Beleidsnota toepassing Wet Bibob

1. Inleiding

Een van de conclusies die de Parlementaire Enquête Commissie Van Traa in 1996 trok was dat de ernst van de georganiseerde criminaliteit vooral was gelegen in het grote financiële gewin van honderden miljoenen guldens en de economische macht die daaruit voortvloeit. Die economische macht beperkt zich niet tot de onderwereld, maar dringt in allerlei gedaanten in de bovenwereld door, aldus de commissie. Criminele personen kunnen met al dat geld infiltreren in het economische leven door onder meer gebruik te maken van bestuurlijke faciliteiten, zoals vergunningen, subsidies en overheidsopdrachten. Dit heeft een ongewenste aantasting van de integriteit van de overheid tot gevolg. Georganiseerde criminaliteit speelt zich niet af op een eiland. Er bestaan vele raakvlakken tussen criminaliteit en wat wel wordt genoemd ‘de wettige omgeving’. Om deze reden bestaat er voor het bestuur een noodzaak om bij te dragen aan de preventie en bestrijding van deze vorm van criminaliteit. Het bestuur heeft daarbij eigen instrumenten, namelijk een vergunning weigeren of intrekken, een pand sluiten, een subsidie of een gunning van een opdracht weigeren. Het gebruik van deze instrumenten is erg effectief, vaak effectiever dan opsporen en vervolgen. Bestuursorganen beschikken sinds 1 juni 2003 over een wettelijke regeling om dit te doen: de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob). In deze nota wordt aangegeven hoe de gemeente Hulst om zal gaan met de mogelijkheden die de Wet Bibob geeft.

2. Lokale situatie

De gemeente Hulst is een grensgemeente met 15, voornamelijk kleinere kernen en een inwoneraantal van circa 27.600. De hoofdkern is Hulst, een toeristische plaats die vooral door de zondagopening van de winkels forse aantallen bezoekers trekt. Hiermee hangt ook het relatief grote horeca-aanbod samen. Waar het landelijk gemiddelde 28 horecazaken per 10.000 inwoners laat zien, bedraagt dit in de gemeente Hulst 37 horecapanden/10.000 inwoners. Het overgrote deel bestaat uit cafés en restaurants en deze zijn in hoofdzaak gevestigd in de kern Hulst. Hotels zijn matig vertegenwoordigd en discotheken ontbreken zelfs geheel.

Vanwege het consistente ‘0-beleid’ op het gebied van drugs is er geen ruimte voor een coffeeshop in de gemeente. Het gemeentebestuur voert een actief beleid om drugshandel en –gebruik tegen te gaan. Het meldpunt ‘Houdgreep’ ontvangt desondanks jaarlijks circa 130 meldingen over drugsoverlast. Ook de hennepkwekerijen zijn in Hulst geen onbekend verschijnsel. Jaarlijks vinden er gemiddeld vijf ontmantelingen plaats. Binnen de gemeentegrenzen is verder één growshop gevestigd. Het aantal speelautomatenhallen is door de gemeenteraad beperkt tot één.  

Van oudsher telt de kern Hulst een groot aantal seksinrichtingen (seksshops en sekscinema’s). In de jaren ‘70 omvatte deze branche liefst 12 vestigingen binnen de stadswallen. Door de jaren heen is dit aantal gereduceerd. De gemeenteraad heeft het maximum seksinrichtingen nu vastgesteld op vijf inrichtingen voor de kern Hulst, terwijl er buiten deze stad plaats is voor twee seksclubs. Dit aantal is nu vrijwel bereikt.

De afvalbranche is eveneens redelijk vertegenwoordigd in de gemeente. Er zijn enkele grotere afvalverwerkingsbedrijven en daarnaast zijn er circa 12 kleinere schrootbedrijven actief, waarvan het merendeel zijn wortels vindt in (voormalige) woonwagencentra. Wat de bouwactiviteiten betreft wijkt Hulst niet af van de gemiddelde andere gemeente. Bij uit- of inbreidingsplannen trachten vooral projectontwikkelaars hun positie in de markt te verstevigen. Tot op heden is nog geen onderzoek gedaan naar de (financiële) integriteit van deze bedrijven.

