Ziet u een fout in deze regeling? Meld het ons op regelgeving@overheid.nl!
's-Gravenhage

Leidraad Externe Verzelfstandiging

Wetstechnische informatie

Gegevens van de regeling
Organisatie's-Gravenhage
OrganisatietypeGemeente
Officiële naam regelingLeidraad Externe Verzelfstandiging
CiteertitelLeidraad Externe Verzelfstandiging
Vastgesteld doorcollege van burgemeester en wethouders
Onderwerpbestuur en recht
Eigen onderwerp

Opmerkingen met betrekking tot de regeling

Geen

Wettelijke grondslag(en) of bevoegdheid waarop de regeling is gebaseerd

Ambtenarenwet, Art. 125

Overzicht van in de tekst verwerkte wijzigingen

Datum inwerkingtreding

Terugwerkende kracht tot en met

Datum uitwerkingtreding

Betreft

Datum ondertekening

Bron bekendmaking

Kenmerk voorstel

20-05-2008Onbekend

20-05-2008

Personeel-Portaal

Onbekend

Tekst van de regeling

Intitulé

LEIDRAAD EXTERNE VERZELFSTANDIGING

 

LEIDRAAD EXTERNE VERZELFSTANDIGING

HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS,

  • -

    gelet op het bepaalde in artikel 15:1:15 van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Den Haag;

  • -

    mede gelet op het gestelde in artikel 125 Ambtenarenwet juncto 160 Gemeentewet;

  • -

    met instemming van de Commissie voor Georganiseerd Overleg.

Besluit:

vast te stellen de regeling:

leidraad externe verzelfstandiging gemeente Den Haag.

LEIDRAAD EXTERNE VERZELFSTANDIGING

1. verantwoordelijkheden

1.1 Politiek-bestuurlijke en ambtelijke eindverantwoordelijkheden

1.1.1 Politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheden

Welk gemeentelijk bestuursorgaan bevoegd is te besluiten tot privatisering van een gemeente-onderdeel is afhankelijk van de te privatiseren taak.

Meestal is het college bevoegd op grond van een van de onderdelen van artikel 160, eerste lid van de Gemeentewet, waarbij de gemeenteraad in bepaalde gevallen de gelegenheid moet krijgen om wensen en bedenkingen kenbaar te maken (artikelen 160, tweede lid en 169, vierde lid Gemeentewet).

In enkele gevallen is de dualisering niet helemaal doorgevoerd. Zo maken enkele onderwijswetten de gemeenteraad nog steeds bevoegd tot het onderbrengen van openbare onderwijsactiviteiten in een stichting. Er moet dus altijd in de bijzondere wet gekeken worden of daar specifieke bevoegdheidsvoorschriften in staan.

Daarnaast zijn er natuurlijk allerlei kaderstellende instrumenten waarmee de raad richting kan geven aan de handelwijze van het college. Dat doet echter niets af aan de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid van het college.

Na een principebesluit tot privatisering is het college verantwoordelijk voor onderzoek, uitwerking en implementatie. De volgende bestuurlijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn te onderscheiden.

  • a.

    Bij privatisering van een hele dienst is de beheerportefeuillehouder bestuurlijk verantwoordelijk voor de coördinatie, de inhoud en de samenhang binnen het concrete privatiseringsproces en de uiteindelijke resultaten. Bij privatisering van een dienstonderdeel heeft de sectorale portefeuillehouder die verantwoordelijkheid.

  • b.

    De portefeuillehouder Organisatie is verantwoordelijk voor het algemene beleid met betrekking tot privatiseringen en voor het handhaven van de beleidskaders bij privatiseringen.

  • c.

    De wethouders Financiën en Personeel zijn verantwoordelijk voor de beoordeling of financiële en personele aspecten van een privatisering volledig en op de juiste wijze in kaart gebracht worden. Dat vloeit voort uit de verantwoordelijkheid van wethouder Personeel in het kader van het GO en wethouder Financiën voor de begroting.

Aan de verschillende bevoegdheden, onder meer vastgelegd in Gemeentewet, Organisatieregeling en mandaatregelingen, mag niet getornd worden. Daarom wordt in deze leidraad in elke fase aangegeven wie bevoegd is over welke zaken te besluiten.

1.1.2 Ambtelijke eindverantwoordelijkheid bij privatiseringen

De Gemeentesecretaris is ambtelijk eindverantwoordelijk bij privatisering van een hele dienst, het diensthoofd bij privatisering van een dienstonderdeel. Deze eindverantwoordelijken zijn opdrachtgever van de aan te stellen projectleider en verantwoordelijk voor diens handelen.

De eindverantwoordelijke ambtenaar is tevens secretaris van de desbetreffende Bestuurlijke Stuurgroep. De ambtelijk eindverantwoordelijke is verantwoordelijk voor het formuleren van een ontwerpbesluit en daarmee voor de juistheid en volledigheid van de aan het bestuur verstrekte informatie.

1.1.3 Structurering van de bestuurlijke verantwoordelijkheden.

Ten behoeve van de voorbereiding van de besluitvorming over privatiseringprojecten worden de hiervoor aangegeven politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheden als volgt gestructureerd:

a. Bestuurlijke Stuurgroep.

Elk privatiseringsproject kent een bestuurlijke stuurgroep die de bestuurlijke verantwoordelijkheden coördineert. Deze formuleert de doelstellingen aan het begin van het traject en toetst de uitkomsten. Voorzitter is de beheer- of sectorportefeuillehouder, afhankelijk van de vraag of het om een hele dienst of een dienstonderdeel gaat.

Bij een dienstonderdeel is de beheerportefeuillehouder wel betrokken, maar niet eindverantwoordelijk. De portefeuillehouders Organisatie, Financiën en Personeel zitten in elke bestuurlijke stuurgroep.

De bestuurlijke stuurgroep stuurt op grond van bestuurlijke overwegingen en hakt knopen door over knelpunten in het proces. De voorzitter legt voorstellen voor aan het college.

Elke bestuurlijke stuurgroep wordt ondersteund door de "ambtelijke begeleidingsgroep privatisering".

b. Ambtelijke begeleidingsgroep privatisering

Deze groep bereidt de vergaderingen en besluiten van de bestuurlijke stuurgroep voor en ziet erop toe dat besluiten worden uitgevoerd. De BSD-directeuren POI en FIN zijn altijd lid. Voorzitter is de eindverantwoordelijke ambtenaar, dus bij privatisering van een hele dienst, de gemeentesecretaris; bij privatisering van een dienstonderdeel het diensthoofd. De voorzitter is tevens secretaris van de bestuurlijke stuurgroep.

De eindverantwoordelijke ambtenaar kan zich in de ambtelijke begeleidingsgroep en in de bestuurlijke stuurgroep laten vergezellen door de projectleider.

Als dat wenselijk is kan de ambtelijke begeleidingsgroep worden uitgebreid met een of meer directeuren van zijdelings betrokken diensten.

c. Projectleider

De beoogde projectleider (voor het geheel of voor een fase) brengt een projectbeschrijving uit, inclusief plan van aanpak, aan de eindverantwoordelijke ambtelijke opdrachtgever. Met een advies van de ambtelijke begeleidingsgroep wordt deze projectbeschrijving aan de bestuurlijke stuurgroep voorgelegd alvorens de eindverantwoordelijke ambtenaar een beslissing neemt over de projectbeschrijving.

De projectbeschrijving omvat tenminste: het te behalen resultaat, de termijnen, de inzet van middelen en van in- en externe deskundigen, de aanpak, organisatie en planning van het project, de periodieke rapportage over de voortgang van het project en onderdelen ervan aan de opdrachtgever ten behoeve van de ambtelijke begeleidingsgroep en de bestuurlijke stuurgroep.

Naast een globale hoofdplanning moet er, per eerstvolgende fase, een gedetailleerdere planning, via de ambtelijke begeleidingsgroep, aan de bestuurlijke stuurgroep worden voorgelegd.

De projectleider voert zijn taken uit samen met een per project(fase) in te stellen en onder zijn verantwoordelijkheid functionerende projectorganisatie van interne en/of externe deskundige medewerkers en adviseurs. Op basis van afspraken met de betrokken diensthoofden heeft de projectleider zeggenschap over de inzet en de te leveren prestaties van de projectgroepleden.

