Handhavingsbeleid fysieke leefomgeving Landerd 2011-2014

Hoofdstuk 1. Aanleiding

Handhaving is een onderwerp waar in Nederland veel aandacht voor bestaat. Er zijn immers genoeg voorbeelden bekend waar het mis is gegaan. De gemeente heeft de taak om op de naleving van de wetten en regels toe te zien. Handhaven betreft het door toezicht bewerkstelligen en zonodig met toepassing van bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke middelen bereiken dat de regelgeving wordt nageleefd.

De gemeente kan handhaving als instrument inzetten om de doelen die het zelf heeft gesteld of die voortvloeien uit wet- en regelgeving te bereiken. Immers, de regels hebben tot doel het publiek belang te dienen. Deze regels zijn er om er voor te zorgen dat de leefomgeving van burgers in de gemeente zo optimaal mogelijk wordt vormgegeven en behouden blijft. Burgers en bedrijven hebben daarbij de verantwoordelijkheid om de regels in acht te nemen, terwijl de gemeente op haar beurt de verantwoordelijkheid heeft om erop toe zien dat de regels daadwerkelijk worden nageleefd.

Op verschillende beleidsterreinen van de gemeente wordt gehandhaafd. Dit beleidsdocument ziet echter alleen op handhaving in het kader van milieu, ruimtelijke ordening, bouw en APV. Hoewel deze beleidsterreinen ieder eigen wet- en regelgeving kent dienen deze regels in beginsel met dezelfde intensiteit te worden nageleefd. Dit vraagt om handhaving waarbij regels op een uniforme wijze worden gehanteerd.

Het handhavingsbeleid van de gemeente dient op een zodanige manier te zijn vormgegeven dat het voor burgers en bedrijven helder is hoe de gemeente haar verantwoordelijkheid voor het naleven van wetten en regels ziet. Integrale handhaving houdt dus in dat handhaven zoveel mogelijk samenhangend plaatsvindt waarbij tegenstrijdige en niet handhaafbare eisen worden voorkomen en het optimale rendement van de regels wordt bereikt. Het optimale rendement wordt bereikt door prioriteiten te stellen in toezicht en handhaving. Rechtsgelijkheid staat daarbij voorop.

De aandacht voor integrale handhaving is de laatste jaren sterk toegenomen, mede doordat het ‘denken vanuit de klant’ steeds meer centraal staat. De commissie Mans heeft hierbij een belangrijke impuls gegeven. Het denken vanuit de klant is bovendien de centrale gedachte geweest bij de ontwikkeling van de omgevingsvergunning. Het integreren van verschillende vergunningen in één omgevingsvergunning vraagt tevens om één, voor alle aspecten consequente, manier van handhaven.

Prioritering is hierbij noodzakelijk, want het is niet mogelijk om alle geconstateerde overtredingen correct af te handelen. De huidige beschikbare formatie laat dat gewoonweg niet toe. In deze nota zullen dan ook de (bestuurlijke) keuzes gemaakt worden over uitvoering van toezicht en handhaving.

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt kort beschreven wat handhaving inhoudt. Hoofdstuk 3 gaat over handhaving en de instrumenten en strategieën die daarbij gehanteerd (kunnen) worden. In hoofdstuk 4 wordt de situatie in Landerd uiteengezet en wordt de prioriteitsmatrix nader verklaard. In hoofdstuk 5 staat op welke wijze de gemeente Landerd op basis van vastgestelde prioriteiten, op een planmatige en juridisch verantwoordelijke manier haar handhavingstaken de komende 4 jaar gaat uitvoeren.

Tot slot volgt in hoofdstuk 6 een korte samenvatting.

Hoofdstuk 2 Wat is handhaven; de theoretische kaders

Landerd wil als gemeente een prettig woon- en leefklimaat nastreven, waarin sprake is van een gezonde omgeving en waarbij onder alle betrokkenen een gevoel van veiligheid heerst.

Leven in een plattelandsgemeente vraagt om onderlinge afspraken en om besef van maatschappelijke verantwoordelijkheid. Om de leefbaarheid te waarborgen voor zowel bewoners als bedrijven is het noodzakelijk dat regels worden nageleefd. Afspraken en vergunningen moeten worden gehandhaafd, anders vervagen zij en bieden zij geen houvast meer. De geloofwaardigheid van het bestuur komt dan in het geding.

Handhaving is daarbij niet alleen een zaak van toezicht, controle en sancties. Handhaving verschaft ook duidelijkheid bij alle betrokkenen, versterkt de geloofwaardigheid van het bevoegd gezag en vergroot het gevoel van veiligheid van de burger en de leefbaarheid van de gemeente. Duidelijkheid over waar de grens ligt ontstaat doordat regels en afspraken worden gehandhaafd.

Tegenover handhaving staat vergunningverlening. De overheid nieuwe stijl kenmerkt zich door het zo veel mogelijk verplaatsen van verantwoordelijkheden naar de burger/ondernemer en tegelijkertijd door het afschaffen van overbodige regels. En zolang er sprake is van een doorzichtig, consequent en solide handhavingsbeleid laten burgers en bedrijven zich ook aanspreken op hun eigen verantwoordelijkheid.

2.1 handhavingstrategieën

Een handhavingorganisatie dient op grond van landelijke kwaliteitscriteria te beschikken over de volgende strategieën:

Nalevingstrategie

De handhavingorganisatie handelt op grond van een nalevingstrategie, waarin is vastgelegd met welke instrumenten zij naleving wil bereiken en welke rol handhaving daarbinnen speelt. Een apart spoor vormt de preventie (= het voorkomen van handhavingactiviteiten)

Toezichtstrategie

De handhavingorganisatie handelt op grond van een toezichtstrategie, waarin is vastgelegd welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is.

Sanctiestrategie

De handhavingorganisatie handelt op grond van een sanctiestrategie, waarin de basisaanpak voor het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden bij overtredingen is vastgelegd.

Gedoogstrategie

De handhavingorganisatie handelt op grond van een gedoogstrategie, waarin is vastgelegd in welke situaties en onder welke condities inzet van sancties tegenover overtreders tijdelijk achterwege kan blijven.

Schematisch is dat als volgt samen te vatten:

In lijn met deze visie is het van belang dat de gemeente zich actief, open en integer toont in heel haar optreden. Een integraal handhavingsbeleid maakt daar een wezenlijk onderdeel van uit. Dit integrale beleid wordt vanaf heden programmatisch vormgegeven.

2.2 programmatische handhaving.

Programmatisch handhaven wil zeggen een structurele en integrale aanpak van de handhaving. Daarbij zijn prioriteiten gesteld en de handhavingactiviteiten op elkaar afgestemd. Bij een programmatische aanpak worden beleid en uitvoering van beleid opgevolgd door evaluatie en bijsturing. De beschikbare capaciteit moet zo verstandig mogelijk worden ingezet, zodat overtredingen op de meest essentiële zaken worden voorkomen dan wel worden aangepakt. Handhaven is dus keuzes (durven) maken. Bestuurlijk zullen prioriteiten moeten worden gesteld, om zo te kunnen bepalen op welke wijze aan de hand van de prioriteiten proactief handhavingsprogramma kan worden ingericht. In dit programma is opgenomen welke regels prioriteit moeten krijgen in de handhaving hiervan.

Op basis van de voorgaande stappen wordt het handhavingsbeleid (strategisch beleidskader) gevormd en dit vormt de basis van het jaarlijkse – door het college vast te stellen – uitvoeringsprogramma. In het uitvoeringsprogramma komen de taken, projecten, ambities doelstellingen, en ambitieniveau per thema aan de orde. Verder wordt het uitvoeringsprogramma gevolgd door uitvoering, monitoring en terugkoppeling. De cyclus om tot een uitvoeringsprogramma te komen zal jaarlijks worden doorlopen, waarbij de gemeenteraad wordt geïnformeerd met een jaarverslag over het voorgaande jaar en over het nieuwe uitvoeringsprogramma.

Dankzij het handhavingsbeleid en de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s zijn het niet meer de incidenten die bepalen wanneer de gemeente achteraf met handhavingproblemen wordt geconfronteerd, maar bepaalt de gemeente vooraf het beleid. Door programmatisch handhaven neemt de gemeente het heft in eigen handen. Op deze wijze krijgt de handhaving een meer preventief karakter en wordt voorkomen dat de handhaving zich hoofdzakelijk richt op situaties die al uit de hand zijn gelopen.

2.3. Integrale handhaving.

Eén van de belangrijkste doelen die we met de handhaving willen bereiken is het verbeteren van het naleefgedrag op basis van prioriteiten. Daarbij willen wij niet alleen onze handhavingsinspanningen daar inzetten waar het nodig is, maar ook de juiste handhavingsmethodes inzetten. De handhavingsactiviteiten zullen hierop jaarlijks worden afgestemd. Uiteindelijk zal dit moeten leiden tot een afname van het aantal overtredingen, met andere woorden een toename van de mate van (spontane) naleving.

