Exploitatieverordening Gemeente Hellevoetsluis 2005

Ondertekening

Bijlage 1

1. Toepasbaarheid van de exploitatieverordening1.1

Kostenverhaalmogelijkheden limitatief? De exploitatieverordening beoogt algemene voorwaarden vast te leggen met betrekking tot het verhaal van de kosten van voorzieningen van openbaar nut, welke de gemeente maakt ten behoeve van particuliere grondexploitatie (aldus art. 42 WRO). De wijze waarop de gemeente dergelijke kosten kan verhalen op degenen die daarvan profijt hebben is de laatste jaren nogal prominent naar voren gekomen, zowel bij de bestuursrechter als bij de burgerlijke rechter. Kort samengevat kunnen daaruit de volgende conclusies worden getrokken: kostenverhaal is mogelijk door middel van een overeenkomst in het kader van gronduitgifte, op grond van de exploitatieverordening of via de heffing van baatbelasting. Voordat bovenbedoelde arresten werden gewezen was de vraag nog niet definitief beantwoord of kostenverhaal via een andere privaatrechtelijke overeenkomst dan een gronduitgifte-overeenkomst mogelijk was. Met andere woorden of een overeenkomst waarin sprake is van kostenverhaal en waarbij geen sprake is van zuivere gronduitgifte altijd gebaseerd moet zijn op de exploitatieverordening. Die vraag is van belang voor die projecten waarbij de gemeente in een vorm van Publiek-Private Samenwerking (PPS) actief betrokken is bij de ontwikkeling van gebieden die (mede) in handen zijn van projectontwikkelaars. Uit de jurisprudentie was geen heldere conclusie te trekken. Verschillende schrijvers gingen ervan uit dat bijvoorbeeld de PPS-overeenkomst niet uitgesloten wordt als instrument (mede) van kostenverhaal. In bovenvermelde arresten heeft de Hoge Raad dit punt definitief beslecht in die zin, dat op alle privaatrechtelijke overeenkomsten, anders dan betreffende zuivere gronduitgifte, de bepalingen van de exploitatieverordening moeten worden toegepast. Hiermee wordt de vraag van belang of de gemeentelijke exploitatieverordening voldoende is ingericht voor efficiënt kostenverhaal in alle gevallen, waarin de grondeigenaar zelf, of in samenwerking met de gemeente, gemeentelijke doelstellingen met betrekking tot de (her)ontwikkeling van gebieden wil realiseren (zie ook §2). 1.2 Wanneer is er sprake van benodigde medewerking? Een andere vraag is wanneer een exploitant medewerking nodig heeft in de zin van de exploitatieverordening. Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat de in de exploitatieverordening bedoelde medewerking niet ziet op een loutere planologisch-juridische medewerking of alleen op het mogelijk maken van een uitweg. Aan de andere kant is het ook niet zo dat de medewerking alleen de aanleg van openbare voorzieningen betreft. Dikwijls zal voor een optimale ontwikkeling van een gebied de inbreng nodig zijn van gronden van de gemeente. Ook die medewerking - en met name de daaraan te stellen voorwaarden - valt in beginsel onder de werking van de verordening. 2. Beperkingen huidige exploitatieverordening2.1 Geen bijdrage in reserves/voorzieningen In de huidige verordening, in artikel 5, is niet voorzien in de mogelijkheid dat de gemeente een bijdrage in reserves/voorzieningen verlangt. De verordening kent wel een bepaling die ziet op het verhaal van kosten van het gemeentelijk apparaat, voor zover dit rechtstreeks aan het in exploitatie brengen van gronden kan worden toegerekend,’ (artikel 5, sub d) en verhaal van “overige kosten die in beginsel ten laste van de grondexploitatie behoren te worden gebracht” (artikel 5 sub f). Deze bepalingen hebben echter onvoldoende rechtsgrond om een bijdrage in reserves/voorzieningen (zoals voor bovenwijkse voorzieningen, verevening, e.d.) te verlangen. De vorming van reserves/voorzieningen kan noodzakelijk zijn voor voorzieningen die niet in het exploitatiegebied worden getroffen, doch mede ten nutte strekken van dit gebied. Het kan ook noodzakelijk zijn voor verevening tussen verschillende gedeelten van een exploitatiegebied. 