Bekendmakingsverordening HHNK 2008

1.1 De verordening

De belangrijkste regels omtrent bekendmaking van overheidsbesluiten zijn vastgelegd in wetgeving. Zo bevat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) algemene regels voor de bekendmaking van besluiten van bestuursorganen. Voor waterschappen gelden daarnaast de regels voor bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften in de Waterschapswet. Ten slotte kunnen op grond van bijzondere wet- of regelgeving voor bepaalde soorten besluiten afzonderlijke bekendmakingsregels gelden.

Het voorgaande houdt in dat de ruimte om bij verordening regels te stellen omtrent bekendmaking beperkt is. Deze verordening regelt dan ook alleen een aantal uitvoeringsaspecten van de bekendmaking, zoals de wijze van publicatie, kennisgeving en terinzagelegging.

1.2 Bekendmaking

Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt, zo bepaalt artikel 3:40 van de Awb. Bekendmaking aan degenen die bij een besluit betrokken zijn is daarmee een absolute voorwaarde voor inwerkingtreding van besluiten. In wet en rechtspraak worden dan ook hoge eisen gesteld aan de bekendmaking van besluiten, op straffe van onverbindendheid van die besluiten. Daarom is het gewenst duidelijke regels op te stellen voor de bekendmaking. De verordening beoogt hierin te voorzien.

1.3 Besluiten

De regels voor bekendmaking lopen uiteen voor verschillende soorten van besluiten. Deze zijn niet altijd gemakkelijk van elkaar te onderscheiden. Zo maakt de Awb onderscheid in besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht en besluiten van algemene strekking. De Waterschapswet bevat daarnaast regels voor de bekendmaking van besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden. Voor de duidelijkheid wordt hieronder kort uiteengezet welke besluiten tot welke categorie behoren.

Besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht worden meestal aangeduid als beschikkingen. Deze besluiten hebben betrekking op één of enkele individuele personen of zaken. Bekendste voorbeeld is de vergunning of ontheffing.

Besluiten van algemene strekking hebben een algemeen, bovenindividueel karakter. Afhankelijk van de mate waarin zij algemene werking hebben worden besluiten van algemene strekking onderverdeeld in algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels, administratieve maatregelen en plannen.

In de praktijk is het onderscheid tussen algemeen verbindende voorschriften en andere besluiten met een algemene strekking niet altijd gemakkelijk te maken. Om die reden worden in de verordening voor beide soorten besluiten dezelfde bekendmakingsregels gehanteerd.

1.4 Opbouw van de verordening

De verordening bestaat uit 5 hoofdstukken. Na de begripsbepalingen in hoofdstuk 1 zijn in hoofdstuk 2 de regels opgenomen voor de bekendmaking en terinzagelegging van besluiten van algemene strekking. Hoofdstuk 3 bevat regels voor de bekendmaking van vergunningen, ontheffingen en meldingen. Hoofdstuk 4 bevat regels voor de bekendmaking van ontwerpbesluiten. Hoofdstuk 5 ten slotte bevat de gebruikelijke slotbepalingen.

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

Voor het verschil tussen algemeen verbindende voorschriften en (overige) besluiten van algemene strekking wordt verwezen naar de algemene toelichting.

Hoofdstuk 2 Algemene bepalingen

Artikel 2 Schriftelijke bekendmaking

Dit artikel geeft uitvoering aan de wettelijke regels voor bekendmaking van besluiten van algemene strekking. De Awb bepaalt dat besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht worden bekendgemaakt door kennisgeving van het besluit of de zakelijke inhoud daarvan in een van overheidswege uitgegeven blad of in een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, of op andere geschikte wijze. Wanneer alleen kennisgeving plaatsvindt van de zakelijke inhoud wordt het besluit ter inzage gelegd. De kennisgeving vermeldt waar en wanneer het besluit ter inzage ligt (art. 3:42, eerste en derde lid, Awb).

De bekendmaking dient schriftelijk te geschieden. Elektronische bekendmaking kan de schriftelijke bekendmaking niet vervangen en geschiedt dus alleen aanvullend (art. 3:42, tweede lid, Awb).