Door integraal optreden wordt handhaving effectiever en efficiënter. Dit stelt echter wel eisen aan de handhavers alsmede aan de afstemming tussen handhaving en vergunningverlening. Op dit moment wordt er door de handhavers op een specifiek beleidsterrein gehandhaafd; bouw, milieu, openbare orde. Integraal handhaven betekent echter dat de handhavers met elkaar samen moeten werken op alle beleidsterreinen. Dat betekent dat de huidige ‘bouw’inspecteur bijvoorbeeld ook naar milieuaspecten gaat kijken en andersom. Maar ook samenwerking met andere bevoegde gezagen, zoals provincie, waterschap, voedsel- en warenautoriteit is een vereiste voor integraal handhaven.

De komende periode wordt gebruikt om te komen tot integrale handhaving. Doel is dat aan het eind van de periode de handhavers samenwerken op de diverse beleidsterreinen (bouw en ruimtelijke ordening, milieu, openbare orde en veiligheid) en minimaal een oog- en oorfunctie voor elkaar vervullen. Daarnaast zal een deel van de beschikbare capaciteit worden ingezet op omgevingsniveau. Ook zullen de handhavers zodanig toegerust moeten worden dat zij hun taak op een professionele manier uit kunnen voeren (digitaal handhaven, opleidingen, ondersteuning bij complexe zaken, financiële middelen, etcetera).

Hoewel er steeds meer algemene regels komen, blijft voor een aantal zaken de vergunning bestaan. Om te kunnen handhaven moeten de gestelde regels/voorwaarden goed handhaafbaar zijn. Aan een vergunning moeten duidelijke en handhaafbare voorschriften worden verbonden. Daarnaast is het van belang dat die aspecten waarop een aanvraag wordt beoordeeld, zoals bijvoorbeeld bij een bouwvergunning de constructieve veiligheid, ook in het handhavingstraject aandacht krijgen. Evident is dat de prioritering van de handhavingsthema’s ook zijn weerslag moet krijgen in de vergunningverlening. Hiervoor is het van belang dat er korte lijnen bestaan tussen de vergunningverleners en de toezichthouders en dat de werkprocessen op elkaar zijn afgestemd. De korte lijnen zijn op dit moment op het gebied van bouw, ruimtelijke ordening, milieu aanwezig door de positionering van de vergunningverleners en handhavers binnen de gemeentelijke organisatie. Zowel organisatorisch als fysiek is de afstand tussen vergunningverlening en handhaving klein.

De komende periode zal daarom vooral gebruikt worden om de werkprocessen beter op elkaar af te stemmen. Hierbij zal meer en meer gebruikt worden gemaakt van de bestaande automatiseringspakketten.

2.4. Voldoen aan wettelijke kwaliteitseisen.

Op landelijk niveau zijn er – in navolging van de professionalisering van milieuhandhaving - ontwikkelingen betreffende de kwaliteitseisen welke via het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) verbonden worden aan de Wabo. Deze eisen werken door in deze handhavingsstrategie.

In hoofdlijnen is de essentie van deze kwaliteitseisen:

• ·

  een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk – strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde normen in wet- en regelgeving welke gerelateerd zijn aan de Wabo;

• ·

  een passende reactie op geconstateerde strijdigheden;

• ·

  een stringentere reactie bij voortduring van de overtreding;

• ·

  een regeling voor optreden tegen strijdigheden welke zijn begaan door de eigen organisatie en/of andere overheden;

• ·

  transparantie over te stellen termijnen voor het opheffen van (standaard)overtredingen en over de zwaarte van sancties daarvoor;

• ·

  de mogelijkheid om schriftelijk gemotiveerd af te wijken van de strategie.

Doel is om aan het eind van deze beleidsperiode zoveel mogelijk te voldoen aan deze kwaliteitseisen. Dat betekent niet alleen het opstellen van handhavingsbeleid en uitvoeringsprogramma’s, maar ook de verdere uitwerking waaronder het opstellen van toezichtsprotocollen, de afstemming en samenwerking met andere beleidsterreinen en bevoegde gezagen alsmede het aanpassen van de eigen organisatie (onder andere werkprocessen).

2.5. Wijze van prioritering

Omdat er grenzen zijn aan de in te zetten financiële en personele middelen voor handhaving van de diverse wetten, beschikkingen en beleidsregels waarvoor de gemeente het bevoegd gezag is (kortom de wettelijke taak) moeten er expliciete keuzes gemaakt worden. Dit betekent dat er organisatiebreed duidelijkheid moet zijn over de hoofddoelen bij de handhaving.

Een methodiek voor het maken van de afweging om al dan niet handhavend op te treden is de risicoanalyse (Risico = Kans * Effect). Deze methodiek, ontwikkeld door de werkgroep Handhaving Op Niveau van het Ministerie van Justitie, wordt landelijk breed toegepast bij het bepalen en prioriteren van handhavingstaken. Kernvraag van de risicoanalyse is: op welke beleidsterreinen kenmerken de handhavingstaken zich door grote (afbreuk)risico’s als regels niet worden nageleefd? Op beleidsterreinen met een groot (afbreuk)risico ligt vervolgens - als het gaat om controle, toezicht en opsporing - structureel een zwaarder accent.

Beleidsvelden

Landerd heeft er voor gekozen om te werken met een aantal thema’s die in de praktijk veelvuldig voorkomen. Deze thema’s zijn beperkt tot de vergunningen en beleidsvelden die onder de Wabo zullen gaan vallen, aangevuld met een aantal integrale toezicht- en handhavingtaken. Naast de Wabo zijn er nog een aantal (landelijke) ontwikkelingen die het vermelden waard zijn en die nog niet in het kader van een handhavingsbeleid zijn benoemd. Denk hierbij aan de Waterwet, het activiteitenbesluit, het gebruiksbesluit, het besluit bodemkwaliteit en de Wet ruimtelijke ordening.

Risico

Er zijn verschillende manieren om het verschijnsel risico te benaderen. Wij gebruiken de invalshoek: risico is negatief effect maal de kans dat het effect zich zal voordoen (r = ne x k) Wij onderscheiden zes soorten negatief effect dat de overheid met gedragsvoorschriften tracht te voorkomen:

• 1.

  fysieke veiligheid: letsel, al dan niet dodelijk;

• 2.

  kwaliteit: teruggang van de kwaliteit van de leefomgeving, in het bijzonder wat betreft het gevoel van veiligheid;

• 3.

  financieel-economische maatschappelijke schade;

• 4.

  verlies van of schade aan natuurschoon;

• 5.

  schade aan de (volks)gezondheid;

• 6.

  schade aan het bestuurlijke imago/stemmenverlies/bestuurlijk belang.

Bijvoorbeeld bouwvergunning regulier: Dit scoort vooral bij fysiek, bij kwaliteit, bij financieel-economisch en bij imago. Bij fysiek moeten bijvoorbeeld de pijn en het letsel bij instorting als negatief effect worden gescoord dat de overheid door bouwplantoetsing probeert tegen te gaan; bij kwaliteit de onrustgevoelens die calamiteiten teweegbrengt; en bij financieel-economisch de kosten van herstel, genezing en/of productiviteitsuitval. De kosten van een medische behandeling moeten dus niet tevens worden gescoord bij fysiek. Bij imago tenslotte scoort het imagoverlies voor de bestuurder door het ontstaan van dergelijke calamiteiten.

Hoofdstuk 3. Handhaving en instrumenten

Handhaving is door middel van diverse inspanningen zorgen dat regels nageleefd worden. De handhavingpiramide bestaat uit 4 stappen:

Voorlichting en communicatie: dit vormt de basis van succesvol handhaven. Wanneer men niet op de hoogte is van het beleid en de regels is het ook moeilijk om ze na te leven. Uitleggen wat de regels zijn, waarom ze er zijn en op welke wijze er wordt toegezien op een juiste naleving daarvan is dan ook belangrijk.

Toezicht, controle en opsporing zijn de instrumenten om de mate van naleving en de gepleegde overtredingen in beeld te krijgen. Dit kan door middel van inzet van toezichthouders, bijzondere opsporingsambtenaren (BOA’s) en opsporingsdiensten.

Actie: Dit is een belangrijk onderdeel bij handhaving. Hieronder vallen alle activiteiten die verricht worden in de fase tussen de constatering van de overtreding en het daadwerkelijk optreden d.m.v. bijvoorbeeld het opleggen van een dwangsom. Een van deze activiteiten is bijvoorbeeld de legalisatietoets illegale bouw. Wettelijk is bepaald, dat pas als duidelijk is dat een geconstateerde overtreding van de Woningwet niet legaliseerbaar is, er repressief kan worden opgetreden. Onder deze fase vallen ook de activiteiten die verricht worden om de betrokkene te bewegen de overtreding op te heffen. Dit kan bijvoorbeeld via mediation.

Optreden: Dit is in dit kader hoofdzakelijk bestuursrechtelijk optreden. Het kan echter ook civielrechtelijk of strafrechtelijk optreden zijn, of een combinatie daarvan.

