leggen (zie artikel 5 eerste lid van de verordening). In dit artikellid wordt geregeld, dat in deze situaties het recht op bijstand over de periode waarin de belanghebbende niet heeft voldaan aan de inlichtingenplicht kan worden herzien, waarmee de maatregel als het ware met terugwerkende kracht wordt opgelegd. Het bedrag dat voortvloeit uit de herziening wordt teruggevorderd op grond van artikel 58 eerste lid onder a van de wet.

Artikel 11 -       Verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen zonder gevolgen voor             de bijstand of voorzieningen

- Lid 1

In dit artikel wordt de zogeheten “nulfraude” geregeld: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen, zonder dat deze gedraging gevolgen heeft voor de hoogte van de bijstand. Voorbeelden van nulfraude zijn het niet opgeven van een vermogensbestanddeel onder de vermogensgrens, of het niet melden van vrijwilligerswerk.

- Lid 2

De bevoegdheid tot het geven van een waarschuwing bij het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht is gelijk aan de bevoegdheid tot het geven van een waarschuwing bij het te laat verstrekken van informatie (artikel 9 derde lid van de verordening).

Artikel 12. Schending van andere dan de in hoofdstuk 2 en 3 bedoelde verplichtingen

Zoals al in de algemene toelichting is aangegeven kunnen aan de bijstand aanvullende verplichtingen worden gekoppeld. Specifiek moet dan worden gedacht aan:

-           artikel 48, derde lid WWB: Het college kan aan het verlenen van bijstand in de vorm van een geldlening verplichtingen verbinden die zijn gericht op meerdere zekerheid voor de nakoming van de aan deze bijstand verbonden rente- en aflossingsverplichtingen;

-           artikel 55: Naast de verplichtingen die ingevolge hoofdstuk 2 in elk geval aan de bijstand verbonden zijn, dan wel daaraan door het college verbonden worden, kan het college vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplichtingen opleggen die strekken tot arbeidsinschakeling, dan wel die verband houden met aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand en die strekken tot zijn vermindering of beëindiging;

-           artikel 56, eerste lid: Het instellen van een verzoek tot toekenning van een uitkering tot levensonderhoud voor kinderen verschuldigd krachtens Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek kan door het college als verplichting aan de bijstand worden verbonden, indien de belanghebbende hierop aanspraak heeft;

-           artikel 57: Indien en zolang er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de belanghebbende zonder hulp niet in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen, kan het college:

a.         aan de bijstand de verplichting verbinden, dat de belanghebbende eraan meewerkt, dat het college in naam van de belanghebbende noodzakelijke betalingen uit de toegekende bijstand verricht;

b.         de bijstand in natura verstrekken;

-           Bijstandsbesluit zelfstandigen: Het college kan aan bijstandsverlening op grond van het Bbz verplichtingen verbinden gericht op een doelmatige bedrijfs- of beroepsuitoefening.

Artikel 12 kent één maatregel van 20% voor de duur van 1 maand. De periode wordt verdubbeld als binnen 12 maanden nadat de eerste maatregel is opgelegd dezelfde gedraging plaatsvindt.

 Artikel 13 - Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het                      bestaan

Al vóórdat een bijstandsuitkering wordt aangevraagd, geldt de verplichting om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan. Oftewel: het is ieders plicht om datgene te doen (of na te laten) waardoor hij – op legale wijze – kan beschikken over middelen om in de kosten van het bestaan te voorzien. Wanneer iemand hier niet aan heeft voldaan, met als gevolg dat hij een bijstandsuitkering aan moet vragen, kan de gemeente bij de toekenning van de bijstand hiermee rekening houden door een maatregel op te leggen.

Een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan uit allerlei gedragingen blijken, zoals: 

-           een onverantwoorde besteding van vermogen;

-           geen of te late aanvraag doen voor een voorliggende voorziening;

-           het niet nakomen van de verplichting tot het instellen van een alimentatievordering.

-           het voor de datum van melding voor de aanvraag van een uitkering niet naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen.

 Artikel 14: Misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet

- Lid 1

Artikel 8a WWB verplicht de gemeente tot het bij verordening regels vaststellen voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de WWB. Het doel van dit artikel is, om het gemeentelijke handhavings- en fraudebeleid op de agenda van de gemeenteraad te zetten.

Handhaving is het doen naleven van wet- en regelgeving ter bevordering van het juist benutten en toepassen van wetten en regelingen, overeenkomstig doel en strekking. Handhaving staat daarmee voor alle bewust ondernomen activiteiten, die erop gericht zijn om de spontane naleving van wet- en regelgeving te bevorderen. Het gaat daarbij zowel om repressieve als preventieve activiteiten.

De afdeling Sociale Zaken van de sector Samenleving is in 2004 gestart met het project Hoogwaardige Handhaving. Hoogwaardige Handhaving kent vier visie-elementen:

• vroegtijdig informeren (preventie);

• optimaliseren van de dienstverlening (draagvlak creëren);

• vroegtijdig detecteren/afhandelen (draagvlak benutten);

• daadwerkelijk sanctioneren (repressie).

