Werken met Wro na 1 juli 2013, Ruimtelijke procedures na de actualisering van bestemmingsplannen: doorgaan op het ingeslagen PAD

Geldend van 24-12-2014 t/m heden

Intitulé

Werken met Wro na 1 juli 2013, Ruimtelijke procedures na de actualisering van bestemmingsplannen: doorgaan op het ingeslagen PAD

INLEIDING

In de afgelopen jaren werkte de gemeente Berkelland aan de actualisering van de bestemmingsplannen voor haar grondgebied. Via een projectmatige benadering is een stelsel van geactualiseerde bestemmingsplannen tot stand gebracht waarbij gebruik is gemaakt van de digitale systematiek uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Bij deze actualisering ging de gemeente tegelijkertijd uit van een geharmoniseerde opzet van de nieuwe bestemmingsplannen. De verschillen tussen de ‘oude’ bestemmingsplannen zijn daardoor zoveel mogelijk opgeheven.

Het Project Actualisering en Digitalisering van bestemmingsplannen (PAD) richtte zich er op om vóór 1 juli 2013 nieuwe bestemmingsplannen vast te stellen voor de hele gemeente. Het sluitstuk van het PAD-traject werd tijdens de raadsvergadering van 26 juni 2013 gelegd met de vaststelling van de bestemmingsplannen voor het buitengebied en voor de centrumgebieden van Borculo en Neede. Inmiddels heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State alle beroepschriften over de nieuwe bestemmingsplannen behandeld. De uitkomst is dat voor het buitengebied en voor een aantal ‘witte vlekken’ binnen de bebouwde kommen nog geen digitaal bestemmingsplan geldt.

Tijdens de raadsvergadering van juni 2013 kwam ook de vraag aan de orde naar de werkwijze bij ruimtelijke procedures na de afronding van het digitaliseringstraject. Daarbij werd onder meer gewezen op de ‘veegplannen’-methode die de gemeente Buren hanteert. Deze notitie gaat in op die vragen en bouwt daarbij voort op het Technisch Beraad dat plaatvond op 30 januari 2014. Daarnaast zoekt zij aansluiting bij de bestaande gemeentelijke werkwijze en bij de in het coalitieakkoord beschreven wens om te komen tot kortere procedures. Verder richt deze notitie zich ook in brede zin op de communicatie rondom ruimtelijke procedures, een aspect dat in de afgelopen jaren met enige regelmaat in de aandacht heeft gestaan.

RUIMTELIJKE PROCEDURES: EEN OVERZICHT

Het formele ruimtelijke bestuursrecht kent vooral een procedureel karakter. Het bevat procedureregels over de verschillende soorten van besluiten uit de Wro en uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze notitie richt zich op de procedures voor het herzien van een geldend bestemmingsplan, voor het wijzigen van een geldend bestemmingsplan en voor het afwijken van een geldend bestemmingsplan volgens artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo (vroeger bekend als het ‘projectbesluit’ en als ‘artikel 19, lid 1 WRO’). Zij gaat dus vooral over aanpassingen van een geldend bestemmingsplan (herziening of wijziging) of over afwijkingen van een geldend bestemmingsplan via de uitgebreide procedure uit de Wabo. Het verloop van de procedure bij deze drie planologische besluiten is hieronder kort beschreven.

Sinds het in werking treden van de Wabo is overigens geen bijzondere procedure meer nodig in situaties waarbij een aanvraag om omgevingsvergunning zich richt op:

  • -

    een afwijking op basis de regels van het geldende bestemmingsplan zelf (de zogenaamde ‘binnenplanse afwijking’);

  • -

    een afwijking van het geldende bestemmingsplan voor plannen op de zogenaamde ‘lijst van kruimelgevallen’ (de zogenaamde ‘kleine buitenplanse afwijking’);

  • -

    een tijdelijke afwijking van een geldend bestemmingsplan (sinds 1 november 2014).

De voorbereiding van deze planologische besluiten loopt sindsdien mee in de wettelijk geregelde ‘reguliere’ procedure voor de aangevraagde omgevingsvergunning. De daarbij te hanteren werkwijze maakt daarom geen deel uit van deze notitie.

De herziening van een bestemmingsplan (procedure in art. 3.8 Wro)

De bevoegdheid tot vaststelling van een nieuw bestemmingsplan komt volgens de Wro uitsluitend toe aan gemeenteraad. De Wro beschrijft de te voeren procedure en sluit daarbij weer aan op de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De procedure voorziet in een voorbereidende fase, een ontwerpfase en een beroepsfase die volgt op de vaststelling van het bestemmingsplan.

Voor de voorbereidende fase bepaalt het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) dat in een ontwerpbestemmingsplan moet worden beschreven hoe burgers en maatschappelijke organisaties zijn betrokken bij de totstandkoming daarvan. Dit houdt in dat een zekere vorm van inspraak vereist is voordat het ontwerp van een nieuw bestemmingsplan ter inzage kan worden gelegd. De Wro en het Bro bevatten geen procedureregels over de manier waarop burgers en maatschappelijke organisatie in dit informele voortraject moeten worden betrokken bij het opstellen van een ontwerpbestemmingsplan. Om die reden heeft de gemeente op dit punt de te volgen werkwijze vastgelegd. Hetzelfde geldt ook voor het zogenaamde bestuurlijk vooroverleg dat volgens het Bro eveneens moet plaatsvinden voordat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd. Om invulling te geven aan de wettelijke vereisten, is daarbij aangehouden dat in de voorbereidende fase toepassing wordt gegeven aan de inspraakverordening en dat het bestuurlijk vooroverleg gelijktijdig met de inspraakprocedure wordt gevoerd (zie verderop onder ‘De werkwijze sinds 2008’).

De procedure tot herziening van een geldend bestemmingsplan begint formeel met het ter inzage leggen van een ontwerpbestemmingsplan. De ter inzage legging moet worden bekendgemaakt in de Staatscourant en in het huis-aan-huisblad. Daarna wordt het dossier gedurende zes weken zowel digitaal als analoog beschikbaar gesteld. Van deze wettelijke termijn kan niet worden afgeweken. In afwijking van de algemene lijn uit de Awb kan iedereen zienswijzen indienen over het ontwerpbestemmingsplan.

Na de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan neemt de gemeenteraad binnen twaalf weken een besluit over de vaststelling van het bestemmingsplan. Het vaststellingsbesluit en het vastgestelde bestemmingsplan liggen daarna weer zes weken ter inzage. In die periode kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In de publicaties waarin de vaststelling van het bestemmingsplan wordt bekendgemaakt, moet worden vermeld wie daartegen beroep kan instellen.

Het is in de gemeente Berkelland overigens gangbaar om indieners van zienswijzen over ontwerpbestemmingsplannen te wijzen op de mogelijkheid om tijdens commissie- en/of raadsvergaderingen gebruik te maken van het spreekrecht. Bij agendaonderwerpen waarover later beroep kan worden ingesteld, zoals het vaststellen van een bestemmingsplan, is het daarbij dan wel van belang om de insprekers er nadrukkelijk op te wijzen dat de inbreng via het spreekrecht niet wordt beschouwd als een onderdeel van de ingediende zienswijzen of als een mogelijkheid om daar nog gronden aan toe te voegen. Tijdens de behandeling van een eventueel beroepschrift kan dit namelijk misverstanden voorkomen. Wel is het zo dat deze werkwijze er toe kan leiden dat een rechter van mening is dat eventuele nieuwe aspecten toch inhoudelijk bij de besluitvorming moeten worden betrokken, ook al worden zij via het spreekrecht ingebracht tijdens dezelfde vergadering waarin ook het bestreden besluit werd genomen. Dit risico is uiteindelijk alleen te voorkomen door strikt de hand te houden aan het Reglement van Orde en het spreekrecht niet toe te passen op agendapunten waarover beroep kan worden ingesteld.