3.1 Instrumenten

Bij het repressieve handhavingstraject is er sprake van een concrete overtreding. Het toezicht is gericht op het beëindigen van de illegale situatie, het ongedaan maken van de gevolgen en het voorkomen van (nieuwe) overtredingen. Daartoe heeft de gemeente een aantal bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Naast de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten, zijn er ook strafrechtelijke en privaatrechtelijke instrumenten.

Schematisch overzicht handhavingsinstrumenten

De handhavingsinstrumenten bestuursdwang en dwangsom strekken ertoe een overtreding ongedaan te maken of verdere overtredingen dan wel herhaling van de overtreding te voorkomen door het treffen van feitelijke maatregelen (bestuursdwang) of het opleggen van een dwangsom.

Naast deze twee middelen heeft het college van burgemeester en wethouders soms ook de mogelijkheid tot intrekking van een vergunning, het opleggen van een bouwstop, het sluiten van een inrichting of andere bijzondere maatregelen om de handhaving van wettelijke bepalingen en/of voorschriften verbonden aan vergunningen, ontheffingen en vrijstellingen te waarborgen.

In geval van bestuursdwang kan het college van burgemeester en wethouders op kosten van de overtreder de onrechtmatige situatie (laten) herstellen. Een last onder dwangsom strekt ertoe om de overtreding ongedaan te laten maken door de overtreder zelf of om verdere overtreding dan wel een herhaling daarvan te voorkomen. Overtredingen kunnen bij de gemeente door de burger worden gemeld of worden geconstateerd door toezichthouders van de gemeente.

3.2 stappenplan handhaving

Hieronder is het stappenplan handhaving opgenomen. Dit stappenplan is een korte beschrijving van hoe het handhavingproces idealiter dient te verlopen. Handhaven is echter maatwerk! Afhankelijk van de regelgeving, de aard van de overtreding, de voorgeschiedenis etcetera kunnen stappen overgeslagen (b.v. bij spoedeisende zaken het overslaan van de signaleringsbrief) of juist uitgebreid worden (b.v. extra signaleringsbrief met extra begunstigingstermijn). Dit stappenplan kan, zo nodig per taakveld, nader uitgewerkt worden.

3.3 Handhavingsstrategie

Een handhavingstrategie bestaat uit drie onderdelen: toezicht, sancties en gedogen. Een gezamenlijk gedragen en vastgestelde strategie is nodig om consequent en transparant handhaven mogelijk te maken. Landerd heeft bestuurlijk vastgelegd dat de Brabantse Handhavingstrategie 'Zó handhaven wij in Brabant' gevolgd wordt (zie 3.2.).

3.3.1 Sanctiestrategie

In deze paragraaf wordt een beschrijving gegeven van de wijze waarop de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten worden gebruikt tegen geconstateerde illegale situaties en overtredingen. Het primaat van de handhaving ligt bij het college van burgemeester en wethouders. Uitgangspunt is een zo kort mogelijke duur van overtredingen door een voortvarend optreden.

3.3.1.1 Wijze van sanctioneren

In principe heeft het bestuurorgaan een aantal bestuurlijke sanctiemiddelen tot haar beschikking:

• 1.

  het toepassen van bestuursdwang;

• 2.

  het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning;

• 3.

  het opleggen van een last onder dwangsom

• 4.

  de bestuurlijke boete (deze wordt in Landerd niet gebruikt ivm te hoge kosten)

Bij het toepassen van sancties wordt er onderscheid gemaakt in overtredingen die om onmiddellijk optreden vragen (acuut gevaar), overtreding van categorie 1 (overtreding van essentiële normen) en categorie 2 overtredingen (andere overtredingen). Uitgangspunt is dat bij acuut gevaar er in principe geen dwangsom kan worden opgelegd, maar spoedeisende bestuursdwang. Een leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen is opgenomen in bijlage 4.

Er vindt verzwaring en versnelling van sancties plaats als er sprake is van opzet, controle-

belemmering, recidive of wanneer legalisatie niet mogelijk is. De ernst van de overtreding is daarbij vaak bepalend voor de snelheid van het bestuursrechtelijk traject.

De hiervoor beschreven sanctiestrategie als onderdeel van de handhavingstrategie is een afgeleide van de landelijk vastgestelde strategie voor de milieuhandhaving en is tevens voor de bouw- en APV-handhaving toepasbaar. Dit betekent niet dat er volledige uniformiteit ontstaat, gemotiveerd afwijken kan immers altijd. Dit moet altijd schriftelijk worden vastgelegd. De sanctiestrategie gaat over alle nu algemeen geldende vormen van reactie of interventie die volgen op een constatering van een overtreding, van waarschuwing tot optreden, van proces verbaal tot bestuurlijke sanctiebeschikking. Deze sanctiestrategie gaat niet in op zaken als bevoegdhedenverdeling, mandatering, informatieverstrekking en processen en werkwijzen. Deze zaken worden of zijn vastgelegd in afzonderlijke door het college vast te stellen protocollen. Het stappenplan van de strategie, die dus zowel voor de milieu-, als de bouw- als de APV-handhaving geldt, is reeds uitgewerkt in hoofdstuk 3.2.

3.3.1.2 Strafrechtelijk optreden

Het Openbaar Ministerie heeft een eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid. Een beslissing van de gemeente om bijvoorbeeld niet te handhaven, ontneemt het Openbaar Ministerie niet het recht om tot strafvervolging over te gaan.

Het Openbaar Ministerie heeft een onderscheid gemaakt tussen overtredingen van kernbepalingen en overtredingen van overige bepalingen. De lijst met kernbepalingen geeft de strafbare handelingen weer, welke volgens het OM bij constatering in principe in aanmerking komen voor het opmaken van proces-verbaal tegen de overtreder. Bij constatering van een overtreding van een kernbepaling wordt direct proces-verbaal opgemaakt, tenzij de overtreding niet doelbewust is begaan, het kennelijk een incident betreft of het gevolg gering van omvang is. Het is de Officier van Justitie, die bepaalt of deze omstandigheden van toepassing zijn.

3.3.1.3 Handhavend optreden tegen de eigen organisatie

Ook eigen organisatieonderdelen hebben of krijgen te maken wet- en regelgeving. In dat kader heeft de eigen organisatie ook te maken met de naleving van wettelijke voorschriften. In het geval dat (een) overtreding(en) word(t)en geconstateerd waarvoor de eigen organisatie verantwoordelijk is, dan moet daar ten minste op vergelijkbare wijze op worden gereageerd als op overtredingen die door burgers of bedrijven worden begaan. De overheid dient immers uit het oogpunt van geloofwaardigheid het goede voorbeeld te geven. Gelet hierop is het van belang om snel en adequaat om te gaan met overtreding van de voorschriften door de eigen organisatie. Aanpak van deze overtredingen heeft hoge prioriteit.

Het beleid met betrekking tot de aanpak van overtreding door de eigen organisatie is vastgelegd in een protocol dat is opgesteld in het kader van het project ‘professionalisering van de milieuhandhaving’. Dit protocol wordt ook zoveel mogelijk toegepast voor de overige hier aan de orde zijnde beleidsterreinen.

3.3.1.4 Handhavend optreden tegen andere overheden

In het verlengde van hetgeen hiervoor al is gesteld heeft de overheid een voorbeeldfunctie. Zodoende onderscheidt het optreden tegen overtredingen van (andere) overheden zich niet van het optreden tegen burgers of bedrijven. Ook hiervoor is een protocol opgesteld in het kader van het project ‘professionalisering van de milieuhandhaving’. Dit protocol wordt ook zoveel mogelijk toegepast voor de overige hier aan de orde zijnde beleidsterreinen.

3.3.2 Toezichtsstrategie

Toezicht wordt in dit verband gezien als het controleren in hoeverre regels worden nageleefd. In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen beschreven langs welke weg de gemeente Landerd naleving van regelgeving wil bereiken. Daarbij gaat het om de verschillende methodes voor toezicht, de wijze waarop overtredingen worden aangepakt en hoe wordt omgegaan met gedoogsituaties.

3.3.2.1. Vormen en niveaus van toezicht

Er kunnen drie vormen van toezicht worden onderscheiden:

§Regulier- of planmatig toezicht

Regulier toezicht is toezicht dat voortvloeit uit de wettelijke handhavingstaken die de gemeente Landerd heeft. Feitelijk omvat dit het toezicht dat direct samenhangt met bijvoorbeeld vergunningverlening.

§Incidenteel toezicht

Onder incidenteel toezicht wordt het toezicht verstaan dat naast het reguliere toezicht plaatsvindt. Dit kan bijvoorbeeld zijn naar aanleiding van klachten en/of meldingen van burgers, externe partijen en/of interne afdelingen. Incidenteel toezicht hangt dus niet noodzakelijkerwijs samen met de verlening van vergunningen en/of toestemmingen.

§Projectmatig toezicht.