In het kader van het project Hoogwaardige Handhaving dient jaarlijks een Handhavingsplan vastgesteld te worden. Hoewel het Handhavingsplan een breder terrein aan onderwerpen kent dan de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand en misbruik en oneigenlijk gebruik van de WWB, kan dit Handhavingsplan mede worden beschouwd als een vertaling van het fraudebeleid van de gemeente. Door in lid 1 van dit artikel te bepalen dat het college van Burgemeester en Wethouders jaarlijks een Handhavingsplan vast moet stellen en ter kennisgeving moet brengen aan de gemeenteraad, wordt voldaan aan de verplichting en doelstelling van artikel 8a WWB.

- Lid 2

In het Handhavingsplan dient, ten behoeve van de mogelijkheid tot sturing van het fraudebeleid door het gemeentebestuur, een aantal onderwerpen in ieder geval te worden opgenomen. Dit is geregeld in het tweede lid van artikel 14.

- Lid 3

Het derde lid regelt de verantwoording aan de gemeenteraad over de uitvoering van het handhavingsbeleid. Op grond van de resultaten van de uitvoering van het Handhavingsplan, kan het college bepalen in hoeverre het beleid bijgesteld dient te worden. De bijstelling van het beleid vindt vervolgens een weerslag in het nieuwe Handhavingsplan.

- Lid 4

Het vierde lid stelt nadrukkelijk dat de cliëntenraad als adviserend orgaan dient te worden betrokken bij de vaststelling van en de verantwoording over het handhavingsbeleid.

 Artikel 15 - Zeer ernstige misdragingen

Onder de term “zeer ernstige misdragingen” kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd.

Voor deze gedragingen kan alleen een maatregel worden opgelegd indien verband bestaat tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op een uitkering. Vandaar dat in dit artikel wordt bepaald dat de zeer ernstige misdragingen moeten hebben plaatsgevonden onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van WWB.

In artikel 18, tweede lid WWB, wordt gesproken over “het zich jegens het college zeer ernstig misdragen”. Dit betekent dat alleen (zeer) agressief gedrag tegenover leden van het college en zijn ambtenaren aanleiding is voor het opleggen van een maatregel. Er kan dus geen maatregel worden opgelegd als een klant zich agressief heeft gedragen tegenover een medewerker van een andere organisatie die belast is met de uitvoering van de WWB (bijvoorbeeld een reïntegratiebedrijf). Het is in dat geval, afhankelijk van de situatie, wel mogelijk om een maatregel op te leggen wegens het niet of onvoldoende gebruikmaken van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling (hoofdstuk 2 van deze verordening).

Bij het vaststellen van de maatregel in de situatie dat een uitkeringsgerechtigde zich (zeer) ernstig heeft misdragen, zal op grond van artikel 2 lid 2 van deze verordening gekeken moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene. Wat betreft het vaststellen van de ernst van de gedraging, kunnen de volgende vormen van agressief gedrag in een oplopende reeks (steeds ernstiger) worden onderscheiden:

a.         verbaal geweld (schelden);

b.         discriminatie;

c.         intimidatie (uitoefenen van psychische druk);

d.         zaakgericht fysiek geweld (vernielingen);

e.         mensgericht fysiek geweld;

f.          combinatie van agressievormen.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zullen de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad moeten worden beoordeeld. In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. De mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld is in beginsel groter dan bij frustratiegeweld.

Het opleggen van een maatregel staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het college legt een maatregel op, terwijl de functionaris tegen wie de agressie zich richtte aangifte kan doen bij de politie.

 Artikel 16 - Uitvoering

Evenals de uitvoering van de WWB ligt de uitvoering van de Maatregelenverordening WWB bij het college. Om een efficiënte en effectieve uitvoering van deze verordening te waarborgen kan het college nadere beleidsregels vaststellen.

 Artikel 17 - Hardheidsclausule

Het kan zijn dat zich bepaalde situaties voordoen die niet voorzien zijn bij het opstellen van deze verordening en waarin toepassing van de bepalingen in deze verordening kennelijk onredelijke gevolgen zou hebben voor de belanghebbende. Het college heeft op grond van dit artikel de bevoegdheid om in dergelijke situaties af te wijken van de bepalingen in deze verordening.

 Artikel 18 - Citeertitel

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

 Artikel 19 - Inwerkingtreding

Deze verordening werkt terug tot en met 1 januari 2012. Hierbij is aansluiting gezocht bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Wet werk en bijstand in verband met de herziening van de definities van gezin en middelen" (Wet afschaffing huishoudinkomenstoets).

Voor een beperkte groep bijstandsgerechtigden blijft de oude Maatregelenverodening nog van kracht tot uiterlijk 1 januari 2013. Dat is geregeld in lid 2 en 3 van dit artikel. Het gaat hierbij om mensen voor wie toepassing van de huishoudinkomenstoets tot een hogere uitkering leidt. Op grond van artikel 78w WWB blijven de oude gezinsbegrippen nog op hen van toepassing tot uiterlijk 1 januari 2013.