De wijziging van een bestemmingsplan (procedure in art. 3.9a Wro)

In bestemmingsplannen kunnen regels worden opgenomen over het wijzigen van dat bestemmingsplan. Het gaat daarbij meestal om een aanpassing van de bestemming voor een perceel met het oog op een concrete ontwikkeling. De wijzigingsconstructie wordt vaak ingezet om te kunnen meewerken aan ontwikkelingen die zich in de toekomst waarschijnlijk zullen voordoen, maar waarvan nog niet valt te voorspellen waar en wanneer dat het geval zal zijn. Een klassiek voorbeeld is bijvoorbeeld de bevoegdheid om een agrarische bestemming te wijzigen in een woonbestemming als ergens een agrarisch bedrijf wordt beëindigd.

De toepassing van de wijzigingsbevoegdheid is verbonden aan randvoorwaarden die de gemeenteraad vastlegt met het vaststellen van het bestemmingsplan. De bevoegdheid tot wijziging van een bestemmingsplan berust bij het college van burgemeester en wethouders. Het gaat bij het wijzigen van een bestemmingsplan dus om een aanpassing van een geldend bestemmingsplan door het college binnen de kaders die de gemeenteraad daarvoor stelde.

Het is niet verplicht om voorafgaand aan de wettelijk geregelde wijzigingsprocedure een inspraakprocedure te voeren. De procedure tot wijziging van een bestemmingsplan begint daarom direct met het ter inzage leggen van een ontwerpwijzigingsplan. Deze ter inzage legging moet worden bekendgemaakt in de Staatscourant en in het huis-aan-huisblad. Daarna moet het dossier gedurende zes weken zowel digitaal als analoog beschikbaar worden gesteld en ter inzage worden gelegd. In lijn met de Awb kunnen alleen belanghebbenden over het ontwerpwijzigingsplan zienswijzen indienen.

Nu is het zo dat het begrip ‘belanghebbenden’ niet voor iedere situatie goed kan worden begrensd tot een concrete groep mensen of organisaties. Verder maakt dit begrip het voor de lezer meestal niet duidelijk of hij wel of niet kan reageren op een ontwerpwijzigingsplan. Om die reden geven veel gemeenten in publicaties over ontwerpwijzigingsplannen aan dat iedereen daarover zienswijzen kan indienen, iets wat ook in de gemeente Berkelland gebeurt.

Na de ter inzage legging van het ontwerpwijzigingsplan nemen burgemeester en wethouders binnen acht weken een besluit over de wijziging van het bestemmingsplan. Het vaststellingsbesluit en het vastgestelde wijzigingsplan liggen daarna weer zes weken ter inzage. In die periode kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In de publicaties waarin de vaststelling van het wijzigingsplan wordt bekendgemaakt, moet worden vermeld wie daartegen beroep kan instellen.

De afwijking van een bestemmingsplan (voorheen projectbesluit/art. 19, lid 1 WRO)

Bij een buitenplanse afwijking van een geldend bestemmingsplan worden voor de betrokken locatie nieuwe planologische mogelijkheden gecreëerd. Meestal is dit aan de orde bij aanvragen om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (vroeger: bouwvergunning) die niet passen binnen de regels van het geldende bestemmingsplan.

Voor het verlenen van zogenaamde ‘grote’ buitenplanse afwijkingen op grond van art. 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo geldt dezelfde procedure als bij een herziening van het bestemmingsplan. De afwijkingsprocedure voorziet dus ook in een voorbereidende fase, een ontwerpfase en een beroepsfase die volgt op het besluit tot afwijking van het bestemmingsplan. Dit alles is geregeld via de Wabo (o.m. artikel 3.12) en met verwijzingen vanuit het daaronder hangende Besluit omgevingsrecht (Bor) naar het Bro (o.m. artikel 5.20, 6.14 en 6.18 Bor).

Voor de voorbereidende fase is op die manier ook voor de buitenplanse afwijking bepaald dat een ontwerpbesluit moet beschrijven hoe burgers en maatschappelijke organisaties zijn betrokken bij de totstandkoming daarvan. Dit houdt in dat ook bij een buitenplanse afwijking een zekere vorm van inspraak vereist is voordat het ontwerpbesluit ter inzage kan worden gelegd. Hierbij past de gemeente de inspraakverordening toe, terwijl verder net als bij de bestemmingsplanprocedure bestuurlijk vooroverleg wordt gevoerd.

Ook de procedure tot afwijking van een geldend bestemmingsplan begint formeel met het ter inzage leggen van een ontwerpbesluit tot afwijking van het bestemmingsplan. Deze ter inzage legging moet worden bekendgemaakt in de Staatscourant en in het huis-aan-huisblad waarna het dossier gedurende zes weken zowel digitaal als analoog beschikbaar moet worden gesteld. Van deze wettelijke termijn kan niet worden afgeweken. In afwijking van de Awb kan iedereen over het ontwerpbesluit zienswijzen indienen.

Na de ter inzage legging van het ontwerpbesluit neemt het college van burgemeester en wethouders binnen twaalf weken een besluit over het afwijken van het bestemmingsplan. Zo nodig vraagt het college daarbij eerst de gemeenteraad om toestemming via een zogenaamde ‘verklaring van geen bedenkingen’ (zie pagina 15). Het afwijkingsbesluit, dat deel uitmaakt van een omgevingsvergunning, ligt daarna weer zes weken ter inzage. In die periode kan beroep worden ingesteld bij de Rechtbank. Tegen de uitspraak van de Rechtbank kan vervolgens hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In de publicaties waarin de vaststelling van het afwijkingsbesluit wordt bekendgemaakt, moet worden vermeld wie daartegen beroep kan instellen.

In juridisch opzicht is van belang dat een afwijkingsbesluit het bestemmingsplan zelf niet aanpast. Het staat uitsluitend een uitzondering op het geldende bestemmingsplan toe op basis van een aanvraag om omgevingsvergunning. Het is de bedoeling van de wetgever dat het bestemmingsplan op een later moment weer up to date wordt gebracht door het afwijkingsbesluit daarin te verwerken. Daarvoor is vaak een bestemmingsplanherziening nodig, hoewel soms ook met een bestemmingsplanwijziging kan worden volstaan.

Wijziging bestemmingsplan

(collegebevoegdheid, toe te passen als kan worden voldaan aan voorwaarden uit vastgesteld bestemmingsplan)

Buitenplanse afwijking bestemmingsplan (Wabo)

(collegebevoegdheid, soms is van de gemeenteraad een ‘verklaring van geen bedenkingen’ vereist)

Herziening bestemmingsplan

(gemeenteraad is bevoegd)

-

Inspraakprocedure (6 wkn.)

Inspraakprocedure (6 wkn.)

Ontwerp-wijzigingsplan ter inzage (6 wkn.)

Ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage (6 wkn.)

Ontwerpbestemmingsplan ter inzage (6 wkn.)

Besluit B&W

Besluit B&W

Raadsbesluit

Vastgesteld wijzigingsplan ter inzage (6 wkn.)

Verleende omgevingsvergunning ter inzage (6 wkn.)

Vastgesteld bestemmingsplan ter inzage (6 wkn.)

Na afloop: behandeling omgevingsvergunning

Na afloop: verwerking in bestemmingsplan

Na afloop: behandeling omgevingsvergunning

DE WERKWIJZE SINDS 2008

Op 1 juli 2008 trad de Wro in werking als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Omdat de Wro nieuwe instrumenten kende op het gebied van de ruimtelijke ordening, legde zij ook vast hoe daarmee moest worden gewerkt. Het ging daarbij om de toepassing van bevoegdheden die toekwamen aan het college van burgemeester en wethouders, maar ook om bevoegdheden die bij de gemeenteraad lagen.

Al op dezelfde 1 juli 2008 besprak de gemeenteraad de notitie “Van WRO naar Wro (de gemeenteraad)” die onder meer inging op de procedurele aspecten rondom de invoering van de Wro. Daarbij besloot de gemeenteraad om:

  • -

    de inspraakverordening en de Interactiviteits-, inspraak- en informatieladder (iii-ladder) toe te passen bij projectbesluit- en bestemmingsplanprocedures;

  • -

    bij bestuurlijk vooroverleg over ruimtelijke plannen een reactietermijn van 3 maanden aan te houden;

  • -

    de hoorzittingscommissie in stand te laten als forum voor het indienen van mondelinge zienswijzen tegen ontwerp-bestemmingsplannen en ontwerp-projectbesluiten waarvoor de gemeenteraad bevoegd was;

  • -

    het delegatiesysteem dat op basis van de WRO was vastgesteld, voort te zetten onder de Wro.

