Coördinatieverordening Gemeente De Wolden 2011

Ondertekening

Toelichting 1 Toelichting

Hoofdstuk 1: Algemene toelichting1 InleidingOp 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Deze wet wijzigt de procedure voor het verlenen van diverse vergunningen met betrekking tot de fysieke leefomgeving, in die zin dat de verschillende vergunningen die nodig zijn voor de uitvoering van een project (bijvoorbeeld sloopvergunning, bouwvergunning, monumentenvergunning, kapvergunning en aanlegvergunning) gebundeld worden tot één omgevingsvergunning, waarin de verschillende toestemmingen om een en ander uit te voeren zijn opgenomen. Het is mogelijk om met een omgevingsvergunning een project uit te voeren dat niet past binnen een bestemmingsplan of beheersverordening. In de omgevingsvergunning is dan een zogenaamd projectafwijkingsbesluit opgenomen. Deze mogelijkheid is de opvolger van het projectbesluit uit de Wet ruimtelijke ordening.Het is ook mogelijk om een project dat niet binnen het bestemmingsplan past te realiseren via een bestemmingsplanherziening, een wijzigings en/of uitwerkingsplan en een daarop volgende omgevingsvergunning die binnen het nieuw vastgestelde bestemmingsplan/wijzigingsplan/uitwerkingsplan past. In veel gevallen heeft deze optie de voorkeur van initiatiefnemer en gemeente. De proceduretijd kan echter aanzienlijk langer zijn dan die van een projectafwijkingsbesluit, omdat de Wabo geen mogelijkheden biedt tot het coördineren van een vergunningbesluit met een nieuw bestemmingsplan, een wijziging en/of uitwerking van het bestemmingsplan. De Wet ruimtelijke ordening voorziet in de mogelijkheid in dergelijke gevallen de bestemmingsplanprocedure en de omgevingsvergunning te coördineren, waardoor de proceduretijd wordt verkort.De coördinatieregeling is dus een aanvulling op de Wabo. Daarmee kan de dienstverlening aan de aanvrager van een omgevingsvergunningaanvraag die in strijd is met het bestemmingsplan verbeterd worden, zowel door het tempo dat met de coördinatieregeling gemaakt kan worden, als door duidelijkheid die het in samenhang afhandelen van verschillende procedures met zich meebrengt.2 Wettelijk kaderArtikel 3.30, eerste lid Wro: "Bij besluit van de gemeenteraad kunnen […] categorieën van gevallen worden aangewezen waarin de verwezenlijking van een onderdeel van hetgemeentelijk ruimtelijk beleid het wenselijk maakt dat […] de voorbereiding en bekendmaking van een bestemmingsplan, een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan, […] wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten […]." De wet stelt grenzen aan het toepassen van de coördinatieregeling, omdat het besluit om de regeling toe te passen grote gevolgen heeft voor de procedures van de te coördineren besluiten. Het in artikel 3.30 Wro neergelegde kader bevat twee eisen:1. het moet gaan om de verwezenlijking van "gemeentelijk ruimtelijk beleid" en2. het moet wenselijk zijn om de gecoördineerde besluitvorming in te zetten voor de verwezenlijking van dat beleid.Om te voldoen aan deze eisen staat de coördinatieverordening alleen coördinatie toe wanneer een bestemmingsplan en een omgevingsvergunning deel uitmaken van de tecoördineren besluiten. Het bestemmingsplan is vereist om te waarborgen dat het om de uitvoering van gemeentelijk beleid gaat; het bestemmingsplan is immers -naast destructuurvisie- dé planfiguur waarin de gemeente haar ruimtelijke beleid kenbaar maakt. Als er op uitvoering gerichte elementen in het bestemmingsplan zitten, is het wenselijkom in één procedure zowel de planologische wijziging -het bestemmingsplan- als de concrete uitwerking in de vorm van een bouwplan te regelen, waar mogelijk met alleandere benodigde vergunningen. Daarmee is de samenhang tussen te nemen besluiten, maximaal zichtbaar en wordt de door de wet beoogde vereenvoudiging