Uitvoeringsbeleid hoogte van dwangsommen en lengte van begunstigingstermijn

Voor u ligt het Uitvoeringsbeleid hoogte van dwangsommen en lengte van begunstigingstermijnen van de gemeente Zaanstad. De gemeente is op basis van het Besluit Omgevingsrecht (Bor) verplicht om inzicht te geven op welke wijze zij uitvoering geeft aan de bestuurlijke sancties bij overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verder Wabo) en de termijnen die zij daarbij hanteert.

In dit uitvoeringsbeleid zijn naast de beleidswensen ook de feitelijke ervaringen van het afgelopen jaar en de ontwikkelingen in relevante wetgeving en jurisprudentie meegenomen.

Bij de keuze welke handhavingsinstrument wordt ingezet om een overtreding te doen beëindigen, laat de gemeente zich leiden door die instrumenten die tegen zo laag mogelijk kosten het meeste rendement opleveren. Om die reden kiest de gemeente - waar dat mogelijk en verantwoord is – dan ook voor oplegging van een last onder dwangsom in plaats van een last onder bestuursdwang.1

Een last onder dwangsom is een bestuurlijke herstelactie. De overtreder wordt via een financiële prikkel gemotiveerd om de overtreding te beëindigen of om verdere overtreding of herhaling van de overtreding te voorkomen. Wanneer sprake is van een zodanige spoedeisende acute situatie waarbij de veiligheid in het geding is, dan past de gemeente zelf direct bestuursdwang toe als herstelactie.

Beleidsplan en nalevingstrategie

Zaanstad heeft in 2018 het beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2019-2021 vastgesteld. In het licht van rechtszekerheid en gelijkheidsbeginsel wil de gemeente op een uniforme wijze tegen overtredingen optreden. Dit geeft duidelijkheid en transparantie over de hoogte van dwangsommen en begunstigingstermijnen in relatie tot overtredingen. In het beleidsplan staat beschreven dat de gemeente voor de Wabo taken (bouw, ruimtelijke ordening en brandveiligheid) werkt volgens de Landelijke Handhavingstrategie (LHS). Bij de procedure voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt met deze strategie rekening gehouden.

Voor de APV taken werkt de gemeente niet volgens de LHS en geldt de verplichting uit het Bor niet. Maar vanwege eenduidigheid zijn voor overtredingen van de Algemene Plaatselijke Verordening (verder genoemd APV) ook de hoogte van de dwangsommen in dit uitvoeringsbeleid opgenomen.

De gemeente heeft bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsvrijheid. In ieder geval moet het dwangsombedrag zodanig hoog zijn dat er voor de overtreder een prikkel vanuit gaat om de overtreding te beëindigen of te voorkomen. Het moet aantrekkelijker zijn om de overtreding ongedaan te maken dan om de dwangsom te betalen.

De hoogte van een dwangsom is afhankelijk van de ernst van de overtreding en het gedrag van de overtreder en heeft tot doel het ongedaan maken of voorkomen van de overtreding. Het is een herstellende en geen bestraffende sanctie.

Bij de hoogte van de dwangsommen houdt de gemeente rekening met ander andere de onderstaande uitgangspunten:

• a.

  Voordeel/opbrengst voor de overtreder

  • -

    De dwangsom moet voldoende afschrikwekkend zijn omdat overtreder te stimuleren om de overtreding uit eigen beweging op te heffen.

  • -

    De hoogte van de dwangsom moet dusdanig hoog zijn dat overtreder geen voordeel heeft bij het laten voortduren van de overtreding.

  • -

    De geschatte kosten om de overtreding te beëindigen moeten hoger zijn dan het geschatte financiële voordeel van de overtreder bij het laten voortduren van de overtreding.

• b.

  De omvang van de schade voor de veiligheid, volksgezondheid, openbare orde, ruimtelijke ordening, water, woon- en leefklimaat, natuur en landschap etc.

• c.

  De aard en de ernst van de overtreding

  • -

    De mogelijke gevolgen van de overtreding:

    • •

      vrijwel nihil;

    • •

      beperkt;

    • •

      van belang;

    • •

      aanzienlijk.

  • -

    Voorkoming van herhaling, beperking van de schade en herstel in oorspronkelijke staat.

• d.

  Het gedrag van de overtreder en de handhaving historie

  • • •

      Goedwillend;

    • •

      Onverschillig;

    • •

      Calculerend;

    • •

      Bewust/crimineel.

Vormen van dwangsommen

Een dwangsom kan in drie vormen worden opgelegd:

• 1.

  Bedrag ineens;

• 2.

  Bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd;

• 3.

  Bedrag per overtreding van de last

Bij een bedrag ineens moet de overtreder betalen voor een handeling die voor een bepaalde datum niet is uitgevoerd. Bij een bedrag per tijdseenheid moet de overtreder per dag/week dat hij de overtreding begaat/in stand laat en/of herhaald een bedrag betalen. Als de dwangsom per tijdseenheid of per overtreding wordt opgelegd is de gemeente verplicht om een maximum bedrag vast te leggen waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurt.

De gemeente kiest ervoor om zoveel mogelijk de dwangsom in de vorm van ‘een bedrag ineens’, oftewel een eenmalige dwangsom vast te stellen. De veelal afschrikkende hoogte van de eenmalige dwangsom is meestal de reden om de overtreding te beëindigen. Een eenmalige dwangsom is duidelijk. Bij overtredingen van gedragsvoorschriften (o.a. een overtreder moet iets doen of juist nalaten) kiest de gemeente voor een dwangsom per tijdseenheid of per overtreding. Voor het bepalen van de hoogte van de bedragen is aangesloten bij geldende landelijke richtlijnen2 .