Over deze punten kan worden opgemerkt dat de hoorzittingscommissie inmiddels is opgeheven. Verder is het delegatiestelsel uit het laatstgenoemde punt sinds 2008 verwerkt in het delegatiebesluit dat de gemeenteraad nam naar aanleiding van de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in 2010. De nu voorliggende notitie gaat daarom niet in op het eerstgenoemde onderdeel uit het besluit van 1 juli 2008. Zij bouwt wel voort op de ervaringen die zijn opgedaan bij de toepassing van de andere onderdelen. In dat verband komen onder meer aan de orde:

  • -

    de inspraakprocedure en het bestuurlijk vooroverleg;

  • -

    publicaties en (digitale) beschikbaarstelling;

  • -

    het werken met ‘veegplannen’;

  • -

    het aanwijzen van categorieën van gevallen waarvoor geen ‘verklaring van geen bedenkingen’ nodig is;

  • -

    toekomstige ontwikkelingen.

VOORBEREIDING: INSPRAAKPROCEDURE EN BESTUURLIJK VOOROVERLEG

Zoals gezegd is het verloop van ruimtelijke procedures vanaf de ontwerpfase wettelijk vastgelegd. Dit betekent dat de gemeente bij het bepalen van haar werkprocessen daarvan niet kan of mag afwijken. Eventuele procedurele versnellingen moeten daarom vooral worden gezocht in de voorbereidingsfase.

Bij bestemmingsplanherzieningen en buitenplanse afwijkingen van een bestemmingsplan geeft de gemeente Berkelland in de voorbereidingsfase toepassing aan de Inspraakverordening. Daarbij ligt een voorontwerpbestemmingsplan of een aanvraag om buitenplanse afwijking (aanvraag om omgevingsvergunning) zes weken ter inzage. Na het beoordelen van eventueel ingediende inspraakreacties, volgt daarna nog een ter inzage legging van zes weken als ontwerpbestemmingsplan of als ontwerp-omgevingsvergunning.

Ervaringen

Bij deze huidige werkwijze wordt de inspraaktermijn door initiatiefnemers wel eens ervaren als onnodig tijdsverlies, zeker als er geen inspraakreacties worden ingediend. Dit geldt nog sterker wanneer het gaat om buitenplanse afwijkingsprocedures waarbij het indienen van de aanvraag om omgevingsvergunning al is bekendgemaakt en daarover geen reacties werden ingediend.

Aan de andere kant bewijst een inspraakronde ook voor de initiatiefnemer echter wel degelijk zijn nut. Zo hoeft een plan nog niet helemaal te zijn uitgewerkt voordat een inspraakprocedure kan worden opgestart. Bij herzieningen van een bestemmingsplan is het bijvoorbeeld mogelijk om af te zien van het maken van een voorontwerpbestemmingsplan en om de inspraakronde te laten plaatsvinden op basis van de ingediende aanvraag tot herziening van het bestemmingsplan. Verder kan de inspraakronde bij buitenplanse afwijkingen worden gevoerd aan de hand van een schetsplan dat eventueel wordt voorzien van een toelichting. Dit biedt voor initiatiefnemers een kans om op een vroegtijdig moment in de planvorming te kijken hoe hun plan valt. Dit kan initiatiefnemers onnodige kosten besparen, terwijl de proceduretijd ook wordt verkort door het ‘naar voren halen’ van de inspraakronde.

Bij een nog niet volledig uitgewerkt plan ontstaat bij omwonenden bovendien minder snel de indruk dat zij worden geconfronteerd met een plan dat al in kannen en kruiken is. Voor de initiatiefnemer en de omwonenden biedt een inspraakronde in die situatie dus goede mogelijkheden om elkaars belangen te verkennen en zo goed mogelijk in te brengen in het plan- en besluitvormingsproces. Het spreekt natuurlijk voor zich dat een aanvraag voor een bestemmingsplanafwijking of –herziening wel genoeg informatie over het achterliggende plan moet bevatten om als basis te kunnen dienen voor een inspraakprocedure. Alleen dan kunnen anderen een goed beeld krijgen van het plan en kan op een goede manier toepassing worden gegeven aan de inspraakverordening.

Ook met het oog op de latere procedure kan een inspraakronde verder zijn nut bewijzen. Zo kunnen inspraakreacties aanleiding geven tot aanpassingen van een plan voordat de wettelijk geregelde procedure begint met de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan of de ontwerp-omgevingsvergunning. Dit voorkomt tijdens de rest van de procedure soms vertragingen (uitgestelde publicatie van de vaststelling of zelfs een herhaling van de ontwerpfase op basis van een na zienswijzen aangepast plan).

Bij dit alles biedt de Inspraakverordening de mogelijkheid om de wijze van communiceren af te stemmen op de aard/omvang van een project. Hierbij valt te denken aan inloopavonden of aan het aanhouden van een langere inspraaktermijn bij een zeer groot plan. Dit laatste is verder in de procedure niet mogelijk omdat vanaf de ontwerpfase de wettelijke procedures moeten worden toegepast met de daarin genoemde termijn van ter inzage legging (zes weken). Met het afstemmen van de inspraaktermijn en –vorm op de aard van het project zijn in de afgelopen jaren goede ervaringen opgedaan. Zij zijn dan ook een argument om op enige manier vast te houden aan toepassing van de Inspraakverordening.

Verkorten inspraaktermijn

De wetgever heeft er bewust voor gekozen om de voorbereidende fase van ruimtelijke procedures ‘vormvrij’ te laten. Daarom stelt de Wro geen eisen aan de manier waarop inspraak wordt verleend. Verder is het ook bij de toepassing van de Inspraakverordening niet verplicht om uit te gaan van een inspraaktermijn van zes weken. De Inspraakverordening maakt het namelijk mogelijk om te kiezen voor een kortere termijn. Daarbij moet dan wel in het oog worden gehouden dat een termijn niet zo kort wordt gesteld dat in alle redelijkheid geen sprake meer is van een goede mogelijkheid om reacties in te brengen.

Het is daarom zaak om bij de toepassing van de Inspraakverordening een goede balans te vinden tussen het belang van de initiatiefnemer en de belangen van anderen/ omwonenden. Daarbij zou kunnen worden uitgegaan van een inspraaktermijn van twee weken. Afhankelijk van de omvang van het plan kan dan nog altijd worden gekozen voor een inspraaktermijn van zes weken en/of een inloopmoment. Bij dit laatste is overigens van belang dat in de publicaties altijd de mogelijkheid wordt aangeboden voor het maken van een afspraak met de behandelend ambtenaar en het indienen van mondelinge zienswijzen. Verder is het bij aanvragen om omgevingsvergunning ook zo dat de ontvangst daarvan (digitaal) wordt bekendgemaakt. Een publicatie over het verlenen van inspraak is dus al vaak de tweede gemeentelijke publicatie over een project dat afwijkt van een bestemmingsplan. Tenslotte is het in situaties waarbij veel inspraakreactie binnenkomen ook nog altijd mogelijk om een tweede keer toepassing te geven aan de Inspraakverordening voordat het formele gedeelte van een procedure begint. Dit zou bijvoorbeeld aan de orde kunnen zijn bij een plan dat veel inspraakreacties oplevert of dat na de inspraakfase zo ingrijpend wordt aangepast dat er eigenlijk sprake is van een nieuw plan. Het is met andere woorden mogelijk om te kiezen voor procedureel maatwerk, ook wanneer er voor wordt gekozen om in beginsel uit te gaan van een inspraaktermijn van twee weken. Zo biedt het de mogelijkheid voor de gedragslijn om in schoolvakantieperioden te blijven uitgaan van een langere inspraaktermijn (bijv. zes weken in de zomervakantie).