2.2 Geen andere bijdrage dan vermeld in de exploitatieverordening In veel gevallen waarin de gemeente actief betrokken is bij de ontwikkeling van gronden, die geheel of gedeeltelijk in handen zijn van derden, worden contractuele afspraken gemaakt met betrekking tot de wijze van ontwikkeling, de bouwuitvoering en zelfs over de wijze van het gebruik en de exploitatie (gemakshalve worden deze projecten ook wel met PPS-projecten aangeduid). Daarbij wordt onderhandeld over de door de exploitanten aan de gemeente te geven vergoeding voor haar inspanningen. In PPS-projecten waarbij de gemeente participeert in een rechtspersoon voor de ontwikkeling van een project worden er op maat gesneden afspraken gemaakt voor risicoparticipatie en financiële verhoudingen. Dergelijke afspraken wijken dus af van de regeling inzake kostenverhaal van de thans geldende exploitatieverordening. Het verdient dan ook aanbeveling om voor dergelijke projecten een bijzondere bepaling in de exploitatieverordening op te nemen, die het de gemeente mogelijk maakt om specifieke voorwaarden, ook voor wat betreft de te verlenen financiële bijdrage, te stellen aan de door haar te verlenen medewerking. Vanwege de rechtszekerheid zal in een voorkomend geval uitdrukkelijk vast moeten worden gesteld, dat er sprake is van een specifiek geval en daarbij zal tevens moeten worden aangegeven welke voorwaarden vanuit de gemeentelijke beleidsdoelstellingen voor het betreffende gebied zullen moeten worden gesteld. 2.3 Het stellen van aanvullende voorwaarden Uit de onteigeningsjurisprudentie kan de conclusie worden getrokken dat de gemeente bevoegd is om van de grondeigenaar die zegt bereid en in staat te zijn de voorgenomen ontwikkeling van zijn gronden zelf ter hand te nemen, aanvullende voorwaarden te stellen ten aanzien van het inachtnemen van de voor dat gebied vastgestelde doelstellingen van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. Aangezien de Hoge Raad in de hierboven in de inleiding bedoelde arresten zo uitdrukkelijk wijst op een letterlijke toepassing van de exploitatieverordening, lijkt het ook hier aangewezen om de bevoegdheid om aanvullende voorwaarden te stellen in de exploitatieverordening op te nemen. 3. Afwijkingen t.o.v. de huidige exploitatieverordening3.1 Initiatief exploitatie Het onderscheid in de vraag op wiens initiatief de exploitatie geschiedt wordt niet overgenomen. In de praktijk is die grens moeilijk te trekken. Het onderscheid is gekunsteld en rechtvaardigt niet de daaraan verbonden gevolgen. Dikwijls hebben beide partijen belang bij de ontwikkeling. Als de gemeente duidelijk belang heeft bij een bepaalde ontwikkeling zal de exploitatieverordening dat belang moeten vertalen in het voorwaardenkader. Als er geen onteigeningsmogelijkheid is, is er geen ander alternatief dan in der minne tot een exploitatieovereenkomst trachten te komen. 3.2 Aanvraag medewerking In de huidige exploitatieverordening (artikel 9) is een (schriftelijke) aanvraag bestaansvoorwaarde voor het sluiten van een exploitatieovereenkomst. In de praktijk worden overeenkomsten gesloten zonder dat een dergelijke aanvraag aanwezig is. Dit heeft aanleiding gegeven tot veel jurisprudentie, waarbij overwegend de gemeenten in het ongelijk werden gesteld. In de nieuwe verordening is de aanvraag geen noodzaak meer. Men ziet veeleer dat er op een zeker moment een conceptovereenkomst wordt opgesteld op basis waarvan partijen hun afspraken concretiseren. Vervolgens wordt het contract ter besluitvorming aan het college voorgelegd. Om die reden is in de voorgestelde herziening van de exploitatieverordening de formele aanvraagprocedure gereserveerd voor de uitdrukkelijke schriftelijke aanvraag voor medewerking. In dat geval gaat een formeel besluitvormingstraject lopen. De aanvraag op zich is echter geen noodzaak voor het verlenen van medewerking (zie nieuw artikel 6). 