Nota seksinrichtingen 2007

1.1. Inleiding

In oktober 2000 is de wetswijziging van kracht geworden waarbij het bordeelverbod uit het Wetboek van Strafrecht is gehaald. Dit had gevolgen voor de lokale gemeentebesturen, omdat hiermee de noodzaak ontstond voor plaatselijke regulering. In sommige gemeenten moest het passieve gedogen worden omgezet in daadwerkelijk beleid en ook gemeenten die tot dan toe nog niets met commerciële seksinrichtingen te maken hadden, moesten zich nu ook over deze problematiek gaan buigen. Gemeenten kunnen er daarbij niet voor kiezen om een algeheel bordeelverbod in te stellen. Dit levert namelijk strijd op met artikel 19 van de grondwet (vrije keuze van arbeid), aldus de Minister van Justitie.

De doelstellingen die de rijksoverheid bij de opheffing van het bordeelverbod voor ogen had, zijn voor veel gemeenten een leidraad geweest bij het opstellen van het plaatselijke beleid. Dit houdt doorgaans in dat men voor zover mogelijk voortborduurt op de doelen die de landelijke wetgever bij de opheffing va het bordeelverbod heeft gesteld. Dit zijn:

• a.

  beheersing en regulering van de exploitatie van de prostitutie;

• b.

  verbetering van de bestrijding van de exploitatie van de onvrijwillige prostitutie;

• c.

  bescherming van minderjarigen tegen seksueel misbruik;

• d.

  verbetering van de positie van de prostituees;

• e.

  ontvlechting van criminaliteit en seksindustrie;

• f.

  terugdringing van (exploitatie van) prostitutie door personen zonder geldige verblijftitel.

De gemeenten in Zeeland hebben zich bij de vaststelling van hun prostitutiebeleid destijds grotendeels gebaseerd op de modelnota die door een intergemeentelijke Zeeuwse werkgroep was voorbereid. Ook de voormalige gemeenten Hulst en Hontenisse hebben in 2000 het Zeeuwse model grotendeels gevolgd. Inmiddels zijn er ruim vijf jaar verstreken waarin ervaring is opgedaan met de rol van de lokale overheid op het gebied van de bedrijfsmatige prostitutie en de neveneffecten die hierbij zijn opgetreden. Dit maakt het tot een geschikt moment om het huidige beleid te evalueren en waar nodig opnieuw bij te stellen.

Een andere reden voor deze nota is dat na de gemeentelijke herindeling per 1 januari 2003, nog geen prostitutiebeleid is vastgesteld voor de nieuwe gemeente Hulst. Tot nu toe wordt nog gehandeld overeenkomstig de beleidsnota’s die destijds door de respectievelijke voormalige gemeenten zijn vastgesteld. Dit houdt echter in dat er voor het grondgebied van de voormalige gemeente Hontenisse ten aanzien van bepaalde onderdelen nog andere regels gelden dan voor inrichtingen in de voormalige gemeente Hulst. Dit geldt niet zozeer voor de maatstaven waaraan exploitanten en inrichtingen moeten voldoen, maar wel voor onder meer het maximumstelsel, vestigingsbeleid, uitsterfconstructies, etc. Met name voor die aspecten is er behoefte aan een uniforme en geactualiseerde visie.

Sinds de legalisatie van de commerciële seksinrichtingen hebben zich bovendien ook nieuwe ontwikkelingen voorgedaan die nopen tot aanpassing van het beleid. Een sterke groei van escortbureaus en andere vormen van seksuele dienstverlening zijn hiervan voorbeelden. Tot slot zijn er op provinciaal en nationaal niveau een aantal evaluatierapporten verschenen die aanleiding zijn om het lokale prostitutiebeleid op onderdelen te herzien.

1.2. Begripsomschrijvingen

De begrippen die in deze nota worden gebruikt, dienen als volgt te worden gelezen:

Bevoegd gezag:

Het college van burgemeester en wethouders, of, voorzover het betreft voor het publiek toegankelijke gebouwen en daarbij behorende erven als bedoeld in artikel 174 Gemeentewet: de burgemeester

Bezoeker:

Degene die aanwezig is in een seksinrichting, met uitzondering van:

• a.

  de exploitant;

• b.

  de beheerder;

• c.

  de prostituee;

• d.

  het personeel dat in de inrichting werkzaam is;

• e.

  toezichthouders als bedoeld in artikel 6.1a van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV);

• f.

  andere personen wier aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is.

Escortbedrijf:

De natuurlijke persoon, groep van personen of rechtspersoon die bedrijfsmatig, of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, prostitutie aanbiedt die op een andere plaats dan in de bedrijfsruimte wordt uitgeoefend.

Toelichting: een escortbedrijf is een bedrijf dat bemiddelt tussen klanten en prostituees. Er is geen sprake van een seksinrichting, er bestaat immers geen voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte, waarin bedrijfsmatig, of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is, seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden. Een escortbedrijf kan via een kantoortje aan huis worden geëxploiteerd, of via een website op het Internet of telefooncentrale.

Exploitant:

De natuurlijke persoon/personen of rechtspersoon/rechtspersonen die een seksinrichting exploiteert/exploiteren en de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon/rechtspersonen bevoegde natuurlijke persoon/personen.

Leidinggevende:

De natuurlijke persoon of personen die de onmiddellijke feitelijke leiding uitoefent in een seksinrichting of een escortbedrijf.

Prostitutie:

Het zich beschikbaar stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen vergoeding.

Seksinrichting:

De voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig, of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is, seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden. Onder seksinrichting worden in elk geval verstaan: een seksbioscoop, een seksautomatenhal, een sekstheater, een parenclub, een prostitutiebedrijf waaronder begrepen een erotische massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar.

Toelichting: de definitie is algemeen gesteld, omdat seksinrichtingen in allerlei soorten en vormen voorkomen. De omschrijving “ besloten ruimte” betekent een overdekt geheel of een door wanden omsloten ruimte, die al dan niet met enige beperking, voor publiek toegankelijk is. Dit betekent dat ook een vaar-of voertuig onder de definitie van “seksinrichting”kan vallen. Handelingen die een zuiver privékarakter hebben vallen niet onder het begrip; wil men kunnen spreken van een seksinrichting dient sprake te zijn van bedrijfsmatige seksuele handelingen of van seksuele handelingen in een omvang alsof ze bedrijfmatig zijn. Wanneer sprake is van deze “bedrijfsmatigheid” hangt af van de omstandigheden van het geval. Belangrijke aanwijzingen voor het bedrijfsmatig karakter van seksuele handelingen zijn het verrichten van seksuele handelingen anders dan ‘om niet’, advertenties of andere reclame-uitingen en frequent bezoek van ‘bezoekers’.

De hierboven weergegeven omschrijving van een “seksinrichting’ is overigens niet limitatief bedoeld.

Sekswinkel:

De voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin hoofdzakelijk goederen van erotisch-pornografische aard aan particulieren plegen te worden verkocht of verhuurd.

Toelichting: Kenmerkend voor een sekswinkel is dat daar – in hoofdzaak – goederen van erotisch-pornografische aard worden verkocht. Dit betekent dat een (tijdschriften-)winkel waar erotisch-pornografische lectuur deel uitmaakt van het assortiment niet onder deze definitie valt. Dit wordt anders indien deze lectuur het grootste deel van het assortiment beslaat.