Onder projectmatig toezicht worden de speciale gebieds- of themagerichte handhavingsacties verstaan. Deze acties kunnen zowel door de gemeente worden geïnitieerd als vanuit de provincie of rijksoverheid.

Behalve de drie vormen van het toezicht kunnen ook verschillende niveaus van toetsing worden onderscheiden (intensiteit). Door het hanteren van verschillende toetsniveaus kan de beschikbare handhavingscapaciteit binnen de gestelde prioriteiten zo efficiënt mogelijk worden ingezet. Deze niveaus worden gevormd door 3 onderdelen:

• 1.

  Frequentie: Hoe vaak en op welk moment wordt gecontroleerd?

• 2.

  Breedte: Worden alle aspecten gecontroleerd of slechts een aantal aspecten?

• 3.

  Diepte: Wordt ieder aspect tot in detail gecontroleerd of via een scan op hoofdlijnen?

De vijf te onderscheiden toetsingsniveaus zijn:

• §

  Niveau 0 = laag: Er wordt niet gecontroleerd (Gevolgen voor gezondheid en veiligheid nihil)

• §

  Niveau A = laag : Sneltoets

Snelle controle van de betrokken regel. Bijvoorbeeld alleen controle op de aanwezigheid van tekeningen en berekeningen, of in geval van milieu-inrichtingen een gevelcontrole.

§Niveau B = gemiddeld : Visueel

De betrokken regel wordt bij dit toetsingsniveau beperkt in de breedte en beperkt in de diepte getoetst.

Voorbeeld toetsniveau: steekproefsgewijs gebouwen controleren op aanwezigheid van brandblusser en steekproefsgewijs controleren van certificaat.

§Niveau C = hoog : Representatief

De betrokken regel wordt in de volle breedte en beperkt in de diepte gecontroleerd.

Voorbeeld toetsniveau: alle gebouwen controleren op aanwezigheid van brandblusser en steekproefsgewijs controleren op certificaat.

§Niveau D = hoog : Integraal

De betrokken regel wordt in de volle breedte en diepte getoetst.

Voorbeeld toetsniveau: alle gebouwen controleren op aanwezigheid van brandblusser en op certificaat.

3.3.2.2 Toepassing van toetsingsniveaus in de praktijk

Hoofdregel is dat bij handhavingstaken met een hoge prioriteit (prioriteit 1 en 2) in de regel een hoog toetsingsniveau wordt gehanteerd. Bij handhavingstaken met een gemiddelde prioriteit (prioriteit 3) wordt een gemiddeld toetsingsniveau en bij een lage prioriteit (prioriteit 4) wordt een laag toetsingsniveau gehanteerd. Door de koppeling te leggen tussen de mate van prioriteit en het toetsingsniveau wordt zoveel mogelijk recht gedaan aan de prioriteitstelling binnen de beschikbare capaciteit.

Sommige handhavingstaken omvatten een grote hoeveelheid en diversiteit aan regels en normstellingen. Het kan daarom nodig zijn dat binnen één handhavingstaak in afwijking van de hiervoor beschreven hoofdregel, verschillende toetsingsniveaus worden gehanteerd.

3.3.3 Gedoogstrategie

In deze nota is tot nu toe uitgegaan van een zwart-wit situatie: een situatie is legaal of illegaal. Tegen de laatste situatie moet worden opgetreden. Er zijn echter situaties denkbaar waarin er gekozen kan worden voor bestuurlijk gedogen. Deze specifieke situaties moeten dan vastgelegd worden. Bestuurlijk gedogen wordt in de literatuur omschreven als het niet optreden tegen overtredingen van rechtsregels, door een orgaan dat tot zodanig optreden in beginsel juridisch bevoegd en feitelijk in staat is.

Gedogen is daarmee gerelateerd aan de handhavingsbevoegdheid van het bestuur.

In de nota “Grenzen aan gedogen” van het Ministerie van Justitie worden grenzen aan een gedoogsituatie gesteld, alsmede welke voorwaarden bij het gedogen in acht genomen moeten worden. Uitgangspunt is dat alleen in uitzonderingsgevallen gedogen aanvaardbaar of zelf geboden kan zijn, waarbij het gedogen in tijd gelimiteerd moet zijn en er sprake is van een zwaarder wegend belang waarom van handhaving wordt afgezien. Hierbij is sprake van het z.g. “actief” gedogen, waarbij een gedoogbeschikking wordt afgegeven. Er kan dus nimmer sprake zijn van het z.g. “passief”gedogen, waarbij er van gemeentewege geen actie wordt ondernomen.

In de volgende situaties kan gedogen gerechtvaardigd of soms geboden zijn:

• 1.

  Handhaving zou leiden tot onmiskenbare onbillijkheden. Hierbij moet worden gedacht aan overmachtsituaties of sommige overgangsituaties.

• 2.

  Het achterliggende belang is evident beter gediend met gedogen.

• 3.

  Er is concreet zicht op toekomstige legalisatie door wetwijziging, nieuw bestemmingsplan ed.

Elk gedoogbesluit moet expliciet en na zorgvuldige belangenafweging worden genomen. Het gedoogbesluit moet uiteraard ook voldoen aan o.a. de eisen die de Algemene wet bestuursrecht stelt, zoals de motiveringseisen. Alleen dan weten alle betrokkenen waar zij aan toe zijn en kunnen eventuele derde belanghebbenden in staat worden gesteld om hun rechtsmiddelen aan te wenden.

Een gedoogbeschikking is namelijk een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

Hoofdstuk 4 Handhaven in Landerd; de praktijk

Elke gemeente heeft tussen de 1200 en 1600 handhavingstaken. Om de inzet van middelen hierin te kunnen sturen is het nodig keuzes te maken. Om dit te kunnen doen is een probleemanalyse uitgevoerd. Met de risicoanalyse is inzicht verkregen in de risico’s en het nalevingtekort. Op die manier is het mogelijk prioriteiten te stellen.

Het is ondoenlijk voor elke handhavingstaak de prioriteit te bepalen. Daarom zijn de taken geclusterd in thema’s. Voor elk thema is het risico én effect bepaald.

In de voorbereiding van dit beleid zijn 17 thema’s benoemd, die met behulp van de in hoofdstuk twee beschreven risicoanalyse, in 3 categorieën zijn ingedeeld.

Bij het maken van de risicoanalyse hebben de volgende weegfactoren (mogelijke gevolgen) een rol gespeeld. De weegfactoren zijn in willekeurige volgorde vermeld:

• §

  Fysieke veiligheid

• §

  Kwaliteit van de leefomgeving(Leefbaarheid en/of welzijn)

• §

  Financiële en economische aspecten

• §

  Natuur en milieu

• §

  Volksgezondheid

• §

  Imago van de gemeente

Voorbeeld handhavingszaak

De prioriteitbepaling (risicoanalyse + bestuurlijk politieke afwegingen) voor de lopende bestuursperiode (2011 – 2014) geeft de volgende resultaten.

4.1 Risicoanalyse en prioriteit

De uitkomsten van de probleemanalyse en de daaraan gekoppelde prioriteit 1 en 2 zijn opgenomen in tabel 1. Voor een toelichting op de systematiek en de uitwerking daarvan voor Landerd wordt verwezen naar hoofdstuk 2.5. De inventarisatie is themagewijs opgepakt.

Tabel 1 (gedeelte uitn risicoanalyse als voorbeeld)

Prioriteit 1; Hoog risico (score hoger dan 12)

Naleefdoel: Verbetering van het huidige nalevingsniveau. Bedrijven, instellingen en personen zijn op de hoogte van de wet- en regelgeving en houden zich aan de regels.

Inputdoel: De taken en thema’s met prioriteit 1 worden actief, volledig en integraal uitgevoerd met een hoge frequentie en een hoog toetsingsniveau.

Prioriteit 2; Gemiddeld risico (score tussen 6 en 12)

Naleefdoel: Behoud van het huidige nalevingsniveau. Bedrijven, instellingen en personen voldoen aan de regelgeving.

Inputdoel: De taken en thema’s met prioriteit 2 worden zo volledig mogelijk uitgevoerd met – indien mogelijk - een vaste frequentie en een hoog toetsingsniveau.

Prioriteit 3; Laag risico (score tussen 3 en 6)

Naleefdoel: Behoud van het huidige nalevingsniveau, streven naar verlaging naleeftekort.

Inputdoel: Jaarlijks wordt een maximaal aantal uren besteed aan taken en thema’s met prioriteit 3. Controlefrequentie- en toetsingsniveau zijn laag, eventueel project- en steekproefsgewijs of op basis van klachten/meldingen.

Prioriteit 4; Laag risico (score lager dan 3)

Naleefdoel: Geen.

Inputdoel: In beperkte en zo mogelijk jaarlijks afnemende mate worden tijd en inzet besteed aan de taken en thema’s met prioriteit 4. Controles in hoofdzaak op basis van klachten/meldingen.