3. Huidige Bibob-beleid

In de beleidsnota ‘Toepassing Wet Bibob’ uit 2005 is beschreven dat de mogelijkheden van de wet vooral zullen aangewend in de branches met een hoger integriteitsrisico. Het toepassingsbereik omvat de horecasector, de seksinrichtingen en de speelautomatenhallen. Bij nieuwe aanvragen om een vergunning of verlenging van bestaande vergunningen voor dergelijke bedrijven wordt steevast een Bibob-toets uitgevoerd. Dit onderzoek behelst in ieder geval de controle en analyse van:

• 1.

  de door de aanvrager / houder van de vergunning beantwoorde vragen die zijn opgenomen in het standaardaanvraagformulier;

• 2.

  de door aanvrager aangeleverde documenten die moeten worden meegestuurd op grond van het standaardaanvraagformulier;

• 3.

  eventuele extra, op verzoek van de ambtenaar, overgelegde documenten of informatie;

• 4.

  open bronnen onderzoek (Kamer van Koophandel, Kadaster, e.d.)

In acht gevallen is het Landelijk Bureau Bibob gevraagd advies uit te brengen omdat er na interne beoordeling nog vragen bleven bestaan over de (financierings-)structuur van het desbetreffende bedrijf. Verder is er een aantal malen gebruik gemaakt van de deskundigheid van het Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC) Zuid West Nederland voor nadere advisering. Dit alles heeft in de periode 2005-2012 geleid tot een weigering en een intrekking van een Drank- en Horecavergunning en het verbinden van extra voorschriften aan de exploitatievergunning voor een growshop. De screening van ondernemingen ingevolge de Wet Bibob heeft zodoende reeds zijn vruchten afgeworpen. De gemeente Hulst kent een groot belang toe aan het ongewild faciliteren van criminele activiteiten en wil daarom gebruik maken van de wettelijke toepassingsmogelijkheden om ook andere bedrijfstakken en vergunningaanvragen te toetsen op hun bonafide achtergrond..

4. Zeeuws beleid

De gemeenten in Zeeland beschikken momenteel niet allemaal over een Bibob-beleid. De gemeenten in deze provincie die dit wel hebben, hanteren niet een eenduidig Bibob-beleid. Dit kan ertoe leiden dat een criminele organisatie díe gemeente uitkiest die geen of op dat bepaalde onderdeel geen Bibob-beleid voert. Dit risico bestaat des te meer omdat zowel de West-Brabantse als de Zuid-Hollandse gemeenten wel Bibob-beleid hanteren. Een dergelijk verplaatsingsgedrag wordt ook wel aangeduid als het waterbedeffect. Om dit tegen te gaan is op verzoek van het Bestuurlijk Overleg Integrale Veiligheid een voor Zeeland eenduidig beleid opgesteld. Op deze manier worden (eventuele malafide) ondernemingen in de gehele provincie op eenzelfde wijze gescreend.

5. De Wet Bibob

De Wet Bibob geeft bestuursorganen een instrument om zich tegen het risico dat zij ongewild criminele activiteiten faciliteren, te beschermen. De Wet Bibob biedt namelijk extra mogelijkheden om deze risico-inschatting op een juiste wijze uit te kunnen voeren. Ook bevat deze een extra weigerings- en/of intrekkingsgrond op grond waarvan vergunningen of subsidies geweigerd of ingetrokken kunnen worden.

Welke instrumenten biedt de Wet Bibob?

• 1.

  Het recht om in een aanvraagprocedure aanvullende informatie te vragen en te beoordelen;

• 2.

  Een extra grond tot weigering c.q. intrekking:

• 3.