van proceduresbewerkstelligd, zodat de dienstverlening aan de vergunningaanvrager geoptimaliseerd kan worden. De efficiënte procedure van de coördinatieregeling zorgt ook voor lagereprocedurekosten en minder bestuurlijke lasten (zie §3, §4 en §5). In artikel 4 lid f wordt het aantal gevallen verder beperkt tot die gevallen waarin, gezien de aard van het geval, op voorhand gesteld kan worden dat een voortvarende, inzichtelijke procedure wenselijk is. Zie ook de toelichting op dit artikel in hoofdstuk 2.3 Wat houdt de coördinatieregeling in?Met het coördineren bedoelt de wetgever dat besluiten die met elkaar samenhangen, bijvoorbeeld één bouwplan, waarvoor een omgevingsvergunning en een bestemmingsplan nodig zijn, in één procedure worden voorbereid. De procedures voor de vergunningen en voor het bestemmingsplan worden dus gecombineerd tot één procedure. Het vaststellingsbesluit over een bestemmingsplan mag namelijk één van de te coördineren besluiten zijn. Als dat zo is, dan is de bestemmingsplanprocedure (ontwerp 6 weken ter inzage, mogelijkheid om zienswijzen in te dienen, rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) ook van toepassing op de besluiten die met het bestemmingsplan gecoördineerd worden voorbereid. Tegen de besluiten die na die gecoördineerde voorbereidingsprocedure worden genomen kan beroep ingesteld worden, maar, anders dan bij het separaat afgeven van de vergunningen, gebeurt de afhandeling van beroepen tegen onderdelen van het bundeltje besluiten in één keer. Eén uitspraak dus, in het voorbeeld over de omgevingsvergunning én over het bestemmingsplan.Het voordeel van de enkele procedure is door de wetgever nog vergroot in artikel 8.3 van de Wro: er is slechts één beroepsprocedure bij maar één instantie (alleen de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State) waarbij de wet voorschrijft dat de Afdeling binnen zes maanden (in plaats van binnen één jaar) uitspraak moet doen. Daarnaastheeft de wetgever bepaald dat de omgevingsvergunning voor een bouwplan dat met een bestemmingsplan is voorbereid, verleend kan worden voordat het bestemmingsplanin werking treedt. Als de coördinatieregeling niet wordt toegepast kan een omgevingsvergunning pas verleend worden als het bestemmingsplan in werking is getreden. Bij een gecoördineerd voorbereid besluit, is er maar één procedure, namelijk het beroep bij de Raad van State (half jaar), eventueel met één schorsingsprocedure. Een tweede belangrijke voordeel van de gecoördineerd voorbereide besluiten is dat de samenhang tussen de te nemen besluiten voor iedereen duidelijk is. Het vervallen van de mogelijkheden om bezwaar te maken en beroep bij de Rechtbank in te stellen kan risico's met zich meebrengen, omdat een negatieve uitspraak over een van de besluiten gevolg kan hebben voor daarmee samenhangende besluiten. In het geval van een negatieve uitspraak over het bestemmingsplan zal bijvoorbeeld ook het besluit om een omgevingsvergunning te verlenen vernietigd worden.(1) Artikel 3.30, derde lid WroSamenvattend: vergunningverlening via de coördinatieregeling is gunstig, want sneller door het eenvoudige beroep en met duidelijkheid over de samenhang tussen de genomen besluiten. De procedure is per saldo sneller dan de vergunningverlening via de omgevingsvergunning (uitgebreide procedure). De formele procedure (dus exclusief voorbereiding) zal ongeveer één jaar duren (inclusief beroep!).4 Welke gevallen lenen zich voor coördinatie?Het is niet goed denkbaar dat hele grote projecten gecoördineerd zullen worden. De wet geeft echter geen beperkingen aan de omvang van bouwprojecten. De Coördinatieverordening kan wel beperkingen bevatten, maar dat hoeft niet. Een aanvrager zal bij grote projecten vaak zekerheid willen hebben over de planologische inpassing in een bestemmingsplan, voordat er