Samenvatting:

4.2 Uitwerking thema’s

Uit de risico-inventarisatie is gebleken dat de komende jaren primair aandacht besteed moet worden aan:

• ·

  het illegale gebruik van gronden en gebouwen in het buitengebied en op recreatieterreinen;

• ·

  brandveiligheidsaspecten in het kader van het Gebruiksbesluit;

• ·

  (milieu)controles van categorie 2 en 3 bedrijven;

• ·

  Bodemverontreiniging en (bouw)stoffen in of op de grond brengen;

• ·

  Asbestverwijdering;

• ·

  Bouwen zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning.

Deze prioriteiten worden in hoofdstuk 5 nader uitgewerkt. Hierbij wordt dan ook de benodigde formatie betrokken. Over de huidige formatie leest u hieronder meer.

4.3 Formatie/middelen in Landerd

Deze beleidsnota formuleert het integrale handhavingsbeleid. De uitvoering van dit beleid wordt geconcretiseerd in het te ontwikkelen handhavingprogramma. Dit programma impliceert prioritering op basis van de beleidsuitgangspunten en het ambitieniveau zoals dat is vastgesteld in deze nota. Het realiseren van de beleidsdoelen is mede afhankelijk van het beschikbaar hebben van middelen. Met middelen worden alle beheersmiddelen in de organisatie bedoeld die nodig zijn om adequate uitvoering te geven aan het beleid. In termen van bedrijfsvoering gaan de beheersmiddelen over personeel (handhavers, juristen en administratieve ondersteuning), informatie, organisatie, financiën, automatisering, communicatie en huisvesting.

De beschikbare middelen zijn dus de randvoorwaarden voor de uitvoering van het handhavingsbeleid. Vandaar dat in deze paragraaf een inzicht wordt gegeven in de huidige middelen.

Afweging en besluitvorming over de noodzakelijke middeleninzet ten behoeve van de uitvoering van het gemeentelijk handhavingsbeleid dient onderdeel te vormen van de jaarlijkse beleids- en budgetcyclus. Het jaarlijkse handhavingprogramma en de daarin opgenomen projecten vormen daarvoor de basis. Indien vanuit bestaande budgetten en of anderszins geen dan wel onvoldoende financiële ruimte voor uitvoering van het programma kan worden vrijgemaakt zal aan de raad hetzij bij de begroting hetzij in het kader van de voortgangsrapportage worden voorgesteld extra middelen voor de uitvoering ervan beschikbaar te stellen.

Over de voortgang van de beleidsuitvoering, de realisatie van gestelde doelen, mogelijk optredende knelpunten en daarvoor noodzakelijke oplossingen wordt de raad geïnformeerd. In het handhaving jaarverslag vindt zowel de beleidsinhoudelijke als de financiële eindverantwoording plaats.

Hieronder volgt een opsomming van de middelenaspecten die op dit moment in het kader van de implementatie van het integraal programmatisch handhaven in beeld komen.

• §

  aansturing integrale handhaving: Het is van groot belang om een verantwoordelijke aan te wijzen voor het implementeren van integrale programmatische handhaving. Het is namelijk een forse verandering in werkwijze, waarbij een grote nadruk komt te liggen op integraliteit tussen de – nu nog gescheiden – disciplines. Een meer directe wijze van aansturing is dan wenselijk.

• §

  Capaciteit personeel: Om het gekozen ambitieniveau te kunnen realiseren zal de handhavingcapaciteit anders moeten worden ingezet en zal er een striktere taakafbakening moeten komen. Op basis van de informatie uit de organisatie zal bij het vanaf het jaar 2011 jaarlijks op te stellen handhavingprogramma per taakveld in beeld gebracht worden wat de capaciteitsbehoefte zal zijn.

• §

  Vorming en opleiding: Door het opstellen van Afdelingsplannen en Persoonlijke Ontwikkelingsplannen moeten de leidinggevende en de medewerker de kennis en kunde in beeld brengen en dient vervolgens gezamenlijk een opleiding- en/of begeleidingstraject te worden bepaald. Dit geldt ook voor handhaving. Onderdeel van deze professionaliseringsslag is het beschikbaar hebben van een competentieprofiel.

4.3.1. Huidige formatie

In de huidige organisatie van de gemeente Landerd is voor de handhaving (toezicht, administratie, juridische zaken en beleid) van de VROM-taken ca. 3,16 fte beschikbaar. Daarvan voor:

Bouw/RO: 1,78 fte ( sectie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving)

Milieu: 1,28 fte ( sectie VTH)

Brandbeveiliging: 0,10 fte (Afdeling AZ)

Op basis van het handhavingsprogramma 2005, laatst bijgesteld in 2009, zou idealiter voor de uitvoering van dat programma de totaal benodigde capaciteit 6,18 fte bedragen.De feitelijk beschikbare capaciteit was ca. 4,16 fte. Dit noodzaakte tot het stellen van prioriteiten. Het is van groot belang om ook in het uitvoeringsprogramma 2011 aan te geven wat wel kan, wat mogelijk anders kan en wat niet (meer) kan. In het onderstaande worden mogelijke opties aangegeven.

Bouw- en woningtoezicht/RO.

In het kader van meer integraal werken kunnen diverse controles uitgevoerd worden door de integrale toezichthouder. Ook kunnen visuele inspecties uitgevoerd worden door meerdere personen. Enkele specialistische toezichtmomenten (fundering en constructies) bij grote(re) projecten kunnen worden uitbesteed. Deze extra kosten moeten dan worden gedekt door de legesopbrengst.

De exacte berekening van de benodigde capaciteit kan worden berekend aan de hand van het – bij voorkeur regionaal- aan te schaffen toezichtsprotocol.

Milieu.

Bij milieu wordt al jaren op een programmatische wijze gewerkt. Er is een meerjarenplan beschikbaar waarin exact is opgenomen de controlefrequentie bij inrichtingen. Voor het overige zijn de nodige inschattingen gemaakt voor incidenten en procedures; zowel binnen inrichtingen als buiten inrichtingen. Deze kengetallen worden gebruikt bij het opstellen van het uitvoeringsprogramma.

Bij milieu worden geen leges geheven. Wel kan men eventueel dwangsombeschikkingen opleggen. De opbrengst zou kunnen worden besteed aan milieugerelateerde zaken. Dit is echter geen structurele oplossing en daarnaast moet worden opgemerkt dat het naleefgedrag in Landerd momenteel goed is.

Brandveiligheid.

Uit een recente inventarisatie is gebleken dat er een inhaalslag moet worden gemaakt met het controleren van openbare ruimtes. Deze taak ligt bij de Brandweer.

Beleid.

Het opstellen van een handhavingsbeleid (om de 4 jaar) geschiedt straks onder verantwoordelijkheid van de sectie beleid en wordt hier buiten beschouwing gelaten. Wel moeten de uren voor de jaarlijkse evaluatie en de uren voor het opstellen van een nieuw uitvoeringsprogramma worden meegeteld bij handhaving en toezicht. Hierbij moet rekening gehouden worden met 200 uur op jaarbasis.

Conclusie.

Op basis van eerdere onderzoeken moet geconcludeerd worden dat de bezetting aan de krappe kant is om afdoende toezicht en handhaving vorm te geven. Mogelijke winst is te behalen door op een meer integrale wijze toezicht te gaan houden en goede afspraken te maken met externen (toezichthouders provincie/RMB etc). Ook zal de inhuur van specialistische kennis onvermijdelijk zijn, maar die kosten kunnen worden gedekt via leges of via een exploitatieplan.

Daarnaast is het van groot belang om de ontwikkelingen rondom de vorming van de regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s) actief te volgen.

Tot slot is een van de conclusies is dat we niet ontkomen aan het stellen van prioriteiten.

Hoofdstuk 5 Hoofdlijnen in Toezicht & Handhaving; de uitvoering

De volgende maatregelen worden getroffen om het beleid verder vorm te geven:

• §

  Jaarlijks handhavingprogramma op basis van risicoanalyse/prioriteitstelling

• §

  Capaciteitsplanning

• §

  Interne en externe samenwerking

• §

  Vaststellen benodigde protocollen

• §

  Beleidsevaluatie en monitoren

Streefbeeld

De gemeente Landerd wil haar handhavingstaken op een structurele en integrale manier vormgeven. De gemeente heeft hierbij de ambitie om een kwaliteitsslag te maken en de handhaving naar een hoger peil te trekken. Door daarbij handhaving transparant en eenduidig te

maken, worden de verschillende doelgroepen van de handhaving gestimuleerd en geadviseerd de regels na te leven. De (dreiging van) toepassing van bestuurs- of strafrechtelijke instrumenten maakt daarnaast de handhavingketen compleet.

5.1 Jaarlijks handhavingsprogramma

Door het opstellen van een jaarlijks handhavingprogramma (ook wel uitvoeringsprogramma genoemd) wordt per thema vastgelegd welke handhavingstaken worden uitgevoerd en op welke wijze. Door een handhavingprogramma op te stellen op basis van risicogerichte prioriteiten, wordt gewaarborgd dat er effectief en efficiënt gehandhaafd wordt.