De Waterschapswet geeft een regeling voor de bekendmaking van besluiten van waterschappen die algemeen verbindende voorschriften inhouden. Bekendmaking daarvan geschiedt door plaatsing in een vanwege het waterschapsbestuur tegen betaling van kosten uitgegeven publicatie en door het doen van mededeling daarvan in een plaatselijk verschijnend dag- of nieuwsblad. Als een besluit aan goedkeuring is onderworpen, moet tevens de datum van goedkeuring worden vermeld. Tegelijk met de bekendmaking worden de besluiten voor twaalf weken ter inzage gelegd op de secretarie van het waterschap of op een andere door het waterschapsbestuur te bepalen plaats (art. 73 Waterschapswet).

In de praktijk is het niet altijd eenvoudig te bepalen of een besluit een algemeen verbindend voorschrift of een ander besluit van algemene strekking is. Om fouten te voorkomen worden daarom in de verordening voor alle besluiten van algemene strekking dezelfde bekendmakingsregels gehanteerd.

Aan de vorm van de publicatie waarin een besluit bekend wordt gemaakt worden geen bijzondere eisen gesteld. Volgens vaste rechtspraak heeft de bekendmakingsregeling in artikel 73 Waterschapswet slechts ten doel dat het waterschap het publiek op de hoogte stelt van het bestaan van een (wijziging van een) verordening van het waterschap en wijst op de mogelijkheid van deze verordening kennis te nemen (o.m. Hof Leeuwarden 8 oktober 2004, Belastingblad 2004, blz. 1332). Het uitgeven van een officieel publicatieblad (waterschapsblad) is dus niet vereist.

De mededeling in een dag- of nieuwsblad is wel noodzakelijk. Wordt dit achterwege gelaten, dan is niet voldaan aan het bekendmakingsvereiste en treedt het besluit niet in werking (Hof Arnhem 12 juli 2000, Belastingblad 2000, blz. 992). Ook het achterwege laten van de mededeling dat een besluit ter inzage ligt is geen mededeling op de voorgeschreven wijze en kan tot onverbindendheid van het besluit leiden (HR 10 augustus 1998, Belastingblad 2000, blz. 50).

Plaatsing van de mededeling in een huis-aan-huisblad is voldoende. Het dient wel te gaan om een of meer bladen die gebiedsdekkend bezorgd worden in het gebied waarvoor het besluit geldt. Het risico van niet-ontvangst van een dergelijk blad door incidentele gebreken in de bezorging berust in het algemeen bij de burger (Voorzieningenrechter Rb Maastricht 24 maart 2003, JB 2003/180).

Voor bepaalde soorten besluiten kunnen aanvullende of afwijkende bekendmakingsvoorschriften gelden. Zo moeten (ontwerp)vergunningen ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) ook ter inzage worden gelegd op de secretarie van de gemeente waarin de vergunningplichtige inrichting ligt (art. 7 Wvo/art. 13.4 Wet milieubeheer). In de mededeling omtrent een genomen verkeersbesluit moet ook de weg worden vermeld waarop het besluit betrekking heeft, de te plaatsen of te verwijderen verkeerstekens dan wel de te treffen maatregelen ter regeling van het verkeer (art. 26 Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer). Voor (ontwerp)besluiten tot vaststelling of wijziging van keuren gelden eveneens aanvullende bekendmakingsverplichtingen (art. 75, tweede lid, en 80 Waterschapswet).

Op grond van wet of reglement van bestuur moeten sommige besluiten ook ter goedkeuring of ter kennisneming aan gedeputeerde staten worden toegezonden. Dit betreft echter geen bekendmakingsmaar een toezichtsvereiste. Om die reden wordt daarop in deze verordening niet verder ingegaan.

Artikel 3 Elektronische bekendmaking

Al geruime tijd worden besluiten ook bekendgemaakt via de internetsite van het hoogheemraadschap. Dit biedt de mogelijkheid om besluiten niet alleen bekend te maken, maar ook in hun geheel te publiceren. In de verordening wordt bekendmaking op de internetsite dan ook als regel voorgeschreven.