  Artikel 3 van de Wet Bibob geeft aan wanneer het voor een bestuursorgaan mogelijk is over te gaan tot weigering, dan wel intrekking: er moet sprake zijn van een ernstig gevaar dat de gevraagde beschikking mede zal worden gebruikt voor:

- het benutten van voordelen uit strafbare feiten;

- het plegen van strafbare feiten.

• 1.

  De mogelijkheid om extra voorwaarden te verbinden aan een te verlenen vergunning;

• 2.

  De mogelijkheid om voor de beoordeling van een aanvraag het advies in te roepen van het landelijk bureau Bibob door middel van een in te stellen aanvullend onderzoek.

Bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie is een Landelijk Bureau Bibob (LBB) opgericht. In de Wet Bibob is bepaald dat het LBB door bestuursorganen om advies gevraagd kan worden indien:

• 1.

  na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over de bedrijfsstructuur of de activiteiten in en/of in de directe omgeving van de onderneming;

• 2.

  na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over de financiering van het bedrijf;

• 3.

  na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over omstandigheden in de persoon van de aanvrager, de financier van de onderneming of de eigenaar van het pand waarin de onderneming is gevestigd;

• 4.

  de officier van justitie de gemeente de tip geeft om in een bepaalde zaak een Bibob-advies aan te vragen.

Een toetsing aan de Wet Bibob met behulp van een advies geldt in beginsel als een uiterst middel om de integriteit van een betrokken (rechts-)persoon te controleren. Bij deze zware inbreuk op de privacy moet het bevoegd gezag de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht nemen. Deze eisen brengen mee dat het bevoegd gezag eerst, zoals hierboven is uitgewerkt, gebruik moet maken van de eigen instrumenten. Voorts moet het vragen van een LBB-advies evenredig zijn gelet op de mate van gevaar en ernst van de strafbare feiten.

De aanvraag om advies, noch het LBB-advies zelf, zijn beschikkingen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiertegen staat dus geen bezwaar of beroep open. Wel is het de aanvrager van een vergunning uiteraard toegestaan de aanvraag in te trekken.

Het bestuursorgaan kan ook zonder LBB-advies besluiten over te gaan tot weigering of intrekking. Inschakeling van het LBB leidt echter doorgaans tot een betere informatiepositie van het bestuursorgaan. Het LBB heeft namelijk inzage in een aantal gesloten bronnen, zoals de Belastingdienst, de politie, de Centrale Justitiële Documentatie Dienst, de Immigratie en naturalisatie Dienst, etc. Hierdoor kan het LBB een diepgaander onderzoek verrichten dan het bestuursorgaan.  

De informatiepositie van bestuursorganen kan voor de Bibobtoetsing ook versterkt worden vanuit het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (RIEC), indien het bestuursorgaan deel uitmaakt van een RIEC-samenwerkingsverband (zie verder punt 8: Interne procedure).

6. Toepassingsbereik van de Wet Bibob

De onderzoeksgroep Fijnaut heeft destijds op verzoek van de Parlementaire Enquetecommissie Van Traa onderzoek gedaan naar de dreiging van de georganiseerde misdaad in bepaalde economische sectoren. Deze commissie heeft criteria benoemd die kenmerkend zijn voor branches die kwetsbaar zijn voor criminaliteit. Te denken valt aan sectoren die een lage drempel van toetreding kennen (weinig diploma’s vereist) of waarvan de omzetcijfers onduidelijk zijn. Ook economische sectoren waar weinig is geregeld of de regels juist gecompliceerd zijn.

Bij het aanwijzen van de gevallen waarin het Bibob-instrumentarium zou moeten worden ingezet, heeft de wetgever aansluiting gezocht bij dit onderzoek. Om die reden vallen niet alle bestuurlijke besluiten binnen het bereik van de Wet Bibob. Onder het bereik van de wet zijn gebracht:

1. vergunningen;

2. subsidies;

3. aan te besteden overheidsopdrachten.