Onderdelen van het programma zijn onder meer;

§Doelen

Op basis van de prioriteiten zijn of worden algemene doelstellingen geformuleerd voor de beleidseffecten die de gemeente Landerd wil bereiken. Deze doelen worden, gelet op de huidige situatie (kwalitatief en kwantitatief), met gepaste ambitie ingestoken.

In het uitvoeringsprogramma wordt zo mogelijk per handhavingstaak een concreet prestatiedoel gesteld. Voorbeeld prestatiedoel: In het buitengebied wordt minimaal 1x per maand gesurveilleerd.

§Stapsgewijs

Bij aanvang van het proces waarin gewerkt wordt aan effectief programmatisch handhaven is het zaak om stapsgewijs te werk te gaan. Na afloop van een jaar vindt evaluatie plaats. Deze evaluaties leveren telkens de input voor de volgende cycli programmatisch handhaven.

5.2 Capaciteitsplanning

Op basis van de thans beschikbare capaciteit (zie 4.3.1.) moet in beeld gebracht worden welke inzet kan worden gepleegd. Hierbij wordt gebruik gemaakt van ervaringscijfers van de sectie Handhaving zelf en van kengetallen uit de landelijke praktijk.

In het kader van een gedegen handhaving is het noodzakelijk om te zorgen voor regie op het hele handhavingsproces. Deze regie omvat o.a. het opstellen en evalueren van het uitvoeringsprogramma. Ook is het van belang om alle processen te monitoren en om af te stemmen met diverse gremia; zowel intern (o.a. de bezwaarschriftencommissie en de medewerkers externe veiligheid) als ook extern (o.a. met de provincie, waterschap, rmb, brandweer en politie). Hiervoor zijn – ook in een minimale variant – tenminste 200 uur nodig.

In het uitvoeringsprogramma zullen deze gegevens en de beschikbare kengetallen moeten worden omgebogen op basis van ervaringen met het werken conform nieuwe regelgeving (o.a. Wabo) en eisen conform de nog in te richten protocollen (o.a. toezichtsprotocol).

5.3 Interne en externe samenwerking

Gelet op de kwaliteitseisen van het Bor en Mor, waar Landerd, als kleine organisatie, niet volledig aan zak kunnen voldoen en de bezuinigingen die ophanden zijn is het belangrijk om integraal te gaan werken (intern en extern). Daarnaast is het van belang om de komende periode strategische keuzes te maken over mogelijke vormen van samenwerking en/of uitbesteding van taken. Hierbij moet dan ook de mogelijke vorming van de regionale uitvoeringsdiensten betrokken worden.

5.4 Protocollen

Een belangrijk uitgangspunt van beleid is dat gelijke gevallen vergelijkbaar behandeld worden. Ook is het van belang om op een transparante manier te werken, zodat er geen willekeur kan ontstaan. Daarom is het goed om op een uniforme wijze te werken. Deze werkwijzen worden vastgelegd in protocollen.

Een groot aantal van deze protocollen zijn inmiddels vastgelegd, maar nog niet op alle terreinen. Belangrijke ontbrekende protocollen zijn o.a. een toezichtsprotocol bouw (hoe vaak en hoe intensief controleert men tijdens een bouw), ook een toetsprotocol (hoe intensief controleert men een aanvraag) ontbreekt tot op heden. Deze beide protocollen worden als eerste beschreven. Niet alleen vanwege de verplichting op basis van de kwaliteitseisen, maar ook omdat dit personele en dus financiële gevolgen kan hebben.

5.5 Beleidsevaluatie en monitoren

Jaarlijkswordt het uitvoeringsprogramma door het college opnieuw vastgesteld. Hierbij komen de volgende onderdelen in ieder geval aan de orde:

• -

  actualisatie risicoanalyse

• -

  actualisatie handhavingsprioriteiten, inclusief projectmatige handhavingsacties

• -

  knelpunten handhavingspraktijk/capaciteit/budget/middelen

• -

  voorstellen voor beleidsaanpassingen.

Evalueren en beheren is van belang om resultaten inzichtelijk te maken. De gemeente Landerd gaat eenduidig gegevens zoals het aantal controles en het aantal sancties registreren. Ook wordt geprobeerd om kengetallen te ontwikkelen. Vervolgens wordt het mogelijk om gegevens jaarlijks af te zetten tegen de nulmeting om de voortgang te meten. In de werkprocessen wordt de invoerwijze opgenomen, zodat alles zorgvuldig wordt geregistreerd en niets wordt overgeslagen. Met de registratieapplicatie Squit XO kunnen procedures beheerd en afgehandeld worden, variërend van eenvoudige deelvergunningen tot complexe omgevingsvergunningen en de toezicht en handhaving hiervan.

5.6 Tot slot

Met het voorliggende strategische beleidskader is richting gegeven aan een cyclisch handhavingsproces. De huidige handhavingspraktijk van de gemeente Landerd is geïnventariseerd, waaruit knel- en verbeterpunten naar voren zijn gekomen. Vervolgens is een nieuwe risicoanalyse uitgevoerd, waaruit de prioriteiten van handhaving vloeien.

Aan de prioriteiten zijn doelen gekoppeld. Deze dienen als basis voor het opstellen van de handhavingsstrategie. Met de toezichtstrategie en sanctiestrategie wordt getracht de naleving waar nodig te verbeteren.

Bekendmaking.

Dit beleidsplan wordt ter kennis gebracht van de gemeenteraad. De vaststelling van het beleidsplan wordt tevens openbaar bekendgemaakt via publicatie op de daarvoor in de gemeente Landerd gebruikelijke wijzen. Het plan ligt daarna voor iedereen ter inzage en is tevens te lezen op de website van de gemeente Landerd. Het plan wordt ook toegezonden aan de provincie Noord-Brabant.

Hoofdstuk 6 Samenvatting

Het handhavingsbeleid van de gemeente dient op een zodanige manier te zijn vormgegeven dat het voor burgers en bedrijven helder is hoe de gemeente haar verantwoordelijkheid voor het naleven van wetten en regels ziet.

In Landerd is er voor gekozen om op een integrale manier te gaan handhaven. Deze keuze is tot stand gekomen onder druk van nieuwe wettelijke (kwaliteits)eisen én omdat de praktijk uitwijst dat deze manier van toezicht & handhaving de meest efficiënte werkwijze oplevert. Het doel is dat aan het eind van deze periode (2014) alle handhavers samenwerken op de diverse thema’s (bouw en ruimtelijke ordening, milieu, openbare orde en veiligheid) én minimaal een oog- en oorfunctie voor elkaar vervullen.

Integrale handhaving houdt in dat handhaven zoveel mogelijk samenhangend plaatsvindt, waarbij tegenstrijdige en niet handhaafbare eisen worden voorkomen en het optimale rendement van de regels wordt bereikt. Het meeste rendement wordt bereikt door prioriteiten te stellen in toezicht en handhaving, aangezien het onmogelijk is om alle handhavingsopgaven te kunnen aanpakken.

In dat kader is aan de hand van vooraf bepaalde thema’s een risico-inventarisatie gemaakt op basis waarvan prioriteiten zijn bepaald. Deze meeste prioriteit is toegekend aan een aantal milieugerelateerde aspecten, brandveiligheidsaspecten, asbest en illegaal gebruik van gronden en bouwwerken. Daarnaast worden uren gereserveerd om te kunnen reageren op klachten en meldingen. De gemeente heeft namelijk een beginselplicht tot handhaving.

In deze nota is het handhavingsbeleid (strategisch beleidskader) gevormd en dit beleid vormt de basis van het jaarlijkse – door het college vast te stellen – uitvoeringsprogramma. In het uitvoeringsprogramma komen de taken, projecten, ambities doelstellingen, en ambitieniveau per thema aan de orde. Verder wordt het uitvoeringsprogramma gevolgd door uitvoering, monitoring en terugkoppeling. De cyclus om tot een uitvoeringsprogramma te komen zal jaarlijks worden doorlopen, waarbij de gemeenteraad wordt geïnformeerd met een jaarverslag over het voorgaande jaar en over het nieuwe uitvoeringsprogramma.

Vastgesteld door burgemeester en wethouders van Landerd

op 20 april 2011

De secretaris, De burgemeester,

J.A.J. Lenssen W.C. Doorn-van der Houwen.

Bijlage 1. Begrippenlijst

Bijlage 2. De Grote 8

Bijlage 3. Relevante (wettelijke) ontwikkelingen

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; Wabo.

De belangrijkste verandering die er aan zit te komen is de Wet algemene bepalingen

omgevingsrecht die op 1 oktober 2010 inwerking zal gaan treden. Deze wet geeft de kaders aan voor de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, ruimte, natuur en milieu. Daarmee vervangt de Wabo 25 bestaande vergunningstelsels. De bouwvergunning bijvoorbeeld bestaat na de komst van de Wabo niet meer, maar heet dan omgevingsvergunning. De Wabo realiseert het recht van de aanvrager op één aanvraag bij één loket met één beslissing na één procedure met één bezwaar/beroepsgang. Op deze manier wordt invulling gegeven aan de dereguleringsdoelstellingen die de rijksoverheid zich heeft gesteld.