De elektronische bekendmaking heeft (nog) geen wettelijke status en kan de schriftelijke bekendmaking niet vervangen (art. 3:42, tweede lid, Awb). Bekendmaking op internet geschiedt dus alleen als aanvullende serviceverlening.

Inmiddels is een wetswijziging in voorbereiding die voorziet in de mogelijkheid van rechtsgeldige elektronische bekendmaking van overheidsbesluiten (Wet elektronische bekendmaking, TK 2006-2007, 31 084). Dit wetsontwerp voorziet onder meer in een wijziging van de Waterschapswet, die het mogelijk maakt besluiten rechtsgeldig bekend te maken door plaatsing in een elektronisch waterschapsblad op internet.

De elektronische publicatie wordt kosteloos beschikbaar gesteld. Dat houdt in dit verband in dat de tekst van het besluit kosteloos kan worden gedownload.

Artikel 4 Inhoud mededeling

Dit artikel vermeldt de essentiële onderdelen van de te publiceren mededeling. Met het begrip ‘zakelijke inhoud’ wordt bedoeld een omschrijving of samenvatting van het besluit.

Artikel 5 Plaats van terinzagelegging

Terinzagelegging dient plaats te vinden op de secretarie van het waterschap of op een andere door het door het waterschapsbestuur te bepalen plaats (art. 73, vierde lid, Waterschapswet). Ter uitwerking hiervan is in de verordening bepaald dat de terinzagelegging plaatsvindt in het kantoor waar de bestuurszetel van het hoogheemraadschap is gevestigd. Thans is dit het kantoor te Edam (vestiging Schepenmakersdijk).

De omvang van het taakgebied van het hoogheemraadschap heeft tot gevolg dat terinzagelegging in het hoofdkantoor niet altijd het meest doelmatig is. Met name voor besluiten met een beperkte lokale of regionale werking kan terinzagelegging in een van de overige vestigingskantoren effectiever zijn. In dat geval kan worden volstaan met terinzagelegging in het kantoor in Heerhugowaard en/of in Hoorn.

Op grond van het derde lid kan ervoor gekozen worden besluiten behalve in de kantoren van het hoogheemraadschap ook op andere geschikte plaatsen ter inzage te leggen. Te denken valt aan gemeentehuizen, openbare bibliotheken en dergelijke.

Artikel 6 Termijn van terinzagelegging

Besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden worden voor de tijd van twaalf weken ter inzage gelegd (art. 73, eerste en vierde lid, Waterschapswet). Om verwarring te voorkomen wordt deze termijn in de verordening echter voorgeschreven voor alle besluiten van algemene strekking. Aldus kan onduidelijkheid over het rechtskarakter van een besluit niet leiden tot fouten bij de bekendmaking.

Afwijking van deze werkwijze geldt voor peilbesluiten en verkeersbesluiten. In verband met de mogelijkheid daartegen beroep in te stellen kan volstaan worden met terinzagelegging gedurende de beroepstermijn van zes weken.

Hoofdstuk 3 Vergunningen, ontheffingen en meldingen

Artikel 7 Bekendmaking

Besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht worden bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan de direct belanghebbenden, onder wie de aanvrager (art. 3:41 Awb). Vergunningen en ontheffingen behoeven daarom niet te worden gepubliceerd, tenzij dit wettelijk is voorgeschreven, zoals voor Wvo-vergunningen. Uit een oogpunt van transparantie van overheidshandelen en met het oog op de mogelijkheid tijdig bezwaar en beroep te kunnen instellen is het echter vast beleid van het hoogheemraadschap verleende vergunningen en ontheffingen algemeen bekend te maken. De verplichting daartoe is neergelegd in de verordening.

De publicatieverplichting geldt ook voor geaccepteerde meldingen. Meldingen zijn kennisgevingen van voorgenomen activiteiten die op grond van een wettelijke regeling zijn vrijgesteld van het vereiste van vergunning of ontheffing. Meestal is een schriftelijke acceptatie van de melding vereist waarin het bestuursorgaan meedeelt of de voorgenomen activiteit en de wijze van uitvoering onder de vrijstelling vallen. Volgens vaste rechtspraak is een dergelijke acceptatie geen besluit in de zin van de Awb, omdat zij niet gericht is op rechtsgevolg. Het rechtsgevolg vloeit rechtstreeks voort uit de wettelijke regeling. Tegen de acceptatie van meldingen (of het weigeren daarvan) staan dan ook geen bezwaar en beroep open.