kosten gemaakt worden om bouwtekeningen te maken. Omdat de coördinatieverordening de met waarborgen omklede bestemmingsplanprocedure verplicht stelt en omdat de omvang van de via de coördinatieverordening te realiseren projecten op natuurlijke wijze beperkt wordt, is er voor gekozen om in deze verordening geen beperkingen aan de omvang te stellen. De wet staat een ruime coördinatie toe. De coördinatieverordening beperkt zich echter tot die gevallen waarin naast een omgevingsvergunning ook een herziening van bestemmingsplan, wijzigingsplan of uitwerkingsplan nodig is. Dat is niet alleen om te voldoen aan het wettelijke kader (zie §3), maar ook omdat het goed is om aan de hand van de dagelijkse praktijk routine op te doen en de behoefte in beeld te brengen. Mocht het werken met de coördinatieregeling goed bevallen, dan kan het aantal gevallen uitgebreid worden.Om de uitvoering van de coördinatieregeling niet te ingewikkeld te maken, bepaalt de verordening dat de voorbereiding niet gecoördineerd mag worden als er complicerendefactoren een rol spelen. Er worden alleen besluiten gecoördineerd die door de gemeentelijke overheid worden genomen, waarvoor geen MilieuEffectRapport nodig is en waarover financieel overeenstemming is tussen de gemeente en de aanvrager.5 De gevolgen voor het gemeentebestuurMet het vaststellen van de verordening wordt voorkomen dat de gemeenteraad belast wordt met besluiten over de toepassing van de coördinatieregeling. De verordeningverhindert niet dat de gemeenteraad een afzonderlijk besluit neemt om de coördinatieregeling toe te passen in een geval die niet onder de reikwijdte van de verordening valt. Het is bijvoorbeeld goed denkbaar dat de gemeenteraad besluit tot gecoördineerde besluitvorming over een bestemmingsplan en een omgevingsvergunning met het aspect milieu om een start te maken met de realisering op een moment dat er geen bouwtekeningen beschikbaar zijn.6 De gevolgen voor de aanvragerDe snelle, overzichtelijke besluitvorming is handig voor de burger, zowel voor de bouwende burger als voor de tegenstander van de bouw. De samenhang tussen debesluiten is goed zichtbaar en men weet snel waar men aan toe is. Hoewel de ervaring dat nog moet uitwijzen, mag verwacht worden dat de kosten in geval van gecoördineerde besluiten lager zijn, doordat er minder bestuursadviezen nodig zijn en minder bezwaar- en beroepsprocedures. Een nadeel kan zijn dat de bouwer al in een vrij vroeg stadium de bouwtekeningen gereed moet hebben. Om dit nadeel enigszins te beperken staat de verordening toe dat de coördinatieregeling ook kan worden toegepast met een "omgevingsvergunning eerste fase". Het aspect bouw valt dan buiten de coördinatieregeling. De gemeente moet, voordat de coördinatieregeling wordt toegepast, met de aanvrager bespreken of coördinatie gunstig is. De aanvrager is in geen geval verplicht tot coördinatie.7 De noodzaak om een coördinatieverordening vast te stellenDe coördinatieregeling in de Wet ruimtelijke ordening mag alleen toegepast worden als de gemeenteraad daartoe besloten heeft óf als de gemeenteraad (in een verordening)heeft vastgesteld in welke gevallen het wenselijk is om de coördinatieregeling te gebruiken. Zonder coördinatieverordening kan de coördinatieregeling dus alleen gebruiktworden als de gemeenteraad daar per geval een besluit over neemt. Dat is natuurlijk mogelijk, maar dat zou betekenen dat de gemeenteraad extra belast wordt en dat deprocedure met enige maanden vertraging start. En dat terwijl de coördinatieregeling onder meer bedoeld is om tempo te kunnen maken. Zie ook § 5.Relatie met milieuwetgevingDe gecoördineerde voorbereiding van besluiten bevat altijd een bestemmingsplanprocedure (zie ook hieronder: artikelsgewijze toelichting over artikel 2). Daarmee is gegarandeerd dat de nodige milieuwetten worden