3.3 Aangevuld bekostigingsbesluit (kostenverhaalbesluit) De bepalingen inzake het kostenverhaalbesluit (artikel 4) zijn weggelaten. Dit besluit wordt in de huidige verordening gebruikt als een bekostigingsbesluit, in de zin van art. 222 Gemeentewet inzake baatbelasting en heeft slechts zijdelings verband met de exploitatieverordening. Met de bepalingen inzake het bekostigingsbesluit wordt beoogd de ruimere mogelijkheden tot kostenverhaal via de exploitatieverordening te benutten. Maar een bekostigingsbesluit is niet noodzakelijk voor het opstellen van een exploitatieovereenkomst op grond van de exploitatieverordening. De exploitatieverordening bevat ‘algemene voorwaarden’. De interne instructie inzake het opstellen van het bekostigingsbesluit of kostenverhaalbesluit hoort daarom niet in de exploitatieverordening thuis. De baatbelasting zal wel altijd het sluitstuk moeten zijn voor de gevallen waarin de exploitatiebijdrage ontoereikend blijkt voor het gemeentelijk kostenverhaal. Voor het bekostigingsbesluit inzake baatbelasting is slechts een opsomming vereist van de aan te brengen voorzieningen en kan dus beperkter dan de exploitatieopzet die de thans vigerende exploitatieverordening (2002) voorschrijft (zie artikel 5 huidige exploitatieverordening). Uiteraard zal, indien er aanleiding is baatbelasting te heffen, tijdig een bekostigingsbesluit genomen moeten worden. 3.4 Publiek Private Samenwerking In het voorliggende concept voor de exploitatieverordening is expliciet een mogelijkheid opgenomen dat de gemeente bijzondere/specifieke voorwaarden vaststelt inzake het verlenen van medewerking door de gemeente in de zin van de verordening, indien sprake is van het sluiten van een projectontwikkelings-overeenkomst dan wel dat sprake is van een PPS. In PPS-projecten is er een dermate grote betrokkenheid van de gemeente dat dit de simpele kostenverhaalregeling, welke de exploitatieverordening voor de bulk van de gevallen geeft, overtreft. De wijze waarop partijen met elkaar samenwerken om tot ontwikkeling van projecten te komen, de eigenheid van hun specifieke belangen en hun taakverdeling in het ontwikkelingsproces, doen concluderen dat de exploitatieverordening die situatie specifiek dient te regelen. In bedoelde projecten kan een exploitatieovereenkomst pas in een zeer laat stadium worden gesloten, aangezien de noodzakelijke waarborgen die de gemeente terzake dient te verkrijgen bij de aanvang van de samenwerking nog niet kunnen worden geformuleerd, laat staan verkregen. De PPS zal immers beginnen met het definiëren van het project en het onderzoek naar de haalbaarheid (initiatieffase), pas daarna kunnen afspraken worden gemaakt over het ontwerpproces (ontwerpfase) en daarna kunnen de voorwaarden voor de realisatie, de exploitatie en het beheer worden geformuleerd (realisatiefase). Deze projecten vergen dus een getrapte wijze van contractering, hetgeen een afwijking behelst van de standaardbepaling van de exploitatieverordening dat er één exploitatieovereenkomst wordt gesloten. Met het oog op bovenvermelde jurisprudentie is derhalve gekozen voor de benadering, dat in de exploitatieverordening de PPS wel als zodanig wordt betrokken, maar dat aan die situatie per geval via afzonderlijke besluiten bijzondere voorwaarden kunnen worden gesteld. Dit zal plaatsvinden op grond van artikel 10 van de verordening (een zogenaamd artikel 10-besluit), welke kaderstellend zal zijn voor het te ontwikkelen gebied. De aan te geven kaders kunnen inhouden: beleidsdoelstellingen van de gemeente, afspraken over een op te stellen integrale exploitatieopzet en het verlangen van nauwe samenwerking met de gemeente ten behoeve van een integrale, stelselmatige en doelmatige ontwikkeling van het plangebied. De uiteindelijke PPS-contractering zal (mede vanwege het duaal bestel) plaatsvinden door het college van burgemeester en wethouders. De contracten zullen de uitgangspunten hanteren van de exploitatieverordening en het voor dat gebied geldende artikel 10-besluit.