Bestuurlijk vooroverleg

Voor het vasthouden aan een (verkorte) inspraakprocedure valt ook iets te zeggen omdat voorafgaand aan de formele start van ruimtelijke procedures nog altijd bestuurlijk vooroverleg moet plaatsvinden. In de praktijk vindt het bestuurlijk vooroverleg tegelijkertijd plaats met de inspraakprocedure. Hierdoor is het tijdsverlies van deze procedurestap beperkt te noemen. Dit kan worden geborgd door de reactietermijn voor het bestuurlijk vooroverleg te verkorten tot één maand. Dit laatste is mogelijk omdat het overleg al kan worden gestart voor de inspraakpublicatie. Verder hoeven het Rijk en de provincie niet meer bij elk onderwerp inhoudelijk te worden betrokken, terwijl het waterschap in het kader van de zogenaamde ‘watertoets’ vrijwel altijd in staat is gebleken om binnen één maand te reageren.

Het mag duidelijk zijn dat het bestuurlijk vooroverleg meer tijd zal kosten bij grote ruimtelijke ontwikkelingen. Vaak legt een initiatiefnemer in die situaties echter ook zelf contact met de andere betrokken overheidsdiensten. Het is daarom niet zinvol om de algemene lijn over de toepassing van de Inspraakverordening af te stemmen op deze uitzonderingen.

Bij het benoemen van deze termijnen moet worden opgemerkt dat zij zijn bedoeld als termijnen van orde. Daarbij is het overigens ook niet zinvol om bij het verstrijken van de termijn voor het bestuurlijk vooroverleg een procedure te vervolgen als verwacht wordt dat rijk, provincie of waterschap daarbij kanttekeningen plaatsen vanuit hun beleid. In dat geval kunnen het rijk of de provincie in de ontwerpfase namelijk zienswijzen indienen om vervolgens zelfs beroep in te stellen bij de rechtbank (omgevingsvergunning) of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (bestemmingsplan). Dit zou verderop in de procedure dus tot nog meer vertraging leiden dan de ‘termijnoverschijding’. In dat soort omstandigheden moet de gemeente zich dus niet gebonden achten aan de overlegtermijn van één maand maar wel aansturen op een zo spoedig mogelijke reactie van de betrokken overheidsinstantie.

Beslispunten inspraakprocedure/bestuurlijk vooroverleg:

  • ·

    toepassing blijven geven aan de inspraakverordening voorafgaand aan de ter inzage legging van een ontwerpbestemmingsplan of een ontwerp-omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking, waarbij;

    • -

      wordt uitgegaan van een inspraaktermijn van twee weken voor het indienen van schriftelijke of mondelinge zienswijzen;

    • -

      afhankelijk van de aard en omvang van een project wordt gekozen voor een langere termijn (bijvoorbeeld zes weken), al dan niet in combinatie met een inloopmoment (procedureel maatwerk in de voorbereidende fase);

    • -

      het voeren van de inspraakprocedure mogelijk is als nog geen volledig uitgewerkt bouwplan of voorontwerpbestemmingsplan beschikbaar is (inspraak op basis van de aanvraag of schetsplan met toelichting).

  • ·

    als termijn voor het bestuurlijk vooroverleg één maand aanhouden (termijn van orde).

PUBLICATIES EN (DIGITALE) BESCHIKBAARSTELLING

Procedureel

Bij ruimtelijke procedures zijn publicaties verplicht. Daarbij vereist de Wro dat sommige publicaties moeten worden geplaatst in de Staatscourant en het huis-aan-huisblad. De gemeente maakt publicaties over Wro-procedures verder bekend via het publicatiebord bij de ingang van het gemeentehuis. Dit is niet verplicht en gebeurt ook niet bij vergelijkbare Wabo-procedures op milieugebied die vanuit de Omgevingsdienst Achterhoek worden verzorgd. Het is aan de gemeente zelf om vorm te geven aan dit informele voortraject en om al dan niet gebruik te maken van het publicatiebord.

Zoals gezegd is in de afgelopen jaren bij het informele voortraject toepassing gegeven aan de inspraakverordening en de iii-ladder. Daarbij werden publicaties over voorontwerp-bestemmingsplannen geplaatst in het “Berkelbericht”, de gemeentelijke katern in het huis-aan-huisblad “Achterhoek Nieuws”. Het bijbehorende dossier werd digitaal beschikbaar gesteld via de gemeentelijke site (pdf-formaat), terwijl het ook analoog kon worden ingezien op het gemeentehuis. Afhankelijk van het onderwerp werden tijdens de inspraakperiode soms ook afzonderlijke inloop- of inspraakbijeenkomsten georganiseerd. Als inspraakperiode werd in de regel een termijn van zes weken aangehouden. Initiatiefnemers werd aangeraden om voorafgaand aan de eerste procedurestap contact te leggen met omwonenden of andere direct betrokkenen en hen zo vroeg mogelijk op de hoogte te brengen van hun plan.

De formeel-wettelijke Wro-procedure begint met het ter inzage leggen van een ontwerpbestemmingsplan. Deze ter inzage legging vindt verplicht plaats in de Staatscourant en in het huis-aan-huisblad. Daarbij zijn de termijn van ter inzage legging en de manier waarop zienswijzen kunnen worden ingediend in de Wro zelf beschreven. Ook is voorgeschreven dat het ter inzage liggende ontwerpbestemmingsplan digitaal beschikbaar moet worden gesteld op de landelijke site www.ruimtelijkeplannen.nl. De daarop geplaatste bestemmingsplannen moeten zijn opgebouwd volgens het landelijke digitale IMRO-systeem. In aanvulling hierop stelt de gemeente haar ruimtelijke plannen ook in pdf-formaat beschikbaar via de gemeentelijke website, dit om ze ook bereikbaar te laten zijn bij een storing op de landelijke site. Deze manier van publiceren en beschikbaarstelling moet ook worden gevolgd bij vastgestelde bestemmingsplannen.

Sinds het in werking treden van de Wro is het niet langer verplicht om bekend te maken dat een nieuw bestemmingsplan onherroepelijk is geworden. Omdat dit moment echter ook het begin is van de periode van 5 jaar waarbinnen eventuele benadeelden een verzoek om een tegemoetkoming in schade (vroeger: ‘planschade’) kunnen indienen, wordt dit toch gedaan via een publicatie in het ‘Berkelbericht’. Het voordeel hiervan is dat bij een eventuele schadeverzoek makkelijk is te bepalen of dat tijdig is ingediend. Verder markeert de publicatie het einde van een soms langlopende procedure en geeft zij op een actieve wijze informatie over de afloop daarvan.

Ervaringen

De hierboven beschreven werkwijze heeft de afgelopen jaren goed gewerkt. Over de publicatie-verplichtingen kan worden vermeld dat deze uitgaan van een zekere balans tussen het ‘brengen’ van informatie en het ‘halen’ daarvan. De wetgever is er daarbij van uitgegaan dat de overheid de wettelijk voorgeschreven publicatieverplichtingen moet nakomen, iets waaraan de rechtspraak streng toetst. Daar stelt de wetgever tegelijkertijd tegenover dat het aan de burger is om kennis te nemen van de overheidsinformatie en daar zo nodig ook actief mee om te gaan.

Met het oog op dat laatste is van belang dat de gemeente Berkelland sinds begin 2013 is aangesloten bij de landelijke site voor overheidspublicaties (www.overheid.nl). Belangstellenden kunnen zich daarbij aanmelden voor een gratis e-mailservice die hen via de e-mail informeert over publicaties van de (lokale) overheid. Op deze manier worden abonnees, wanneer zij daar prijs op stellen, daarvan rechtstreeks op de hoogte gebracht. Voor de volledigheid kan worden opgemerkt dat degenen die inspraakreacties of zienswijzen indienden over het (voor)ontwerpbestemmingsplan, bij de volgende procedurestap worden geïnformeerd over de gemeentelijke beoordeling daarvan en over het vervolg van de procedure.

