Nota naleving 2012 - 2016

1.1.1 Beleidsontwikkelingen

Het waterbeheerplan (WBP) schetst de lijnen voor de strategie, het beleid en de uitvoering van maatregelen. Hiermee vormt het WBP het uitgangspunt voor het Rijnlandse beleid. In december 2009 is het WBP4 formeel in werking getreden. Het WBP4 heeft betrekking op de planperiode 2010-2015 en richt zich op de drie hoofddoelen van Rijnland: (1) veiligheid tegen overstromingen, (2) voldoende water en (3) gezond water, inclusief goed beheer van de afvalwaterketen.1 Tijdens de behandeling van het WBP4 is in de VV commissie Bestuur, Organisatie en Dienstverlening (BOD) de vraag gesteld om het hoofdstukje "Als handhaver" op pag. 31 te vertalen naar een handhavingstrategie, waarin duidelijk wordt aangegeven welke prioriteiten er in de handhaving worden gesteld.2 Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft toegezegd deze discussie in de commissie te agenderen.3 Het WBP4 vervangt het WBP3 dat gold ten tijde van het vaststellen van de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer".

De vaststellen van de "Nota handhaving Wvo" vond plaats in de planperiode uit het WBP2. Naast de vaststelling van het WBP4 heeft een andere voor de handhaving belangrijke beleidsontwikkeling plaatsgevonden. In 2010 heeft Rijnland ter uitvoering van het voornemen uit het WBP3 een emissiebeheerplan (EBP) vastgesteld.4 In tegenstelling tot het WBP4 richt het EBP zich tot één van de drie hoofddoelen. Dit betreft gezond water, inclusief goed beheer van de afvalwaterketen. Het EBP geeft de opdracht om het handhavingsbeleid met betrekking tot gezond water te vernieuwen.5 Verder geeft het EBP enkele uitgangspunten die als input dienen voor het te actualiseren handhavingsbeleid.

1.1.2 Rekenkameronderzoek

In 2010 heeft de Rekenkamercommissie van Rijnland (RKC) onderzoek verricht naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de handhaving. Door het ontbreken van een helder beeld van de doeltreffendheid van de handhaving kon de RKC zich geen oordeel vormen over de doelmatigheid van de handhaving.6 Daarnaast geeft de RKC enkele aanbevelingen die aanleiding zijn het beleid te actualiseren.

Het expliciet maken van de bijdrage van handhaving aan de doelen van de bestuursprogramma's Veiligheid, Voldoende Water en Gezond Water, in de termen van bepalen, vertalen en doen, is de belangrijkste les die uit het onderzoek van de RKC wordt getrokken.

1. Hoogheemraadschap van Rijnland 2009a, p. 5.

2. Verslag commissie Bestuur, Organisatie en Dienstverlening, 25 november 2009.

3. Hoogheemraadschap van Rijnland 2009b, p. 2.

4. Hoogheemraadschap van Rijnland 2010, p. 12.

5. Hoogheemraadschap van Rijnland 2010, p. 103.

6. Rekenkamercommissie Hoogheemraadschap van Rijnland 2011, p. 11.

1.1.3 Integraal waterbeheer

Met de komst van de Waterwet is een belangrijke stap gezet in de integrale benadering van het watersysteem. Dit blijkt duidelijk uit de gewenste samenhangende aanpak ter: (1) voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, (2) bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van het watersysteem en (3) vervulling van de maatschappelijke functies van het watersysteem.7) Juist deze integrale benadering ontbreekt in de "Nota handhaving Wvo" en de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer". Vanuit de gewenste integrale benadering zijn deze twee nota's geïntegreerd tot één (onderhavige) nota.

1.1.4 Beoordeling door de Provincie Zuid-Holland

Om de kwaliteit van de handhaving te waarborgen moet onder andere het handhavingsbeleid voldoen aan de kwaliteitseisen die zijn opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (tot 1 oktober 2010 betrof dit het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer). De Provincie Zuid-Holland heeft de taak om toe te zien of daadwerkelijk aan deze kwaliteitseisen wordt voldaan. Op 18 februari 2010 heeft tussen de provincie en Rijnland een overleg plaatsgevonden. Hierbij is geconcludeerd dat het handhavingsbeleid uit de "Nota handhaving Wvo" is verouderd. Hierdoor wordt niet volledig voldaan aan de kwaliteitseisen. 8) Dit is dan ook aanleiding het handhavingsbeleid te actualiseren.

1.1.5 Opvatting in de uitvoeringspraktijk

Naast de (recente) beleidsontwikkelingen geven gewijzigde opvattingen in de uitvoeringspraktijk aanleiding om het handhavingsbeleid te herzien. Na vaststelling van de oude nota's in 2004 en 2006 heeft een geleidelijke verschuiving plaatsgevonden. Hierbij staat niet langer het toepassen van een sanctie na constatering van een overtreding centraal, maar het bereiken van naleving van de regels. Door deze verschuiving wordt het bestaande beleid in de uitvoeringspraktijk als te strikt/rechtlijnig ervaren. Als gevolg hiervan is er een discrepantie ontstaan tussen het beleid en de huidige uitvoeringspraktijk. In de uitvoeringspraktijk bestaat de wens om het beleid op enkele onderdelen minder strikt te formuleren.

Er moet echter worden opgemerkt dat het niet de bedoeling is om het handhavingsbeleid (volledig) aan te passen aan de uitvoeringspraktijk. Het is eveneens noodzakelijk om de uitvoeringspraktijk aan te passen, zodat het beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd.

1.1.6 Verlaging van toezichtlasten

De verlaging van administratieve lasten voor bedrijven en burgers is al enkele jaren een actueel en belangrijk streven. Vanuit het bedrijfsleven wordt dan ook met enige regelmaat aan Rijnland gevraagd of de toezichtlasten verminderd kunnen worden. Een goed voorbeeld hiervan is de vraag in hoeverre certificering en zelfregulering kunnen bijdragen aan de vermindering van toezichtlasten.

7) Artikel 2.1, lid 1 Waterwet.

8) Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland 2010.

1.1.7 Veranderingen in taken

De verschuiving van taken tussen waterschappen, gemeenten en provincies is een andere, voor het handhavingsbeleid belangrijke ontwikkeling. Voor Rijnland betekent dit aan de ene kant het verlies van een taak ten aanzien van indirecte lozingen. Daar waar waterschappen voor een aantal aangewezen categorieën van indirecte lozingen belast waren met vergunningverlening en handhaving, rust deze taak vanaf 22 december 2009 bij gemeenten en provincies. Ten aanzien van deze indirecte lozingen behouden de waterschappen een adviserende rol richting de gemeenten en provincies.