Thuiswerk:

Indien iemand zich in de eigen woning prostitueert en op een zodanige wijze dat geen sprake is van bedrijfsmatige activiteiten zoals hierboven omschre-ven, dan wordt dit niet begrepen als het exploiteren van een seksinrichting. Een dergelijke vorm van prostitutie is dus niet vergunningplichtig. Om een vlucht naar het – vergunningsvrije - thuiswerk te voorkomen, wordt de volgende definitie van ‘thuiswerk’ gehanteerd.

Alleen indien aan elk van deze voorwaarden wordt voldaan is sprake van vergunningsvrij ‘thuiswerk’:

• a.

  thuiswerk vindt uitsluitend plaats in de eigen woning; de persoon die de seksuele handelingen verricht dient volgens het bevolkingsregister op dat adres zijn ingeschreven;

• b.

  het werven van klanten geschiedt langs informele weg: de prostituee adverteert niet en maakt ook niet op een andere wijze openlijk reclame;

• c.

  aan de buitenkant van het perceel mag niet duidelijk zijn dat er prostitutie bedreven wordt;

• d.

  de prostituee mag niet toestaan dat in de woning prostitutie wordt bedreven door anderen die niet op dat adres woonachtig zijn, of door één of meer andere bewoners;

• e.

  de verdiensten voortkomen uit de prostitutie moeten uitsluitend ten goede komen aan de prostituee;

• f.

  er mag geen sprake zijn van overlast of aantasting van het woon- of leefklimaat.

2.1. Wat willen we bereiken ?

Deze nota is bedoeld om het prostitutiebeleid voor de gemeente Hulst te actualiseren. De doelstellingen en uitgangspunten van het beleid zoals die in de voormalige gemeenten Hontenisse en Hulst waren vastgelegd, moeten op elkaar worden afgestemd en waar nodig opnieuw worden geformuleerd. De volgende vier doelen zijn feitelijk een voortzetting van het tot nu toe gevoerde beleid en blijven ook in de toekomst centraal staan:

• 1.

  Bescherming van de openbare orde en directe (woon-)omgeving tegen hinder of overlast van een seksinrichting. Hiervan maakt ook een planologische afweging onderdeel uit.

  Voorts gelden de volgende uitgangspunten:

  * geen verstoring van het woon- en leefklimaat als gevolg van het aantal en de exploitatiewijze van seksinrichtingen;

  * geen raam- of tippelprostitutie;

  * geen verstoring van de openbare orde en veiligheid

  * criminele invloeden en strafbare feiten binnen de prostitutiewereld worden geweerd.

• 2.

  Bescherming van de algemene volksgezondheid door bestrijding van infectieziekten.

  Dit is een wettelijke taak van de gemeente.

  Bij commerciële seks is de kans op verspreiding van seksueel overdraagbare aandoeningen (soa) en andere infectieziekten verhoogd.

  Als uitgangspunt geldt bij deze doelstelling dat:

  * prostituees moeten kunnen rekenen op laagdrempelige voorzieningen op het gebied van gezondheid;

  * de exploitant daarnaast verantwoordelijk is voor een veilig seksbeleid in zijn bedrijf.

• 3.

  Uniformering van het prostitutiebeleid van de voormalige gemeenten Hulst en Hontenisse.

  Hierbij wordt uitgegaan van:

  * een helder vestigingsbeleid voor de (diverse vormen van) seksinrichtingen;

  * een op het karakter van de gemeente en opgedane ervaringen afgestemd aantal seksinrichtingen.

• 4.

  Positieverbetering van de prostituee en de bestrijding van illegale prostitutievormen.

  De volgende uitgangspunten zijn hierop van toepassing:

  * er moet sprake zijn van acceptabele werkomstandigheden voor prostituees waarbij ‘vrijwilligheid’ bij de uitoefening van de prostitutie een kernwoord is ;

  * handhaving van het beleid moet eenduidig en consequent zijn en worden afgestemd met politie en Openbaar Ministerie.

2.2. Van welke juridische instrumenten kunnen we gebruik maken ?

Juridisch kader

De gemeentelijke bevoegdheid om lokale regels te stellen omtrent de vestiging en exploitatie van seksinrichtingen is neergelegd in de Gemeentewet. Ook is landelijke wetgeving op deze branche van toepassing.

De Gemeentewet kent in artikel 149 de gemeenteraad een verordenende bevoegdheid toe voor onderwerpen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. De lokale overheid heeft, als hoeder van het woonmilieu en de openbare orde, hierbij een regulerende taak. In beginsel is hiermee al een juridische basis aanwezig om regelend op te treden in de wereld van de commerciële seks.

De wetgever heeft echter door toevoeging van artikel 151a aan de Gemeentewet de wettelijke grondslag voor de gemeentelijke rol nog verder versterkt. Hierin is namelijk specifiek bepaald dat de raad een verordening kan vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot ‘het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling.“ Op basis van dit artikel is het nu ook mogelijk om niet-plaatsgebonden prostitutie (zoals escortbedrijven) aan gemeentelijke regels te onderwerpen.

In het reguleren van de prostitutiebranche is de gemeente echter niet geheel vrij. De grenzen hierbij worden bepaald door de Grondwet en de Gemeentewet.

Artikel 19, derde lid, van de Grondwet waarborgt het recht op vrije keuze van arbeid. Dit artikel beoogt te bewerkstelligen dat niemand mag worden gedwongen tot het verrichten van arbeid die hij of zij niet vrij heeft gekozen of aanvaard, én beoogt te voorkomen dat iemand wordt belemmerd in de keuze voor bepaalde arbeid. Een algeheel gemeentelijk verbod ten aanzien van prostitutiebedrijven wordt gezien als een inbreuk op dit grondrecht. Met andere woorden, een “0-beleid” is niet mogelijk.

Als de gemeente gebruik maakt van haar bevoegdheid om regels te stellen mag zij dit enkel doen ‘ter regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente ‘.

Het begrip “gemeentelijke huishouding” kent zowel een onder- als een bovengrens. De ondergrens is dat de gemeentelijke voorschriften niet zonder meer mogen treden in de particuliere sfeer van de burger, maar dat deze moeten voldoen aan het zogenaamde ‘openbaarheidsvereiste’. De regelgeving mag daarom geen betrekking hebben op handelingen die in geen opzicht een openbaar karakter hebben. Om deze reden is regelgeving ten aanzien van bijvoorbeeld “thuiswerkprostitutie” slechts in beperkte mate mogelijk. Ook dient de gemeente zich daarom te onthouden van regels over onderlinge werkverhoudingen tussen exploitant en prostituee.

De bovengrens van de gemeentelijke bevoegdheid wordt gevormd door “hogere” regelgeving, zoals de Grondwet, wetten in formele zin, algemene maatregelen van bestuur, provinciale regelgeving, etc. Gemeentelijke regelingen mogen daarmee uiteraard niet in strijd zijn.

Het prostitutiebeleid wordt in Hulst vormgegeven door de volgende instrumenten:

De Algemene Plaatselijke Verordening en de exploitatievergunning

Op basis van het hiervoor aangehaalde artikel 151a van de Gemeentewet is de gemeentelijke APV na het vervallen van het bordeelverbod in 2000 aangepast. Met de toevoeging van een nieuw hoofdstuk 3 ( “Seksinrichtingen, sekswinkels e.d.”) is een vergunningenplicht geïntroduceerd voor seks-inrichtingen. Dit betekent dat exploitanten van clubs, privé-huizen, seksbioscopen, sekstheaters, parenclubs, escortbureaus, e.d. sinds die tijd over een exploitatievergunning moeten beschikken.

De reikwijdte van het vergunningstelsel is ruim. Hiermee wordt voorkomen dat bepaalde prostitutievormen kiezen voor een vlucht in niet-vergunningplichtige mogelijkheden. Inmiddels beschikken alle inrichtingen die hiervoor in aanmerking komen over een exploitatievergunning.

