Verordening inzake de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken

Ondertekening

Toelichting Inspraakverordening gemeente Bergen 2006

Algemene toelichting

Sinds 1 januari 1994 is in artikel 150 van de Gemeentewet aan de raad de verplichting opgelegd een Inspraakverordening vast te stellen. In deze verordening worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. De huidige Inspraakverordening is op 26 maart 2002 vastgesteld. In deze verordening is geregeld dat afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is op de in de verordening bedoelde inspraakprocedure.

In verband met de inwerkingtreding van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (Wet uov) op 1 juli 2005 dient de huidige Inspraakverordening herzien te worden. Op grond van deze wet is namelijk de in de Algemene wet bestuursrecht bestaande openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 vervangen door een nieuwe uniforme voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 nieuw). In de Wet uov is de nieuwe afdeling 3.4 van de Awb mede van toepassing verklaard op de inspraak bij gemeenten. In verband daarmee is artikel 150 van de Gemeentewet gewijzigd. Op grond van het overgangsrecht behorende bij deze wet (Artikel V) treedt deze wijziging van artikel 150 pas in werking op 1 juli 2006. Het is juridisch echter geen bezwaar om nu al de Inspraakverordening aan te passen aan de nieuwe regelgeving omdat dit immers volgens de huidige wetgeving al kan. Bovendien is in de huidige Inspraakverordening afdeling 3.4 al van overeenkomstige toepassing verklaard. Door de wijziging van afdeling 3.4 Awb is een wijziging van de Inspraakverordening in ieder geval thans wenselijk.

Aan inspraak kan op uiteenlopende manieren worden vormgegeven. In deze nieuwe Inspraakverordening die grotendeels is gebaseerd op de Model-Inspraakverordening van de VNG (model van 2003) is een globale raamregeling opgenomen die het mogelijk maakt dat recht wordt gedaan aan de behoefte van insprekers en gemeentebestuur mede in relatie tot aard, schaal en reikwijdte van het beleidsvoornemen waarop inspraak plaatsvindt. Een gedetailleerde en daardoor rigide wijze van regelgeving dient niet de belangen van insprekers.

In de nieuwe Inspraakverordening is geen regeling meer opgenomen betreffende de mogelijkheid om beklag te doen over de uitvoering van de verordening aangezien de Algemene wet bestuursrecht reeds voorziet in een klachtprocedure (Hoofdstuk 9).

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

a. Inspraak: Er zijn veel omschrijvingen van het begrip inspraak. Bij de in dit artikel opgenomen formulering is aangesloten bij de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Inspraak is een onderdeel van de voorbereiding en uitvoering van het gemeentelijk beleid en heeft een tweeledig doel. Enerzijds wordt aan belanghebbenden de mogelijkheid geboden om hun mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken. Anderzijds biedt inspraak aan bestuursorganen een belangrijk hulpmiddel in het kader van de voor de beleidsvoorbereiding noodzakelijke belangenafweging.

b. Inspraakprocedure: De verantwoordelijkheid voor het maken van een regeling over inspraak ligt ingevolge artikel 150 van de Gemeentewet bij de raad. In artikel 4. eerste lid is deze afdeling ook van toepassing verklaard voor de inspraakprocedure met dien verstande dat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen niet zes weken doch vier weken bedraagt. Artikel 4, tweede lid van de verordening geeft het bestuursorgaan ruimte om een andere procedure te volgen. Het bestuursorgaan is immers verantwoordelijk voor uitvoering, de nadere regeling en organisatie van de inspraak.

c. Beleidsvoornemen: Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.

Artikel 2 Onderwerp van inspraak

In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van eigen bevoegdheden besluit of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel 1:1, eerste lid van de Awb. Het omvat in elk geval de raad, het college en de burgemeester. Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan inspraak onderwerpen. In de MvT (TK 1999-2000, 27 023, nummer 3, blz. 20) is vermeld dat het ter volledige beoordeling van de gemeenteraad blijft ten aanzien van welke beleidsvoornemens inspraak wordt verleend. Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als inspraak geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij raadscommissies, blijft door de formulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van inspraak wordt geregeld. Het besluit om al dan niet inspraak te verlenen is een besluit in de zin van de Awb. Hiertegen kan dus bezwaar worden gemaakt.