Bij het gebruik van het publicatiebord bij het gemeentehuis kan worden opgemerkt dat dit medium door de jaren heen aan belang heeft ingeboet. Dit heeft er onder meer mee te maken dat het aanplakken van publicaties op het publicatiebord in het ruimtelijk bestuursrecht niet meer verplicht is, terwijl dat vroeger soms wel zo was. Dit geeft aanleiding tot het voorstel om dit communicatiemiddel niet langer in te zetten bij Wro-publicaties. Hierbij is van belang dat het publicatiebord ook niet meer wordt gebruikt bij vergelijkbare Wabo-procedures, terwijl de meeste mensen contact opnemen naar aanleiding van publicaties in het huis-aan-huisblad, op de gemeentelijke website of via de digitale bekendmakingen-service. Door niet langer gebruik te maken van het publicatiebord, worden mensen daarom niet op een informatieachterstand gezet. Daarbij kan worden opgemerkt dat bij de balie van het gemeentehuis exemplaren van het “Achterhoek Nieuws” verkrijgbaar zijn zodat iedereen zich ook via die weg op de hoogte kan blijven stellen van gemeentelijke publicaties.

Naast het plaatsen van gemeentelijke publicaties, wordt een deel van de communicatie ook bij de initiatiefnemers neergelegd. Zo wordt aan aanvragers niet alleen gevraagd of zij hun plan hebben besproken met direct omwonenden, maar wordt hen zo nodig ook aangeraden om dat alsnog te doen voordat een eerste procedurestap wordt gezet. Hoewel het formeel afdwingen van dergelijk ‘buurtoverleg’ niet mogelijk is, zijn de meeste aanvragers er wel van te overtuigen dat het ook in hun eigen belang is om te voorkomen dat omwonenden het plan ‘uit de krant’ moeten vernemen. Een garantie voor het uitblijven van zienswijzen of beroepschriften zal echter ook in dat geval nooit ontstaan.

Al met al kan worden gesteld dat de gemeente Berkelland bij ruimtelijke procedures al een vrij uitvoerige werkwijze hanteert waar het gaat over de communicatie rondom ruimtelijke plannen. Daarbij biedt zij met name in de inspraakfase ruime mogelijkheden om dossiers (digitaal) in te zien en om daarop te reageren. Deze lijn kan worden voortgezet waarbij voortaan wordt afgezien van het gebruik van het publicatiebord.

Beslispunten publicaties/digitale beschikbaarstelling:

  • ·

    naast de verplichte digitale beschikbaarstelling op www.ruimtelijkeplannen.nl worden bestemmingsplannen/wijzigingsplannen/buitenplanse afwijkingen ook op de gemeentelijke website geplaatst (pdf-formaat);

  • ·

    voorafgaand aan de start van ruimtelijke procedures worden initiatiefnemers gewezen op het belang van vroegtijdige communicatie met de omwonenden;

  • ·

    publicaties over het onherroepelijk worden van bestemmingsplannen en/of buitenplanse afwijkingen worden geplaatst in het ‘Berkelbericht’ (niet verplicht)

  • ·

    Wro/Wabo-publicaties worden niet langer op het gemeentelijkepublicatiebord aangeplakt.

HET WERKEN MET ‘VEEGPLANNEN’

In de motie die tijdens de raadsvergadering van 26 juni 2013 werd ingediend, is het college gevraagd om te onderzoeken of het in de gemeente Berkelland mogelijk zou zijn om bij bestemmingsplanprocedures te werk te gaan volgens de werkwijze van de gemeente Buren met zogenaamde ‘veegplannen’. Verzocht werd om voor burgers, voor bedrijven en voor de gemeente de voor- en nadelen van dit systeem op een rij te zetten. Dit verzoek is ingevuld via de memo van 20 januari 2014 die op 30 januari 2014 is besproken in een Technisch Beraad tussen het college en de Raadscommissie Ruimte (zie bijlage).

Uit het Technisch Beraad kwam het beeld naar voren dat de gemeenteraad het wenselijk vond om de veegplan-methode in de toekomst met name in te zetten bij de uiteindelijke vertaling van verleende buitenplanse afwijkingen in een bestemmingsplan. Daarbij is vanuit de gemeenteraad de behoefte uitgesproken om te worden geïnformeerd over lopende procedures tot wijziging van een geldend bestemmingsplan of het verlenen van een buitenplanse afwijking. Het college heeft aangegeven dat deze twee zouden worden meegenomen in de nu voorliggende notitie.

Het veegplan als vertaling van buitenplanse afwijkingen

Zoals gezegd is het de bedoeling om de veegplan-methode vooral in te zetten bij het verwerken van buitenplanse afwijkingen in de bestemmingsplannen waarvan wordt afgeweken. Het kan zijn dat hiervoor na de afwijkingsprocedure nog een procedure nodig is om het bestemmingsplan te wijzigen (bevoegdheid college) of te herzien (bevoegdheid gemeenteraad). Het idee is om afgeronde buitenplanse afwijkingen op gezette tijden te verwerken in de bestemmingsplannen waarbij de gemeente de daarvoor benodigde procedure verzorgd. Op voorhand is niet exact te bepalen welke frequentie daarbij het best kan worden aangehouden en tot hoeveel veegplannen deze werkwijze dan zou kunnen leiden. Dit is namelijk niet alleen afhankelijk van het aantal projecten waarvoor een buitenplanse afwijking nodig is (geweest), maar ook van de locatie waarop deze projecten betrekking hebben en van welk bestemmingsplan er dus wordt afgeweken. Niettemin wordt ingeschat dat een periode van twee tot drie jaar kan worden aangehouden als frequentie voor het verwerken van buitenplanse afwijkingen in een wijzigings- of herzieningsplan.

Voordeel initiatiefnemer

Om de bestemmingsplannen actueel te houden, is het de bedoeling om buitenplanse afwijkingen te laten volgen door een wijziging of herziening van het bestemmingsplan. Dit brengt met zich mee dat de kosten van een veegplan in beginsel ook moeten worden verhaald op de initiatiefnemers. De Legesverordening hanteert voor deze vertaalslag dan ook hetzelfde tarief als bij een ‘gewone’ bestemmingsplanherziening – of wijziging.

Na het verkrijgen van een omgevingsvergunning komt de verankering van de daarin verwerkte buitenplanse afwijking in het bestemmingsplan op initiatiefnemers nogal eens over als ‘mosterd na de maaltijd’. Dit gevoel is weliswaar begrijpelijk maar niet helemaal terecht omdat via de vertaling in het bestemmingsplan kan worden voorkomen dat misschien nogmaals een afwijkingsprocedure moet worden gevoerd bij latere aanpassingen van het project. Het aanpassen van het bestemmingsplan kan voor de initiatiefnemer dus een herhaling van afwijkingsprocedures voorkomen.

Daarbij staat het doorvoeren van de bestemmingsplanherziening of –wijziging na een buitenplanse afwijking doorgaans niet onder tijdsdruk omdat het betrokken project toch al mag worden uitgevoerd op basis van de verleende omgevingsvergunning. Dit laatste biedt de deelnemers en de gemeente de kans om een aantal verleende afwijkingen in één keer mee te nemen in een ‘veegplan’. Voor de vergunninghouder kan met het oog daarop worden gezocht naar een werkwijze die leidt tot lagere legeskosten.

Zo is het denkbaar om de leges voor de buitenplanse afwijking direct te heffen bij het verlenen van de omgevingsvergunning, maar om deze in gedeelten te laten betalen. Daarbij kan dan eerst een ‘basisbedrag’ worden betaald voor de al doorlopen procedure, terwijl het restant pas na het doorlopen van het ‘veegplan’ wordt ingevorderd. De kosten van het veegplan kunnen daarna over de deelnemers aan het veegplan worden verdeeld, terwijl de besparing op de al geheven legessom hen dan zou kunnen worden kwijtgescholden. Op deze manier weten de deelnemers-vergunninghouders vooraf hoe hoog de leges in het slechtste geval kunnen uitpakken, terwijl zij op voorhand nog niet het hele bedrag hoeven te betalen en uiteindelijk wellicht uitkomen op een lager legesbedrag. Tegelijkertijd heeft de gemeente in beeld wie een nog nader te bepalen deel van de leges moet betalen en kan zij met minder procedures toch de bestemmingsplannen actueel houden.