Schematisch is de verdeling van verantwoordelijkheden bij privatisering als volgt:

Verantwoordelijkheid

Bij privatisering van een hele dienst:

Bij privatisering van een onderdeel van een dienst:

Bestuurlijk

Beheerportefeuillehouder

Sectorportefeuillehouder

Ambtelijk

Gemeentesecretaris

Diensthoofd

1.1.4 Vooronderzoek

Ter beantwoording van de vraag of een gemeenteonderdeel in beginsel voor privatisering in aanmerking komt, kan een eerste globale verkenning nodig zijn. De portefeuillehouder die het initiatief neemt, zal de voorzitter van de ambtelijke begeleidingsgroep (gemeentesecretaris of diensthoofd) inschakelen, teneinde die verkenning te doen uitvoeren. De resultaten worden met een advies van de ambtelijke begeleidingsgroep aan de voorziene bestuurlijke stuurgroep voorgelegd. De voorzitter van de stuurgroep rapporteert het college over de bevindingen. Het college besluit of het gemeenteonderdeel in beginsel voor privatisering in aanmerking komt en verzoekt in dat geval de voorzitter van de bestuurlijke stuurgroep om het privatiseringsproject in gang te zetten teneinde tot definitieve besluitvorming te komen.

Deze procedure geldt ook als de portefeuillehouder, die het initiatief neemt, al over genoeg informatie beschikt om tot het oordeel te komen dat een gemeenteonderdeel in beginsel voor privatisering in aanmerking komt. Ook dan moet de initiatiefnemer zich eerst met die informatie, via de ambtelijke begeleidingsgroep, tot de voorziene bestuurlijke stuurgroep wenden.

1.2. Ambtelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden

a. Ambtelijke bevoegdheden

De strikte bevoegdheidsverdeling betekent onder meer dat in contacten met andere partijen voortdurend vast moet staan dat onderhandelende ambtenaren en/of bestuurders géén beslissingsbevoegdheid hebben en de gemeente niet kunnen binden, behalve voorzover zij op grond van een expliciet mandaat wél bevoegd zijn. Betrokkenen moeten zich daarvan bewust zijn en zich ook zodanig opstellen dat daar bij de wederpartij geen twijfel over bestaat. Het is zaak de formele positie van onderhandelaars en het verdere besluitvormingstraject bij het begin van de gesprekken duidelijk en schriftelijk vast te leggen.

b. Persoonlijke belangenverstrengeling

Het kan voorkomen dat een bij een privatisering betrokken ambtenaar in een positie komt waarin het gevaar van persoonlijke belangenverstrengeling bestaat. Er kunnen zich dan verschillende risico’s voordoen, bijvoorbeeld dat de tot beslissing bevoegde organen onjuiste of onvolledige informatie ontvangen of dat de ambtenaar van ambtelijk verkregen kennis gebruik maakt om, met het oog op zijn persoonlijke belangen in de geprivatiseerde situatie, zich in een voordeliger positie te manoeuvreren ten opzichte van anderen die niet over die voorkennis beschikken.

Met name hoofdstuk 15 ARG en daarop gebaseerde nadere regelgeving voorzien al in een aantal concrete voorschriften. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om misbruik van ambtelijke kennis, het geheim houden van ambtelijke kennis, het uitvoeren van nevenwerkzaamheden, en meer in het algemeen het zich gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. Overtreding kan leiden tot disciplinaire straffen, inclusief ontslag.

De eindverantwoordelijke voor het privatiseringsproces moet tevoren in kaart brengen welke ambtenaren rechtstreeks bij het privatiseringsproces zijn betrokken. Met hen moeten afspraken gemaakt worden. Bij begeleiding en beoordeling moet de mogelijkheid van persoonlijke belangenverstrengeling worden bezien.

Daarnaast moet de betrokken ambtenaar, indien persoonlijke belangenverstrengeling dreigt te ontstaan, dit aanstonds bespreken met zijn leidinggevende, en moeten er schriftelijke afspraken worden gemaakt. Dit kan betekenen dat interne verantwoordelijkheidsafspraken worden gemaakt, dat de ambtenaar wordt teruggetrokken uit gemeentelijke werkzaamheden of dat hij zich terugtrekt uit zijn persoonlijke belang. Het signaleren van die situatie is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de ambtenaar en diens leidinggevende. Daarnaast heeft de ambtelijke begeleidingsgroep terzake een verantwoordelijkheid, onder meer inzake de juistheid en de volledigheid van de aan het college te verstrekken informatie.

c. Functionele belangenverstrengeling

Van de in b bedoelde situatie moet onderscheiden worden de mogelijkheid van functionele belangenverstrengeling, bijvoorbeeld als de directeur van een te privatiseren dienst(onderdeel) ook de beoogde directeur is van de instelling na privatisering. In dergelijke gevallen is het mogelijk dat in het privatiseringsproces het gemeentelijk belang ondergeschikt raakt aan het belang van de organisatie na privatisering. Ook in deze gevallen is van het belang dat interne verantwoordelijkheidsafspraken worden gemaakt en dat de ambtelijke begeleidingsgroep de vinger aan de pols houdt.

2. begripsomschrijving; aanpak; fasering

2.1. De begrippen

Zoals reeds gezegd: deze leidraad gaat over externe verzelfstandiging in het algemeen: elke vorm van verzelfstandiging, waarbij door de gemeente verrichte taken aan haar rechtstreekse uitvoeringsverantwoordelijkheid worden onttrokken. De verschillende in deze paragraaf aan te stippen punten worden verderop in de leidraad uitgewerkt.

2.1.1 Privatisering

Als de rechtstreekse verantwoordelijkheid voor de uitvoering van bepaalde taken niet meer wordt ondergebracht in de ambtelijke organisatie, kan dit resulteren in een besluit tot taakbeëindiging zonder meer, of tot privatisering.

Van privatisering in de zin van deze leidraad is sprake bij juridische overdracht van een taak, een dienst of dienstonderdeel aan een bestaande of nieuwe privaatrechtelijke rechtspersoon.

Privatisering impliceert onder meer:

  • a.

    Taken en personeel van het gemeentelijke organisatieonderdeel gaan over naar een private rechtspersoon en worden vervolgens beheerst door regels van het privaatrecht.

  • b.

    De relatie van de gemeente met de geprivatiseerde organisatie wordt uitsluitend geregeld door middel van subsidieverstrekking of contracten.

  • c.

    Voor het privaatrechtelijk handelen van de geprivatiseerde organisatie is de gemeente niet aansprakelijk.

  • d.

    Tekorten of overschotten in de exploitatie van de geprivatiseerde organisatie hebben geen direct effect op de gemeentelijke exploitatie.

  • e.

    De geprivatiseerde organisatie is zelf verantwoordelijk voor de eigen bedrijfsvoering.

  • f.

    Bij financiële tegenvallers bij een geprivatiseerde organisatie, waarmee de gemeente een subsidierelatie heeft, vindt geen vanzelfsprekende compensatie plaats met gemeentelijke middelen. Het eventueel beschikbaar stellen van aanvullende subsidiemiddelen is een zaak die gereguleerd wordt door de regelgeving inzake subsidieverstrekking.

  • g.

    Ook een eventuele vermindering of stopzetting van de subsidiëring wordt gereguleerd door de regelgeving inzake subsidieverstrekking.

Het soort rechtspersoon (stichting, vereniging, vennootschap) waaraan wordt overgedragen is voor de toepassing van de leidraad niet van belang. Wel van belang is de relatie die de gemeente daarmee in de toekomst onderhoudt (subsidie, contract, zeggenschap via bestuur of aandelen), gezien de consequenties daarvan voor wat betreft de toepasselijke regelgeving.

Het beëindigen door de gemeente van enige activiteit, zonder dat er sprake is van overdracht, is in ieder geval géén privatisering in de zin van deze leidraad, ook niet als de gemeente vervolgens hetzelfde product op de markt gaat inkopen. In zo’n geval van taakbeëindiging gelden de normale gemeentelijke regelingen, zoals onder meer vastgelegd in het SBK.

Het beëindigen door de overheid van zeggenschap in een privaatrechtelijke rechtspersoon, bijvoorbeeld door aandelenverkoop, wordt ook vaak aangeduid als privatisering, maar valt niet onder de in deze leidraad gehanteerde omschrijving en dus niet onder de werking ervan.

2.1.2 Andere vormen van externe verzelfstandiging

Privatisering is, gezien de consequenties voor gemeente en personeel, de meest vergaande vorm van externe verzelfstandiging. Andere vormen van externe verzelfstandiging, zoals overdracht van taken aan een andere publiekrechtelijke organisatie (bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling), verschillen hiervan echter nauwelijks en vereisen daarom dezelfde benadering. Op deze vormen wordt in deze leidraad niet expliciet ingegaan. De verschillende uitgangspunten en aandachtspunten zijn, voorzover van toepassing, op gelijke wijze hanteerbaar.