In het tweede lid is bepaald dat inspraak altijd wordt verleend indien een wettelijk voorschrift daartoe verplicht. In dit artikellid zijn niet de bestaande wettelijke verplichtingen opgesomd. Bij een nieuwe wettelijke verplichting zou de verordening dan steeds moeten worden aangepast hetgeen ongewenst is. Verder wordt een verordening niet overzichtelijk als alle wettelijke verplichtingen tot inspraak daarin zouden worden vermeld.

In het derde lid is opgenomen wanneer geen inspraak wordt verleend. Het gestelde in dit artikellid onder sub a tot en met d spreekt voor zich. In sub e is de bepaling opgenomen dat geen inspraak wordt verleend indien de uitvoering van een beleidsvoornemen dermate spoedeisend is dat inspraak niet kan worden afgewacht. Deze bepaling is vergelijkbaar met het bepaalde in artikel 4:11, aanhef en onder a van de Algemene wet bestuursrecht. Hierin is gesteld dat van horen kan worden afgezien indien de vereiste spoed zich daartegen verzet. In de Memorie van Toelichting (MvT) bij dit artikel staat vermeld dat er gevallen voorstelbaar zijn waarin de geboden spoed eraan in de weg staat belanghebbenden vooraf te horen. In deze MvT worden daarbij geen voorbeelden gegeven. In de toelichting behorende bij de Model-Inspraakverordening geeft de VNG ook geen voorbeelden van gevallen waarin hiervan sprake kan zijn. Naar ons oordeel kan als voorbeeld hiervoor onder andere gedacht worden aan de vaststelling van een voorbereidingsbesluit ex artikel 21 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. In sommige gevallen kan het bijvoorbeeld ter bescherming van landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden in een plangebied noodzakelijk zijn dat een voorbereidingsbesluit met spoed wordt vastgesteld zonder dat vooraf de mogelijkheid van inspraak wordt geboden. Tegen het betreffende voorbereidingsbesluit staan overigens wel bezwaar of beroep open. Het bestuursorgaan (de raad, college of burgemeester) dat de bevoegdheid heeft om ter zake een besluit te nemen zal ook een besluit dienen te nemen of er al dan niet sprake is van een spoedeisend geval.

In sub f is de bepaling opgenomen dat geen inspraak wordt verleend indien het belang van inspraak niet opweegt tegen het belang van de verantwoordelijkheid van de gemeente voor kwetsbare groepen in de samenleving. In de toelichting behorende bij de Model-Inspraakverordening geeft de VNG geen voorbeelden van gevallen waarin hiervan sprake kan zijn. Ten aanzien van de bedoelde kwetsbare groepen kan onder andere gedacht worden aan minima, gehandicapten, bejaarden en asielzoekers. Op grond van het bepaalde in artikel 3 wordt inspraak verleend aan ingezetenen en belanghebbenden. Dit betekent dat bij het ontbreken van een bepaling genoemd onder sub f bij de vaststelling of wijziging van beleid voor genoemde kwetsbare groepen ook inspraak zou moeten worden verleend aan ingezetenen en belanghebbenden. In diverse bijzondere gemeentelijke regelgeving worden wel de respectievelijke belangengroeperingen, zoals bijvoorbeeld de cliëntenraad en de gehandicaptenraad, betrokken bij de vaststelling van het beleid. Inspraak voor alle inspraakgerechtigden bij dit soort onderwerpen gaat echter veel verder. Het zal uiteindelijk de raad zijn die de afweging maakt of er sprake is van een geval als bedoeld onder sub f.

Artikel 3 Inspraakgerechtigden

De omschrijving van inspraakgerechtigden vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Op grond van het bepaalde in artikel III van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (Staatsblad 2002, 54) is artikel 150 van de Gemeentewet gewijzigd. Dit nieuwe artikel treedt in werking op 1 juli 2006. In dit artikel zijn de woorden “in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen” vervangen door : belanghebbenden. Het begrip “belanghebbende” is in artikel 1:2 Awb gedefinieerd en deze definitie heeft ook gelding voor wetgeving buiten de Awb.

Artikel 4 Inspraakprocedure

Met ingang van 1 juli 2005 is de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure in werking getreden. In de artikelen 3:11 tot en met 3:17 Awb is de nieuwe inspraakprocedure te vinden. In het kader van deze inspraakprocedure kunnen belanghebbenden na terinzagelegging en bekendmaking van een beleidsvoornemen gedurende zes weken schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren brengen.