Bij het hoogheemraadschap komen twee soorten meldingen voor, namelijk meldingen op grond van de Wvo/Wet milieubeheer en meldingen op grond van de algemene regels bij de keur. Voor geaccepteerde meldingen op grond van de Wvo/Wet milieubeheer geldt een wettelijke publicatieverplichting. Voor geaccepteerde meldingen op grond van de algemene regels bij de keur is publicatie gewenst, zodat burgers worden geïnformeerd over werkzaamheden die in hun omgeving plaatsvinden. Op grond van de verordening worden alle meldingen gepubliceerd.

Niet in alle gevallen vindt publicatie van verleende vergunningen of ontheffingen plaats. Zo worden verleende vergunningen of ontheffingen op grond van de verkeerswetgeving (inrijverboden e.d.) niet gepubliceerd. Het gaat dan om veelal sterk persoonsgebonden beschikkingen, waarbij niet of nauwelijks belangen van derden zijn betrokken. In verband hiermee is in het derde lid bepaald dat wanneer publicatie met het oog op de bij een vergunning of ontheffing betrokken belangen redelijkerwijze niet noodzakelijk is, deze achterwege kan blijven.

Artikel 8 Inhoud mededeling

Dit artikel vermeldt de essentiële onderdelen van de te publiceren mededeling. Wanneer vermelding van namen om redenen van privacy ongewenst wordt geacht, kan volstaan worden met een zo nauwkeurig mogelijke aanduiding van de percelen waarop de vergunning, ontheffing of melding betrekking heeft (adres en huisnummer).

Doorgaans zal het niet mogelijk zijn het gehele besluit in de mededeling op te nemen. In dat geval kan worden volstaan met het weergeven van de zakelijke inhoud, dat wil zeggen een omschrijving of samenvatting van het besluit. In dat geval dient het besluit ook ter inzage te worden gelegd (art. 3:42, derde lid, Awb).

Artikel 9 Termijn van terinzagelegging

Voor de publicatie van beschikkingen gelden dezelfde eisen als voor andere besluiten, met dien verstande dat terinzagelegging niet langer behoeft te geschieden dan de termijn die geldt voor het instellen van bezwaar of beroep. Op grond van de Awb is dit zes weken na de dag waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (art. 6:7 en 6:8 Awb).

Hoofdstuk 4 Ontwerpbesluiten

Artikel 10 Bekendmaking

In een aantal gevallen moet voor de totstandkoming van besluiten een bijzondere voorbereidingsprocedure worden gevolgd. In veel gevallen is dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Die procedure kan ook vrijwillig worden gevolgd, bijvoorbeeld wanneer het bestuursorgaan van mening is dat dit nodig is om alle bij een besluit betrokken belangen te inventariseren.

De regeling voor de bekendmaking van ontwerpbesluiten in afdeling 3.4 Awb is tamelijk uitputtend. In verband hiermee behoeft in de verordening alleen te worden bepaald hoe de bekendmaking en de terinzagelegging geschieden. Dat geschiedt door overeenkomstige toepassing van de regels voor bekendmaking en terinzagelegging van besluiten in de hoofdstukken 2 en 3.

De termijn van terinzagelegging bedraagt zes weken, tenzij bij wettelijk voorschrift een langere termijn is bepaald (art. 3:11 en 3:16 Awb). Aangezien de termijn van terinzagelegging in de wet is vastgelegd, behoeft daarover in de verordening niets te worden bepaald. Voor het voorschrijven van een langere termijn dan zes weken is geen aanleiding gezien.

Hoofdstuk 5 Slotbepalingen

Artikel 11 Inwerkingtreding, intrekking, citeertitel

Dit artikel bevat de gebruikelijke slotbepalingen. Deze behoeven geen verdere toelichting.