3.5 Definities In de definities is de ruimere werking van de concept exploitatieverordening tot uiting gebracht. Dit geldt met name voor het punt dat de gemeentelijke medewerking meer kan betreffen dan alleen het treffen van voorzieningen van algemeen nut. Verder is de toepassing van gemeentelijke erfpacht buiten de exploitatieverordening gehouden. De in erfpacht uitgevende gemeente is immers vrij te bedingen wat zij nodig oordeelt in het kader van haar erfpachtvoorwaarden, net als bij gronduitgifte. Het begrip exploitatieopzet is opgevoerd om te benadrukken dat het gaat om een gemeentelijke afweging van de mogelijkheden tot kostenverhaal. 3.6 Woningprogramma provincie Als reden tot weigering van medewerking is ook het niet in overeenstemming zijn van het bouwplan met het woningprogramma van de provincie, opgenomen. 3.7 Planschade Gezien het recente inwerking treden van de spoedwet ter zake van planschadeverhaal bij de exploitant is het verhaal van planschade wederom aan de verordening toegevoegd. 3.8 Duaal bestuursmodel Op 7 maart 2002 is het duale bestuursmodel voor gemeenten van kracht geworden. Kern van dit nieuwe model is dat er sprake is van een ontvlechting tussen het raadlidmaatschap en het wethouderschap. De bestuursbevoegdheden en daarmee ook de privaatrechtelijke bevoegdheden zijn in het dualistische stelsel geconcentreerd bij het college van burgemeester en wethouders. Daartegenover staat dat de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende functies van de raad zijn versterkt. Het duaal bestuursmodel komt tot uitdrukking in een verschuiving van de bevoegdheden van de raad naar het college van burgemeester en wethouders in de exploitatieverordening. De bevoegdheden tot het uitbesteden van de aanleg van voorzieningen van openbaar nut en tot het vaststellen van een eerste gebruiksperiode voor het tijdelijk beheer van de ondergrond van openbare voorzieningen, liggen tegenwoordig bij het college van burgemeester en wethouders en niet meer bij de raad. Ook het verlenen van medewerking aan voorzieningen van ondergeschikt belang valt voortaan onder de beslissingsbevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. 4. Artikelgewijze toelichting: In artikel 1 worden allereerst de begripsbepalingen gegeven en wordt verder aangegeven welke werken tenminste worden beschouwd als voorzieningen van openbaar nut in de zin van deze verordening. De verordening is alleen van toepassing als medewerking wordt verleend aan het in exploitatie brengen van gronden die niet in eigendom zijn van de gemeente. In principe legt de gemeente de openbare voorzieningen zelf aan. In deze bepaling is ook een garantie opgenomen voor de kwaliteit en de financiële borging ingeval de exploitant zelf de openbare voorzieningen aanlegt. In artikel 2 wordt aangegeven wat wordt begrepen onder de kosten van in exploitatie brengen. Dat betreft zowel de kosten van voorzieningen binnen als buiten het plan. De laatste worden wel aangeduid als kosten van bovenwijkse voorzieningen. De kosten voor bovenwijkse voorzieningen worden doorberekend via een fondsopslag, dat vereist een beleidsmatige onderbouwing, alsmede een consequente toepassing van dat beleid. Dat houdt in dat de opslag ook wordt toegepast binnen exploitaties van gebieden waarin alle grond in handen van de gemeente is. De beleidsmatige onderbouwing en de hoogte van de bijdragen kan plaatsvinden bij de vaststelling van de exploitatiebegroting of op basis