Voor een belangrijk deel van deze omgevingsvergunning zal de gemeente het bevoegd gezag blijven c.q. worden. Vanuit de provincie zullen een aantal taken richting gemeenten komen en ook voor wat betreft het bevoegd gezag rondom de ‘indirecte lozing’ zal dit van het waterschap naar de gemeente overgaan. Met deze instanties worden afspraken gemaakt in de vorm van een intentieverklaring “Samenwerking Wabo Noord-Brabant”. In deze verklaring spreken de partijen af om samen te werken aan Wabo-taken. Dit om de kwaliteit van dienstverlening aan burgers en bedrijven nog verder te verbeteren. Deze intentieverklaring is momenteel in voorbereiding en zal op onderdelen, zoals afspraken over de praktische uitvoering van Wabo taken, verder worden uitgewerkt in dienstverleningsovereenkomsten. De wijze waarop we feitelijk uitvoering gaan geven aan het een en ander zal worden uitgewerkt in het jaarlijkse handhavinguitvoeringprogramma.

Kwaliteitseisen (Bor en Mor)

Tegelijkertijd met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zal ook het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) van kracht worden. Het Bor is een zogenaamde Algemene maatregel van Bestuur waarin onder andere regels worden gesteld met betrekking tot de kwaliteitseisen voor handhavingorganisaties. De kwaliteitseisen zijn minimumeisen waaraan elke professionele handhavingorganisatie moet voldoen. De eisen moeten leiden tot een strategisch, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de handhaving. Handhaving moet plaatsvinden in een cyclisch proces. De kwaliteitseisen beogen verder een transparante en systematische manier van werken. Hierdoor kan gestuurd worden op prioriteiten en de in te zetten capaciteit. Daarnaast maakt deze werkwijze het mogelijk om achteraf verantwoording af te leggen. Het handhavingbeleid is gebaseerd op een probleemanalyse en geeft inzicht in een prioriteitstelling en in de methodiek waarmee bepaald wordt of de gestelde doelen zijn bereikt.

De Ministeriële regeling omgevingsrecht stelt nog nadere regels met betrekking tot de

kwaliteitseisen over de inhoud van het op te stellen handhavingsbeleid, het

uitvoeringsprogramma, de uitvoeringsorganisatie en de monitoring.

Activiteitenbesluit

Door de invoering van het Activiteitenbesluit (in januari 2008) zijn diverse vergunningplichtige

bedrijven onder het regime van algemene regels ingevolge artikel 8.40 van de Wet milieubeheer komen te vallen. In de loop der tijd vallen steeds meer vergunningplichtige inrichtingen onder algemene regels vallen.

Met het Activiteitenbesluit wordt meer verantwoordelijkheid bij de ondernemer gelegd. Doordat het activiteitenbesluit uitgaat van doelvoorschriften, keuzevrijheid om alternatieven voor erkende maatregelen te kiezen en het wegvallen van vooroverleg zal de nadruk op toezicht en handhaving komen te liggen. Kortom, in het algemeen betekent de invoering van het Activiteitenbesluit een lastenverlichting voor de ondernemer.

Voor de overheid betekent dit minder vergunningaanvragen aan de ene kant maar een

lastenverzwaring voor het toezicht en de handhaving aan de andere kant.

Het Activiteitenbesluit maakt onderscheid tussen verschillende types bedrijven, te weten type A, B en C-bedrijven. Deze drie soorten bedrijfstypes zijn als volgt omschreven waarbij in het kort de consequentie voor het toezicht en de handhaving in onze gemeente wordt aangegeven:

Type-A bedrijven: deze groep heeft een 'licht regime' wat betekent dat deze bedrijven geen

meldingsplicht en ook geen vergunningsplicht hebben.

Consequentie Toezicht en Handhaving: vanwege het geringe te behalen milieurendement van type A-bedrijven zullen deze bedrijven alleen projectmatig, bij meldingen (klachten) en voor gebruikscontroles bezocht worden.

Type-B bedrijven: dit zijn bedrijven die verplicht zijn zich te melden in het kader van het

Activiteitenbesluit. De mogelijke negatieve invloed op het milieu is niet zo groot dat zij een

milieuvergunning nodig hebben. Wel zijn er afhankelijk van de aard van de activiteiten diverse

voorwaarden uit het activiteitenbesluit op deze bedrijven van toepassing.

Consequentie Toezicht en Handhaving: Deze bedrijven zullen regelmatig worden bezocht voor een reguliere controle, in het kader van een project en/of het uitvoeren van zogenaamde

gevelcontroles.

Type-C bedrijven: Dit zijn de bedrijven die een milieuvergunning moeten aanvragen, omdat de kans op negatieve gevolgen voor het milieu groot is.

Gebruiksbesluit

Op 1 oktober 2008 is het Gebruiksbesluit brandveilige bouwwerken in werking getreden. Het

Gebruiksbesluit brandveilige bouwwerken, kortweg het Gebruiksbesluit genoemd, trekt op

landelijk niveau de voorschriften voor het brandveilig gebruik van bouwwerken gelijk

(uniformering). In het Gebruiksbesluit worden de brandveiligheidseisen voor iedereen in elke

gemeente dus gelijk. Tevens is hiermee het aantal gebruikvergunningplichtige bouwwerken

aanzienlijk verminderd. Dit verlaagt de administratieve lastendruk, maar betekent wel een

toename van de toezicht- en handhavingstaken. In principe wijzigt door de invoering van het

Gebruiksbesluit niets ten opzichte van de voorwaarden zoals deze gesteld waren in de

bouwverordening.

Ten gevolge van het Gebruiksbesluit zijn de eerder in de bouwverordening opgenomen regels

met betrekking tot brandveiligheid overgeheveld naar het Gebruiksbesluit. Voor wat betreft het toezicht en de handhaving op het Gebruiksbesluit geldt hetzelfde als is aangegeven bij het activiteitenbesluit in de voorgaande paragraaf.

Besluit bodemkwaliteit

Op 1 juli 2008 is het voormalige Bouwstoffenbesluit vervangen door het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). Het Besluit bodemkwaliteit streeft naar duurzaam bodembeheer. Dat wil zeggen: een balans tussen bescherming van de bodemkwaliteit voor mens, dier en milieu en ruimte voor het gebruiken van de bodem voor maatschappelijke ontwikkelingen, zoals woningbouw, industrie of aanleg van wegen.

Om de bodem en het oppervlaktewater te beschermen tegen mogelijke verontreinigingen, stelt het Besluit bodemkwaliteit randvoorwaarden aan de toepassingsmogelijkheden van steenachtige bouwstoffen zoals beton, asfalt en bakstenen. Het onderdeel grond en baggerspecie van het Besluit bodemkwaliteit regelt hoe en waar grond en baggerspecie met een bepaalde kwaliteit mag worden toegepast en/of in depots mag worden opgeslagen. Lokale (water)bodembeheerders (gemeenten en waterschappen) hebben meer verantwoordelijkheden gekregen en kunnen voor de toepassing van de grond zelf normen vaststellen met gebiedsspecifiek beleid. Als dat niet wordt vastgesteld, is automatisch het generieke beleid van toepassing. De gemeente volgt het generieke beleid en heeft inmiddels de wettelijk verplichte bodem functieklassekaart vastgesteld.

De implementatie van het Besluit bodemkwaliteit zal tot gevolg hebben dat er toezicht en

handhaving plaats moet vinden op grondstromen en grondopslag binnen de gemeentegrenzen.

Toezicht en handhaving is het enige instrument dat garanties biedt dat het geïmplementeerde

bodembeleid ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd en nagevolgd. De implementatie en handhaving van het Besluit zal tot gevolg hebben dat bij de gemeente (via het landelijk meldpunt) meer en meer meldingen binnen zullen stromen van klanten die grond willen gaan toepassen. De bodemspecialisten van de gemeente zullen aan de hand van de melding bezien of extra gegevens moeten worden opgevraagd om te kunnen beoordelen of de grond voldoet aan de kwaliteitseisen van de locatie waar de grond wordt toegepast.

Daarnaast is het belangrijker dat er ook in het veld actief gehandhaafd gaat worden, om juist die grondtoepassingen en opslag (depots) van grond te controleren die (nog) niet zijn aangemeld bij de gemeente.

Hoeveel extra inspanningen en capaciteit hier mee gemoeid zal gaan is moeilijk in te schatten. Er zal echter meer tijd in geïnvesteerd moeten worden dan momenteel het geval is. In de loop van 2011 zal hierover meer duidelijk worden en zullen daarover binnen de organisatie nadere afspraken over gemaakt worden.