Uit de laatste zinsnede van het nieuwe tweede lid van artikel 150 van de Gemeentewet blijkt dat afwijkingen van afdeling 3.4 van de Awb zijn toegestaan. In de Memorie van Toelichting op de Wet uov (Eerste Kamer 2000-2001, 27 023, nr. 177b, blz. 3) staat vermeld dat in de gemeentelijke inspraakverordeningen kan worden afgeweken van afdeling 3.4 Awb. In het nieuwe artikel 150 van de Gemeentewet is bepaald dat de in de Inspraakverordening bedoelde inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 Awb, voorzover in de verordening niet anders is bepaald.

In het kader van de vaststelling of wijziging van gemeentelijke ruimtelijke plannen achten wij een termijn van zes weken te lang. Voor gemeentelijke ruimtelijke plannen, zoals een bestemmingsplan, is in de Wet op de Ruimtelijke Ordening namelijk geregeld dat er na de inspraakprocedure nog een procedure van afdeling 3.4 Awb (nieuw) gevolgd moet worden. Voor het verlenen van inspraak bij deze beleidsvoornemens is een termijn van vier weken, zoals thans gebruikelijk, daarom meer dan redelijk. Indien hiervoor niet gekozen wordt, zal een inspraakprocedure in het kader van een voorontwerp-bestemmingsplan en een ontwerp-bestemmingsplan tezamen niet tien weken doch twaalf weken bedragen.Voor de overige beleidsvoornemens die veelal niet worden gevolgd door een andere wettelijke inspraakprocedure achten wij een termijn van zes weken van de nieuwe afdeling 3.4 Awb niet ongewenst. In verband daarmee is in het eerste lid bepaald dat op inspraak verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid, met uitzondering van ruimtelijke plannen, de procedure van afdeling 3.4. van de Awb van toepassing is. In het tweede lid is de bepaling opgenomen dat op inspraak verleend bij gemeentelijk ruimtelijk beleid de procedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing is met dien verstande dat in afwijking van het bepaalde in artikel 3:16, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen vier weken bedraagt.

In het derde lid is bepaald dat het bestuursorgaan kan kiezen voor een andere procedure indien dat voor één of meer beleidsvoornemens wenselijk wordt geacht.

Artikel 5 Eindverslag

In dit geval is niet gekozen voor een verwijzing naar afdeling 3.4 Awb. In artikel 3:17 Awb wordt namelijk slechts bepaald dat een verslag wordt gemaakt van hetgeen tijdens de inspraakprocedure mondeling naar voren is gebracht.

Onder het in het tweede lid, onderdeel a, genoemde verslag van de gevolgde inspraakprocedure wordt verstaan: Hoe is de procedure feitelijk verlopen? Is afdeling 3.4 Awb onverkort toegepast? Wanneer is het beleidsvoornemen ter inzage gelegd enz.?

Onderdeel b betekent dat de eindrapportage een volledig overzicht dient te bevatten van zowel de mondelinge als de schriftelijke inspraakreacties. De schriftelijke inspraakreacties kunnen aan het verslag worden gehecht. In de MvT bij de Awb wordt opgemerkt dat in het verslag kan worden volstaan met een korte zakelijke weergave van de voren gebrachte opvattingen en vermelding van de personen die hun opvatting naar voren hebben gebracht.

Onder c wordt als het sluitstuk van inspraak voorgeschreven dat het bestuursorgaan aangeeft wat met de zienswijzen wordt gedaan.

In het derde lid is bepaald dat het bestuursorgaan het eindverslag op de gebruikelijke wijze openbaar maakt. Degenen die hebben ingesproken krijgen een exemplaar van het eindverslag toegezonden tenzij het aantal insprekers omvangrijk is. In dat geval wordt volstaan met een algemene bekendmaking. Tijdens de inspraakavond moet duidelijkheid worden gegeven over de wijze waarop het eindverslag zal worden bekendgemaakt.

In het vierde lid wordt de burgemeester verplicht om het eindverslag te vermelden in zijn burgerjaarverslag overeenkomstig artikel 170, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.

Artikel 6 Intrekking oude verordening

Met deze bepaling wordt de bestaande Inspraakverordening ingetrokken. De datum waarop de oude verordening vervalt, is de datum waarop deze verordening in werking treedt (zie artikel 7).

Artikel 7 Inwerkingtreding

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 142 van de Gemeentewet treedt deze verordening in werking met ingang van de achtste dag na die van de bekendmaking.

Artikel 8 Citeertitel

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.