Voordat een vergunning kan worden verleend moet worden voldaan aan diverse eisen.

Zo moeten zowel exploitanten als leidinggevenden voldoen aan persoonlijke kwalificaties (zoals onbesproken levens- en zedelijk gedrag). Hiertoe zal een antecedentenonderzoek plaatsvinden. Ook het pand waarin de inrichting wordt gevestigd, moet voldoen aan eisen die betrekking hebben op brandveiligheid, hygiëne en (andere) arbeidsomstandigheden.

Wanneer wordt een vergunning geweigerd ?

De APV kent imperatieve en facultatieve weigeringsgronden. Een vergunning wordt in elk geval geweigerd indien de exploitant of beheerder(s) niet voldoen aan de gestelde (zedelijke) eisen, als de exploitatie in strijd is met het bestemmingsplan of als er aanwijzingen zijn dat in de inrichting ongerechtigde personen werkzaam zullen zijn. Weigering kan plaatsvinden als de exploitatie van de inrichting het woon- en leefklimaat ernstig zal verstoren, de openbare orde of de veiligheid van personen of goederen in het gedrang zal komen, e.d.

Vergunningen zijn tot nu toe verleend voor een periode van vijf jaar. Na afloop van deze periode vindt een nieuwe toets plaats van aanvrager en inrichting. Indien deze gunstig uitvalt en er zich geen andere weigeringsgronden voordoen, wordt de vergunning normaliter verleend voor onbepaalde tijd.

Welk bestuursorgaan op een vergunningaanvraag moet beslissen, is afhankelijk van de aard van de seksinrichting. Als het een voor het publiek openstaand gebouw publiek openstaand gebouw (en daarbij behorend erf) betreft, is de burgemeester bevoegd. Als een seksinrichting een niet voor het publiek openstaand gebouw betreft vormen burgemeester en wethouders het bevoegd gezag. Dit is bijvoorbeeld het geval als het prostitutiebedrijf is gevestigd in een voer- of vaartuig of ingeval van escortbedrijven.

Bestemmingsplan

De planologische vestigingsmogelijkheden van seksinrichtingen worden geregeld in het bestemmingsplan.

De percelen in het buitengebied van de gemeente waarop zich de privé-clubs bevinden hebben de bestemming “Horeca” met de subbestemming ‘vermaakinrichtingen, waaronder privé-huizen en bordelen’. De inrichtingen in de kern Hulst hebben de bestemming “detailhandel” of “centrumdoeleinden”.

Door middel van het positief bestemmen van een aantal locaties in het buitengebied is destijds aangegeven waar de bedrijfsmatige exploitatie van prostitutie naar de toenmalige inzichten werd toegestaan (zogenaamde “positieve bestemming”) .Bij de herziening van het bestemmingsplan Noord in 2007 zal een inventarisatie plaats vinden naar de actuele stand van zaken, nu immers enkele clubs hun activiteiten hebben beëindigd.

In het bestemmingsplan voor de kern Hulst zijn de percelen waarop de seksinrichtingen zich bevinden nog niet “positief bestemd”. Volgens de jurisprudentie bieden bestaande plannen waarin (nog) geen sprake is van positieve bestemmingen, in principe ruimte voor de vestiging van seksinrichtingen op grond van algemene bestemmingen. Het voornemen is om bij de herziening van het desbetreffende bestemmingsplan de huidige bestemmingen van de bewuste panden opnieuw te bezien.

Ten aanzien van de exploitatie hebben de bedrijven nog te maken met de volgende regelgeving:

Gebruiksvergunning

Seksinrichtingen beschikken veelal over een bar, een zitgedeelte, bioscoopzalen, videokamers, werkruimten, etc. Deze ruimten worden dikwijls op een bepaalde wijze gestoffeerd en verlicht om een “sfeervolle “ omgeving te realiseren. Deze combinatie houdt bepaalde risico’s in ten aanzien van de brandveiligheid en daarmee ook gevaar voor de omgeving.

De gemeentelijke Bouwverordening bevat een (gebruiks-)vergunningstelsel waarmee het brandrisico wordt verkleind. In artikel 6.1.1 van deze verordening is bepaald dat een gebruiksvergunning verplicht is voor ruimten waarin prostitutie wordt bedreven en waarin tegelijkertijd 5 of meer personen aanwezig zullen zijn. Aan deze vergunning worden voorschriften verbonden ter voorkoming van brandgevaar. Voor panden waarin minder dan 5 personen aanwezig zullen zijn, is een gebruiksvergunning niet verplicht. Deze panden moeten overigens wel voldoen aan de algemene brandveiligheidseisen van de Bouwverordening. Het gebruiksvergunningenstelsel zal in de loop van 2007 overigens wijzigen

Drank- en Horecavergunning

De Drank- en Horecawet stelt dat een vergunning op grond van die wet verplicht is indien alcoholhoudende drank “bedrijfsmatig of anders dan om niet” wordt verstrekt voor gebruik ter plaatse. Jurisprudentie heeft uitgewezen dat seksinrichtingen, waar de betaling voor de (alcoholische) consumpties wordt geacht inbegrepen te zijn in het “all-in bedrag” en dus niet apart afgerekend wordt, toch vergunningplichtig zijn. Dit impliceert dat de eisen van de wet inzake sociale hygiëne, inrichtingseisen, etc. op seksinrichtingen ook van toepassing zijn.

3.1. Historie

In de voormalige gemeente Hulst vond in de jaren ’70 een explosieve vestiging plaats van sekswinkels in de binnenstad. Dit was met name te wijten aan het verschil in wetgeving (en handhaving) tussen het op dit terrein liberale Nederland en het meer conservatieve België. Speculerend op het grote aantal Belgische klanten vestigden zich steeds meer exploitanten van sekszaken in Hulst. Het aantal seksshops binnen de stadswallen was op den duur zo groot, dat gevreesd werd voor een ernstige aantasting van de leefbaarheid en van het karakter van de binnenstad. Dit leidde tot gemeentelijke etalage- en overige inrichtingseisen en via een bepaling in de APV in 1985 tot bevriezing van het toenmalige aantal sekswinkels, dat op dat moment tien stuks bedroeg. De gemeentelijke prostitutienota die in 2000 voor de toenmalige gemeente Hulst is vastgesteld, vermeldt dat maximaal acht vergunningen zullen worden verleend en dat op termijn gestreefd wordt naar een maximum van vijf.

De voormalige gemeente Hontenisse, kende een vergelijkbare “hausse”, zij het dat de vestiging van seksinrichtingen zich daar voordeed in de vorm van privé-clubs, die zich her en der in het buitengebied vestigden. Het bestaansrecht van deze clubs werd ook hier grotendeels ontleend aan Belgische klandizie.

De gemeenteraad stelde in 1986 een beleidsnotitie vast waarbij het maximum aantal commerciële seksinrichtingen werd vastgesteld op vijf. De vijf destijds gevestigde bordelen werden gedoogd, mits er geen sprake was van ontoelaatbare vormen van hinder of overlast. Ook werd uitdrukkelijk vastgesteld dat seksinrichtingen zich buiten de kernen moesten bevinden. Tegen pogingen om naast de vijf clubs nog meer bordelen te vestigen, werd door de gemeente met succes consequent handhavend opgetreden.

In 2000 heeft de gemeenteraad in de beleidsnotitie uitgesproken dat het destijds gedoogde aantal van vijf bedrijven te groot werd geacht voor een gemeente als Hontenisse en dat daarom moest worden gestreefd dit aantal terug te brengen tot één.