2.2. Projectmatige en gestructureerde aanpak

Elke privatiseringsoperatie kent een projectorganisatie. Daartoe behoren de bestuurlijke stuurgroep, de ambtelijke begeleidingsgroep en een projectgroep.

De projectgroep staat onder leiding van de projectleider en behandelt alle samenhangende aspecten van het project (bestuurlijk, juridisch, financieel, personeel en organisatorisch). De projectgroep regelt ook de interne en externe communicatie. De projectgroep stelt zonodig werkgroepen in voor specifieke opdrachten. Gelet op de ingewikkeldheid van privatiseringsprocessen is het van groot belang dat in de projectgroep en de werkgroepen de nodige deskundigheid aanwezig is op de genoemde aspecten, dan we dat deze op afroep beschikbaar is. Over de inzet van medewerkers uit verschillende afdelingen en diensten moeten duidelijke afspraken worden gemaakt. Zij functioneren ten behoeve van en in opdracht van de projectorganisatie.

Het is van belang nogmaals te benadrukken dat zorgvuldig omgegaan moet worden met de relatie tussen ambtelijk betrokkenen en het te privatiseren gemeenteonderdeel, teneinde eventuele problemen met belangenverstrengeling te ondervangen.

2.3. Fasering

In het proces zijn duidelijke fases te onderscheiden. Dit is nodig om het proces gestructureerd en voor alle betrokkenen duidelijk te laten verlopen. Het is ook nodig om op de juiste momenten de nodige bestuurlijke besluitvorming te verkrijgen over de uitkomsten van een afgesloten fase en de stap naar een volgende fase, met de daarbij horende richtinggevende uitspraken.

In deze leidraad wordt, volgend op het vooronderzoek waarna in bestuurlijke afweging is bepaald dat een gemeentelijk onderdeel in beginsel voor privatisering in aanmerking komt, een aantal fasen onderscheiden. Er dient (a) een kort oriënterend onderzoek plaats te vinden naar de haalbaarheid van de privatisering binnen de vastgestelde randvoorwaarden, gevolgd door (b) een concreet en diepgaand onderzoek naar de daadwerkelijke haalbaarheid van privatisering van de geselecteerde dienst, onder welke voorwaarden en in welke mogelijke varianten, en tenslotte is er (c) de uitwerkingsfase waarin tot concrete uitwerking en uitvoering van de privatisering wordt overgegaan, door middel van ontvlechting uit de gemeentelijke organisatie, de opbouw van de nieuwe organisatie en de voorbereiding van de overdracht van taken, mensen en middelen. Tussen deze fasen liggen besluitvormingsmomenten, waarin de bevoegde gemeentelijke organen (meestal het college; soms de raad) beslissingen nemen (zie paragraaf 1.1).

Aan de hand van deze fasering wordt in paragraaf 3 de Haagse privatiseringspraktijk geconcretiseerd.

3. concretisering: het privatiseringsproces

In elke fase worden specifieke vragen worden beantwoord, gericht op besluitvorming door de bevoegde organen. Er is sprake van daarop gerichte gestructureerde rapportage. Daarnaast vindt regelmatige voortgangsrapportage plaats. De vragen die aan de orde komen zijn van politieke, inhoudelijke, financiële, organisatorische, juridische en personele aard. Het antwoord op de vragen bepaalt of een volgende fase kan worden gestart en met welke uitgangspunten, randvoorwaarden en richtinggevende uitspraken in die volgende fase rekening gehouden moet worden.

3.1. Prealabele randvoorwaarden en uitgangspunten; opdrachtverlening

Paragraaf 1.1.4. handelde over een globale verkenning op grond waarvan wordt beoordeeld of een gemeenteonderdeel in beginsel voor privatisering in aanmerking komt. Het is van groot belang voor het privatiseringsonderzoek dat dat bestuurlijke voortraject zoveel mogelijk duidelijkheid en richting geeft. Dat voorkomt onduidelijkheden in de loop van het proces, maakt toetsing mogelijk aan eerdere politieke uitspraken, en rapportage of doelstellingen en randvoorwaarden gehaald worden.

De richtinggevende uitspraken, waarmee bij onderzoek en uitwerking rekening gehouden moet worden, kunnen bijvoorbeeld inhouden:

  • ·

    Er is geen blijvende gemeentelijke bemoeienis gewenst. Afstoting (beëindiging) van de activiteit is aan de orde; er is alleen van privatisering sprake als er overdracht plaatsvindt van de taak met de mensen aan een privaatrechtelijke rechtspersoon.

  • ·

    De gemeente heeft blijvend behoefte aan een bepaalde intern gerichte faciliteit; er moet gekozen worden tussen eigen gemeentelijke productie en inkopen ervan op de markt.

  • ·

    Blijvende politieke sturing is al dan niet gewenst.

  • ·

    Een nieuwe relatie tussen gemeente en geprivatiseerde organisatie dient publiekrechtelijk of privaatrechtelijk vorm te krijgen.

  • ·

    Afhankelijk van de aard van de taak en het belang van burgers of cliënten daarbij: het al dan niet eisen van een klachtenprocedure en/of de mogelijkheid tot inschakelen van een ombudsfunctie dan wel de gemeentelijke ombudsman na de privatisering.

  • ·

    Eventuele nadere randvoorwaarden voor het te starten onderzoek bijvoorbeeld op het terrein van de financiën (taakstelling of financiële grenzen), de termijn, het personeel.

Als de bestuurlijke randvoorwaarden en uitgangspunten bekend zijn kan het college opdracht geven tot onderzoek. Uit een oriënterend onderzoek blijkt globaal de haalbaarheid van de privatisering binnen de randvoorwaarden en uitgangspunten. Eventueel vindt, naar aanleiding van het oriënterend onderzoek, bijstelling daarvan plaats. Vervolgens kan concreet onderzoek naar en verdere besluitvorming over de privatisering plaatsvinden.

3.2. Oriënterend onderzoek

Nagegaan wordt of de privatisering haalbaar is binnen de randvoorwaarden en uitgangspunten. Ook wordt onderzocht hoe de situatie is als het desbetreffende onderdeel binnen de gemeente door blijft functioneren, uitgewerkt in een meerjarenperspectief, inclusief eventuele risico's daarvan.

Afhankelijk van het soort privatisering/verzelfstandiging wordt overleg gevoerd ten behoeve van het voor onderzoek met de directeuren POI/Financiën.

In deze fase dient informatie aan en overleg met interne en externe betrokkenen plaats te vinden, in ieder geval met

  • ·

    de leiding van de betrokken dienst c.q. het dienstonderdeel;

  • ·

    de ondernemingsraden;

  • ·

    de Commissie voor Georganiseerd Overleg.

Afhankelijk van het concrete geval is bovendien overleg nodig met bijvoorbeeld:

  • ·

    (organisaties van) afnemers;

  • ·

    (organisaties van) op de vrije markt opererende concurrerende ondernemers of binnen hetzelfde beleidsterrein functionerende particuliere instellingen;

  • ·

    externe financiers, mede-subsidiënten, sponsors e.d.

Deze oriënterende fase kan leiden tot een intentieverklaring van interne en externe betrokkenen, waarin zij de randvoorwaarden en uitgangspunten onderschrijven en verklaren zich daaraan te willen verbinden. De vraag naar de betekenis van een dergelijke intentieverklaring of -overeenkomst kan niet in zijn algemeenheid beantwoord worden. Die zal per geval verschillen, afhankelijk van wat betrokkenen in concreto willen verklaren of afspreken. Intentie-overeenkomsten zijn overigens net als andere overeenkomsten juridisch bindend, tenzij er grond is voor nietigheid of vernietigbaarheid; nakoming kan gevorderd worden; bij niet-nakoming, kan een plicht tot schadevergoeding ontstaan.

Het oriënterend onderzoek wordt afgesloten met een globaal haalbaarheidsrapport, indien nodig gevolgd door een bestuurlijk besluit tot bijstelling van randvoorwaarden en uitgangspunten.

3.3. Concretiserend onderzoek

Op basis van de randvoorwaarden en uitgangspunten wordt in deze fase de feitelijke haalbaarheid van de privatisering onderzocht. Deze fase dient voor het ontwikkelen van privatiseringsvarianten (als die nog openstaan) en voor het onderbouwen van een beslissing om over te gaan tot de uitwerkingsfase.

Het onderzoek en de rapportage zijn deels beschrijvend, deels analytisch. De verschillende elementen krijgen, afhankelijk van het concrete geval, meer of minder aandacht.