Aan de andere kant heeft Rijnland een nieuwe taak ontvangen. Dit betreft de onttrekking van grondwater. Daar waar in het verleden de provincies bevoegd waren ten aanzien van alle onttrekkingen, is deze taak per 22 december 2009 voor een groot deel van de grondwateronttrekkingen bij de waterschappen ondergebracht.

Naast deze verschuiving van taken heeft Rijnland extra toezichthoudende bevoegdheden gekregen. Deze bevoegdheden betreffen het toezicht op de naleving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (inclusief de indirecte lozingen) en de naleving van de watergerelateerde bepalingen uit de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

Als gevolg van deze veranderingen bevatten de "Nota handhaving Wvo" en de "Nota handhaving Keur, Peil en Nautisch beheer" beleidsuitgangspunten die niet meer tot de beleidsruimte van Rijnland behoren. Daarnaast ontbreekt een handhavingsbeleid voor de nieuwe taken.

1.1.8 Minder vergunningen, meer algemene regels

Een andere belangrijke verandering is de ontwikkeling van vergunningplicht naar algemene regel. Deze ontwikkeling is al enkele jaren gaande, maar heeft recent met de komst van het Activiteitenbesluit een grote stap voorwaarts genomen. Ook de komende jaren zal deze ontwikkeling zich verder doorzetten. Niet alleen op nationaal niveau is deze ontwikkeling gaande. Ook Rijnland heeft algemene regels waarmee de vergunningplicht uit de Keur is vervangen. Momenteel wordt onderzocht of deze algemene regels verder kunnen worden uitgebreid.

Het vervangen van de vergunningplicht door algemene regels zorgt veelal voor vermindering van administratieve lasten. Naast de vermindering van administratieve lasten vindt voor de overheid een verschuiving van deze administratieve lasten plaats. Daar waar het zwaartepunt van deze administratieve lasten zich bevond in het proces van vergunningverlening, komt de aandacht meer te liggen op communicatie over de algemene regels en het toezien op de naleving van deze regels.

Een andere ontwikkeling is het (in sommige gevallen) vervallen van een meldingsplicht. Van deze activiteiten weet Rijnland niet waar en wanneer ze plaatsvinden. Hierbij is de vraag hoe Rijnland het naleefgedrag bij deze onbekende activiteiten wil stimuleren.

1.1.9 Aanpassing handhavingsrecht

In 2009 is de vierde tranche Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking getreden. Hierbij is hoofdstuk 5 (handhaving) aanzienlijk gewijzigd. Deze wijzigingen hebben gevolgen voor het handhavingsbeleid. Onderwerpen die zeker aandacht verdienen zijn: de wijze van innen van verbeurde dwangsommen en het verhalen van gemaakte kosten bij de uitvoering van bestuursdwang.

4.1.1 Bevoegdheid

Rijnland heeft de bevoegdheid om beleid en regelgeving te ontwikkelen voor zover dit noodzakelijk is om het belang van droge voeten en schoon water te behartigen.26 Binnen de autonome bevoegdheid kan Rijnland bepalen of beleid/regelgeving wordt ontwikkeld en welke inhoud hieraan wordt gegeven. Rijnland heeft bij verschillende onderwerpen gebruik gemaakt van de autonome bevoegdheid. Het belangrijkste voorbeeld hiervan is de vaststelling van de Keur Rijnland 2009. Andere voorbeelden zijn de Aansluitverordening Rijnland 2005 en de Verordening vaarverboden en vaargelden Rijnland 2005.

De autonome bevoegdheid van Rijnland is echter niet onbeperkt. Beperkingen zijn te vinden in weten regelgeving van de Europese, nationale en provinciale bestuursorganen. De omgang met lozingen op oppervlaktewater is een goed voorbeeld van een taakveld waarin Rijnland slechts een beperkte beleidsruimte heeft. De nationale wetgever heeft dit taakveld via de Waterwet en diverse algemene maatregelen van bestuur (AMvB's) namelijk al grotendeels gereguleerd.

4.1.2 Verplichting

Via nationale en provinciale regelgeving kan Rijnland worden verplicht om regelgeving of beleid te ontwikkelen.27 In gevallen waarin dit wordt gevorderd, kan Rijnland dus niet meer bepalen dat beleid of regelgeving niet noodzakelijk is. Wel behoudt Rijnland afhankelijk van de nationale of provinciale regelgeving een inhoudelijke keuzevrijheid. Een goed voorbeeld waarin Rijnland de verplichting heeft om regelgeving vast te stellen is te vinden in de Legger. Rijnland is namelijk verplicht om in de Legger een onderhoudsplicht vast te leggen.28

4.3.1 Bevoegd gezag

Het proces van vergunningverlening start formeel na ontvangst van een aanvraag. Vervolgens moet Rijnland binnen een wettelijk gegeven termijn beslissen op deze aanvraag. In de praktijk start het proces veelal eerder, bijvoorbeeld door een vooroverleg of legalisatietoets. In het proces van vergunningverlening vinden twee belangrijke activiteiten plaats. Ten eerste vindt communicatie plaats tussen Rijnland en de initiatiefnemer. Ten tweede worden de handelingen en activiteiten voor de daadwerkelijke uitvoering getoetst. Hiermee wordt voorkomen dat (onherstelbare) schade ontstaat. Het proces van vergunningverlening vormt derhalve een belangrijk onderdeel van het passief waterbeheer. Enkele voorbeelden van handelingen en activiteiten waarvoor een vergunning nodig kan zijn, zijn: het dempen van oppervlaktewater, het aanbrengen van verharding en het onttrekken van grondwater.

Er moet worden opgemerkt dat er een algemene ontwikkeling is, waarbij vergunningen worden vervangen door algemene regels. Deze algemene regels kunnen een absoluut verbod tot het verrichtenvan de handeling of activiteit inhouden. Daarnaast kunnen deze algemene regels de verplichting bevatten om handelingen of activiteiten voor aanvang aan het bevoegde gezag te melden; deze meldingsplicht geldt dus niet voor alle algemene regels. Anders dan bij het proces van vergunningverlening heeft Rijnland na ontvangst van een melding geen juridische verplichting om te reageren.

Voorbeelden van handelingen en activiteiten waarvoor een melding moet worden verricht zijn: het lozen vanuit een agrarische onderneming, het graven van oppervlaktewater en het uitvoeren van geotechnisch en milieukundig bodemonderzoek. Afhankelijk van de omstandigheden, is een melding bijvoorbeeld niet nodig bij: het vervangen van beschoeiing en het aanleggen van een vlonder.