De bovenstaande betalingsregeling kan worden toegelicht met een rekenvoorbeeld dat uitgaat van het legestarief van 2014. Zo hanteert de Tarieventabel van 2014 een tarief van € 5.832,65 voor het verlenen van een buitenplanse afwijking van een bestemmingsplan. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning waarvan de buitenplanse afwijking deel uitmaakt, wordt dit bedrag geheven door de heffingsambtenaar. Daarbij wordt dan echter als betalingsregeling voorgesteld om in eerste instantie bijvoorbeeld € 3.832,65 te betalen en om de resterende € 2.000,- pas in rekening te brengen na de vertaling van de buitenplanse afwijking in het bestemmingsplan. Dient zich voor het eerstvolgende veegplan géén ander project aan, dan moet de vergunninghouder deze € 2.000,- te zijner tijd dus alsnog helemaal betalen. Lopen er echter nog drie andere projecten mee in het veegplan, dan hoeft elk van de deelnemers-vergunninghouders dus maar € 500,- te betalen. Bij de invordering van dit bedrag kan de invorderingsambtenaar elk van hen dus € 1.500,- aan leges kwijtschelden.

Informeren over lopende procedures

Tijdens het Technisch Beraad van 30 januari 2014 is gevraagd of het mogelijk was om de gemeenteraad te informeren over lopende procedures tot wijziging van een geldend bestemmingsplan of het verlenen van een buitenplanse afwijking. Aan deze wens kan worden tegemoetgekomen door net als in het verleden voorafgaand aan de vergaderingen van de Raadscommissie Ruimte een overzicht beschikbaar te stellen. Aan de hand van dit overzicht kunnen dan altijd vragen worden gesteld aan de betrokken portefeuillehouders. Verder biedt het overzicht ook een handvat voor de raadsleden om de werkwijze met de veegplan-methode te volgen.

V erklaring van geen bedenkingen

Het college van burgemeester en wethouders mag een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan alleen verlenen als de gemeenteraad daarvoor een zogenaamde ‘verklaring van geen bedenkingen’ (vvgb) heeft afgegeven. Bij de invoering van de Wabo heeft de gemeenteraad op 14 september 2010 categorieën van gevallen aangewezen waarvoor het college zonder vvgb kan afwijken van het bestemmingsplan. Deze lijst was een samenvoeging van de voorheen geldende provinciale ‘artikel 19, lid 2 WRO’-lijst en het vroegere delegatiebesluit. Dit laatste ging vooral over woningbouwplannen waarbij het college de ruimte kreeg tot 25 of 5 woningen in de grote resp. kleine kernen.

Ten aanzien van de op 14 september 2010 vastgelegde categorieën is van belang dat de daarin verwerkte ‘provinciale lijst’ niet meer goed bruikbaar is. De oorzaak daarvan ligt in het feit dat de randvoorwaarden in deze ‘provinciale lijst’ zijn ontleend aan het inmiddels vervallen Streekplan Gelderland 2005. Deze constatering biedt een kans om de gemeentelijke procedure te stroomlijnen. Dit kan gebeuren door een aanpassing van de categorieën van gevallen waarvoor geen vvgb nodig is, dit in combinatie met een goede informatieverschaffing over lopende procedures in de richting van de gemeenteraad.

Tegen die tweeledige achtergrond willen wij voorstellen om alleen te voorzien in een ‘verklaring van geen bedenkingen’ van de gemeenteraad bij woningbouwplannen voor meer dan 25 extra woningen (Borculo, Eibergen, Neede en Ruurlo) of voor meer dan 5 extra woningen (Beltrum, Geesteren, Gelselaar, Haarlo, Noordijk, Rekken en Rietmolen).

Een andere reden om de toepassing van de vvgb-figuur te beperken tot deze categorie, is het gegeven dat het aanvragen daarvan vanuit het perspectief van de aanvrager overkomt als een overbodige binnengemeentelijke procedure. Verder kan deze interne stap vertragend werken en de tijdswinst vanwege kortere inspraak wellicht teniet doen. Wanneer de gemeenteraad instemt met het aanpassen van de werkwijze rondom de vvgb, dan kan in een volgende raadsvoorstel een technisch-juridisch raadsvoorstel worden voorgelegd waardoor e.e.a. in besluitvorming wordt vastgelegd.

Beslispunten ‘veegplannen’:

  • ·

    bij het vertalen van buitenplanse afwijkingen door herziening- of wijziging van het geldende bestemmingsplan te werk gaan volgens de ‘veegplan’-methode;

  • ·

    een periode van 2 à 3 jaar aanhouden als frequentie voor veegplannen;

  • ·

    de kosten voor het opstellen van het veegplan verdelen onder de deelnemers aan de bestemmingsplanwijziging of –herziening door gefaseerde betaling van de te heffen leges (betalingsregeling, bevoegdheid heffingsambtenaar);

  • ·

    de gemeenteraad wordt voorafgaand aan de vergaderingen van de Raadscommissie Ruimte via een overzichtslijst geïnformeerd over de lopende procedures tot wijziging van een geldend bestemmingsplan of het verlenen van een buitenplanse afwijking.

  • ·

    de lijst met categorieën van gevallen waarvoor niet een ‘verklaring van geen bedenkingen’ vereist is, wordt aangepast (besluitvormend raadsvoorstel volgt).

TOEKOMSTIGE ONTWIKKELINGEN

Actueel houden van de nieuwe bestemmingsplannen

De afgelopen jaren zijn de bestemmingsplannen in de gemeente Berkelland geactualiseerd. Daarbij is bij een aantal bestemmingsplannen echter nog geen sprake van een gedigitaliseerd bestemmingsplan omdat bij het maken daarvan nog geen gebruik kon worden gemaakt van het landelijke instrumentarium (IMRO-systematiek) en de landelijke website voor ruimtelijke plannen. Het is de bedoeling dat ook deze bestemmingsplannen worden omgezet in een digitale versie. De Wro gaat er immers van uit dat alle bestemmingsplannen om de tien jaar worden geactualiseerd of verlengd. Zo staat in artikel 3.1, tweede lid, van de Wro”:

“De bestemming van gronden, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels, wordt binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, telkens opnieuw vastgesteld.”

Om te voorkomen dat over 10 jaar alle bestemmingsplannen tegelijk moeten worden opgepakt in een nieuwe actualiseringsronde, is nu al nagedacht over de volgorde die daarbij zou kunnen worden gehanteerd. Daarbij is als uitgangspunt genomen om de plannen meer gespreid in procedure te brengen en gelijksoortige bestemmingsplannen tegelijk op te pakken. Of kan worden volstaan met het verlengen van een bestemmingsplan, kan overigens pas bekeken als de planperiode naar zijn einde loopt.

Verder is van belang dat sommige gebieden in de gemeente als ‘witte vlek’ buiten het PAD-proces zijn gelaten. Dit had meestal te maken met het feit dat voor sommige concrete locaties al een bestemmingsplan was vastgesteld of met ontwikkelingen op het gebied van woningbouw. Vooral bij de laatstgenoemde gebieden is het zaak om deze te verwerken in digitale bestemmingsplannen omdat anders het risico ontstaat dat geen leges kunnen worden geheven bij het verlenen van omgevingsvergunningen. Het opstellen van digitale bestemmingsplannen voor deze ‘witte vlekken’ kan echter pas gebeuren nadat duidelijk is hoe deze gebieden uiteindelijk zullen worden ingericht. Deze benadering levert het volgende globale beeld op waar het gaat om het actueel houden van de huidige generatie bestemmingsplannen:

2013: - reparatieplannen vanwege uitspraken Raad van State over PAD-plannen;

t/m - ‘witte vlekken’ verwerken in digitale bestemmingsplannen;

2016 - herzieningen n.a.v. lopende ontwikkelingen zoals bijvoorbeeld de N18/nieuwe

provinciale Omgevingsvisie/Omgevingsverordening en nieuwe ruimtelijke

initiatieven (‘going concern’-werkzaamheden);

-actualiseren van beleidsonderwerpen (ter voorbereiding op nieuwe generatie

- bestemmingsplannen)

2015: 1/10 Eibergen Woongebieden (vanwege Op de Bleek).