Een beschrijvend deel levert relevante kwantitatieve en kwalitatieve gegevens. De elementen zijn:

  • ·

    hoofd- en neventaken en de daarmee samenhangende activiteiten;

  • ·

    omvang en kwaliteit van de geleverde goederen en/of diensten;

  • ·

    de motieven voor overheidsbetrokkenheid per taak of dienst(onderdeel);

  • ·

    historische gegevens over de laatste 2 à 4 jaar op rekeningbasis;

  • ·

    de omvang in personele en financiële termen per taak; zo mogelijk een meerjarenraming;

  • ·

    de kosten en opbrengsten per activiteit en/of geleverde voorziening.

Een analytisch deel geeft op basis van de beschrijving antwoord op de volgende vragen:

a. Verantwoordelijkheid van de gemeente nu en in de toekomst.

In hoeverre blijft de gemeente verantwoordelijkheid dragen voor de taak, bijvoorbeeld voor wat betreft aanbod, kwaliteit, kosten, tarieven, continuïteit en afstemming met andere voorzieningen. Blijvende gemeentelijke betrokkenheid kan vorm krijgen door regelgeving en/of een financiële relatie. Deze financiële relatie kan privaatrechtelijk zijn (overeenkomst) of publiekrechtelijk (subsidie). De gewenste gemeentelijke bemoeienis bepaalt mede de vorm van de privatisering.

b.Levensvatbaarheid

Tenzij sprake is van afstoting en taakbeëindiging, is het ook in het gemeentelijk belang dat het betreffende gemeenteonderdeel na privatisering levensvatbaar is. Aspecten zijn onder meer:

  • ·

    Een marktonderzoek inzake de vraag naar de producten van het te privatiseren onderdeel kan nodig zijn om inzicht te krijgen in de levensvatbaarheid.

  • ·

    Een bedrijfseconomisch onderzoek geeft een sterkte/zwakte-analyse.

  • ·

    Een bedrijfseconomische vergelijking, uitgedrukt in een verhouding tussen kosten en opbrengsten, met vergelijkbare door de particuliere sector geleverde diensten en/of goederen geeft inzicht in de financiële levensvatbaarheid.

  • ·

    Welke factoren veroorzaken eventuele hierboven gesignaleerde verschillen? Hierbij wordt betrokken de bedrijfsvoering en de personeelsformatie.

  • ·

    De vraag of het zittende management geschikt is om noodzakelijke veranderingen te leiden, ook na de privatisering.

  • ·

    De vraag of wellicht voor de datum van privatisering moet worden gereorganiseerd, welke kosten dat met zich meebrengt en voor wiens rekening deze moeten komen.

c Opbrengsten en kosten voor de gemeente en/of het geprivatiseerde onderdeel

Wat zijn, in een meerjarenperspectief, de kosten en opbrengsten van privatisering; welke komen voor rekening van de gemeente dan wel van het geprivatiseerde onderdeel? Er is onderscheid tussen incidentele en structurele kosten en opbrengsten.

  • ·

    Incidentele kosten zijn de concrete privatiserings- en overgangskosten (reorganisatiekosten, projectleiding, inhuren externe deskundigheid, kosten sociaal plan, kosten van boventalligen).

  • ·

    Als incidentele opbrengst kan bijvoorbeeld worden aangemerkt een eventueel te behalen winst uit verkoop van onroerende zaken.

  • ·

    Tot de structurele kosten hoort bijvoorbeeld het verschil tussen wat de gemeentelijke taakuitvoering kost en een hoger bedrag (subsidie of contractuele betaling) dat nodig is voor dezelfde taakuitvoering c.q. levering van de faciliteit in de particuliere sfeer.

  • ·

    Structurele opbrengsten ontstaan als het benodigde bedrag na privatisering lager is dan bij de gemeentelijke taakuitvoering. Van structurele opbrengsten is ook sprake als de niet rechtstreeks aan de taak toe te rekenen gemeentelijke overheadkosten kunnen verminderen.

Op de financiële aspecten wordt in paragraaf 5 nader terug gekomen.

d.Bestuurlijke gevolgen

Wat zijn de gevolgen van privatisering voor de bestuurlijke inzet (bijvoorbeeld een bestuurszetel bij de geprivatiseerde instelling, de opheffing van een bestuurscommissie) en voor de eventuele blijvende gemeentelijke betrokkenheid bij het geprivatiseerde onderdeel (bijvoorbeeld via aandelen, regelgeving, subsidiëring, toetsing besluiten)?

e. Personele gevolgen

Een rechtspositie- en functievergelijking tussen de ambtelijke rechtspositie en de rechtspositie na privatisering geeft inzicht in overeenkomsten en verschillen. Is een reorganisatie of sanering vóór privatisering nodig en hoe worden de personele gevolgen daarvan, inclusief de financiële consequenties, opgevangen? Zie verder paragraaf 6.

f. Organisatorische gevolgen

Welke gevolgen heeft de privatisering voor de achterblijvende organisatie?

g. Privatiseringsvorm

Welke privatiseringsvarianten zijn onderzocht en welke is de meest wenselijke.

h. Risico's

Explicitering van risico's, in meerjarenperspectief, met daarbij zo mogelijk indicatieve cijfermatige kwantificering van die risico's.

Deze fase eindigt met een voorstel van de projectleider, via de ambtelijke opdrachtgever en de begeleidingsgroep, aan de verantwoordelijke wethouder en via deze aan het college.

3.4. Besluitvorming na het concretiserend onderzoek

Het college besluit op basis van het in 3.3 genoemd voorstel. In de meeste gevallen zal er aanleiding zijn om de raad in de gelegenheid te stellen om wensen en bedenkingen kenbaar te maken over het voorgenomen besluit (zie paragraaf 1.1.1). Als wordt besloten door te gaan naar de uitwerkingsfase worden de budgettaire, organisatorische en personele kaders daarvoor vastgesteld.

3.5. Uitwerking

Indien gekozen is voor beëindiging van de taak zonder overdracht van het betreffende gemeente-onderdeel, moeten interne maatregelen leiden tot opheffing van dat onderdeel. Hierop wordt in deze leidraad verder niet ingegaan. Het Sociaal Beleidskader is in deze van toepassing.

Als gekozen is voor privatisering, dus overdracht van een gemeenteonderdeel aan een private rechtspersoon, komen de hierna te noemen aspecten in de uitwerkingsfase aan de orde. Vastgestelde uitgangspunten en randvoorwaarden en genomen besluiten zijn de basis voor de uitwerking. In de uitwerkingsfase kan alsnog blijken, dat aan (een of meerdere) uitgangspunten, randvoorwaarden of eerdere besluiten niet voldaan kan worden. Zonodig worden daarover nieuwe besluiten genomen.

De uitwerkingsfase betreft enerzijds de opbouw van een nieuwe organisatie, anderzijds de ontvlechting uit de gemeentelijke organisatie. De verantwoordelijkheden en belangen van de gemeente en de nieuwe organisatie worden steeds explicieter. Partijen ontmoeten elkaar als onderhandelaars met eigen belangen. Het is des te meer zaak dat aan de bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheden strikt de hand wordt gehouden. Gemeentelijke onderhandelaars mogen niet buiten hun bevoegdheden treden of in een situatie van belangenverstrengeling terecht komen.

De volgende aspecten komen aan de orde:

a. Bestuurlijke en leidinggevende structuur

Bij een voornemen tot overdracht van een gemeenteonderdeel aan een bestaande privaatrechtelijke rechtspersoon, is er een bestuur waarmee onderhandeld kan worden. Als het gaat om een nieuwe privaatrechtelijke rechtspersoon dient het bestuur ervan op een zodanig moment gevormd te zijn dat het in de onderhandelingen een rol van betekenis kan spelen.

Aan de directie worden na privatisering andere eisen gesteld dan in de gemeentelijke organisatie. De benoeming vindt zo vroeg mogelijk plaats ter behartiging van de belangen van de nieuwe organisatie. Bestuur en gemeente zijn verantwoordelijk voor de benoeming van een capabele leiding. Eventueel is interim-management nodig. Als de gemeentelijk directeur en de beoogde directeur na privatisering dezelfde is, treedt deze niet meer namens de gemeente op.

b. Financieel-economische aspecten

De overdracht van een gemeenteonderdeel houdt overdracht in van mensen, vermogen en productiemiddelen. De overdracht heeft financieel-economische gevolgen voor het te privatiseren onderdeel, maar ook voor de gemeente. Er dienen meerjarige perspectieven te worden uitgewerkt, gebaseerd op expliciet benoemde en toegelichte aannames en grondslagen.

