Beleidsregels tijdelijke omgevingsvergunning

Wro

In artikel 3.22, eerste lid, Wro staat dat burgemeester en wethouders met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing kunnen verlenen van een bestemmingsplan. De termijn kan en mag ten hoogste vijf jaar belopen. Aan de tijdelijke ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.

De wetgever heeft geen enkele ruimte gegeven om hiervan af te wijken of de mogelijkheid gegeven de tijdelijke ontheffing te verlengen.

In het tweede lid van artikel 3.22 Wro worden regels gegeven met betrekking tot de situatie na afloop van de tijdelijke ontheffing. Vergunninghouder kan kiezen tussen herstel van de oude toestand of aanpassen aan het bestemmingsplan.

Wabo

In artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo staat dat in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º (het projectafwijkingsbesluit waarbij er geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat), de vergunning, voor zover zij betrekking heeft op een activiteit voor een bepaalde termijn, kan worden verleend indien die activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), wordt in een omgevingsvergunning voor het bouwen, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet, van een bouwwerk, bestemd om in een tijdelijke behoefte te voorzien bepaald dat zij slechts geldt voor een daarin aangegeven termijn. Ingevolge artikel 5.16, tweede lid, van het Bor is in de categorie gevallen, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder a, de termijn ten hoogste vijf jaar.

In het vierde lid is bepaald dat de termijn kan worden verlengd, voor zover het een woning betreft, en de termijn in eerste instantie op minder dan vijf jaar is gesteld, kan worden verlengd tot maximaal vijf jaar.

Ingevolge artikel 5.18, eerste lid, van het Bor wordt in een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, die voorziet in een tijdelijke behoefte, bepaald dat zij slechts geldt voor een daarin aangegeven termijn van ten hoogste vijf jaar.

Wijzigingen ten opzichte van de Wro

Er lijkt geen wijziging ten opzichte van de Wro te zijn. Wel valt het op dat in de Wabo uitdrukkelijk gesteld wordt dat de tijdelijke vergunning niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. In de Wro werd dit niet uitdrukkelijk aangegeven. Dit in tegenstelling tot bij een projectafwijkingsbesluit op basis van de Wabo, waarbij dit wel gemotiveerd moet worden, is dit kennelijk niet nodig in het geval van een tijdelijke vergunning. Het lijkt erop dat het bevoegd gezag in de tijdelijke vergunning kan volstaan met de stelling dat er geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Een ander punt dat opvalt, is dat de mogelijkheid voor een tijdelijke vergunning slechts mogelijk is voor de activiteiten bouwen en gebruik van gronden. Van een tijdelijke vergunning voor het uitvoeren van werkzaamheden of brandveilig gebruik wordt niet gerept. Wellicht komt dit door het meer permanente karakter van deze vergunningen, hoewel het bouwen van een bouwwerk in dat opzicht net zo permanent is. Hoe dan ook, de wetgever heeft deze beide gevallen expliciet benoemd.

De Memorie van Toelichting op de Wabo en het Bor

De Memorie van Toelichting (MvT) op de Wabo zwijgt ten aanzien van de verschillen tussen de oude situatie onder de Wro en die onder de Wabo. De MvT laat enkel zien dat de mogelijkheid bestaat om een deel van de activiteiten die wordt aangevraagd, tijdelijk te vergunnen. Het voorbeeld dat wordt genoemd is de bouw van een bouwwerk, waar tijdelijk stoffen worden opgeslagen. Indien alle activiteiten tijdelijk zouden worden toegekend, betekent dit dat het bouwwerk na afloop van de termijn ook zou moeten worden afgebroken.

De MvT op het Bor geeft ten aanzien van artikel 5.16 aan dat de achtergrond van het feit dat grenzen zijn gesteld aan de instandhoudingtermijn voor tijdelijke bouwwerken, is dat voor dergelijke bouwwerken ingevolge het op de Woningwet (hierna: de Ww) gebaseerde Bouwbesluit 2003 minder zware eisen gelden dan voor bouwwerken met een permanent karakter. De instandhoudingtermijn voor tijdelijke bouwwerken, voor zover het betreft woningen, bedraagt, ook na een eventuele verlenging, maximaal vijf jaar. Voor tijdelijke bouwwerken, niet zijnde woningen, kan de instandhoudingtermijn, ook na verlenging, meer dan vijf jaar bedragen, indien de duur van de voorlopige bestemming is verlengd. Deze regeling is ontleend aan artikel 45, vijfde lid, van de Ww.