van een afzonderlijke beleidsnota. In artikel 3 is aangegeven op welke basis kan worden gekomen tot een verantwoorde omslag van de kosten over de gebate percelen indien er meer exploitanten zijn. De verdeelsleutel ligt in de opbrengstcapaciteit (marktwaarde) van de gronden, rekeninghoudend met de toekomstige bestemming en objectieve gebruiksmogelijkheid. In geval er op deze wijze geen billijke omslag kan worden vastgesteld biedt de bepaling de mogelijkheid om dat op andere wijze te doen. In artikel 4 is de berekeningswijze aangegeven van de exploitatiebijdrage die de exploitant krachtens de exploitatieovereenkomst zal moeten betalen. Als er een inbrengwaarde van de gronden moet worden vastgesteld en er onenigheid ontstaat over de vaststelling van die inbrengwaarde, kan een commissie van deskundigen uitkomst bieden. Voorts hier de mogelijkheid geschapen om aan de exploitant bijdragen te vragen voor reserves en voorzieningen ten behoeve van buiten het exploitatiegebied aanwezige en/of te realiseren voorzieningen van openbaar nut. Op dit moment moet hierbij worden gedacht aan de Voorziening Stadsuitleg, de Reserve Herstraten en de Reserve Stedelijke Ontwikkelingen. In de toekomst kunnen daar voorzieningen bijkomen bij in het kader van de waterberging of ten behoeve van parkeerfaciliteiten. In artikel 5 wordt de inhoud van de exploitatieovereenkomst geregeld. Komt een overeenkomst tot stand, dan dient die in overeenstemming te zijn met de exploitatieverordening en de daartoe met name gegeven elementen te bevatten. Artikel 6 regelt de procedure bij een schriftelijke aanvraag tot medewerking bij exploitatie. Dit is geen formeel vereiste omdat in de praktijk de meeste exploitatieovereenkomsten tot stand komen zonder een formele aanvraag. De weigeringgronden staan in artikel 7, maar zijn niet uitputtend aangegeven. De rechtszekerheid vereist bij weigering een goede motivering. De weigeringgronden moeten worden gezien als een ondersteuning bij die motiveringseis. Als medewerking aan het sluiten van een exploitatieovereenkomst wordt geweigerd, kan ook geen medewerking worden verleend aan het treffen van voorzieningen van openbaar nut binnen het eigendomsgebied van de exploitant. In artikel 8 wordt voldaan aan de eis van de wet, dat geen baatbelasting mag

worden geheven als er sprake is van kostenverhaal via de gronduitgifte of een exploitatieovereenkomst. Een betrokkene kan dus nooit twee keer voor een bijdrage in dezelfde kosten worden aangesproken. In artikel 9 staat een afwijkingsmogelijkheid voor gevallen waarin sprake is van de aanleg van voorzieningen van ondergeschikt belang zoals de aanleg van een uitrit, een parkeerplaats of een speelvoorziening. Artikel 10 regelt de gevallen waarin de uitoefening van een privaatrechtelijke bevoegdheid ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Zij gaat hierbij Publiek Private Samenwerkingsovereenkomsten (PPS-overeenkomsten) aan met grondeigenaren c.q. ontwikkelende partijen. De gemeente kan besluiten in die gevallen - op basis van specifieke contracten - af te wijken van de bepalingen van de verordening. De afwijkingen zullen hun grondslag moeten vinden in het door de gemeente geformuleerd beleid ten aanzien van die ontwikkeling. Artikel 11 geeft de mogelijkheid daar waar reeds overeenkomsten gesloten zijn onder de voorheen geldende exploitatieverordening, af te wijken van de bepalingen van de Exploitatieverordening gemeente Hellevoetsluis 2005.