4.3.2 Adviserend orgaan

In een tweetal situaties is bij wet bepaald dat Rijnland het recht heeft om advies te geven aan een ander bestuursorgaan dat bevoegd is om een vergunning te verlenen; enerzijds bij samenloop van bevoegdheden binnen de Waterwet (waarbij een ander bestuursorgaan bijv. de provincie de vergunning verleend) en anderzijds in situaties waarin sprake is van een indirecte lozing als onderdeel van een omgevingsvergunning. In beide gevallen heeft Rijnland het recht, dus geen plicht, om te adviseren.

4.4.1 Verplicht tot houden van toezicht

Een deel van de regelgeving waarop Rijnland toezicht houdt, is van Europees/nationaal niveau. Rijnland is hierbij als uitvoerend orgaan aangewezen. Het kan voorkomen dat Rijnland in deze Europese/ nationale regelgeving de verplichting krijgt om toezicht uit te oefenen. In deze gevallen is dus geen ruimte tot het stellen van prioriteiten. Een goed voorbeeld hiervan is het toezicht op de naleving van verplichtingen met betrekking tot het European Pollutant Release and Transfer Register (E-PRTR). Rijnland moet namelijk jaarlijks voor 30 september aan de Minister aangeven of de registratie van de bedrijven van het voorgaande kalenderjaar voldoet.29 Daaraan voorafgaand moet Rijnland voor 30 juni verklaren of de verslaglegging van het voorgaande kalenderjaar voldoet.30

4.4.2 Verantwoordelijk voor houden van toezicht

Voor veel andere regelgeving heeft Rijnland de taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving. Dit betekent dat Rijnland onder andere verantwoordelijk is voor de uitoefening van toezicht op de naleving van deze regelgeving. In deze categorie valt een groot aantal activiteiten waarop Rijnland toezicht moet houden. De beschikbare menskracht is veelal onvoldoende om overal toezicht uit te oefenen. Het is dan ook geen verplichting om altijd en overal toezicht te houden. Dit betekent dat Rijnland gemotiveerd prioriteiten kan stellen en kan kiezen waar wel en waar geen toezicht wordt gehouden. Een goed voorbeeld is de toezicht op de naleving van de Waterwet en watervergunningen.

4.4.3 Bevoegd tot houden van toezicht

Tot slot heeft Rijnland in enkele specifieke gevallen de bevoegdheid om toezicht te houden op de naleving van regelgeving waarvoor een ander bestuursorgaan is belast met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving. In deze gevallen heeft Rijnland de volledige ruimte om te kiezen of deze bevoegdheid wordt gebruik. De primaire verantwoordelijkheid ligt namelijk bij het andere bevoegd gezag. Enkele voorbeelden zijn het houden van toezicht op de naleving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) en gevallen met samenloop van bevoegdheden binnen de Waterwet.

4.6.1 Opleggen van sancties

Wanneer Rijnland kennis heeft van een overtreding en bevoegd is tot het treffen van bestuursrechtelijke sancties, is Rijnland in beginsel verplicht om een bestuursrechtelijke sanctie op te leggen. Voordat wordt overgegaan tot het toepassen van een sancties, kan de overtreder echter worden gewaarschuwd.

Voorbeelden zijn overtredingen van de Waterwet en watervergunningen.

4.6.2 Afzien van sancties (gedogen)

Slechts in uitzonderlijke situaties kan worden afgezien van de beginselplicht tot handhaving. In deze situaties is sprake van gedogen. Dit betreft "overgangssituaties", "situaties waarin het te beschermen belang is gebaat bij gedogen" en "situaties waarin andere zwaarwegende belangen aanleiding geven  om te gedogen".32

4.6.3 Doormelden van constatering

Niet voor alle regelgeving heeft Rijnland de bevoegdheid om bestuursrechtelijke sancties toe te passen. In deze gevallen is een ander bestuursorgaan bevoegd tot het toepassen van deze sancties. Rijnland heeft in sommige gevallen de verplichting om geconstateerde overtredingen te melden bij het bevoegde bestuursorgaan. Een goed voorbeeld hiervan zijn overtredingen van randvoorwaarden uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In andere gevallen is er geen formele verplichting om geconstateerde overtredingen door te melden. In deze gevallen kan Rijnland er dus voor kiezen om eerst een waarschuwing af te geven. Voorbeelden hiervan zijn overtredingen van de Wabo, Wgb en watervergunningen waarbij sprake is van samenloop.

4.7.1 Vervolging door Openbaar Ministerie

De strafrechtelijke vervolging is een taak van het Openbaar Ministerie (OM). Een aantal van Rijnlands toezichthouders zijn tevens Buitengewoon OpsporingsAmbtenaar (BOA). In de functie van BOA staan deze medewerkers onder leiding van het OM en niet van Rijnland. Rijnland kan daarom formeel niet beslissen over de strafrechtelijke vervolging. Wel kan Rijnland in samenspraak met het OM bepalen in welke gevallen strafrechtelijke vervolging gewenst is.

4.7.2 Strafoplegging door Rijnland

Momenteel heeft het OM een monopolie met betrekking tot het bestraffen van overtreders. Dit monopolie zal per 1 maart 2012 komen te vervallen. Vanaf deze datum wordt het voor Rijnland mogelijk om eenvoudige en lichte overtredingen via de bestuurlijke strafbeschikking te bestraffen.

 26 Art. 56, lid 1 Waterschapswet.

27 Art. 56, lid 2 Waterschapswet.

28 Art. 78, lid 2 Waterschapswet en art. 5 Reglement van bestuur voor het Hoogheemraadschap van Rijland.

29 Art. 12.24, lid 1 Wet milieubeheer.

30 Art. 12.23, lid 1 Wet milieubeheer.

31 Blomberg & Michiels 1997, p. 91-92.

32 Van der Gaag 2010, p. 76-77

5.1.1 Geen overbodige overheidsbemoeienis

Het is essentieel dat Rijnland voorkomt dat de mate van naleving negatief wordt beïnvloed door irritaties bij de doelgroep, bijvoorbeeld doordat de doelgroep wordt geconfronteerd met overbodige overheidsbemoeienis of onduidelijke regels. Het voorkomen van irritaties is dan ook het eerste en misschien wel belangrijkste uitgangspunt. In het proces van beleidsontwikkeling en regelgeving is het  daarom van belang dat Rijnland geen overbodig beleid of overbodige regelgeving maakt. Verder is het van belang de regelgeving niet complex te maken.