3.2. Huidige situatie

Het aanbod in de commerciële seksuele dienstverlening is in de afgelopen jaren sterk veranderd. Zo is er een verschuiving merkbaar naar vormen van seksuele dienstverlening die niet gereguleerd zijn, of die wel gereguleerd zijn maar nauwelijks controleerbaar en beheersbaar.

Vooral de opkomst van de bedrijfsvoering via het Internet en de telefoon, een toenemende populariteit van de escortbranche, de economische recessie en een toename van “thuiswerk”, heeft ertoe geleid dat de vraag naar betaalde seks in privé-clubs e.d. behoorlijk is gedaald.

Deze landelijke ontwikkelingen en tendensen op dit gebied zijn ook in de gemeente Hulst herkenbaar en aanwezig. De bovenvermelde redenen hebben ook in Hulst geleid tot een reductie van het aantal seksinrichtingen. Een andere oorzaak voor de terugloop van deze clubs, is waarschijnlijk ook dat exploitanten moeilijker kunnen beschikken over voldoende prostituees.

Was in vroeger jaren de aanwezigheid van vijf dames per club geen uitzondering, thans zijn twee prostituees per club ongeveer de norm. De strenge politiecontroles sinds de regulering hebben hier ongetwijfeld mee te maken. Sinds er streng wordt toegezien op de aanwezigheid van prostituees die niet gerechtigd zijn tot het verrichten van arbeid op grond van de Wet arbeid vreemdelingen, bestaat de indruk dat exploitanten moeilijkheden ondervinden aan de aanbodzijde.

Het aantal seksshops in de binnenstad van Hulst blijft vrijwel constant. Het begrip “seksshop” dekt overigens niet geheel de lading. Bij elke winkel behoort een cinemagedeelte en in vrijwel alle gevallen worden daarbij ook commerciële seksuele diensten aangeboden, waartoe overigens ook vergunning is verleend. De hierin werkzame dames zijn veelal afkomstig uit België.

Relatief nieuwe vormen van commerciële seksuele dienstverlening sinds 2000, zijn voor de gemeente Hulst de escortbureaus en de thuisprostitutie. Enig voorbehoud is hier echter op zijn plaats omdat cijfers van de situatie vóór het jaar 2000 niet voorhanden zijn. Omdat escortbureaus veelal met Internetadressen of 06-nummers werken, is het niet eenvoudig om de “vestigingsplaats” c.q. het kantooradres te achterhalen. Tot op heden is er één escortbureau in de gemeente dat ervoor heeft gekozen vergunning aan te vragen.

Verder vindt in de gemeente Hulst ook de zogenaamde ”huisvrouwenprostitutie” plaats. Deze vorm van prostitutie wordt veelal op afspraak in de woning bedreven. Hierbij wil men de anonimiteit naar buiten toe echter in het algemeen zoveel mogelijk bewaren. Om deze reden is het dan ook vrijwel onmogelijk een volledig inzicht te krijgen in de omvang van deze prostitutievorm, die overigens in principe niet vergunningsplichtig is.

Een vergelijking van het feitelijke commerciële seksaanbod naar de situatie in Hulst ten tijde van de invoering van de vergunningplicht en zo’n zes jaar later, levert het volgende beeld op:

5.1. Inleiding

Gemeenten zijn niet verplicht om een prostitutiebeleid te voeren. Indien men echter passief blijft, ontbreken de instrumenten om de branche te beheersen en bestaat het risico dat de gemeente als “witte vlek”een aantrekkingskracht vormt voor exploitanten, al dan niet met goede bedoelingen. Eventuele uitwassen en ongewenste vestigingen zijn dan ook moeilijker te bestrijden.

In hoofdstuk 2 zijn de doelstellingen opgesomd die de gemeente Hulst wil bereiken vanuit haar wettelijke en maatschappelijke verantwoordelijkheid. Kort samengevat komen deze op het volgende neer:

• a.

  Bescherming van de openbare orde en het vrijwaren van de (woon-)omgeving voor hinder en overlast.

• b.

  Bescherming van de volksgezondheid door bestrijding infectieziekten (soa’s).

• c.

  Positieverbetering van de prostituee en bestrijding illegale prostitutievormen.

• d.

  Formuleren van een vestigingsbeleid.

Nu er voldoende motieven zijn om tot regulering over te gaan, dient bij het bepalen van de gemeentelijke regels rekening te worden gehouden met de volgende randvoorwaarden:

• -

  een “nulbeleid”is niet mogelijk’;

• -

  regelgeving mag niet treden in de particuliere sfeer;

• -

  regelgeving ten aanzien van niet-plaatsgebonden activiteiten zoals escortservices, is wel toegestaan.

5.2. Onderscheid soort bedrijven

Onder de algemene noemer “seksinrichtingen” vallen bedrijven die naar aard en omvang onderling behoorlijk kunnen verschillen. Wat de locatiegebonden bedrijven betreft, kan er een onderscheid worden gemaakt in enerzijds de bordelen/privé-clubs die prostitutie als hoofdactiviteit hebben of waar bedrijfsmatig (of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is) seksuele handelingen worden verricht. Deze categorie is gevestigd buiten of aan de rand van een dorpskern, op locaties waar geen sprake is van een woningconcentratie (het “buitengebied”).

Anderzijds zijn er de kleinschaliger seksbioscopen/-peepshows, waar prostitutie een nevenwerkzaamheid is naast de verkoop van seksartikelen (kleinhandel) en het geven van vertoningen van erotisch - pornografische aard. Deze bedrijfsvorm wordt hierna getypeerd als “erotheek”.

De erotheken hebben vanwege hun overwegende detailhandelsfunctie sinds oudsher een plaats verworven in of bij winkelgebieden in de binnenstad van Hulst.

5.3. Maximum aantal seksinrichtingen

Het thans nog geldende beleid gaat uit van een streefsituatie van ten hoogste één seksinrichting op het grondgebied van de voormalige gemeente Hontenisse (in het buitengebied) en maximaal vijf gelegenheden in de voormalige gemeente Hulst (in de binnenstad). Een eenvoudige optelsom zou het resultaat opleveren van zes seksinrichtingen voor de “nieuwe”gemeente Hulst. Destijds is door de voormalige gemeenten overigens geen onderscheid gemaakt tussen de bovenomschreven erotheken en bordelen/privé-clubs e.d. De vraag of een maximumstelsel nog wenselijk is dient echter eerst te worden beantwoord.

Er zijn een aantal argumenten die pleiten tegen een maximering:

• a.

  door de legalisering van de exploitatie van prostitutie heeft de wetgever beoogd deze bedrijfstak te normaliseren en als maatschappelijk gegeven te accepteren;

• b.

  bij normalisering hoort in beginsel het principe van gezonde marktwerking waardoor het aantal zichzelf zal reguleren;

• c.

  bij een maximering is de kans aanwezig dat zodra het quotum is bereikt, een vlucht in het illegale circuit plaatsvindt, waardoor het zicht op de branche vertroebelt en beheersing moeilijker wordt.

Indien geen maximumstelsel wordt gehanteerd, resteert alleen nog het bestemmingsplan om de vestiging van seksinrichtingen enigszins te reguleren. Om hiermee een effectief vestigingsbeleid te kunnen voeren dienen alle bestemmingsplannen echter voldoende adequaat en geactualiseerd te zijn. Is dit niet het geval dan kunnen geplande seksinrichtingen op ongewenste locaties namelijk niet geweerd worden. Kortom, het bestemmingsplan als vestigingsinstrument is slechts toereikend indien de bestemmingsplannen geactualiseerde voorschriften en gebruiksbepalingen bevatten. Deze planologische situatie is in de gemeente Hulst thans echter nog niet overal bereikt.