Cumulatie dwangsom

Als er cumulatie is van dezelfde soort overtredingen dan is de overtreding dus groter. Dan dient ook de dwangsomhoogte proportioneel groter te zijn. Dit is bijvoorbeeld wanneer er:

• •

  meerdere gebouwen zijn gebouwd zonder een benodigde vergunning of

• •

  meerdere overtredingen zijn die ieder apart in strijd met het bestemmingsplan zijn.

Als er sprake is van gecombineerde overtredingen dan worden in de tabellen genoemde bedragen cumulatief opgenomen in de last onder dwangsom (zie voor de bedragen hoofdstukken 5 en 6). Dit gebeurt niet als er een aanleiding is om hiervan af te zien vanwege bijzondere omstandigheden.

Overtreding is niet beëindigd

Het kan voorkomen dat na het verstrijken van de begunstigingstermijn van een last onder dwangsom blijkt dat de overtreder geen gehoor heeft gegeven en de overtreding nog steeds voortduurt. Dan zal de gemeente opnieuw een afweging maken over het in te zetten instrument. De gemeente kiest dan na het bereiken van het maximale dwangsombedrag om een nieuwe last onder dwangsom, dan wel een last onder bestuursdwang op te leggen.

Herhaalde overtreding

Indien sprake is van een herhaling van een overtreding- door dezelfde overtreder op een bepaald perceel- waarvoor in het verleden al een dwangsombeschikking is afgegeven, gebruikt de gemeente de tabellen niet meer. Er is kennelijk onvoldoende prikkeling geweest om de overtreding te beëindigen. De dwangsom wordt dan met 100% verhoogd3

Een begunstigingstermijn is de tijd die de overtreder krijgt om de overtreding te beëindigen. De begunstigingstermijn komt op een zorgvuldige wijze tot stand. Dat houdt in, dat de termijn voldoende lang is om als overtreder de opgelegde verplichtingen uit te kunnen voeren en dat de termijn gezien de omstandigheden van de situatie redelijk is.

Een begunstigingstermijn mag niet langer zijn dan noodzakelijk. Hiermee wordt een open einde van het handhavingstraject voorkomen of dat de lengte van de begunstigingstermijn zodanig lang is dat sprake is van het gedogen van de overtreding. De gemeente hoeft geen rekening te houden met de termijnen van bezwaar en beroep.

De begunstigingstermijn gaat lopen op de dag na dagtekening van de handhavingsbeschikking. Bij gevaarlijke situaties zoals (brand)veiligheid of gevaar voor de volksgezondheid kan de termijn vaak korter zijn. De gemeente heeft voor de meest voorkomende overtredingen de gemiddelde begunstigingstermijnen vastgelegd.

Om transparant te zijn laat de gemeente in tabellen op de volgende pagina’s de hoogte van dwangsommen en de lengte van de begunstigingstermijn van overtredingen zien van gemeentelijke toezicht- en handhavingstaken.

In de tabellen zijn de hoogte van dwangsommen en termijnen voor overtredingen van de Wabo, het Bouwbesluit 2012 en APV opgenomen. De tabellen vermelden de meest voorkomende overtredingen, de indicatieve dwangsomhoogten, de daaraan verbonden maximale bedragen en de herstel- c.q. - begunstigingstermijnen. Deze bedragen en termijnen moeten worden gezien als een richtlijn. In concrete gevallen moet altijd worden beoordeeld of deze van toepassing zijn.

De tabellen zijn niet volledig uitputtend. Indien een overtreding niet voorkomt in de tabel, dan zal voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom aansluiting worden gezocht bij de in de tabellen genoemde overtreding die het meeste op die overtreding lijkt. Afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het individuele geval kan gemotiveerd worden afgeweken van de in de tabel genoemde bedragen.

In voorkomende gevallen kan het noodzakelijk zijn om een dwangsom vast te stellen in afwijking van de genoemde bedragen, of om over te gaan tot het intrekken van de vergunning of het opleggen van een last onder bestuursdwang.

Aan de tabel kunnen geen rechten worden ontleend. Of te wel de gemeente kan in een concreet geval niet rechtens worden gehouden op grond van de tabellen een bepaalde dwangsom hoogte te bepalen. Anders zou dit kunnen leiden tot berekend gedrag bij eventuele overtreders, waarbij afhankelijk van de hoogte van de dwangsommen zij welbewust risico’s gaan nemen door genoemde bedragen in te calculeren bij hu handelen.

Overig uitvoeringsbeleid

In de tabellen gaat het over overtredingen van bouw, gebruik, ruimtelijke ordening, brandveiligheid en de APV. Voor de horeca zijn de hoogtes van de dwangsommen opgenomen in de ‘Horecastrategie en sluitingenbeleid’. Voor de coffeeshops liggen de dwangsom hoogten vast in het ‘Coffeeshopbeleid 2019’. De dwangsommen voor overtredingen bij de kinderopvang liggen vast in het ‘Toezicht en handhavingsbeleid kinderopvang’. Voor de overtreding van milieu en bodem taken, die zijn ondergebracht bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaal gebied verwijst de gemeente naar de geldende landelijke richtlijn ‘Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen’, de nog op te stellen uniforme dwangsommen en de nog vast te stellen regionale VTH strategie 2019-2022 van de Omgevingsdienst Noordzeekanaal gebied.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en Woningwet