5.1.2 Verstrekken van informatie

Burgers en bedrijven binnen het beheersgebied zijn zich veelal niet of slechts in beperkte mate bewust van de regels. Hierdoor vindt naleving en overtreding onbewust plaats. Door deze burgers en bedrijven te informeren over het gewenste gedrag en de geldende regels kan een groot deel van de onbewuste overtredingen worden voorkomen. Rijnland hanteert dan ook het uitgangspunt dat alle nieuwe,  gewijzigde en bij de doelgroep onbekende regels inhoudelijk aan de doelgroep worden toegelicht. Rijnland beperkt zich hierbij niet tot het mededelen van de regels, maar geeft vooral uitleg over het nut en de noodzaak van de regels.Voorlichting alleen is echter niet voldoende. Het is belangrijk dat de burgers en bedrijven op een eenvoudige wijze toegang hebben tot de voor hun geldende regels. Rijnland zorgt er dan ook voor dat  de regels toegankelijk zijn.

5.1.3 Subsidieregelingen

Aangezien de plicht en de verantwoordelijkheid van de naleving bij de burgers en bedrijven rust, is het in beginsel ongewenst om deze naleving met een subsidieregeling te bevorderen. Door een dergelijke subsidieregeling zouden de lasten die aan de naleving verbonden zijn, ten onrechte bij de belastingplichtigen terecht komen. Desondanks kunnen zich uitzonderlijke situaties voordoen waarin een subsidieregeling wel in aanmerking komt. Rijnland is zeer terughoudend met het toepassen van subsidieregelingen  die het oogmerk hebben het naleefgedrag te bevorderen. Deze nota beperkt zich tot subsidieregelingen die zich richten op het bevorderen van naleving. De in deze nota beschreven terughoudendheid heeft geen betrekking op subsidieregelingen die burgers en bedrijven aanzetten om een extra inspanning (boven het wettelijke minimum) te verrichten. De subsidie voor natuurvriendelijke oevers is een voorbeeld van een subsidie voor een extra inspanning.

5.1.4 Heffingen

Ook het verhogen of verlagen van heffingen kan de naleving bevorderen. Een ingreep in de heffing waarmee wordt getracht de naleving te bevorderen, moet worden onderscheiden van een heffing die noodzakelijk is voor het bekostigen van de waterschapskosten, zoals de verontreinigingsheffing. Rijnland  is zeer terughoudend met het toepassen van heffingen ter bevordering van de naleving

5.1.5 Betrekken van de doelgroep bij beleidsvorming

Door de doelgroep te betrekken bij de beleidsvorming kan het draagvlak voor de regels positief worden beïnvloed. Hiermee kan dit bijdragen aan een goede naleving. Rijnland heeft een actieve houding,  waarbij de doelgroep wordt betrokken bij de beleidsvorming. Het betrekken van de doelgroep betekent dat Rijnland de doelgroep informeert over het nut en de noodzaak van het beleid, luistert naar eventuele op- en aanmerkingen en duidelijke uitleg geeft over de afhandeling van de op- en aanmerkingen. Verder kan dit inhouden dat de doelgroep wordt gevraagd mee te denken of mee te schrijven aan het beleid. Dit kan resulteren in een convenant waarin het beleid wordt bekrachtigd door Rijnland en de doelgroep.

5.1.6 Zelfregulering

Door zelfregulering wordt (een deel van) de verantwoordelijkheid voor het slagen van het beleid bij de doelgroep gelegd. Hierdoor kan de mate van acceptatie van het beleid en daarmee het naleefgedrag worden bevorderd.35 Rijnland ziet onvoldoende aanknopingspunten om te veronderstellen dat zelfregulering in het taakveld zal bijdragen aan een betere naleving. Zelfregulering staat momenteel in de belangstelling, zo wordt er door het Kabinet Rutte gestreefd naar een vermindering van toezichtlasten door de inzet op zelfregulering.36 Bij zelfregulering kan en mag overheidstoezicht echter niet komen te vervallen. Een daadwerkelijke verlaging van de toezichtlasten is derhalve alleen te bereiken in situaties waarin met een grote regelmaat (meerdere malen per jaar) toezicht wordt uitgeoefend. Rijnland hanteert echter een (veel) lagere toezichtfrequentie. Zelfregulering wordt veelal vergezeld door privaat toezicht. Aangezien Rijnland een lage toezichtfrequentie hanteert, bestaat het risico dat het private toezicht bij zelfregulering voor burgers en bedrijven zal resulteren in een toename van de feitelijke toezichtlast. Rijnland zal geen initiatief nemen om zelfregulering  in te zetten ter bevordering van de naleving. Dit betekent echter niet dat Rijnland zelfregulering te allen tijden van de hand wijst. Wanneer het initiatief voor zelfregulering bij derden vandaan komt, zal Rijnland actief bijdragen aan het ontwikkelen van de zelfregulering.

5.3.1 Verstrekken van informatie

Na het proces bij beleidsontwikkeling en regelgeving is het verstrekken van informatie ook bij vergunningverlening van groot belang. Rijnland richt zicht in het proces van vergunningverlening op  het verstrekken van informatie over de regels die gelden, waarom deze regels er zijn en hoe de procedures in elkaar zitten. Hierbij is het belangrijk dat de (juridisch) geformuleerde voorschriften in duidelijke en begrijpelijke taal worden omgezet.

5.3.2 Geen overbodige overheidsbemoeienis

Het is essentieel dat Rijnland voorkomt dat de mate van naleving negatief wordt beïnvloed door irritaties bij de doelgroep. Het voorkomen van irritaties is dan ook het eerste en misschien wel belangrijkste uitgangspunt. In het proces van vergunningverlening is het daarom van belang dat Rijnland geen  overbodige / niet te motiveren voorschriften stelt. Dit betekent dat alle voorschriften moeten bijdragen aan het realiseren van de doelstelling. De standaardvoorschriften worden dus niet automatisch opgelegd, maar alleen wanneer hier bij de aanvraag aanleiding voor is. Het vaststellen van de benodigde voorschriften is dan ook maatwerk. Geen voorschriften met geboden of verboden die al in andere regels en/of wetgeving zijn geregeld.

5.3.3 Geen tegenstrijdige voorschriften

Om de naleving te stimuleren is het noodzakelijk dat de kwaliteit in het proces van vergunningverlening wordt geborgd. Rijnland voorkomt dan ook dat er tegenstrijdige voorschriften worden gesteld.Dit betekent afstemming tussen de (standaard)voorschriften voor de deelonderwerpen die worden samengevoegd. Voorkomen moet worden dat het in een voorschrift wordt verboden een watergang af te dammen, terwijl een ander voorschrift juist verplicht om een dam aan te brengen voordat de watergang wordt gedempt.