Bij niet-doortimmerde bestemmingsplannen is het risico van een wildgroei aan seksbedrijven aanwezig. Hoewel de huidige situatie hier niet direct op wijst, zou de gemeente Hulst in beginsel met wildgroei en ongewenste vestigingen te maken kunnen krijgen, temeer omdat in de overige regiogemeenten wel een maximumstelsel is ingevoerd. Het karakter, de (grens-)ligging en de historie van Hulst in relatie tot deze branche zou voor ondernemers in de seksbranche aantrekkelijk kunnen zijn om nieuwe inrichtingen te vestigen. Het bestuurlijke proces om ongewenste bedrijven te verwijderen, is doorgaans erg moeizaam en omslachtig.

Dit risico is de voornaamste reden om het aantal inrichtingen wel te begrenzen en een maximumaantal te bepalen. Dit werpt vervolgens de vraag op welk aantal dan voor een gemeente als Hulst acceptabel en wenselijk is.

Binnenstad

Seksinrichtingen hebben onmiskenbaar een uitstraling die de directe omgeving beïnvloedt en zelfs in sommige gevallen kan domineren. Dit geldt op dit moment voor enkele locaties in de binnenstad en met name voor die zaken die in of bij winkelstraten zijn gevestigd. Deze uitstraling kan, zeker al er sprake is van een concentratie van deze zaken, een negatief effect teweeg brengen.

Omdat de seksinrichtingen ook ’s avonds geopend zijn, brengen zij vaak ook enige overlast met zich mee; geluidshinder als gevolg van aan- en afrijdende auto’s, parkeerproblemen, onveiligheidsgevoelens bij passanten, etc. Passanten of omwonenden kunnen bovendien ongewild op hinderlijke wijze worden geconfronteerd met buiten de inrichting merkbare uitingen van daar plaatsvindende activiteiten. Verder kan het uiterlijk aanzien van het straatbeeld door de presentatie van de erotheek soms worden verstoord. Dit past niet binnen het woon-, leef- en winkelklimaat zoals de gemeente dit nastreeft.

Gelet op het inwoneraantal van de gemeente Hulst (ca. 28.000 inwoners) en gemeenten met een vergelijkbaar inwonertal, kan zonder meer worden gesteld dat het huidige aantal sekszaken in deze gemeente het gemiddelde ver overstijgt. Overigens is het voor de Hulster situatie niet reëel om enkel het inwoneraantal als maatstaf te nemen en daarvan vervolgens de veronderstelde “plaatselijke behoefte” af te leiden. De ligging vlakbij de grens met België en de functie van Hulst als toeristische koopstad, impliceert dat de verzorgingsfunctie zich ook buiten de gemeentegrenzen uitstrekt. Gezien het forse aantal seksinrichtingen geldt dit in zekere zin ook voor deze branche. Dit wil echter niet zeggen dat Hulst met de reputatie van concentratiegebied van de seksbranche wil en moet blijven geassocieerd. Deze situatie is weliswaar van oudsher zo gegroeid, maar hoeft daarom niet te worden gecontinueerd. Het is niet voor niets dat het voormalige gemeentebestuur nadrukkelijk te kennen heeft gegeven het aantal inrichtingen te willen verminderen.

Wat het aantal seksinrichtingen in de binnenstad betreft, valt op dat deze vrijwel allemaal in – of direct bij winkelstraten zijn gevestigd. Getalsmatig kan worden gesteld dat deze branche thans onevenredig groot vertegenwoordigd is ten opzichte van overige (winkel-)bedrijven in dit gebied. Van het totale winkelaanbod binnen de stadswallen bedraagt het aantal erotheken bijna 8% (situatie maart 2006). Dit is in vergelijking met andere plaatsen van dezelfde omvang een erg hoog percentage en zorgt dan ook voor een onevenwichtig winkelbeeld. In het gedeelte Gentsestraat, de hoofdwinkelstraat van Hulst en de daarop aansluitende Beestenmarkt en Frans van Waesberghestraat, bevinden zich op een straatlengte van nog geen 250 meter liefst vijf sekszaken. In de binnenstad bevinden de zeven bestaande inrichtingen zich alle binnen een straal van zo’n 150 meter, waardoor de term “concentratiegebied”zeker niet misplaatst is. Ter vergelijking: in veel gemeenten wordt een onderlinge afstand van 250 meter tussen twee seksinrichtingen gehanteerd om concentratie van deze bedrijven te voorkomen. De vele seksinrichtingen in de binnenstad zorgen dan ook voor een onbalans in en een bepaalde uitstraling van het winkelaanbod en geven Hulst daarmee als plaats voor sekstoerisme een naamsbekendheid die het niet nastreeft. Dit imago wil het gemeentebestuur bijstellen.

De bovengenoemde effecten pleiten voor een vermindering van het huidige aantal inrichtingen in de binnenstad. Vervolgens is de vraag welk aantal dan wel aanvaardbaar is.

De volgende uitgangspunten spelen daarbij een rol:

• -

  een aanbod dat meer in overeenstemming is met de omvang van de stad ;

• -

  een meer evenredige aanwezigheid ten opzichte van het overige winkelaanbod;

• -

  verbetering van het imago van het centrum;

• -

  beheersbaarheid overlastaspect;

• -

  capaciteit politie/gemeente i.v.m. controle;

• -

  voldoende aanbod voor klanten.

Al deze aspecten in overweging genomen, wordt een maximumaantal van vijf seksinrichtingen in de binnenstad geacht te beantwoorden aan de algemene doelstellingen en de hiervoor genoemde uitgangspunten. Dit betekent een reductie van twee zaken ten opzichte van de huidige situatie.

Bovendien is het wenselijk om de onderlinge afstand tussen de inrichtingen in de toekomst te vergroten en op die manier een concentratie als de huidige te voorkomen. Gestreefd wordt naar een onderlinge afstand van 100 meter (hemelsbreed) tussen seksinrichtingen. Verder zal bij eventuele nieuwvestiging ter voorkoming van aantasting van het woon- en leefklimaat en in het belang van de openbare orde geen seksinrichtingen mogen worden geëxploiteerd in of aan woonstraten. Hieronder wordt verstaan wegen, straten, lanen, hofjes, woonerven en pleinen waaraan bebouwing is gelegen die uitsluitend of in belangrijke mate dient ter bewoning c.q. een woonfunctie heeft.

Beperking omvang individuele inrichting

De Hulster binnenstad met haar kleinschalige winkels en bedrijven wordt niet geschikt geacht voor de aanwezigheid van omvangrijke, grootschalige seksinrichtingen. Nu de huidige erotheken ook gedeeltelijk in gebruik zijn als prostitutiebedrijf, is het zaak de omvang van het prostitutiegedeelte te beperken. Een vermindering van de hoeveelheid bedrijven mag namelijk niet tot gevolg hebben dat de overblijvende zaken het aantal werkkamers vervolgens zodanig uitbreiden dat dit leidt tot prostitutiebedrijven van een (te) grote omvang. De individuele uitstraling van deze bedrijven naar de omgeving mag niet zodanig toenemen zijn dat dit zorgt voor meer overlast of hinder voor andere functies in de omgeving. Grote seksinrichtingen – waaronder in dit geval wordt verstaan inrichtingen waarin gelijktijdig meer dan twee prostituees werkzaam (kunnen) zijn – horen niet thuis in het gewenste woon-, winkel- en leefklimaat van de binnenstad. Per bedrijf zal de omvang van de prostitutiewerkzaamheden daarom in bovenstaande zin worden beperkt.