2017:1/4 Ruurlo Woongebieden (vanwege Leusinkbrink);

2018:1/3 Borculo Woongebieden;

1/7 Neede Woongebieden;

1/11 Gelselaar Dorp.

2019: 1/1 Geesteren Dorp;

1/3 Haarlo Dorp;

1/5 Beltrum Dorp;

1/7 Rekken Dorp;

1/9 Rietmolen Dorp;

1/11 Noordijk Dorp.

2020: 1/3 Ruurlo Bedrijventerrein;

1/6 Eibergen Bedrijventerrein;

1/9 Borculo Bedrijventerreinen;

1/11 Neede Bedrijventerreinen.

2021: 1/3 Ruurlo Centrum;

1/7 Eibergen Centrum;

1/11 Borculo Centrum.

2022: 1/3 Neede Centrum;

1/7 Buitengebied.

In deze opsomming staan de bestemmingsplannen voor de centra van Neede en Borculo als laatste genoemd. Hierdoor krijgen ondernemers in winkelpanden buiten het winkelgebied nog 7 à 10 jaar de tijd om zich te oriënteren op een eventuele andere vestigingslocatie, dit in verband met het voornemen om in de dan op te stellen bestemmingsplannen ook voor deze centra vorm te geven aan het concentratiebeleid voor detailhandel.

De Omgevingswet

Bij dit alles is van belang dat het Rijk momenteel toewerkt naar de totstandkoming van de Omgevingswet. Deze wet vervangt bestemmingsplannen en andere gemeentelijke plannen over de fysieke leefomgeving door een zogenaamd omgevingsplan. In het overgangsrecht bij de Omgevingswet gaat echter worden bepaald dat de geldende bestemmingsplannen bij het in werking treden van de Omgevingswet zullen worden beschouwd als omgevingsplan. Het is nog niet exact bekend wanneer de Omgevingswet in werking zal treden, maar het Rijk streeft er naar om dat in 2018 te laten plaatsvinden. Vanuit het bovenstaande schema kan op dat moment worden bezien hoe eventuele aanpassingen aan de genoemde bestemmingsplannen kunnen worden opgepakt volgens de dan geldende wetgeving.

BIJLAGE

(Memo t.b.v. Technisch Beraad van 30 januari 2014)

MEMO

Aan

:

Weth. Scharenborg, deelnemers Technisch Beraad 30 januari 2014

Van

:

Gert Hans

Datum

Onderwerp

:

:

20 januari 2014

Voorstel werkwijze Berkelland n.a.v. 'veegplan'-methodiek

Tijdens de raadsvergadering van 26 juni 2013 werd een motie ingediend waarin het college werd verzocht om te onderzoeken of er mogelijkheden waren om de werkwijze van de gemeente Buren over te nemen en te gaan werken met ‘veegplannen’. Deze motie werd ter vergadering weer ingetrokken nadat de portefeuillehouder aangaf dat de bedoeling al bestond om na afronding van de actualiseringsronde de tot op heden gevolgde werkwijze tegen het licht te houden en het geen probleem was om daarbij te bezien of de ‘veegplan’-methodiek ook in de gemeente Berkelland zou kunnen worden opgepakt.

Wat is een ‘veegplan’?

De gemeente Buren werkt sinds enige jaren met zogenaamde ‘veegplannen’. Daarbij worden plannen van meerdere initiatiefnemers verpakt in één bestemmingsplanherziening die via een strak gepland proces de procedure doorloopt. Voor de aanvragers levert dit duidelijkheid op over de voortgang, terwijl er voor zowel de aanvragers als de gemeente mogelijkheden bestaan voor het besparen van kosten. Bij dit laatste moet wel worden opgemerkt dat de gemeente Buren de ‘veegplan’-systematiek combineert met een speciaal daarop gerichte werkwijze t.a.v. kostenverhaal (verrekening ambtelijke uren, anterieure overeenkomsten etc.). Voor de gemeente Buren levert dit een efficiencyslag op ten aanzien van de ruimtelijke procedure (één procedure, één raadsvoorstel/besluit, één beroepsgang etc.). Daar staat tegenover dat de werkwijze i.v.m. het kostenverhaal extra werkzaamheden met zich meebrengt in het juridische veld ((voor)overeenkomsten, hypothecaire akten etc.). Bij dit alles worden in het kader van de kostendekkendheid alle kosten neergelegd bij de aanvrager en ter zekerstelling vergaande financiële garanties verlangd (bankgaranties, hypothecaire zekerstelling).

De gemeente Gemert-Bakel werkt ook met ‘veegplannen’ maar gaat daarbij minder ver dan de gemeente Buren. Daarbij geeft zij zo mogelijk wel toepassing aan de wijzigingsbevoegdheden uit de geldende bestemmingsplannen en past zij kostenverhaal-instrumentarium minder stringent toe. Ook brengt de gemeente Gemert-Bakel grotere plannen niet onder in een ‘veegplan’ maar past zij deze werkwijze vooral toe bij kleine particuliere projecten. De gemeente Bronckhorst onderzoekt of zij deze benadering wil overnemen, maar is van plan om eerst de harmonisering van haar bestemmingsplannen te verbeteren.

Bestaande werkwijze in Berkelland

Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingevoerd. In de op diezelfde dag gehouden raadsvergadering is de notitie ‘Van WRO naar Wro (de gemeenteraad)’ besproken. Daarin kwam onder meer de gemeentelijke werkwijze bij ruimtelijke procedures aan de orde. Daarbij ging het bijvoorbeeld om de manier waarop de Inspraakverordening zou worden toegepast en over het gebruiken van de bevoegdheid tot verlening van projectbesluiten (vroeger art. 19, lid 1 WRO, tegenwoordig ‘buitenplanse afwijkingen’). De gemaakte werkafspraken zijn in stand gelaten bij de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en komen globaal op het volgende neer:

Wijziging bestemmingsplan

(collegebevoegdheid, toe te passen als kan worden voldaan aan voorwaarden uit vastgesteld bestemmingsplan)

Buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan (Wabo)

(collegebevoegdheid, soms is van de gemeenteraad een ‘verklaring van geen bedenkingen’ vereist)

Herziening bestemmingsplan

(gemeenteraad is bevoegd)

Inspraakprocedure (6 wkn.)

Inspraakprocedure (6 wkn.)

Ontwerp-wijzigingsplan ter inzage (6 wkn.)

Ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage (6 wkn.)

Ontwerpbestemmingsplan ter inzage (6 wkn.)

Besluit B&W

Besluit B&W

Raadsbesluit

Vastgesteld wijzigingsplan ter inzage (6 wkn.)

Verleende omgevingsvergunning ter inzage (6 wkn.)

Vastgesteld bestemmingsplan ter inzage (6 wkn.)

Na afloop: behandeling omgevingsvergunning

Na afloop: behandeling omgevingsvergunning

Toepassing methode ‘veegplan’

Buitenplanse afwijkingen (Wabo)

In tegenstelling tot de gemeenten Buren en Gemert-Bakel geeft de gemeente Berkelland wel toepassing aan de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid uit de Wabo. De ervaring leert dat deze procedure over het het algemeen erg veel duidelijkheid oplevert bij de omwonenden. Zij wordt namelijk gevoerd op basis van een concreet schetsplan/bouwplan/inrichtingsplan en niet op basis van een bestemmingsplan waarbij in de verbeelding (plankaart) lang niet altijd duidelijk maakt wat er nu precies gaat gebeuren.

Voor de aanvrager/initiatiefnemer is het voordelig dat de afwijkingsprocedure uitmondt in een omgevingsvergunning. Bij een Wro-procedure is dat niet het geval, ongeacht of het daarbij gaat om een bestemmingsplanwijziging of een bestemmingsplanherziening. Door de route van de buitenplanse afwijking niet te benutten, moet een initiatiefnemer ná een Wro-procedure dus alsnog een omgevingsvergunning aanvragen. Deze dubbeling van procedures kan leiden tot twee op elkaar volgende rechtsgangen.