5.3.4 Rechtvaardige toepassing van de regels

Ook de rechtvaardige toepassing van de regels heeft een positieve bijdrage op de naleving. In het  proces van vergunningverlening handelt Rijnland daarom rechtvaardig. Hierbij verschuilt Rijnland zich niet achter de regels, maar handelt Rijnland in de geest van de regels. Dit betekent dat Rijnland bij de vergunningverlening de doelstelling achter de regel toepast. In uitzonderlijke situaties kan (binnen de juridische grenzen) gemotiveerd van beleid worden afgeweken. Deze flexibele houding zal bijdragen aan het begrip en draagvlak voor de regels, waardoor de naleving positief wordt beïnvloed.

5.4.1 Verstrekken van informatie

Ook bij het proces van toezicht is het verstrekken van informatie van groot belang. Het is bijvoorbeeld belangrijk om uit te leggen waarom iemand bij de aanleg van een brug de watergang niet tijdelijk mag afdammen. Rijnland richt zich in het proces van toezicht op het verstrekken van informatie over  de regels die gelden, waarom deze regels er zijn en hoe de procedures in elkaar zitten. Hierbij is het belangrijk dat de (juridisch) geformuleerde voorschriften in duidelijke en begrijpelijke taal zijn of worden opgeschreven.

5.4.2 Preventief toezicht

Bij het uitoefenen van toezicht is het de uitdaging een optimale toezichtdichtheid te bereiken. Wanneer de doelgroep onvoldoende toezicht ervaart zal de preventieve werking verloren gaan, terwijl te veel toezicht een averechts effect kan hebben door het ontstaan van irritaties. Rijnland streeft er daarom  naar het toezicht te beperken waar dit kan, maar is nadrukkelijk aanwezig en houdt toezicht waar dat noodzakelijk is. In paragraaf 6.3.1 wordt dit uitgangspunt op doelgroepen niveau verder uitgewerkt. Hierbij wordt de toezichtlast per doelgroep geformuleerd. Binnen de doelgroepen moeten ook op individueel niveau keuzes worden gemaakt. Welke vergunning wordt wel en welke vergunning wordt niet gecontroleerd. De afdeling Handhaving maakt deze keuze, mede gebaseerd op signalen van andere afdelingen (bijvoorbeeld: Plantoetsing & Vergunningverlening en Bedrijfsvoering Watersystemen).

5.4.3 Constateren van overtredingen

De uitoefening van toezicht zorgt voor de mogelijkheid om overtredingen te constateren en zo nodig naleving via sancties af te dwingen. Hiervoor is het belangrijk dat de tijdens het toezicht aangetroffen situatie een reële weergave is van de werkelijkheid. Het toezicht van Rijnland vindt daarom voornamelijk  zonder aankondiging plaats. Wel communiceert Rijnland welke aandachtsvelden bij het uitoefenen van toezicht worden gehanteerd. Met andere woorden: Rijnland geeft geen aankondiging van een controle aan een te controleren individu, maar geeft wel aankondiging van acties en projecten aan de doelgroep als geheel. Een goed voorbeeld hiervan is het vooraf aankondigen van een surveillance.

5.4.4 Moment van toezicht

De effectiviteit van het toezicht hangt sterk samen met het moment waarop dit toezicht plaatsvindt. Zo kan toezicht plaatsvinden tijdens óf na het moment van de handeling waarop de regelgeving van toepassing is. Een voorbeeld waarbij het toezicht tijdens de handeling plaatsvindt is surveillance in de Bollenstreek op momenten dat in de bollenteelt gewasbeschermingsmiddelen worden toegepast. Een voorbeeld van toezicht achteraf is de schouw waarbij, na het verstrijken van de datum waarop het onderhoud moet zijn uitgevoerd, wordt gecontroleerd op de onderhoudsplicht. Een ander voorbeeld is de administratieve controle van analyseresultaten. Zowel de controlekans (zowel administratief als fysiek) als de detectiekans zijn belangrijke factoren bij de effectiviteit van preventief toezicht. Toezicht op het moment van handelen heeft een groot effect op de naleving van gedragsvoorschriften en bij kortdurende of eenmalige handelingen. Het is hierbij belangrijk om op de juiste momenten op de juiste plaats te zijn. Rijnland bepaalt daarom bewust waar en wanneer toezicht wordt uitgeoefend.

5.5.1 Verstrekken van informatie

Ook bij het proces van sanctie is het verstrekken van informatie van groot belang. Rijnland richt  zicht in het proces van sancties op het verstekken van informatie over de regels die gelden, waarom deze regels er zijn en hoe de procedures in elkaar zitten. Hierbij is het belangrijk dat de (juridisch) geformuleerde voorschriften in duidelijke en begrijpelijke taal zijn of worden opgeschreven.

5.5.2 Wanneer een sanctie

Na constatering van een overtreding kunnen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties worden toegepast. Beide typen sancties hebben een preventieve werking. De dreiging van een mogelijke sanctie is daarmee een belangrijke interventie om de naleving te stimuleren. Hiervoor is het belangrijk dat daadwerkelijk de bereidheid bestaat om, zo nodig, sancties te treffen. Wanneer, zoals in de huidige praktijk, weinig sancties worden toegepast, wordt de preventieve werking van sancties onvoldoende benut. Rijnland is daarom streng en past in beginsel bij iedere overtreding een waarschuwing of  één of meerdere sanctie(s) toe. Rijnland handelt hierbij rechtvaardig.

Het zal in de praktijk echter niet altijd direct duidelijk zijn of sprake is van een overtreding. Hiervoor zijn namelijk soms uitkomsten van laboratoriumonderzoek of ander onderzoek noodzakelijk. Het is echter niet nodig dat volledig zeker is dat sprake is van een overtreding. Een redelijk vermoeden van een overtreding kan volstaan om het toepassen van bestuursrechtelijke sancties te rechtvaardigen. Hiervoor zal een inschatting moeten worden gemaakt van de kans dat de risico's door een overtreding worden veroorzaakt. Hierbij ontstaat de vraag wanneer voldoende vermoeden van overtreding bestaat. Het is niet mogelijk een volledig sluitend beeld te geven van het benodigde vermoeden. Wel kunnen een aantal aanknopingspunten worden geboden. Zo kunnen bijvoorbeeld visuele waarnemingen (drijflagen, troebelheid, scheuren in de waterkering), geurwaarneming (oplosmiddelen, olie) en achtergrondkennis (beschikbare bodemonderzoeken) een aanleiding zijn om voldoende vermoeden te hebben. Per geval zal aan de hand van de waarnemingen en kennis moeten worden beoordeeld of sprake is van een redelijk vermoeden van overtreding.