Niet in andere kernen

Ondanks de verdergaande liberalisering en maatschappelijke acceptatie van erotiek en prostitutie, kan nog niet worden gesteld dat seksinrichtingen overal als een normale bedrijfstak worden aanvaard. Een dergelijk bedrijf heeft onmiskenbaar haar uitstraling op de omgeving en kan een negatieve invloed hebben op de woonomgeving en de leefbaarheid van een kern (met een kern wordt bedoeld: een gebied dat door de gemeenteraad is aangewezen als “bebouwde kom”op grond van de Wegenwet). Inwoners kunnen ongewild geconfronteerd worden met nevenaspecten zoals het slaan van autodeuren, angst voor ongewenste confrontatie, een gevoel van onbehagen, etc. De impact van een seksinrichting op de leef- en woonsituatie kan, naarmate de kern kleiner is, zodanig ingrijpend zijn dat er een onaanvaardbare bedreiging van het woon- en leefklimaat ontstaat. De omvang en het karakter van de kern Hulst, waar deze inrichtingen inmiddels een vertrouwd verschijnsel vormen, maakt deze plaats als enige geschikt voor de vestiging van (kleinschalige) erotheken. Andere kernen binnen de gemeente zijn vanwege hun relatief lage inwonertal, de geringe aanwezigheid van andere bedrijfsvestigingen en het landelijke, dorpse karakter niet geschikt voor de vestiging van deze inrichtingen binnen de bebouwde komgrenzen. De invloed die een seksbedrijf zal hebben op het maatschappelijk leven in deze dorpen wordt namelijk geacht een negatief effect te hebben op het woon- en leefklimaat.

Buitengebied

Op dit moment zijn er nog drie privé-clubs actief die zich bevinden aan de rand van een kern of in het buitengebied van de gemeente. Ten opzichte van de zes inrichtingen waarvan in 2000 nog sprake was, betekent dit een halvering. Inmiddels hebben twee clubs opnieuw een woonbestemming gekregen. Vooral door de in paragraaf 3.2 genoemde oorzaken, heeft de marktwerking haar effecten hier waarschijnlijk doen gelden. In hoeverre de terugloop bij deze privé-clubs een permanent karakter heeft is moeilijk voorspelbaar.

Tot op heden hebben deze inrichtingen niet voor overlast voor de omgeving gezorgd. Wel zijn er regelmatig overtredingen vastgesteld op het gebied van de Wet arbeid vreemdelingen die hebben geleid tot (tijdelijke) sluitingen van inrichtingen.

Destijds is door de voormalige gemeente Hontenisse bepaald dat deze privé-clubs in beginsel niet thuishoren in de bebouwde kom, in buurtschappen of soortgelijke woningconcentraties. De al jaren gedoogde situatie is tenslotte geformaliseerd door het positief bestemmen van de bewuste locaties in het bestemmingsplan.

Uit een oogpunt van openbare orde en bescherming van het woon- en leefklimaat vond men destijds vestiging van dergelijke categorie bedrijven in het landelijke buitengebied meer aangewezen. Deze opvatting wordt nog enigszins gehuldigd. Privé-clubs c.q. bordelen zijn groter van omvang en anders van aard dan de erotheken in de binnenstad van Hulst. Dergelijke inrichtingen plegen vooral in beslotenheid te functioneren, hebben over het algemeen een eigen parkeerterrein en horen eerder thuis in een min of meer afgelegen omgeving dan in een dorpskern of stedelijk gebied.

Toch zijn er door recente ontwikkelingen ook planologische kanttekeningen te plaatsen bij de vestiging van seksinrichtingen in het buitengebied. Plattelandsontwikkeling heeft de laatste jaren namelijk een enorme sprong gemaakt. Nadat het buitengebied jarenlang slechts van en voor agrariërs was, is het nu voor meer functies geschikt. De gemeente Hulst heeft ervoor gekozen het provinciaal planologisch model Nieuwe Economische Dragers over te nemen en een bewuste keuze gemaakt voor toe te laten bedrijfsmogelijkheden in dit gebied. Dit betekent dat er in de bestemmingsplannen voor het buitengebied een (positieve) lijst is opgenomen van met name genoemde nevenactiviteiten, maar ook vervolgactiviteiten, welke toelaatbaar worden geacht in het buitengebied.

Seks- en vermaakinrichtingen maken geen onderdeel uit van deze positieve lijst. Hoewel de bestaande inrichtingen positief zijn bestemd in het bestemmingsplan, passen dergelijke vermaakinrichtingen slechts zeer ten dele in de huidige planologische inzichten.

De wens om het relatief grote aantal seksinrichtingen en het daarmee samenhangende imago van “concentratiegemeente” op het gebied van commerciële seks om te buigen, dient ook vorm te krijgen door het terugdringen van het huidige aantal clubs. De omvang van deze gemeente, de plaatselijke behoefte, het na te streven woon- en leefklimaat, de gewenste planologische invulling voor het buitengebied en de personele capaciteit voor controle in overweging genomen, maakt een vermindering van het aantal privé-clubs c.q. bordelen e.d. reëel. Ook de ontwikkeling van het buitengebied volgens de laatste planologische inzichten nopen tot een reductie van het aantal clubs.

Alle relevante aspecten overwegende, wordt de aanwezigheid van maximaal twee privé-clubs of bordelen in het buitengebied dan wel aan de randzone van een kern (zoals thans in Vogelwaarde) acceptabel geacht.

Escortburo’s

Onder een escortbedrijf wordt in dit verband verstaan ‘de natuurlijke persoon, groep van personen of rechtspersoon, die bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, prostitutie aanbiedt, die op een andere plaats dan in de bedrijfsruimte wordt uitgeoefend.’

Een escortbedrijf is een bedrijf dat slechts bemiddelt tussen klanten en prostituees en kan dan ook bestaan uit een slechts een kantoor, of zelfs een telefooncentrale of een website op Internet. Men biedt zijn services over het algemeen aan door middel van advertenties of andere reclame-uitingen. Het zal duidelijk zijn dat er via deze werkwijze geen (fysieke) overlast voor de omgeving zal optreden.

Nu bescherming van het woon- en leefklimaat het voornaamste argument is om andere vormen van commerciële seksuele dienstverlening in omvang te beteugelen, zal duidelijk zijn dat deze motivering hier niet opgaat. Het aantal escortbedrijven wordt dan ook niet gelimiteerd. Deze bedrijfsvorm is overigens wel vergunningplichtig. Probleem is doorgaans dat niet altijd duidelijk is waar een escortbedrijf gevestigd is. Soms is alleen een 06-nummer bekend en de vraag is dan wanneer gesteld kan worden dat een escortbedrijf in Hulst is gevestigd. De regulerende bevoegdheid van de gemeente gaat immers niet verder dan de gemeentegrenzen. In het algemeen zal ervan worden uitgegaan dat een bedrijf in Hulst is gevestigd (en dus vergunningsplichtig is) indien:

• a.

  het bedrijf blijkens inschrijving bij de Kamer van Koophandel in Hulst is gevestigd;

• b.

  het bedrijf niet is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel, maar de exploitant wel in Hulst is gevestigd.

Op de escortbranche is – ook landelijk - overigens moeilijk grip te krijgen. De mobiliteit van deze prostitutiesector heeft hier uiteraard mee te maken. Een integrale aanpak door politie, gemeente, belastingdienst, UWV en Arbeidsinspectie kan hierin verbetering brengen.