Verder geldt dat slechts een beperkt aantal sectoren of branches binnen het toepassingsbereik van de wet zijn gebracht. Deze sectoren zijn genoemd in de wet of in het bij de wet behorend Besluit Bibob.

Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van kracht geworden. In artikel 2.20, eerste lid van de Wabo, respectievelijk artikel 5.19, vierde lid, onder b, van de Wabo is geregeld dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning (deels) kan worden geweigerd respectievelijk een vergunning (deels) kan worden ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden als bedoeld in artikel 3 van de Wet Bibob.

Een bestuursorgaan kan op basis van artikel 3 van de Wet Bibob een gevraagde beschikking weigeren of intrekken, voor zover hij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid heeft gekregen.

7. Beleidsuitgangspunten

Bij de bestuursorganen ligt de beslissing al dan niet een Bibob-toetsing uit te voeren. Vanwege deze keuzevrijheid verdient het de voorkeur dat dit gebeurt op basis van te ontwikkelen beleid, waarin in algemene termen wordt aangegeven in welke gevallen een Bibob-onderzoek zal plaatsvinden en in welke gevallen dit vervolgens kan leiden tot een adviesaanvraag bij het LBB. Dit schept duidelijkheid naar de burgers en ondernemingen die potentieel aan een Bibob-onderzoek kunnen worden onderworpen. Bovendien schept het een helder kader voor de toetsing door de democratische controle-organen van de door het bestuur in een concreet geval genomen beslissing. Met name de afweging om over te gaan tot een LBB-adviesaanvraag, dient –juist met het oog op het ingrijpende karakter van dit instrument – weloverwogen en met inachtneming van de beginselen van behoorlijk bestuur te worden genomen. Daarbij spelen proportionaliteit, subsidiariteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid een belangrijke rol.

Wanneer Bibob-toets?

Uitgaande van het doel van de Wet Bibob, het tegenhouden van vergunningen waarbij een bepaalde mate van criminele beïnvloeding te verwachten valt, is er gekozen voor een Bibob-toets voor bepaalde milieu- en bouwactiviteiten. In aansluiting op het onderzoek van de commissie Fijnaut wordt voor milieu de toepassing vooralsnog beperkt tot de afvalbranche. Het betreft alleen de activiteiten in deze branche die vergunningplichtig zijn en waarvoor de gemeente het bevoegd gezag is. Veel activiteiten zijn namelijk in het kader van de deregulering de afgelopen jaren slechts meldingsplichtig verklaard en vallen dus buiten het bereik van de Bibob-beleid.

Voor de activiteit ’bouwen’ geldt in eerste instantie een drempelbedrag. Indien de bouwsom boven dit bedrag uitkomt wordt de Bibob-toets uitgevoerd. Dit bedrag wordt in beginsel bepaald op een van gemeentewege vast te stellen bouwsom van meer dan € 500.000,--. Dit zou voor de gemeente Hulst echter betekenen dat met name de landbouwsector relatief vaak aan een Bibob-toets zal worden onderworpen (bij nieuwbouw van loodsen of stallen). Het risico op malafide handelingen in de agrarische sector wordt echter vrij laag geacht. Om die reden wordt ervoor gekozen om slechts een Bibob-onderzoek uit te voeren bij vergunningsaanvragen van nieuw te vestigen bedrijven in deze sector.

Ditzelfde geldt ten aanzien van de in deze gemeente gevestigde kapsalons en cadeauwinkels. Bij vergunningsaanvragen in deze branche zal er geen Bibob-toets worden uitgevoerd indien er sprake is van dezelfde ondernemer als op het moment waarop dit beleid in werking treedt. Ingeval er sprake is van bedrijfsovername of indien de exploitant wijzigt, zal er wel een onderzoek plaatsvinden.