In deze fase wordt ook een bank en een accountant gezocht. Daarbij geldt overigens dat het voor de geprivatiseerde instelling in principe mogelijk is om voor enige tijd nog gebruik te blijven maken van bepaalde diensten van de gemeente, zoals financiering en leningen (CT), verzekeringen (FAD/BGR) en accountantscontrole (GAD).

Tevens worden afspraken gemaakt over de toekomstige aanlevering van informatie die de gemeente op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording in de jaarrekening moet verantwoorden.

Zie hierover verder in paragraaf 5.

c. Ondernemingsplan

Een goed ondernemingsplan is nodig om de levensvatbaarheid van de organisatie te beoordelen. Het geeft inzicht in de te leveren goederen en diensten, de kansen en positie op de markt en de (financiële) toekomstperspectieven. Als in de toekomst een subsidierelatie zal ontstaan, moet het ondernemingsplan daarmee rekening houden.

d. Personeel en organisatie

In de uitwerkingsfase moeten organisatieplan en personeelsformatie van de geprivatiseerde organisatie exact duidelijk te worden, onder meer om te bepalen:

  • ·

    welke personeelsleden overgaan naar welke functie bij de nieuwe werkgever;

  • ·

    welke personeelsleden (al dan niet boventallig) achterblijven bij de gemeente;

  • ·

    welke (financiële) gevolgen de conversie van ambtelijke in CAO-functies heeft;

  • ·

    welke (financiële) gevolgen een te treffen sociaal plan heeft, bijvoorbeeld voor salarissen;

  • ·

    of, en zo ja tegen welke kosten, vorming en opleiding nodig zijn.

Gemeente, vakbonden en nieuwe werkgever stellen het sociaal plan op op basis waarvan het personeel zal overgaan. Hierop wordt in paragraaf 6 nader ingegaan.

Tevens wordt vastgesteld of maatregelen op het gebied van personeel en organisatie nodig zijn in de achterblijvende organisatie en ten aanzien van eventuele boventalligen, welke gevolgen die maatregelen hebben en wat de kosten en risico's van die maatregelen en van het sociaal plan zijn, een en ander uitgewerkt in een meerjarig perspectief voor de gemeente.

e. Juridische vormgeving

In deze fase moet de juridische vorm en de bestuurlijke structuur definitief gestalte krijgen. Aard, doel en inhoud van de te leveren goederen of diensten en de toekomstige betrokkenheid van de gemeente zijn bepalend.

Bij overdracht aan een bestaande rechtspersoon moet bezien worden of de (statutaire) vormgeving daarvan aanpassing behoeft. Indien een nieuwe rechtspersoon wordt opgericht zijn enkele verschillende opties voorhanden.

Een mogelijke variant is dat er een PPS-constructie (publiek-private samenwerking) wordt aangegaan, waarbij de taken worden ondergebracht in een private organisatie waarin de gemeente zelf participeert.

Bij een toekomstige subsidierelatie zal de stichtingsvorm voor de hand liggen. Samen met het bestuur worden statuten ontworpen. De stichting wordt via notariële akte opgericht. Bezien moet worden of statutaire zeggenschap van de gemeente gewenst is of dat subsidievoorwaarden voldoende garanties bieden voor gemeentelijke invloed.

Als sprake zal zijn van een privaatrechtelijke contractrelatie of de gemeentelijke betrokkenheid geheel vervalt zal het voor de gemeente niet uitmaken welke juridische vorm wordt gekozen. Het (voorlopig) bestuur dient zelf de nodige stappen te zetten.

f. Fiscale aspecten van privatisering

Voor de fiscale aspecten is de inspecteur der belastingen de eerst aanspreekbare. Per geval wordt aan de hand van de wettelijke bepalingen een toets uitgevoerd. Met welke belastingen rekening moet worden gehouden hangt af van de gekozen vorm van privatisering. Hierop wordt in deze leidraad niet verder ingegaan. Per geval moet in overleg met de Gemeentelijke Belastingdienst aan de fiscale aspecten aandacht worden besteed.

g. Risicoparagraaf

Een risicoparagraaf bevat een explicitering van risico's, in meerjarenperspectief, met daarbij zo mogelijk indicatieve cijfermatige kwantificering van die risico's.

Deze verschillende aspecten worden vastgelegd in (concept)documenten die de basis vormen voor de definitieve (politieke) besluitvorming over de privatisering.

3.6. Effectuering

Meestal is nog besluitvorming nodig over deelaspecten, zoals vervreemding van (on)roerende zaken, de ondertekening van het onderhandelaarsakkoord over het sociaal plan, eventueel een subsidiebesluit met voorwaarden.

Nadat deze besluiten zijn genomen kan daadwerkelijke effectuering van de privatisering plaatsvinden. Te denken valt aan:

  • ·

    ontslag van het personeel uit gemeentedienst en sluiten van arbeidsovereenkomsten tussen het personeel en de nieuwe werkgever;

  • ·

    ondertekening door gemeente en overnemende rechtspersoon van het financiële overdrachtsdocument;

  • ·

    overdracht via notariële akte van onroerende zaken;

  • ·

    allerlei praktische zaken die de nieuwe uitvoerende instelling dient te regelen, zoals het afsluiten van nieuwe contracten en (indien sprake is van een nieuwe rechtspersoon) bekrachtiging van in het oprichtingsstadium genomen besluiten en gesloten overeenkomsten.

In het voorgaande zijn diverse juridische, financieel-economische en personele aspecten aan de orde geweest. Dit zijn de belangrijkste clusters van onderwerpen die in het proces aan de orde zijn. In de paragrafen 4, 5 en 6 zal aan deze onderwerpen expliciet aandacht worden besteed.

4. juridische aspecten en aandachtspunten

Alle aspecten van privatiseringsprocessen worden op de een of andere wijze juridisch gereguleerd: wet en recht maken zaken mogelijk of onmogelijk en stellen voorwaarden, bijvoorbeeld aan te volgen procedures en te bereiken (eind)resultaten.

Voor wat betreft de gemeente als publiekrechtelijk lichaam en de uitoefening door de gemeente en haar organen van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden, zijn dat publiekrechtelijke aspecten. De besluitvorming moet dus voldoen aan onder meer Gemeentewet en Algemene wet bestuursrecht. Dit geldt óók voor de ambtenarenrechtelijke aspecten van privatisering.

Voorzover de gemeente bij de privatisering privaatrechtelijk handelt, is het privaatrecht van toepassing (naast de extra zorgvuldigheidseisen die het publiekrecht stelt aan de als privaatrechtelijk rechtspersoon optredende gemeente). Te denken valt aan delen van het burgerlijk recht die betrekking hebben op rechtspersonen, vermogens, overeenkomsten etcetera.

Ook Europees recht kan van toepassing zijn, met name op het gebied van aanbestedingen en staatssteun. Bij elk afzonderlijk privatiseringsproject dient door middel van een "Toets Europese Regelgeving" expliciet aandacht te worden gegeven aan Europeesrechtelijke aspecten. In op bestuurlijke besluitvorming gerichte voorstellen wordt verslag gedaan van de bevindingen van de afdeling Juridische Zaken van de Bestuursdienst of een ander op Europees recht gespecialiseerde instelling of jurist.

Verder zijn aan privatiseringen regelmatig fiscaal-rechtelijke aspecten te onderkennen, die van invloed kunnen zijn op de financiële consequenties van privatisering, de te kiezen privatiseringsvorm en dergelijke.

Tenslotte moet gewezen worden op een veelheid van eigen gemeentelijke voorschriften en kaders die betrekking kunnen hebben op een privatiseringsproces, onder andere op financieel, personeel en juridisch gebied.

Het is niet doenlijk hier op al deze aspecten dieper in te gaan. Wel moet de projectleiding zich bij iedere stap van het proces rekenschap geven van de formele wet- en regelgeving en de concernkaders die op de dan te behandelen aspecten van toepassing zijn. Het is van belang dat algemene deskundigheid op het gebied van Financiën, POI en Juridische Zaken in de projectgroep en eventuele werkgroepen aanwezig is en dat tijdig en adequaat gespecialiseerde ondersteuning op die terreinen wordt ingeroepen.

5. financieel-economische aspecten en uitgangspunten

5.1. Inleiding

Deze paragraaf behandelt de belangrijkste financieel-economische aspecten en vertaalt deze in uitgangspunten die gelden voor alle privatiseringen bij de gemeente.

De geprivatiseerde instelling moet levensvatbaar zijn. Daarvoor is een solide openingsbalans en een sluitende exploitatiebegroting nodig. Dit geeft weliswaar geen garantie, maar wel een redelijke zekerheid voor een gezonde toekomst van de te privatiseren eenheid, zodat deze na verloop van tijd niet met problemen bij de gemeente komt aankloppen. Bij overdracht aan een bestaande instelling moet ook de financiële positie van de overnemende partij worden beoordeeld. Zie hierover verder in paragraaf 5.4.