Niet alleen deze kans op een overtreding als oorzaak maar ook zeker de aard van de risico's zijn relevant bij het beantwoorden van de vraag of Rijnland bestuursrechtelijke sancties kan toepassen. Wanneer sprake is van spoedeisende of acute risico's is toepassing van bestuursrechtelijke sancties eerder te rechtvaardigen, ook als dit achteraf onterecht blijkt. In het veld zal dus ook een inschatting van de risico's moeten worden gemaakt. Om vast te stellen van welk risico sprake is (acuut, spoedeisend of normaal) kan een specialist worden geraadpleegd.

Deze twee belangrijke inschattingen kunnen vervolgens met elkaar worden verbonden. Dit is in onderstaande figuur schematisch weergegeven. Globaal kan worden gesteld dat bij het toenemen van het risico eerder kan worden overgegaan tot het toepassen van sancties.

5.5.3 Welke sanctie

Naast de preventieve werking hebben bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties een repressieve werking. De bestuursrechtelijke herstelsancties richten zich tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Het inzetten van deze bestuursrechtelijke herstelsanctie vergt een aanzienlijke personele inzet. Veelal is het via een (mondelinge of schriftelijke) waarschuwing met een beperkte personele inzet mogelijk de overtreding geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken of te beëindigen, herhaling te voorkomen dan wel de gevolgen van de overtreding weg te nemen of te beperken. De waarschuwing kan de preventieve werking van de sancties negatief beïnvloeden. Het is daarom noodzakelijk de juiste balans te vinden tussen het geven van een waarschuwing en het direct toepassen van een sanctie. In gevallen waar sprake is van een calculerende overtreder zal Rijnland vanwege de afbraak aan de preventieve werking slechts in uitzonderlijke gevallen een waarschuwing geven. Daarnaast zal geen waarschuwing worden gegeven wanneer sprake is van (potentieel) aanzienlijke negatieve effecten van de overtreding. In afbeelding 5.2 is deze sanctiestrategie uitgewerkt. Rijnland past de waarschuwing toe, afhankelijk van het gedrag van de  overtreder en de potentiële effecten van de overtreding. De waarschuwing wordt altijd geregistreerd. Wanneer aan deze waarschuwing geen gehoor wordt gegeven volgt alsnog een bestuursrechtelijke herstelsanctie.

De eenmaal verbeurde dwangsommen worden in principe volledig geïnd. Dit hoeft niet na iedere verbeuring te gebeuren, de inning kan ook worden uitgesteld, zodat alle verbeurde bedragen ineens worden geïnd. De overtreder wordt echter wel na iedere verbeuring gewezen op de (financiële) consequenties. Eveneens worden de bij de uitvoering van bestuursdwang gemaakte kosten in principe volledig  verhaald. De inning of het verhalen van de kosten, wordt door Rijnland niet gebruikt om een nieuwe prikkel tot naleving te geven. Hiervoor worden, zo nodig, nieuwe sancties getroffen.

De strafrechtelijke sancties kunnen worden gebruikt om in geval van een nalatende of calculerende overtreder de gewenste vergelding te realiseren. Daarnaast kan via de strafrechtelijke sanctie ook het wederrechtelijk verkregen economische voordeel worden ontnomen. Hierdoor wordt concurrentievervalsing teniet gedaan. Bij voorkeur wordt gebruik gemaakt van de bestuurlijke strafbeschikking. Slecht wanneer sprake is van een overtreding met zeer ernstige en/of onomkeerbare gevolgen wordt een proces verbaal opgemaakt.

5.5.4 Preventieve sanctie

De last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang kunnen beide preventief worden opgelegd.37 Dit betekent dat deze sancties kunnen worden toegepast, voordat daadwerkelijk sprake is van een overtreding. Voorwaarde hiervoor is dat het gevaar voor overtreding klaarblijkelijk dreigt. Met ander woorden: het is vooraf vrijwel zeker dat de overtreding zal gaan plaatsvinden. Rijnland past deze  preventieve sancties terughoudend toe. De preventieve sancties worden toegepast in situaties waar grote nadelige effecten voor het watersysteem dreigen, de veiligheid in gevaar komt en situaties waarin op zeer korte termijn naleving moet worden gegarandeerd.

5.5.5 Voor wie sanctie

De sancties worden opgelegd aan de overtreder. In veel gevallen zijn er echter meerdere overtreders. In gevallen waarin een particulier en een professionele onderneming beide als overtreder zijn aan te merken, richt Rijnland de sanctie in beginsel niet aan de particulier, maar aan de professionele onderneming, tenzij de particulier bewust de regels overtreedt. Veelal betreft het voor de particulier namelijk een eenmalige handeling. Voor de professionele ondernemer (zoals een hovenier of aannemer) ligt dit anders. Deze verrichten de handeling met enige regelmaat. Door de sanctie te richten tot deze professional zal de preventieve werking van de sanctie worden gestimuleerd.

De toepassing van een last onder bestuursdwang vormt een uitzondering op het uitgangspunt dat sancties alleen aan de overtreder worden opgelegd. De last onder dwangsom kan namelijk ook tegen een ieder die de negatieve gevolgen kan beperken of teniet kan doen worden opgelegd. Rijnland past deze mogelijkheid in uitzonderlijke gevallen toe.

5.5.6 Afzien van sancties (gedogen)

Slechts overtredingen die worden begaan in "overgangssituaties", "situaties waarin het te beschermen belang is gebaat bij gedogen" en "situaties waarin andere zwaarwegende belangen aanleiding  geven om te gedogen" kunnen worden gedoogd.

5.5.7 Stilleggen van werkzaamheden bij calamiteiten

Het is niet zo dat in elk geval waarin een redelijk vermoeden van overtreding bestaat daadwerkelijk tot het stilleggen van werkzaamheden kan worden overgegaan. De sanctie die wordt ingezet, moet in verhouding staan tot de door de overtreding (mogelijk) veroorzaakte problemen. Hierbij moet de minst ingrijpende sanctie worden toegepast. In andere woorden: de sanctie mag niet onevenredig zwaar zijn ten aanzien van de overtreding en de sanctie moeten proportioneel zijn. Aangezien het stilleggen van werkzaamheden een vrij ingrijpende maatregel is, moet sprake zijn van een ernstige aantasting van het watersysteem. Deze ernstige aantasting hoeft niet volledig zeker te zijn. Hier kan worden volstaan met een redelijk vermoeden op ernstige aantasting.