Door te werken met buitenplanse afwijkingen is ook de communicatie vanuit de gemeente goed te verzorgen. Op basis van het schetsplan/bouwplan/inrichtingsplan is de beoogde nieuwe ontwikkeling immers op de meest duidelijke manier te schetsen. Bovendien komt het de klantvriendelijkheid ten goede dat plannen zo snel mogelijk behoorlijk concreet zijn en iedereen kan zien wat de bedoeling van de ruimtelijke procedure is.

Aandachtspunt blijft dat een verleende afwijking op enig moment moet worden doorvertaald in het bestemmingsplan zodat bij een eventuele ontwikkeling op het betrokken perceel niet nogmaals een afwijkingsprocedure nodig is. Hierbij kan de ‘veegplan’-methodiek zijn nut bewijzen door bijvoorbeeld jaarlijks/tweejaarlijks alle afgeronde buitenplanse afwijkingen op te pakken in één bestemmingsplanherziening. Welke frequentie daarbij moet worden aangehouden is op voorhand lastig in te schatten omdat nog geen duidelijk is bestaat hoe vaak een buitenplanse afwijking van de nieuwe digitale bestemmingsplannen nodig zal zijn.

Wel is duidelijk dat het van belang is om in de leges voor de buitenplanse afwijking een bedrag in te bouwen voor de latere planologische vertaling op bestemmingsplanniveau. Bij de hoogte daarvan is relevant dat voor een dergelijk ‘veegplan’ weinig inhoudelijke werkzaamheden nodig zijn omdat de te verwerken afwijkingsbesluiten zelf al een ruimtelijke onderbouwingen kennen waarop kan worden aangesloten.

Bestemmingsplanwijzigingen

Het nieuwe bestemmingsplan voor het buitengebied van Berkelland kent veel wijzigingsregels. Deze zijn ingebouwd om binnen door de gemeenteraad vastgestelde kaders ze snel mogelijk te kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen. De wijzigingsprocedure is zo kort dat het maar de vraag is of het voor betrokkenen een meerwaarde oplevert dat zijn plan meeloopt in een jaarlijks ‘veegplan’ voor bestemmingsplanwijzigingen. Daarbij komt nog dat op dit moment niet goed kan worden ingeschat hoeveel wijzigingsprocedures zich jaarlijks zullen aandienen en hoe groot de meerwaarde van een ‘veegplan’-methodiek dus kan zijn. Afgezien daarvan is het ook zonder veegplan-werkwijze mogelijk om tegelijk ingediende wijzigingsverzoeken in één procedure op te pakken.

Bestemmingsplanherzieningen

Nu de gemeentelijke bestemmingsplannen zijn geactualiseerd, zal de noodzaak voor bestemmingsplanherzieningen zich vooral voordoen bij betrekkelijk grote ruimtelijke ontwikkelingen. Dit geldt nog sterker wanneer we kleinere, veelal particuliere initiatieven net als nu ook blijven oppakken via buitenplanse afwijkingen van een bestemmingsplan. De grote ontwikkelingen lenen zich echter niet goed voor een ‘veegplan’-methodiek omdat de bijbehorende processen vaak hun eigen dynamiek kennen en gezamenlijke behandeling daarvan dus niet goed mogelijk is. Zoals hiervoor al is gezegd zou de ‘veegplan’-methodiek echter wel zijn nut kunnen bewijzen bij de vertaling van al verleende buitenplanse afwijkingen via herziening van het geldende bestemmingsplan (zie bij buitenplanse afwijking).

Vergelijking ‘veegplan’-methode t.o.v. Berkelland

Als eerste moet worden geconstateerd dat de gemeente Buren het ‘veegplan’ als exclusieve methode toepast voor het planologisch inpassen van nieuwe ontwikkelingen. Daarbij gaat zij er aan voorbij dat aanvragers ook via een omgevingsvergunning kunnen verzoeken om een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan. Verder past zij ook de wijzigingsbevoegdheid niet toe, ook niet wanneer kan worden voldaan aan de voorwaarden die daarvoor gelden. Het is juridisch gezien niet goed verdedigbaar om op niet-ruimtelijke gronden deze wettelijk bestaande wegen te blokkeren. Verder heeft de initiatiefnemer na het ‘veegplan’ meestal alsnog een omgevingsvergunning nodig zodat hij uiteindelijk met een dubbele procedure wordt geconfronteerd.

De bestemmingsplannen in de gemeente Buren zijn behoorlijk conserverend van aard en laten niet altijd de ontwikkelingen toe die in Berkelland zijn toegelaten (al dan niet via een snellere procedure dan een planherziening). Zo is er sprake van een bestemmingsplanherziening voor het vervangen van een bedrijfswoning in het buitengebied of voor het aanleggen van parkeerplaatsen op een erf in het buitengebied, iets wat in de Berkellandse systematiek niet aan de orde is omdat daarvoor binnenplanse afwijkingsmogelijkheden bestaan.

Bij het maken van het Berkellandse bestemmingsplan voor het buitengebied is verder ingestoken op een plan met veel wijzigingsmogelijkheden. Deze constructie biedt bij uitstek de mogelijkheid om op een snelle manier in te spelen op nieuwe ontwikkelingen/aanvragen. Het is de vraag of het wenselijk is om aanvragers een jaar te laten wachten op het starten van een langere procedure dan noodzakelijk, terwijl hij via een individuele procedure in ongeveer 3 maanden kan worden geholpen. De ingebouwde dynamiek van het net vastgestelde bestemmingsplan, die juist is ingevoerd om snel en eenvoudig te kunnen inspelen op wensen vanuit het gebied, zou daarmee zijn nut kunnen verliezen.

Het Burense bestemmingsplan voor het buitengebied kent nog de nodige ‘witte vlekken’ die gaandeweg worden ingevuld door ze mee te nemen in een veegplan. In Berkelland doet zich deze situatie niet voor, terwijl de wijzigingsbevoegdheden volop kunnen worden ingezet.

Om duidelijkheid te verschaffen aan de deelnemers aan een veegplan, is het nodig gebleken om een daarop afgestemde werkwijze te ontwikkelen ten aanzien van het kostenverhaal. Deze werkwijze is gebaseerd op een zeer zakelijke houding van de gemeente die op enige afstand staat van de benadering ten opzichte van klanten die de gemeente Berkelland kiest. Dit springt met name in het oog bij particuliere initiatieven waarbij alternatieve procedurele routes bestaan maar waarbij de gemeente toewerkt naar deelname aan een veegplan. Als het wenselijk is om de Burense werkwijze over te nemen, dan moet daarbij in acht worden genomen dat het enige tijd duurt voordat er voldoende draagvlak is om de veegplan-methode consequent aan te houden.

De efficiencyslag bij de gemeente Buren komt neer op het winnen van 1 fte bij hun team ruimtelijke ordening. Daar staat dan wel tegenover dat de werkwijze meer juridisch werk met zich meebrengt (onderhandelingen over de overeenkomsten, opstellen van overeenkomsten/aktes etc.). Verder moet het veegplan vaak alsnog worden gevolgd door een omgevingsvergunning die ook om behandeling vraagt. In Buren verloopt dit laatste via de Wabo-brede omgevingsdienst zodat de gemeente daar niets mee van doen heeft. Wanneer wèl toepassing zou worden gegeven aan bijvoorbeeld de buitenplanse 2afwijkingsbevoegdheid, dan is alles in één procedure geregeld. In dat opzicht leidt de veegplan-methodiek dus soms tot een dubbele procedure voor de aanvrager. Verder is van belang dat de gemeente Buren geen toepassing geeft aan de wijzigingsbevoegdheid maar bewust kiest voor de herzieningsprocedure en de daaraan verbonden lange procedure. Het is niet duidelijk te zeggen welke efficiency zou kunnen worden behaald als in de gemeente Berkelland wèl toepassing zou worden gegeven aan de korte wijzigingsprocedures. Dit heeft er onder meer mee te maken dat nog niet is in te schatten hoe vaak de wijzigingsprocedure moet worden ingezet en of een jaarlijkse wijzigingsronde dus meerwaarde oplevert.