Daarnaast moeten de gevolgen van privatisering zichtbaar worden in een kosten/baten-analyse, zowel voor de financiële positie van de gemeente als (eventueel) voor anderen.

5.2. Vermogenspositie en lopende exploitatie

De eerste stap is de bepaling van een vastgesteld, gewaardeerd en verder onbetwist vertrekpunt, op basis waarvan de financiële ontwikkeling tot het moment van privatisering boekhoudkundig wordt verwerkt. Dat vertrekpunt is een zo recent mogelijke door de Gemeentelijke Accountantsdienst gecertificeerde balans en verlies- en winstrekening. Deze geeft het exploitatieresultaat over dat recente boekjaar weer en is de basis voor een analyse van de te verwachten ontwikkeling in de exploitatie tot aan de privatiseringsdatum.

5.3. Slotbalans

Op basis van de onder 5.2. bedoelde balans en de lopende exploitatie tot het moment van privatiseren wordt een slotbalans gemaakt, met nauwkeurige omschrijvingen van de inhoud van de balansposten. Het gaat om de volgende elementen.

a. Vaste activa

Overdracht van grond vindt in beginsel slechts plaats in erfpacht. Overdracht van panden geschiedt in beginsel tegen marktwaarde, tenzij de boekwaarde hoger is.

Een kadastrale en topografische beschrijving van gronden en panden is nodig voor de overdracht. Om latere speculatiewinst te voorkomen worden in de overdrachtsakte antispeculatiemaatregelen genomen, bijvoorbeeld een recht van eerste terugkoop tegen vooraf vastgestelde waarderingsmaatstaven. Tevens worden daarin afspraken vastgelegd over mogelijke bodemverontreiniging. Onderzocht moet worden of er andere, specifiek bij het activum of de dienst behorende, bijzonderheden zijn.

b. Vlottende activa en voorraden

Van vlottende activa met een substantiële waarde (bijvoorbeeld een wagenpark) wordt een nauwkeurige omschrijving gemaakt. Kantoorinventaris en de minder substantiële vlottende activa en voorraden worden overgedragen met een globale omschrijving.

c. Immateriële activa

Rechten en plichten worden in beginsel overgedragen met alle lusten en lasten, volledig omschreven in het overdrachtsdocument. Het gaat bijvoorbeeld om contracten inzake onderhoud, nutsvoorzieningen, verzekeringen en dergelijke.

d. Debiteuren en crediteuren c.q. schulden en vorderingen

Exacte vaststelling van bestaande schulden en vorderingen leidt tot exacte bepaling welke daarvan meegaan naar de geprivatiseerde instelling. Wat deze schulden en vorderingen betreft treedt het geprivatiseerde onderdeel volledig in de rechten en plichten van de gemeente.

e. Transitorische posten

Transitorische posten worden zoveel mogelijk opgeschoond, zodat daarin alleen echte "onderweg-betalingen" te vinden zijn en er geen overschotten of tekorten in verborgen zijn.

De transitoria worden overgedragen, waarbij het geprivatiseerde onderdeel volledig in de rechten en plichten van de gemeentelijke dienst treedt.

f. Reserves en voorzieningen

Uitgaande van de bedrijfsmatige behoefte van het te privatiseren onderdeel wordt bepaald welke reserves en voorzieningen overgedragen worden en welke bij de gemeente blijven.

Met inachtneming van deze richtlijnen en randvoorwaarden wordt een slotbalans opgemaakt die door de Gemeentelijke Accountantsdienst wordt gecertificeerd. De daarop opgenomen posten gaan, na besluitvorming (zie paragraaf 5.5.) over op het geprivatiseerde gemeente-onderdeel.

5.4. Openingsbalans, exploitatiebegroting, meerjarenprognose: financiële levensvatbaarheid

Voor de te privatiseren instelling wordt een openingsbalans gemaakt waaruit bezittingen en schulden en (financiële) rechten en plichten van de instelling na privatisering kenbaar zijn. Uitgangspunt is de slotbalans. Daarin worden, ter vaststelling van de openingsbalans, de financiële gevolgen verwerkt van de besluiten over de privatisering. Verschillen tussen slotbalans en openingsbalans kunnen bijvoorbeeld het gevolg zijn van herwaardering van vaste en vlottende activa, of een splitsing tussen wel of niet mee te geven reserves en voorzieningen. Ook kan het zijn dat het geprivatiseerde onderdeel een bruidsschat meekrijgt, bijvoorbeeld ter eenmalige dekking van het sociaal plan of ter compensatie of dekking van achterstallig onderhoud. Welke wijzigingen feitelijk optreden tussen slotbalans en openingsbalans hangt af van het concrete geval.

Daarnaast wordt een reële exploitatiebegroting opgesteld, die uitgaat van de geprivatiseerde situatie, en die op zijn minst sluitend moet zijn. Met name de personeelskosten na privatisering kunnen verschillen met de situatie ervóór (zie verder paragraaf 6). Deze begroting geeft een helder inzicht in taken en bedrijfsmiddelen en in kosten en inkomsten.

Een door de Gemeentelijke Accountantsdienst beoordeelde meerjarenprognose is nodig voor de bepaling van de financiële levensvatbaarheid van de nieuwe instelling. Deze moet gerelateerd zijn aan het ondernemingsplan van de instelling en moet inzicht te geven in de ontwikkeling van het resultaat, de solvabiliteit en de financiering (liquiditeit) ervan.

Tevens moet een volledig overzicht worden gemaakt van alle extra kosten die samenhangen met de privatisering, zowel bij de te privatiseren instelling als bij de gemeente.

Met betrekking tot de te privatiseren instelling gaat het bijvoorbeeld om:

  • ·

    kosten voor advies;

  • ·

    oprichtingskosten voor de stichting;

  • ·

    kosten voor interim-management;

  • ·

    overdrachtskosten van gronden en panden;

  • ·

    incidentele kosten samenhangend met overgang in rechtspositie van het personeel.

Met betrekking tot de achterblijvende organisatie (zie ook 5.6):

  • ·

    het wegvallen van eventuele verplichte winkelnering;

  • ·

    de kosten voor advies en ondersteuning;

  • ·

    de kosten verbonden aan eventueel wegvallen van de financiering.

Er ontstaat zo inzicht in de financiële consequenties voor de gemeente, in de vermogenssfeer, voor de exploitatie en met betrekking tot incidentele kosten. Zie verder onder 5.6. Het is mogelijk dat de financiële consequenties voor de gemeente aanleiding zijn om niet tot privatisering over te gaan.

Openingsbalans, exploitatiebegroting en meerjarenprognose geven inzicht in de financiële levensvatbaarheid van de geprivatiseerde instelling.

Indien deze niet voor meerdere jaren redelijk gegarandeerd is dient niet tot privatisering te worden overgegaan, maar moet ofwel, door aanvullende besluitvorming, de financiële uitgangssituatie zodanig verbeterd worden dat privatisering alsnog mogelijk wordt, ofwel moet het onderdeel binnen de gemeente worden gehandhaafd. Dit laatste kan tijdelijk zijn, met het oog op bedrijfsmatige verbetering zodat latere privatisering mogelijk kan worden of met het oog op bijvoorbeeld afstoting van de taak en liquidatie van het onderdeel binnen de gemeente.

5.5. Overdracht

Ten behoeve van de effectuering van de privatisering (zie paragraaf 3.6) worden slotbalans en beginbalans en alle daarover gemaakte afspraken vastgelegd in een overdrachtsdocument dat, na definitieve besluitvorming, door de gemeente en het bestuur van de geprivatiseerde instelling wordt getekend.

5.6. De achterblijvende organisatie

Bij de privatisering moet rekening worden gehouden met de gevolgen voor de organisatie van waaruit de privatisering heeft plaatsgevonden. Het gaat hierbij om de volgende elementen.

a.Personeel

Bij de ontvlechting moet met name aandacht geschonken worden aan de achterblijvende personele overhead (administratie, ondersteuning, management), mede in relatie tot eventuele nieuwe vervlechtingen.

b. Materiële en immateriële gevolgen

Ook de materiële overhead moet worden bezien, met name voor wat betreft huisvesting en automatisering. Daarnaast moeten bijvoorbeeld reeds bestaande verplichtingen en dienstverleningen in het proces worden betrokken.

c. Organisatie

Er moet stilgestaan worden bij eventueel nodige aanpassingen in de administratieve organisatie en de hiërarchische structuur van de achterblijvende organisatie. Vaak leidt een privatisering bovendien tot reorganisatie binnen de achterblijvende gemeentelijke organisatie. Ook hiervoor dient expliciete aandacht te bestaan. Het SBK is van toepassing

d. Financiële processen

Het eventueel wegvallen van financiële geldstromen (rekening-courant, leningen etc.) kan de financiële positie van de gemeente beïnvloeden, bijvoorbeeld door het wegvallen van rentebaten. In overleg met BSD/Centrale Treasury moet dit per geval in beeld worden gebracht.