nageleefd. Het bestemmingsplan moet immers onderbouwd worden met de uitkomsten van onderzoeken naar bijvoorbeeld de luchtkwaliteit, de externe veiligheid, de ecologische (hoofd-)structuur, het geluid, etc.Hoofdstuk 2 Artikelsgewijze toelichtingArtikel 1In artikel 1 worden de belangrijkste begrippen beschreven.Artikel 2Artikel 2 benadrukt dat de coördinatieregeling alleen ziet op het coördineren van de procedure van de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk met debestemmingsplanprocedure of de procedure van een uitwerkingsplan of van een wijzigingsplan. Dat is de basis. Daarbij kunnen vergunningen die een relatie hebben metde omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het bestemmingsplan ook betrokken worden bij de coördinatie. Dat kunnen vergunningen zijn op basis vanbijzondere wetten of op basis van gemeentelijke verordeningen.Artikel 3In artikel 3 wordt aangegeven in welke gevallen het wenselijk is om de coördinatieregeling toe te passen. Elk lid wordt afgesloten met het woordje “en” om duidelijk te maken dat de coördinatieregeling alleen toegepast mag worden als aan alle voorwaarden is voldaan. Onderdeel a vormt de basis van de coördinatieverordening: coördinatie op grond van de coördinatieverordening is alleen mogelijk als tenminste het besluit over een bestemmingsplan of over een uitwerkingsplan of over een wijzigingsplan en het besluit over een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk 2 tot de te coördineren besluiten behoren. De omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk moet een bouwplan betreffen dat alleen in strijd is met het geldende bestemmingsplan in de zin van artikel 2.10 lid 1 c van de Wabo. Er mag niet ook sprake zijn een andere grond waarop de vergunning in eerste aanleg moet worden geweigerd.Het bestemmingsplan dat meedoet in de coördinatieregeling moet die strijdigheid opheffen, zodat de vergunning verleend kan worden. Voor alle duidelijkheid: de coördinatieregeling mag op grond van deze verordening dus niet toegepast worden als de bouwaanvraag past in het geldende bestemmingsplan. In dat geval zou coördinatie met alleen een nieuw bestemmingsplan neerkomen op het omzeilen van de gewone procedure van een omgevingsvergunning. Dat kan anders zijn als naast de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk ook nog andere vergunningen nodig zijn om het project te realiseren. Als het wenselijk is om in dat geval – er zijn meer vergunningen nodig – de besluiten met de coördinatieregeling voor te bereiden, dan moet de gemeenteraad daartoe apart besluiten. Onderdeel b moet ruim geïnterpreteerd worden. Het gaat hier niet alleen om de vaststellingdat aan de eisen van lid 4 is voldaan, maar het college ziet ook of aan de procedureeisen voldaan is. Het college kan ook afzien van coördinatie, bijvoorbeeld wanneer het college constateert dat de gemeente geen bestemmingswijziging wil. Uit artikel 3.31 Wro blijkt dat het college niet verplicht is om de coördinatieregeling toe te passen. De wet stelt dat het college coördinatie “bevordert”. Uitgangspunt is dus dat het college, waar dat op grond van deze verordening mogelijk is, een gecoördineerde besluitvorming voorstaat.Een ruime uitleg van lid b kan er niet toe leiden dat het college gevallen coördineert die niet onder de verordening vallen en waartoe de raad niet expliciet heeft besloten. De wet staat delegatie van de raadsbevoegdheid om te besluiten dat gecoördineerde besluitvorming wenselijk is niet toe. Uit Onderdeel c blijkt dat de aanvrager en de gemeente samen de coördinatieregeling moeten willen toepassen. Een aanvrager kan niet gedwongen worden om mee te werken aan een gecoördineerde besluitvorming. Dat zou namelijk inhouden dat de aanvrager gedwongen zou kunnen worden om een vergunning aan te vragen. De aanvrager kan natuurlijk goede redenen hebben om af te zien van coördinatie. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de aanvrager eerst zeker wil weten dat de bestemmingsplanwijziging doorgevoerd is, voordat hij kosten wil maken voor het maken van een bouwtekening.Artikel 4In dit artikel staat in welke gevallen coördinatie niet mogelijk is. De leden a en b sluiten uit dat besluiten gecoördineerd worden voorbereid, terwijl de uitkomst van devoorbereiding nog onzeker is. Zolang geen MER is opgesteld, is ook niet duidelijk welke locatievariant of welke inrichtingsvariant de voorkeur heeft. Ook de noodzaak tot hetopstellen van een exploitatieplan maakt de procedure ingewikkelder.(2) Met uitzondering van de artikelen 3.28 en 3.29 over administratief beroep. Deze artikelen zijn overbodig, omdat de Wro dit aspect regelt. Bij toepassing van de coördinatieverordening volgen alle gecoördineerde besluiten de procedure van het bestemmingsplan.Het feit dat een exploitatieplan nodig is, betekent dat er met partijen geen overeenstemming is over de financiering, wat geen goede basis is voor een gecoördineerde voorbereiding. Er is tijd nodig om in zo’n geval te proberen om alsnog met partijen overeenkomsten te sluiten, wat niet past bij de voortvarendheid waarmee via de coördinatieregeling uitvoering kan worden voorbereid. Bij mogelijke planschade moet de aanvrager zich bereid verklaren de kosten voor zijn rekening te willen nemen. Als de aanvrager dat niet wil, dan zou het financiële risico van het vaststellen van het bestemmingsplan bij de gemeente liggen. De gemeente is in beginsel niet bereid tot een dergelijk risico. Gecoördineerde besluitvorming is in zo’n geval dan ook niet wenselijk.Artikel 5De wet geeft geen aanwijzingen over de manier waarop de coördinatieregeling uitgevoerd moet worden. Het is wel wenselijk dat de gemeente duidelijkheid geeft over de uitvoering. Daarom draagt de gemeenteraad het college in dit artikel op om een procedureregeling vast te stellen. Daarin kan bijvoorbeeld worden aangegeven hoeveel tijd de aanvrager heeft om de te coördineren vergunningen aan te vragen.Zolang het college nog geen procedureregeling heeft vastgesteld is op grond van artikel 5 lid c de procedure van de Awb van toepassing. Dat is handig, omdat de regeling van het college nog niet klaar is en het overigens ook aan te bevelen is om die regeling pas op te stellen nadat ervaring is opgedaan met het toepassen van de coördinatieregeling. Als het college een procedureregeling vaststelt en bekend maakt, blijft lid c buiten toepassing. Lid b geeft aan dat het wenselijk is dat het college in de procedureregeling aangeeft hoe aan die verplichting vorm wordt gegeven. Lid d is opgenomen voor alle duidelijkheid. Dat het college het “coördinerend orgaan” is, blijkt ook al uit artikel 3.31, eerste lid Wro, dus feitelijk is dit lid overbodig. De procedureregeling moet uiteraard ook gelden als de raad in een bepaald geval dat nietonder de coördinatieverordening valt heeft besloten tot coördinatie. Artikel 5 Lid e ziet hierop toe.Artikel 6Dit artikel bevat bepalingen hoe te handelen bij onvolledige aanvragen.Artikel 7,8, en 9Deze artikelen spreken voor zich en behoeven daarom geen toelichting.Artikel 10Dit artikel bevat onder meer de bepaling waardoor procedures die voor inwerkingtreding van de verordening zijn gestart, rechtsgeldig voortgezet kunnen worden. Heeft ter inzagelegging nog niet plaats gevonden, dan kunnen aanvrager en gemeente overeenkomen alsnog te coördineren.Artikel 11Dit artikel spreekt voor zich en behoeft daarom geen toelichting. 3 Met uitzondering van de artikelen 3.28 en 3.29 over administratief beroep. Deze artikelen zijn overbodig,omdat de Wro dit aspect regelt. Bij toepassing van de coördinatieverordening volgen alle gecoördineerde besluiten de procedure van het bestemmingsplan.