Straat- en raamprostitutie

In het belang van de openbare orde en de bescherming van het woon- en leefklimaat wordt raam- en straatprostitutie niet toegestaan. Het nadrukkelijke en openlijke karakter van deze prostitutievormen, waarbij werving van klanten –waaronder willekeurige voorbijgangers – op soms agressieve wijze plaatsvindt en het straatbeeld nadrukkelijk wordt beheerst, kan leiden tot aantasting van leef- en woonsituaties en vaak ook tot verstoring van de openbare orde, toename van de verkeersdruk en gevaar voor de verkeersveiligheid.

Dergelijke prostitutievormen horen qua impact op de directe omgeving ook eerder thuis in grote steden dan in welke kern van deze gemeente dan ook, waar het sociaal-maatschappelijk karakter onherroepelijk zou worden verstoord. In verband met deze negatieve nevenaspecten worden raam- en straatprostitutie in Hulst geweerd.

5.3. Overgangs- en uitsterfbeleid

Nu de behoefte bestaat om het aantal locatiegebonden seksinrichtingen terug te dringen, zal ook de weg om tot die vermindering te komen moeten worden aangegeven. De reductie kan worden gerealiseerd door middel van een overgangs- en uitsterfbeleid. Dit wordt als volgt vorm gegeven. Aanvragen om een exploitatievergunning voor een nieuwe, extra inrichting boven het huidige vergunde aantal zullen worden geweigerd.

De exploitatievergunningen voor de huidige inrichtingen zijn alle verleend voor een periode van vijf jaar. De laatst verleende vergunning dateert uit 2005. Om de exploitanten de tijd te geven zich op de nieuwe situatie voor te bereiden, zal het uitsterfbeleid actief worden toegepast per 1 juli 2010.

Indien vergunningen in de komende periode (tot 1 juli 2010) expireren, zullen deze op verzoek worden verlengd voor onbepaalde tijd (mits uiteraard nog aan de vestigingseisen wordt voldaan). Binnen het huidige aantal thans verleende vergunningen (elf), kan tot 1 juli 2010 een vergunning voor een huidige bestaande inrichting desgewenst door een andere exploitant worden aangevraagd. Na deze datum zijn vergunningen niet meer overdraagbaar tot het moment dat het maximum aantal inrichtingen – vijf in de binnenstad en twee in het buitengebied - is bereikt. Uiteraard kunnen de huidige zaken in beginsel wel worden overgedragen voor de uitoefening andere bedrijfsvormen, uiteraard voor zover de bestemming van het pand het toelaat. Ook wijziging in de ondernemingsvorm, bijvoorbeeld van eenmanszaak naar vennootschap onder firma of bij wijziging van vennoten zullen na 1 juli 2010 leiden tot weigering van de vergunning tot zolang het gewenste maximumaantal is bereikt.

Schematisch ziet het overgangs- en uitsterfbeleid er als volgt uit:

6.1. Gezondheidsbeleid

Prostituees (en hun klanten) lopen een verhoogd risico op het krijgen van infectieziekten, zoals seksueel overdraagbare aandoeningen (soa), waartoe ook aids behoort. Besmetting kan optreden via direct fysiek contact tussen twee personen of door contact via besmet materiaal. Volgens de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcvp) zijn gemeenten verantwoordelijk voor de bestrijding van soa. Vanuit deze invalshoek is het legitiem om in de exploitatievergunningen voorschriften op te nemen op het gebied van de volksgezondheid.

In een prostitutiebedrijf kan echter behalve de lichamelijke, ook de geestelijke gezondheid worden geschaad. Dit kan met name optreden wanneer er bij de prostituee sprake is van onvrijwilligheid en afhankelijkheid, waardoor het grondwettelijk recht om te beschikken over het eigen lichaam en de psychische integriteit worden geschaad.

Redenerend vanuit de gestelde doelen bij het gemeentelijk beleid, dienen zowel de arbeidsomstandigheden, de hygiëne als de bescherming van de gezondheid bijzondere aandacht te krijgen. De exploitant/beheerder van de seksinrichting is hiervoor eindverantwoordelijk.

De GGD Zeeland vervult in de uitvoering van de gezondheidszorg een centrale rol. De doelstellingen van de GGD Zeeland ten aanzien van prostituees en gezondheidsbevordering zijn de volgende:

• a.

  Prostitutiebedrijven dienen een veilig seksbeleid te voeren. Huisregel van seksgelegenheden moet zijn dat alle sekscontacten veilig zijn in relatie tot de preventie van soa/hiv;

• b.

  Prostitutiebedrijven dienen toegankelijk te zijn voor GGD-voorlichting over soa/hiv, veilige seks en aanverwante onderwerpen;

• c.

  Prostitutiebedrijven dienen prostituees de mogelijkheid te bieden zich periodiek op soa/hiv te laten onderzoeken;

• d.

  Hygiëne controles bij de seksbedrijven.

Gebleken is door de jaren heen, dat de sociaal verpleegkundige van de GGD ook vaak als vertrouwenspersoon wordt gezien door de prostituees. De in de gemeente Hulst gevestigde bedrijven in deze branche zijn alle toegankelijk voor GGD-medewerkers. Personen die werkzaam zijn in de escortbranche, zijn evenwel minder gemakkelijk bereikbaar voor voorlichting.

Incidenteel kan het voorkomen dat (soa-) onderzoek niet door de GGD geschiedt maar door zgn. ‘clubartsen’. Van belang is dat deze onderzoeken voldoen aan de reguliere kwaliteitseisen. In de vergunning zal overigens ook worden opgenomen dat prostituees niet verplicht zijn zich door een aan het bedrijf verbonden arts te laten onderzoeken en dat artsenkeuze vrij is.

6.2. Arbeidsomstandigheden

De legalisering van de bedrijfstak is aangegrepen om met name de fysieke arbeidsomstandigheden van de prostituees te verbeteren. In de verleende vergunningen is dan ook relatief veel aandacht besteed aan een veilige en hygiënische inrichting van de werkkamers en aan de “huisregels” van de inrichting. Uit deze huisregels dient te blijken hoe de exploitant omgaat met begrippen als veilige seks, arbeidsomstandigheden, etc.

Niettemin kan in dit verband de vraag worden gesteld of het tot de taak van de gemeente behoort om zich op het terrein van de arbeidsomstandigheden te begeven. De Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) legt deze taak namelijk hoofdzakelijk in handen van de Arbeidsinspectie. De Arbowet is van toepassing zodra er sprake is van een werkgevers-werknemersrelatie. Dit hoeft niet te betekenen dat hieraan een arbeidscontract ten grondslag moet liggen. Zodra er sprake is van enige gezagsrelatie, oftewel wanneer de exploitant enige bemoeienis heeft met wanneer, hoe, hoeveel of waar het werk wordt verricht, is de Arbowet al van toepassing.

Indien er geen enkele vorm van een gezagsverhouding bestaat dan zal bij gebrek aan de daarbij behorende “Arbo-bescherming”, de gemeente acceptabele werkomstandigheden moeten creëren. Overigens heeft de wetgever op dit gebied wel een uitdrukkelijke rol toegekend aan de gemeente. Bij het formuleren van de doelstellingen bij het opheffen van het bordeelverbod is namelijk het volgende bepaald : “De wetgever gaat er daarbij vanuit dat het beleid van gemeenten zich zal richten op het beheersen, sturen en saneren van de prostitutiebranche en het verbeteren van de daarin bestaande arbeidsomstandigheden.”