Hierbij wordt nogmaals aangetekend dat het voor de geprivatiseerde instelling in beginsel mogelijk is om voor langere of kortere tijd nog van bepaalde diensten van de gemeente gebruik te blijven maken, bijvoorbeeld op het gebied van financiering (FIN/CT), verzekeringen (FAD/BGR) en accountantscontrole (GAD).

6. personele aspecten.

6.1. Inleiding

Deze paragraaf gaat over de personele aspecten van privatisering: in de eerste plaats de rol en bevoegdheden van de Commissie voor Georganiseerd Overleg (GO) en de Ondernemingsraad (OR) in de verschillende fases; daarnaast wordt aangegeven waar de personele aspecten in de procedures van besluitvorming en uitvoering aan bod komen.

6.2. Rol van GO en OR in het privatiseringsproces

Privatisering is een reorganisatie. De rollen van OR en GO staan in de Wet op de Ondernemingsraden (WOR), de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Den Haag (ARG) en het Sociaal Beleidskader reorganisaties (SBK) met het daarbij horende protocol.

Het SBK bevat diverse bepalingen over het overleg-, advies- en instemmingsrecht van de OR en de overlegverplichting in het GO. Van groot belang is artikel 5:1, eerste lid, dat bepaalt dat besluiten, die genomen zijn in strijd met het SBK, nietig zijn.

De WOR regelt in de artikelen 25 en 27 de onderwerpen waarover de OR instemmingsrecht dan wel adviesrecht heeft.

Hoofdstuk 12 van het ARG en de in 2004 door het college vastgestelde Regeling commissie voor georganiseerd overleg regelen het overleg tussen de gemeente en de centrales van overheidspersoneel. Gelet op de rechtspositionele en arbeidsvoorwaardelijke gevolgen zijn privatiseringen onderwerp van overleg.

Hierna worden de onderscheiden bevoegdheden per (hoofd)fase behandeld.

a. Onderzoeksfase

De fases van oriënterend en concretiserend onderzoek, zoals genoemd in deze leidraad, vallen grotendeels samen met de fases van oriëntatie en nader onderzoek van het SBK. Het SBK schrijft helder en dwingend voor hoe en wanneer OR en GO worden ingeschakeld.

Als het college besluit af te wijken van een advies van de OR, wordt dit aan de OR medegedeeld en wordt de uitvoering van het besluit op grond van artikel 25 lid 6 van de WOR tot een maand na die mededeling opgeschort. De OR kan in beroep gaan tegen het besluit (artikel 26 WOR).

b. Uitwerkings- en uitvoeringsfase

In deze fase moeten het plan van aanpak en het formatieplan, zoals het SBK voor iedere reorganisatie voorschrijft, worden opgesteld. De inhoud daarvan en de betrokkenheid van OR en GO staan in het SBK dwingend voorgeschreven.

Bij een privatisering moet er bovendien overleg plaatsvinden in het GO over allerlei rechtspositionele en arbeidsvoorwaardelijke aspecten die vastgelegd worden in een sociaal plan. Partij bij dat sociaal plan zijn de vakorganisaties, de gemeente en als regel de toekomstige werkgever.

Ten behoeve van de onderhandelingen hierover kan het GO een Bijzondere Commissie van Overleg (BCvO) in het leven roepen. Die bestaat in ieder geval uit vertegenwoordigers van de bonden en van de gemeente. Het is zaak dat ook de nieuwe werkgever mee onderhandelt, zodat de toekomstige bedrijfsbelangen meegewogen worden. Als de nieuwe werkgever niet direct partij is bij het sociaal plan, moet de naleving vastgelegd worden in de overdrachtsovereenkomst tussen hem en de gemeente. Het is daarnaast wenselijk dat ook een vertegenwoordiging van de OR bij de besprekingen van de BCvO aanwezig is.

De bonden leggen het onderhandelingsresultaat voor aan hun achterban. De vertegenwoordiging van de OR kan hierbij een informerende functie naar het personeel hebben. Voor de gemeente neemt het college een besluit. Het sociaal plan wordt vervolgens vastgesteld in het GO, waarna de ondertekening door gemeente, werknemersorganisaties en nieuwe werkgever plaatsvindt.

In de uitvoeringsfase hebben OR en GO, na vaststelling van het sociaal plan en een daarin opgenomen geschillenregeling, vooral tot taak er op toe te zien dat gemaakte afspraken correct worden nagekomen. Zij kunnen niet treden in de bevoegdheden van de bezwarencommissie.

c. Overdracht van medezeggenschap

Bij overdracht aan een bestaande organisatie met een functionerende OR is daarmee de medezeggenschap formeel in orde. Het verdient aanbeveling dat de betrokken OR-en in overleg een regeling treffen om de geprivatiseerde medewerkers ook materieel in de medezeggenschap te betrekken. De eventueel benodigde instemming van de werkgever kan in het sociaal plan worden opgenomen.

Om een medezeggenschapsloze periode te voorkomen bij overdracht aan een nieuwe instelling waar nog geen ondernemingsraad is gekozen, kan worden bepaald dat de oude OR in afwachting van verkiezingen optreedt als voorlopige OR. Afspraken over de termijn waarbinnen de nieuwe werkgever een ondernemingsraad instelt worden in het sociaal plan opgenomen.

6.3. Rechtspositionele aspecten bij privatisering

In deze paragraaf wordt een aantal personele aspecten aangestipt die bij alle privatiseringen aan de orde komen.

6.3.1. Algemeen: mens volgt werk

Enkele algemene punten staan in hoofdstuk 4 van het SBK. Daarin staat dat bij overgang van personeel naar een nieuwe werkgever ontslag uit gemeentedienst plaatsvindt, dat het college een sociaal plan vaststelt als bedoeld in artikel 8:4, derde lid van het ARG, en dat het college met de betrokken vakorganisaties en de toekomstige werkgever afspraken moet maken. Hieraan ligt ten grondslag het uitgangspunt mens volgt werk: bij overdracht van een taak aan een organisatie buiten de gemeente gaat de met die taak belaste ambtenaar mee. Dat geldt in beginsel ook voor zieke medewerkers en voor medewerkers die op afzienbare termijn van FPU of pensionering gebruik maken, tenzij dit - in uitzonderlijke gevallen - tot onredelijke gevolgen leidt.

Door allerlei oorzaken is het desondanks mogelijk dat er bij de privatisering betrokken ambtenaren zijn die niet worden benoemd binnen de geprivatiseerde organisatie. Zij blijven boventallig achter bij de gemeente, bij een nader te bepalen dienst. Op hen is het Concernkader begeleiding en bemiddeling van bemiddelingskandidaten (Concernkader Mobiliteit) van toepassing, waardoor zij worden begeleid en bemiddeld naar een andere functie binnen de gemeente.

Voor wat betreft degenen die wel naar de geprivatiseerde organisatie kunnen overgaan geldt dat de gemeente, voordat tot ontslag wordt overgegaan, op grond van artikel 8:4:1, eerste lid ARG eerst de mogelijkheid moet onderzoeken of de ambtenaar binnen de gemeente andere passende werkzaamheden kunnen worden opgedragen. Dat onderzoek gebeurt eveneens door toepassing van het Concernkader Mobiliteit. Dit gebeurt uiteraard niet voor die medewerkers die geen bezwaar hebben tegen de overgang, maar alleen voor diegenen die te kennen geven een andere functie binnen de gemeente te willen. Mocht het onderzoek evenwel niet leiden tot de beschikbaarheid van een andere gemeentelijke functie, dan moet de betrokken ambtenaar alsnog de bij de geprivatiseerde organisatie voor hem beschikbare functie accepteren; in ieder geval vindt ontslag uit gemeentedienst plaats wegens opheffing van zijn functie binnen de gemeente.

6.3.2. Concrete aspecten

Bij de concretisering hiervan komen allerlei inhoudelijke rechtspositionele aspecten aan de orde. Binnen de algemene kaders worden die per geval in onderhandeling vastgesteld. De voortdurende veranderingen, als gevolg van wetgeving en CAO-afspraken, op rechtspositioneel gebied bij de gemeente en in de private sector maken het noodzakelijk bij elke privatisering alle personele aspecten steeds weer afzonderlijk in kaart te brengen.