De MvT geeft hier dus aan, dat bij bouwwerken, geen woning zijnde, een langere termijn dan vijf jaar vergund kan worden. Wij nemen aan dat het nog steeds moet gaan om een aanvraag voor een tijdelijke behoefte. Het is de vraag waar de grens tussen tijdelijke en permanente behoefte ligt. Wellicht verschilt dit per geval en moet ook per geval bekeken worden of er reden is een langere termijn te vergunnen. Het is even de vraag of dit meteen bij de eerste toekenning van de vergunning kan, of dat in eerste instantie een vergunning voor de duur van vijf jaar wordt verleend, waarna dit verlengd kan worden.

Jurisprudentie

Op 17 maart 2010 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (hierna: ABRvS) in twee uitspraken duidelijk gemaakt hoe de ABRvS denkt over de tijdelijke omgevingsvergunning.

De ABRvS sluit zich aan bij een soepele uitleg van artikel 3:22 Wro. De ABRvS overweegt “dat dit niet betekent dat bij de toepassing van artikel 3.22 Wro niet vereist is dat aannemelijk is dat de behoefte aan de voorziening waarvoor tijdelijk ontheffing wordt verleend, niet langer dan vijf jaar zal bestaan. Artikel 3.22 Wro bepaalt immers nog steeds dat de ontheffing voor niet langer dan vijf jaar kan worden verleend. Steun voor deze opvatting wordt voorts gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.22 Wro”. De ABRvS oordeelt dat het door de voorzieningenrechter is miskend dat na het verstrijken van de termijn waarvoor ontheffing is verleend, geen behoefte meer mag bestaan aan enige vorm van voorziening in de wijk. De ABRvS wijst in beide uitspraken nadrukkelijk naar de wetsgeschiedenis, waarin ook concrete voorbeelden zijn genoemd van ontheffingsmogelijkheden, zoals een noodlokaal of noodwinkel. De ABRvS stelt wel dat het wel aannemelijk moet zijn dat de betreffende voorziening niet langer op het perceel aanwezig zal zijn. De Raad overweegt dat dit niet slechts gebaseerd kan worden op intenties en verwachtingen. In de eerste zaak werd dit wel aangetoond, doordat een ontwerp-bestemmingsplan inmiddels ter inzage was gelegd en door de gemeentelijke commissie onderwijshuisvesting ingestemd was met de bouw van de school.

In de tweede zaak ging het college wel onderuit, omdat onvoldoende concreet zicht was op de tijdelijke behoefte op dat perceel, aangezien het vestigen van de vaste ontmoetingsplek voor jongeren afhankelijk was van het vertrek van een BSO, die weer afhankelijk was van de vondst van andere huisvesting.

Inmiddels is dit vaste rechtspraak geworden van de Raad van State. De rechters zijn ook van oordeel dat de Wabo geen wijziging heeft beoogd te brengen in de toepassing van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State betreffende artikel 3.22 van de Wet ruimtelijke ordening en haar voorganger artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waar het betreft de vraag in hoeverre aannemelijk gemaakt moet zijn dat de desbetreffende voorziening tijdelijk is.

Dat betekent dat ook voor een voorziening waar permanent behoefte aan is, een omgevingsvergunning mag worden verleend, in het geval dat aannemelijk gemaakt wordt dat aan deze voorziening na afloop van de gestelde termijn op de thans beoogde plaats geen behoefte meer bestaat. Dat kan zijn doordat nu al aannemelijk is dat deze voorziening, waaraan immers permanente behoefte bestaat, over 5 jaar elders wordt gesitueerd. De rechter geeft wel aan dat het niet de bedoeling van een tijdelijke omgevingsvergunning is, om vooruit te lopen op planologische besluitvorming en met het oog daarop reeds de voorziening, waaraan volgens een aanvrager grote behoefte is.