Het is niet mogelijk een volledig sluitend beeld te geven van het benodigde vermoeden. Wel kunnen een aantal aanknopingspunten worden geboden. Zo kunnen bijvoorbeeld visuele waarnemingen (drijflagen, troebelheid, scheuren in de waterkering), geurwaarneming (oplosmiddelen, olie) en achtergrond kennis (beschikbare bodemonderzoeken) een aanleiding zijn om voldoende vermoeden te hebben. Per geval zal aan de hand van de waarnemingen en kennis moeten worden beoordeeld of sprake is van een redelijk vermoeden op ernstige aantasting.

5.5.8 Naming and shaming

Het openbaar en bekend maken van de slechte naleving kan een bijdrage leveren aan het bevorderen van de naleving. Dit zogenaamde "naming and shaming" kan voor de overtreder een zeer grote (imago) schade veroorzaken. Hiermee is het een goede prikkel om overtreding te voorkomen. Juist deze grote schade is ook het risico van "naming and shaming". Wanneer dit instrument niet juist wordt ingezet, kan er ten onrechte grote schade ontstaan, welke zeer lastig valt te herstellen. Rijnland is daarom  zeer terughoudend met het toepassen van "naming and shaming" ter bevordering van de naleving. Wel zal Rijnland gevallen waarin een handhavingbeschikking is genomen via de internetsite bekendmaken. Hierbij geeft Rijnland aan waar welke overtreding heeft plaatsgevonden en welke acties vervolgens zijn ondernomen. Privacygevoelige gegevens, zoals bedrijfsnamen of betrokken personen, worden niet vermeld.

5.5.9 Overtredingen door Rijnland en andere overheden

Rijnland ziet het waterbeheer als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijnland en andere overheden. Vanuit deze gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt gestreefd naar het voorkomen van overtredingen begaan door Rijnland of andere overheden. Om dit te realiseren is samenwerking van groot belang. Wanneer desondanks toch sprake is van een begaan door Rijnland en andere overheden, wordt op een zelfde wijze opgetreden als bij andere overtreders. Dit betekent dat de sanctiestrategie uit paragraaf 5.5.3 wordt toegepast. Voor zowel Rijnland als andere overheden wordt dus geen uitzondering gemaakt.

Bij overtredingen begaan door Rijnland, zal geen gebruik worden gemaakt van de bestuurlijke strafbeschikking. In deze gevallen zal aangifte worden gedaan, zodat een externe opsporingsambtenaar de strafrechtelijke handhaving verder vorm kan geven.

5.5.10 Melden van overtredingen bij andere overheid

Rijnland heeft in sommige gevallen de verplichting om geconstateerde overtredingen te melden bij het bevoegde bestuursorgaan. Een goed voorbeeld hiervan zijn overtredingen van randvoorwaarden uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid (verder: cross compliance). Rijnland houdt zich aan deze verplichting en zal elke overtreding doormelden. Waar mogelijk maakt Rijnland gebruik van het adviesrecht, waarbij Rijnland kan aangeven welke sanctie gepast is. Met betrekking tot de cross compliance betekent dit dat Rijnland zal adviseren in lijn met het collegebesluit van 14 april 2009.38

In andere gevallen is er geen formele verplichting om geconstateerde overtredingen door te melden. In deze gevallen zal Rijnland handelen conform de sanctiestrategie uit paragraaf 5.5.3. Dit betekent dat Rijnland in gevallen waarin direct een bestuursrechtelijke sanctie is gewenst, direct melding maakt van de overtreding bij de andere overheid. In alle overige gevallen zal Rijnland eerst een waarschuwing af geven. Voorbeelden hiervan zijn overtredingen van de Wabo, Wgb en watervergunningen waarbij sprake is van samenloop

33 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 2010, p. 17.

34 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 2010, p. 41-42.

35 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 2010, p. 21.

36 VVD & CDA 2010, p. 12.

37 Artikel 5:7 Algemene wet bestuursrecht.

6.3.1 Vergunde en gemelde activiteiten

Rijnland kan de keuze maken om jaarlijks bij alle vergunde en gemelde activiteiten toezicht uit te oefenen. Dit volledige toezicht is echter niet efficiënt. Daarom kiest Rijnland ervoor om geen volledig toezicht uit te oefenen. In plaats daarvan kiest Rijnland ervoor om op basis van een inschatting van de risico's van eventuele overtredingen te kiezen voor een efficiënt en effectief toezichtniveau. Het opsporen van illegale activiteiten is hier geen onderdeel van, dit zijn immers geen vergunde of gemelde activiteiten. Net als in het verleden is het risico gebaseerd op de onderstaande formule.

Risico van de overtreding = kans op een overtreding X effect van de overtreding

Bij het inschatten van de kans op overtreding zijn elementen als de kennis van de regelgeving, het draagvlak voor de regelgeving en de kosten en baten meegenomen. Hierbij is gebruik gemaakt van het landelijke instrument ‘de tafel van elf'. Bij het bepalen van het effect van de overtreding zijn de factoren: aantal activiteiten, de reikwijdte van de mogelijke overtreding en de ernst van de overtreding gebruikt. Op basis hiervan vallen de diverse toezichtterreinen in een hoog, gemiddeld of laag risico. In tabel 6.1 is per toezichtterrein aangegeven welk risico aanwezig is.

Na vaststelling van de risico's is een inschatting gemaakt van de mate van toezicht waarmee de risico's efficiënt en effectief worden beperkt. Hierbij is het uitgangspunt dat de hoge risico's zo veel als mogelijk moeten worden beperkt. Dit betekent dat vrijwel alle handelingen met een hoog risico jaarlijks worden gecontroleerd. Alleen de intensieve teelten vormen een uitzondering, gemiddeld volstaat één controle per twee jaar voor deze doelgroep. Ieder individueel bedrijf wordt minimaal één maal per drie jaar gecontroleerd. Een deel van de risico's wordt namelijk veroorzaakt door vrije veld activiteit zoals het toepassen bestrijdingsmiddelen. Dit risico wordt in paragraaf 6.3.2.1 verder aangepakt.