Bij de onderhandelingen zijn verschillende belangen in het spel. De gemeente moet de doelstellingen van de privatisering realiseren, maar tevens als een goed werkgever handelen.

Voor werknemers is de toekomstige rechtspositie in relatie tot de bestaande rechten van groot belang. Tegelijkertijd dient na privatisering een levensvatbare instelling te zijn ontstaan.

Vanuit deze invalshoeken spelen onder meer de volgende rechtspositionele aspecten een rol:

a. Het tijdig en adequaat informeren van het personeel over de privatiseringsplannen en de voortgang.

b. De na privatisering geldende (collectieve) arbeidsvoorwaarden van de ontvangende partij in relatie tot marktconformiteit, continuïteit van de nieuwe werkgever, de toekomstige mobiliteit van de betrokken ambtenaren en de werkgelegenheid.

c. De omvang van het bij de privatisering betrokken personeelsbestand. Daarbij moet worden stilgestaan bij zowel het direct binnen het te privatiseren onderdeel werkzame personeel, als bij hen die in overhead-functies (administratie, ondersteuning, management) ten behoeve van dat onderdeel werken.

d. Er moet afzonderlijk aandacht worden gegeven aan de positie en het beheer van langdurig zieken en medewerkers die op afzienbare termijn van FPU of pensionering gebruik zullen maken.

e. De functies (passendheid) die de ambtenaren krijgen bij de nieuwe werkgever.

f. Een vergelijking van de nieuwe arbeidsvoorwaarden met de ambtelijke rechtspositie, waarbij het enerzijds gaat om een vergelijking van functies (beschrijving en waardering), anderzijds om een pakketvergelijking van de secundaire arbeidsvoorwaarden.

g. Vastlegging van individuele aanspraken in de individuele arbeidsovereenkomst met de nieuwe werkgever.

h. Verschillen in bruto en netto salariëring ten opzichte van de ambtelijke situatie.

i. De collectieve ziektekostenverzekering.

j. De nieuwe pensioenregeling in relatie tot de bij het ABP opgebouwde individuele rechten, mogelijke pensioenbreuk, medische selectie, ondergrenzen aan het deelnemerschap (bijvoorbeeld een bepaald salarisniveau of de leeftijd).

k. Aanspraken jegens de gemeente na de overgang naar de nieuwe werkgever op grond van de gemeentelijke ontslaguitkeringsregelingen. In de overdrachtsovereenkomst dient uitdrukkelijk door gemeente en toekomstige werkgever te worden vastgelegd, wie de eventuele kosten in dit kader zal dragen.

l. Een vergelijking van de nieuwe secundaire arbeidsvoorwaarden in relatie tot de gemeentelijke, zoals ouderschapsverlof, toegekende studiefaciliteiten, verhuiskosten indien tengevolge van de privatisering een verhuisplicht wordt opgelegd.

m. Loopbaanvooruitzichten.

n. Soort arbeidsovereenkomst (bepaalde of onbepaalde tijd).

o. Ontslag uit gemeentedienst met inachtneming van de geldende opzegtermijn en van alle andere geldende procedurevoorschriften.

p. Een geschillenregeling inzake de individuele toepassing van het sociaal plan.

q. Er moet expliciet aandacht worden gegeven aan de vraag waar het administratieve beheer van gepensioneerden het beste plaats kan vinden.

7. schematisch overzicht fasen en verantwoordelijkheden

Hierna volgt een schematische samenvatting van de te zetten stappen en te bekijken aandachtspunten in elke fase en wie verantwoordelijk is (NB: waar gesproken wordt over “bestuur” wordt niet gedoeld op het gemeentebestuur, maar op het bestuur van de geprivatiseerde organisatie). De in de leidraad genoemde fases, de besluitvormingsmomenten en de financiële en personele aspecten worden in het schema in trefwoorden nog eens genoemd.

Er wordt van afgezien om hier een tijdschema aan te koppelen. Dat is in zijn algemeenheid ook niet goed mogelijk, omdat elke privatisering verschillend is voor wat betreft complexiteit en omvang. De tijd die voor de verschillende aspecten nodig is hangt daar sterk van af.

Wel moge een en ander opnieuw duidelijk maken dat "eventjes" privatiseren niet mogelijk is: de verschillende belangen die een rol spelen zijn daarvoor te groot, de uit te voeren activiteiten te complex en veelomvattend.

FASE

ACTIVITEIT/AANDACHTSPUNT

VERANTWOORDELIJK

 

 

 

Oriënterend onderzoek

Haalbaarheid randvoorwaarden, uitgangspunten en vergelijking met niet-privatiseren

Projectleider; Densthoofd/GS

 

Informatie aan GO

Weth PZ; POI

 

Informatie aan OR

Diensthoofd

 

Informatie aan en overleg met externe betrokkenen

Projectleider; Diensthoofd

 

Zo mogelijk: intentieverklaring

Extern betrokkenen

 

Globaal haalbaarheidsrapport

Projectleider

Besluitvorming

Besluitvorming, eventueel na zienswijzen raad

College

 

 

 

Concretiserend onderzoek

Totale coördinatie

Stuurgroep, Begeleidingsgroep, projectleider

 

Onderzoek naar de volgende aspecten:

• Toekomstige betrokkenheid gemeente:

- aard toekomstige relatie

- bestuurlijke gevolgen

• Financiële aspecten nieuwe instelling

- huidige vermogenspositie

- gevolgen lopende exploitatie

- theoretische slotbalans

- theoretische openingsbalans

- exploitatiebegroting

- marktonderzoek e.d.; bedrijfskostenvergelijking

- overleg banken

- overleg accountant

• Fiscale aspecten

- overleg GBD

- vooroverleg Belastinginspecteur

• Financiële gevolgen gemeente

- incidentele kosten en opbrengsten

- structurele kosten en opbrengsten

• Personele aspecten

- huidige personeelsformatie + kosten

- gewenste personeelsformatie + kosten

- functievergelijkingen

- rechtspositievergelijking

- overleg pensioenfondsen

- eventuele reorganisatie vóór privatisering + kosten

• Juridische aspecten

- nationale wet- en regelgeving, civielrechtelijk; bestuursrechtelijk

- Europese regelgeving

- Toepasselijke concernkaders

• Wenselijke privatiseringsvorm

• Risicoparagraaf

Projectgroep

 

Rapportage

Projectleider

Besluitvorming

Overleg GO

Weth. PZ; POI; GO

 

Adviesaanvraag en advies OR

Diensthoofd; OR

 

Voorstel aan college

Beheers-, sectorwethouder

 

Besluit, eventueel na zienswijzen raad

College

 

 

 

Uitwerkingsfase

Totale coördinatie

Stuurgr., Begeleidingsgr., projectleider, bestuur

 

Uitwerking van de volgende aspecten:

• Juridische vormgeving

- Eventueel nieuwe rechtspersoon; vorming bestuur; inschrijving KvK

- Relatie gemeente – nieuwe instelling

• Beoordeling/benoeming management

• Ondernemingsplan

• Overleg met Belastinginspecteur

• Personele aspecten

- Instelling BCvO; onderhandelen

- Onderhandelingsresultaat naar college en GO

- Vaststellen sociaal plan

• Financiële aspecten

- definitieve slotbalans

- definitieve openingsbalans

- vaststellen exploitatiebegroting

- keuze bankrelatie

- keuze accountant

- concept-overdrachtsdocument

• Risicoparagraaf

• Eindrapport

• Bestuur

• Bestuur

• Bestuur

• Bestuur, FIN, GAD, GBD

• GO; BCvO

• Wethouder PZ

• GO

• Bestuur, GAD

• Bestuur

• Bestuur

• Bestuur

• Bestuur

• Bestuur, GAD, FIN

• Bestuur, GAD, FIN

• Projectleider

Besluitvorming

Voorstel aan college

Beheers-, Sectorwethouder

 

Besluit, eventueel na zienswijzen raad

College

 

 

 

Effectuering

Ondertekening sociaal plan

Burgemeester (eventueel een ander via volmacht), bestuur, vakbonden

 

Ontslagbesluiten

College; eventueel gemandateerd diensthoofd

 

Nieuwe arbeidsovereenkomsten

Bestuur

 

Ondertekening financieel overdrachtsdocument, eventueel notariële akte

Burgemeester (eventueel een ander via volmacht), bestuur

Den Haag, 20 mei 2008

Het college van burgemeester en wethouders,

de secretaris

mw. A.W.H.Bertram

de burgemeester

J.J. vanAartsen