Zowel het criterium bouwsom als de gebruiksbestemming van een bouwwerk kan aanleiding zijn voor een Bibob-toetsing. Het gaat dan om een gebruiksbestemming, waarbij sprake is van een verhoogd risico van criminele invloeden. Met inachtneming van het bovenstaande zal een Bibob-toets plaatsvinden ingeval van aanvragen:

• 1.

  van horecabedrijven (inclusief coffeeshoops, shoarmazaken, hotels, etc.);

• 2.

  van seksinrichtingen;

• 3.

  van speelautomatenhallen of soortgelijke speelgelegenheden;

• 4.

  om bouwvergunningen met een bouwsom van meer dan € 500.000,--, uitgezonderd de op het moment van inwerkingtreding van dit beleid bestaande agrarische bedrijven als er sprake is van dezelfde ondernemer;

• 5.

  van wisselkantoren;

• 6.

  van afvalbewerkings- en verwerkingsbedrijven;

• 7.

  van kapsalons en cadeauwinkels, uitgezonderd de op het moment van inwerkingtreding van dit beleid bestaande bedrijven indien er sprake is van dezelfde ondernemer;

• 8.

  van belwinkels;

• 9.

  van grow- smart- en headshops;

• 10.

  van transportondernemingen;

• 11.

  van autohandel;

• 12.

  van sloopbedrijven;

• 13.

  van im- en exportbedrijven, met name handelsondernemingen op het gebied van schoenen, kleren, onderdelen);

Behalve de hierboven genoemde categorieën kan het in incidentele gevallen wenselijk zijn om Bibob-informatie in te winnen bij een vergunningaanvraag of een reeds verleende vergunning als er hiertoe signalen zijn. Dit is met name het geval als:

- een ambtenaar of gemeentebestuurder is gechanteerd, omgekocht of bedreigd dan wel pogingen daartoe;

- er vermoeden is van valsheid in geschrifte;

- er aanwijzingen zijn dat de (reeds verleende) vergunning wordt gebruikt voor het plegen van strafbare feiten of het wiswassen van zwart/crimineel geld;

- er informatie vanuit justitie of politie is die erop duidt dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die reeds zijn gepleegd, of waarbij redelijkerwijs op grond van feiten of omstandigheden kan worden vermoed dat zij gepleegd zullen worden;

- er overige ambtelijke, bestuurlijke of strafrechtelijke informatie is die aanleiding geeft om een Bibob-onderzoek in te stellen.

Uitgezonderd van de Bibob-toets zijn in beginsel:

- overheidsinstanties;

- semi-overheidsinstanties;

- toegelaten woning(bouw)corporaties.

- paracommerciële inrichtingen en slijterijen zoals bedoeld in artikel 4 respectievelijk artikel 3 van de Drank- en Horecawet.

  8. Interne procedure

Het van toepassing verklaren van de Wet Bibob op de hierboven genoemde categorieën betekent dat het bevoegd gezag zowel bij de verlening van de vergunning alsook bij het toezicht op de naleving ervan, zal onderzoeken of de weigerings- of intrekkingsgronden uit artikel 3 van de Wet Bibob van toepassing zijn. Op grond van dit artikel kan het bevoegd gezag een vergunning weigeren of intrekken indien er sprake is van ernstig gevaar dat de vergunning mede gebruikt wordt of zal worden voor:

• 1.

  het benutten van voordelen uit strafbare feiten;

• 2.

  het plegen van strafbare feiten;

• 3.

  dan wel er een redelijk vermoeden bestaat dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel verleende vergunning een strafbaar feit is gepleegd (bijvoorbeeld valsheid in geschrifte of omkoping)

Het onderzoek gaat als volgt in zijn werk:

  Inwerkingtreding

Dit beleid treedt inwerking op 1 november 2012. De ‘Beleidsnota toepassing Wet Bibob’ vastgesteld op 15 december 2005, wordt per die datum ingetrokken.

Hulst, 31 juli 2012

De burgemeester van Hulst,

J.F. Mulder.

Burgemeester en wethouders van Hulst,

de secretaris, de burgemeester,

S. ter Wal. J.F. Mulder.