Voor gemiddelde risico's volstaat het jaarlijks controleren van de helft van de doelgroep. Hierbij is de gemiddelde toezichtfrequentie eens per twee jaar. Ieder individueel bedrijf wordt minimaal één maal per vier jaar gecontroleerd. Dit betekent dat bijvoorbeeld lozingen vanuit grotere bedrijven zoals Schiphol en Heineken niet automatisch jaarlijks worden gecontroleerd. Ook zal het overgrote deel van de watergangen binnen Rijnland niet jaarlijks worden geschouwd. Met deze inspanning wordt naar verwachting voldoende toezicht gehouden om een positief effect op de mate van naleving te hebben. Bij de lage risico's wordt een minimum toezichtlast van 25% gehanteerd. Hierbij is de toezichtfrequentie gemiddeld eens per vier jaar. Ieder individueel bedrijf wordt minimaal één maal per zes jaar gecontroleerd. Dit betekent dat bijvoorbeeld lozingen vanuit de veehouderij en akkerbouw niet jaarlijks worden gecontroleerd. Verder betekent dit dat het overgrote deel van de keurgerelateerde handelingen met een laag risico, zoals steigers en beschoeiingen, niet worden gecontroleerd. Met deze beperkte toezichtlast wordt geen substantiële bijdrage aan de mate van naleving geleverd. Wel behoudt Rijnland met deze inspanning voldoende inzicht in de ontwikkelingen binnen de toezichtterreinen met een laag risico.

Tabel 6.1: risico's en bijbehorend toezichtniveau.

6.3.3 Geen toezicht

Het huidige beleidskader omtrent peilafwijkingen geeft onvoldoende handvatten om deze peilafwijkingen, zowel peilverlagingen (onderbemalingen) als peilverhogingen (hoogwatersloten) op een juiste manier te reguleren. Het is moeilijk aan burgers en bedrijven uit te leggen dat Rijnland op dit moment actief toezicht zal gaan uitoefenen en zal handhaven. Eerst zal Rijnland een sluitende visie ten aanzien van de peilafwijkingen moeten ontwikkelen. Daarnaast staan pilots gepland (diepteschouw en beweidingbeleid) om ervaringen op te doen. Door de noodzaak voor een nadere uitwerking van het beleid en de benodigde pilots zal Rijnland in de periode 2012-2016 Rijnland geen toezicht op de naleving van regels m.b.t. peilafwijkingen, onderbemalingen, bagger onderhoud (diepteschouw) en het beweidingbeleid.

Het achterwegen laten van toezicht betekent echter geen vrijbrief. Rijnland zal namelijk wanneer daar aanleiding voor is naleving via het toepassen van sancties afdwingen. Dit doet Rijnland wanneer sprake is van een verzoek tot handhaving, of wanneer een andere afdeling (bijvoorbeeld BWS) hiertoe verzoekt.

39 Dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland, 22 september 2009, 09.24695

40 Dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland, 22 september 2009, 09.24695

7.2.1 Preventief effect: naleefgedrag

Het eerste gewenste effect heeft betrekking op het naleefgedrag. Met deze nota wordt de optimalisatie van het naleefgedrag nagestreefd. Idealiter komt dit neer op een naleefgedrag van 100%. Dit is echter utopisch. Te allen tijde zullen er situaties zijn waarin regels worden overtreden. Een naleefgedrag van 100% valt dus niet te realiseren. In 2010 is een naleefgedrag van 77% gemeten: Rijnland streeft ernaar om in 2016 een naleefgedrag van 85% te meten.

7.2.2 Repressief effect: afhandeling geconstateerde overtreding

Het tweede effect heeft betrekking tot geconstateerde overtredingen. Aangezien overtreding van de regels het "grotere belang" van een gezond watersysteem in gevaar kunnen brengen, is het noodzakelijk dat de overtreding geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt of wordt beëindigd, dat herhaling wordt voorkomen dan wel de gevolgen van de overtreding worden weggenomen of beperkt. Vanwege de risico's voor de doelstellingen van Rijnland is het noodzakelijk dat dit resultaat zo snel mogelijk wordt gerealiseerd.

De tijd die nodig is om een geconstateerde overtreding geheel af te handelen is van veel factoren afhankelijk. Rijnland streeft ernaar om 75% van de geconstateerde overtredingen binnen 3 maanden na constatering te hebben beëindigd. Binnen 6 maanden moet dit zijn opgelopen tot 90% en binnen 12 maanden tot 99%. Uiteindelijk moet de volle 100% worden bereikt.

7.3.1 Preventief effect: naleefgedrag

Rijnland zal het naleefgedrag van de in de nulmeting benoemde categorieën over een langere periode volgen. Over elk kalenderjaar wordt een analyse van het naleefgedrag gemaakt. Hierdoor wordt inzicht verkregen in de veranderingen in het naleefgedrag. Deze verandering is het potentiële effect van het handelen van Rijnland. Binnen deze analyse is het niet mogelijk te bepalen welke bijdrage de individuele interventies hebben. Er moet echter rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat externe factoren de verandering veroorzaken. In onderstaande grafiek is een fictief voorbeeld gegeven.

Bij de effectmeting wordt het naleefgedrag gedefinieerd als: het percentage controles van vergunde of   gemelde activiteiten waarbij inhoudelijk is beoordeeld of aan de voorschriften is voldaan waarbij geen overtreding heeft plaatsgevonden. In plaats van naleefgedrag kan dus ook worden gesproken over naleefpercentage. Het naleefpercentage wordt via de volgende formule bepaald:

Naleefpercentage = aantal naleving/aantal controles X 100%

Het uiteindelijke doel van het passieve waterbeheer is: droge voeten en schoon water. Door het meten van de effecten op het gedrag, is de bijdrage aan dit einddoel niet daadwerkelijk inzichtelijk gemaakt. Op basis van de trend analyse kan echter wel worden geconcludeerd of het passieve waterbeheer bijdraagt aan het beperken van risico's en problemen in het waterbeheer.

7.3.2 Repressief effect: afhandeling geconstateerde overtreding

De afhandeling van geconstateerde overtredingen wordt gemeten aan de hand van het aantal controles waarbij één of meerdere overtredingen zijn geconstateerd. Hiervan wordt de datum van de controle en de datum van hercontrole waarbij is geconstateerd dat het gewenste effect is bereikt, geregistreerd. Rapportage vindt plaats per kalenderjaar. Hierbij worden alle in het betreffende kalenderjaar geconstateerde overtredingen meegenomen. Het is belangrijk te realiseren dat deze afhandeling een lange doorlooptijd kan hebben. Zo kan het voorkomen dat een in december 2010 geconstateerde overtreding pas in mei 2011 definitief wordt afgehandeld. De rapportage wordt daarom herhaald totdat daadwerkelijk de 100% is behaald.

41 Hoogheemraadschap van Rijnland 2009a, p. 5.