In 2000 heeft de Arbeidsinspectie een informatiebrochure “Arbo-regels in de prostitutiebranche” uitgebracht. De brochure gaat in op de rollen van de verschillende partijen (o.a. werkgevers, werknemers, gemeenten). Het spreekt voor zich dat een voorname rol op dit gebied is weggelegd voor de ondernemer. Hij zal zich moeten houden aan de voorschriften die in gemeentelijke verordeningen zijn gesteld en zal ook een actief beleid moeten voeren ter bevordering van arbeidsomstandigheden, hygiëne en gezondheid. Om dit inzichtelijk te maken zal de exploitant bij de aanvraag een ondernemingsplan moeten overleggen waarin het bedrijfsbeleid ten aanzien van deze aspecten duidelijk wordt. De algemene gemeentelijke inrichtingsvoorschriften zijn opgenomen in bijlage 1.

2.1. Preventief toezicht

De ontwikkeling van beleid en regelgeving ten aanzien van de commerciële seksindustrie (planologisch, bouwkundig, hygiënisch en exploitatie) is primair de verantwoordelijkheid van de gemeente. De verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke handhaving van deze regels behoort dan ook bij de plaatselijke overheid te liggen. In de vergunning voor prostitutiebedrijven zijn echter ook een aantal (exploitatie-)voorwaarden opgenomen die bij schending mensenhandel (kunnen) opleveren. Op de aspecten die verband houden met de openbare orde is de politie de aangewezen instantie voor controle. Bestuur en politie hebben dus beide een eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid. Om efficiënt en slagvaardig te kunnen handelen is de politie in deze gemeente gemandateerd als bestuurlijk toezichthoudende. Bestuurlijk toezicht en politiële controles kunnen dus samenvallen. Overtredingen worden gerapporteerd aan de gemeente. Uit de ervaringen tot nu toe kan worden geconcludeerd dat de politiecontroles een preventieve werking hebben. De seksinrichtingen worden gemiddeld zes tot acht keer per jaar gecontroleerd, waarbij sommige controles plaatsvinden met gemeenteambtenaren.

De volksgezondheidsaspecten zijn het terrein van de GGD. Naast de politiecontroles krijgen de inrichtingen ook frequent bezoek van GGD-medewerkers. De GGD controleert bewust onafhankelijk van gemeente en politie vanwege de vertrouwenspositie die zij inneemt ten aanzien van de prostituees.

2.2. Handhavingsstrategie

De gemeente, het Openbaar Ministerie en de politie hebben afspraken gemaakt over hoe elke partij zal optreden als de voorschriften van de vergunning of de APV-bepalingen worden overtreden. Op 29 december 2005 is het gemeentelijk handhavingsbeleid ten aanzien van prostitutie vastgesteld en op 10 januari 2006 in werking getreden. De onderstaande tekst bevat de essentiële onderdelen uit deze handhavingsnota en wordt geacht integraal onderdeel uit te maken van deze beleidsnota:

“ Onderstaande handhavingstrategie maakt onderscheid in het exploiteren van een seksinrichting zonder vergunning, het exploiteren van een seksinrichting in afwijking van de vergunning of de voorschriften uit de APV en de exploitatie in strijd met artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht. Vervolgens wordt ingegaan op de geldigheidsduur van de maatregel en wanneer er afwijkend kan worden opgetreden van de in deze beleidsnota opgenomen handhavingstrategie.

Hieronder is een handhavingstrategie per overtreden voorschrift opgenomen. Daarin wordt in hoofdlijnen beschreven op welke wijze wordt opgetreden ingeval van de voorschriften op het terrein van prostitutiebeleid niet worden nageleefd. Bovendien zijn de acties van gemeente, politie en openbaar ministerie op elkaar afgestemd.

• 1.

  Overtreding van artikel 3.2.1 van de APV (exploitatie zonder vergunning)

Mochten de omstandigheden daartoe aanleiding geven dan wordt tevens melding gedaan aan andere instanties zoals de belastingdienst, de vreemdelingendienst, de arbeidsinspectie e.d.

Indien de seksinrichting of het escortbedrijf als bedoeld in artikel 3.1.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening is gevestigd in een woning is toepassing van bestuursdwang (sluiting van de woning) alleen mogelijk op grond van artikel 174a Gemeentewet . Om van deze sluitingsbevoegdheid gebruik te kunnen maken dient de burgemeester overlast aan te tonen. Aan het aantonen van deze overlast stelt de bestuursrechter strenge eisen. Indien overlast niet afdoende kan worden aangetoond verdient het opleggen van een dwangsom aanbeveling.

• 2.

  Exploitatie in strijd met de vergunning / verordening

• 3.

  Overtreding artikel 250a Wetboek van Strafrecht

• *1

  Mochten de omstandigheden daartoe aanleiding geven dan wordt tevens melding gedaan aan andere instanties zoals de belastingdienst, de vreemdelingendienst, de arbeidsinspectie e.d.

• 4.

  Geldigheidsduur van de sanctiemaatregel

  Een sanctiemaatregel (de waarschuwing, het besluit tot toepassen van een dwangmiddel, het toepassen van een dwangmiddel/sanctie enz.) heeft een geldigheidsduur van vijf jaar. Dit betekent dat onder een ‘tweede overtreding’ in de zin van de handhavingstrategie moet worden verstaan, de overtreding begaan binnen vijf jaren na de eerste overtreding. Vindt binnen vijf jaar na de tweede overtreding weer een overtreding plaats, dan wordt overgegaan tot de derde stap in de handhavingstrategie, enzovoorts.

• 5.

  Afwijking van de handhavingstrategie

  Wanneer de omstandigheden daartoe aanleiding geven kan het bevoegd bestuursorgaan besluiten af te wijken van bovenstaande handhavingstrategie. Indien overtreding van de voorschriften frequent plaatsvindt en/of de overtreding een ernstige inbreuk maakt op de openbare orde, het woon- en leefklimaat, de openbare zedelijkheid, de arbeidsomstandigheden van de prostituee of de gezondheid kan het bestuursorgaan ertoe overgaan verdergaande maatregelen te treffen. Hieronder kan worden verstaan: “ het tijdelijk of permanent intrekken van de vergunning, tijdelijke of permanente sluiting op grond van artikel 3.2.4 van de Algemene Plaatselijke Verordening en het toepassen van spoedeisende bestuursdwang. “

2.3 Evaluatie en afstemming

In 2000 is een ambtelijke werkgroep in het leven geroepen die voor de gemeenten in Zeeland éénduidig beleid moest ontwikkelen naar aanleiding van de opheffing van het bordeelverbod. Met de aanbieding van een kadernota (“Beleidsnota Lokaal Prostitutiebeleid”) en een conceptwijziging van de gemeentelijke APV aan de Zeeuwse gemeentebesturen werd deze taak medio 2000 volbracht. De werkgroep was samengesteld uit ambtelijke vertegenwoordigers van een aantal gemeenten, de politie en de GGD.

Hoewel de opdracht na het uitbrengen van de modelnota was geëindigd, bleek toch de behoefte om de implementatie van het beleid en de nieuwe ontwikkelingen op dit gebied te blijven volgen. De ad hoc werkgroep is daarop in vrijwel ongewijzigde samenstelling verder gegaan en heeft onder de naam “Provinciaal Overleg Prostitutie”(POP) een permanent karakter gekregen. In het POP-overleg worden (nieuwe) ontwikkelingen gesignaleerd, uitvoeringsproblemen besproken en wordt ernaar gestreefd beleid te uniformeren en met de verschillende disciplines af te stemmen.

Beleid dient na verloop van tijd te worden getoetst aan de gestelde doelen en aan de eisen van de tijd op dat moment. Deze nota zal pas na 2010 (het jaar wanneer het uitsterfbeleid actief zal worden toegepast) worden geëvalueerd.