Waterwet

Eind 2009 is de Waterwet in werking getreden. De Waterwet regelt het beheer van

oppervlaktewater en grondwater, en verbetert ook de samenhang tussen waterbeleid en

ruimtelijke ordening. Het doel van deze wet is om waterschappen, gemeenten en provincies beter in staat te stellen wateroverlast, waterschaarste en watervervuiling tegen te gaan. Daarnaast levert de Waterwet een flinke bijdrage aan de kabinetsdoelstellingen zoals vermindering van regels, vergunningstelsels en administratieve lasten (deregulering). Vergelijkbaar met de Wabo waarbij nog slechts sprake is van één omgevingsvergunning zal op grond van de Waterwet sprake zijn van één watervergunning waarin alle deelaspecten worden geregeld.

De Waterwet vervangt diverse bestaande wetten voor het waterbeheer in Nederland.

Als gevolg hiervan zal de gemeente belast worden met de zorg voor overtollig grondwater en

afvloeiend hemelwater in het stedelijke gebied en met de lokale ruimtelijke inpassing van

maatregelen op het gebied van waterkwantiteit en het uitvoeren van milieumaatregelen in het

stedelijke gebied ten behoeve van de Kaderrichtlijn Water. Daarnaast worden de bevoegdheden ten aanzien van de indirecte lozingen naar de gemeente overgeheveld. Dit betekent onder andere dat het Waterschap toezichthouder voor indirecte lozingen blijft maar dat de handhaving overgaat naar de gemeente/provincie omdat deze bevoegd gezag zijn voor de vergunningverlening.

Zoals al aangegeven in paragraaf 4.2.1 wordt een intentieovereenkomst met diverse partijen

aangegaan. Een uitvloeisel hiervan is dat afzonderlijk voor deeltaken

dienstverleningsovereenkomsten worden gesloten. Met betrekking tot de indirecte lozingen zijn met het Waterschap afspraken gemaakt voor de komende jaren. Op grond van deze afspraken gaan de toezichthouders en handhavers gezamenlijk met de inspecteurs van het Waterschap controles uitvoeren. Uiteraard volgens het principe van integraal handhaven. Het jaarlijks Handhavinguitvoeringsplan en de planning van het Waterschap zullen op elkaar worden afgestemd. Omdat de handhavende taak voor indirecte lozingen bij de gemeente als bevoegd gezag (gemeente is immers ook bevoegd de vergunning te verlenen) is ondergebracht zullen geconstateerde overtredingen conform onderhavig handhavingsbeleid worden opgepakt. Het waterschap geeft een inhoudelijk advies en ondersteuning. In de toekomst wordt bezien hoe aan de toezicht- en handhavingtaken nader invulling zal worden gegeven en wie welke taken daarbij uitvoert.

Wet ruimtelijke ordening; Wro

Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke

Ordening (WRO) in werking getreden. Belangrijkste wijzigingen in deze wet zijn vooral gericht op het eenvoudiger maken van procedures voor de diverse onderwerpen die deze wet regelt. Voor gemeenten dus onder andere de aspecten met betrekking tot bijvoorbeeld het opstellen van bestemmingsplannen en de mogelijkheden tot het afwijken van deze bestemmingsplannen door middel van ontheffingen (voorheen vrijstellingen), projectbesluiten (voorheen artikel 19 lid1 WRO gevallen) en partiële bestemmingsplan herzieningen.

De gevolgen van deze wetwijziging zijn voor de gemeentelijke toezicht- en handhavingstaken

niet veranderd. Hoofdstuk 7 van de Wro regelt een aantal aspecten met betrekking tot dit

onderwerp die voorheen op vrijwel identieke wijze geregeld waren in artikel 65 van de WRO.

Hierin staat verwoord dat B&W moeten zorgen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de Wro en dat zij daartoe toezichthouders kunnen aanwijzen.

De binnen de gemeente Landerd aanwezige toezichthouders c.q. handhavers hebben deze

bevoegdheid reeds.

Uitvoeringsdiensten (RUD)

In de afgelopen jaren hebben er landelijk veel ontwikkelingen met betrekking tot de organisatie van het toezicht en de handhaving plaatsgevonden en wordt er nog steeds over veel zaken gesproken. Reden hiervan is de gefragmenteerde organisatie van alle aspecten die met het omgevingsrecht te maken hebben. In Brabant zijn alleen al zo’n 80 organisaties hiermee bezig.

De rijksoverheid een commissie ingesteld, de commissie Mans, die medio 2008 een advies heeft uitgebracht waarin men constateerde dat de huidige structuur niet voldoet aan de eisen van een effectieve, efficiënte en voor burgers en bedrijven zo min mogelijk belastende nalevingstrategie. Op basis hiervan is door het kabinet in samenspraak met het VNG en IPO besloten dat in heel Nederland regionale uitvoeringsdiensten (RUD) moeten worden opgericht die gaan werken op de schaal van de veiligheidsregio’s. Op dit moment wordt gewerkt aan een nadere vormgeving hiervan, zowel organisatorisch als op het gebied van het takenpakket. Hierbij zijn met name de provincies verantwoordelijk voor de implementatie van het kabinetbesluit. Duidelijk is in ieder geval dat deze RUD’s met ingang van 2012 van start moeten gaan. Wat de exacte consequenties voor onze gemeente zullen zijn is op dit moment nog niet geheel duidelijk.

Bijlage 4. Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen

Een bestuursorgaan komt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsvrijheid toe. De hoogte van de dwangsom kan en moet op de ernst van de overtreding worden afgestemd (evenredigheid) en tot doel hebben de overtreding tegen te gaan of te voorkomen (effectiviteit). (art. 5:32 Awb).

Het bestuursorgaan stelt op grond van artikel 5.32b een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, waarbij de bedragen in redelijke verhouding dienen te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

Deze leidraad biedt handhavers enig houvast bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom en het maximum te verbeuren bedrag. Deze leidraad is niet uitputtend bedoeld maar bevat enkel voorbeelden. Het bestuursorgaan dient altijd zelf een deugdelijke motivering over de hoogte van de gekozen bedragen in het besluit op te nemen. De dwangsom dient voldoende prikkelend te werken, zodanig dat de overtreder de overtreding zal beëindigen. Bovendien mag de dwangsom niet zodanig hoog zijn dat deze als straf kan worden gezien.

Verlagende en verhogende factoren

Bij de hoogte van de dwangsommen in deze leidraad, moet rekening gehouden worden met de omvang van de onderneming en inrichting, omvang en ernst van de milieuschade, mate van overlast en de vereiste investeringen. Gekeken kan worden o.a. naar de rechtsvorm, kapitaal, draagkracht, het aantal werknemers, de omzet en de winst van de onderneming. Voor de kleinere bedrijven kunnen genoemde bedragen verlaagd worden en voor de grote inrichtingen verhoogd. De hoogte van de gekozen bedragen en het maximum te verbeuren bedrag dienen tot doel te hebben de overtreding tegen te gaan of te voorkomen, reparatoir te zijn. Een maximum te verbeuren bedrag van bijvoorbeeld 10x (mag ook 25 x) is gekozen omdat de overtreding waarvoor de dwangsom wordt verbeurd wel telkens geconstateerd moet worden. De dwangsom mag niet het karakter van een straf krijgen, mag dus niet punitief zijn.

Ook de begunstigingstermijn kan verlengd of verkort worden, dit kan bijvoorbeeld afhankelijk zijn van derden (beschikbaarheid of levertijd van leveranciers e.d.).

Wanneer het niet mogelijk is de overtreding onmiddellijk te beëindigen schrijft de Raad van State een 'redelijke' termijn voor. In een uitspraak van de ABRvS 4 september 2002, nr. 200101199/1 werd een begunstigingstermijn van 17 uur redelijk geacht omdat de ondernemer in een vergelijkbare situatie al eerder binnen korte termijn een situatie had aangepast.

Na het verlopen van de begunstigingstermijn wordt de beschikking effectief werkend. Als niet is voldaan aan het gestelde in de dwangsombeschikking verbeurt de overtreder rechtens de opgelegde dwangsom.

Betaling van de dwangsom dient binnen 6 weken nadat deze van rechhtswege is verbeurd (de overtreding is geconstateerd) plaats te vinden (art. 5.33 Awb).

Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom. (art 5.37 Awb)

De bevoegdheid tot invordering van verbeurde bedragen verjaart een jaar na de dag waarop het bedrag is verbeurd (art. 5.35 Awb). Invordering is de norm.

Verbeurde dwangsommen komen toe aan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan dat de dwangsom heeft opgelegd, behoort.

Mocht de overtreding niet ongedaan zijn gemaakt, of verdere overtreding dan wel herhaling niet kunnen worden voorkomen dan is de prikkel mogelijk onvoldoende geweest en mogelijk de hoogte van de dwangsom te laag gekozen. Er is dan een mogelijkheid na het bereiken van het maximum een nieuwe (hogere) last onder dwangsom op te leggen. Ook de hoogte van deze hogere dwangsom dient door het bestuursorgaan te worden gemotiveerd. Dat kan vaak al vrij simpel door aan te geven dat uit ….. omstandigheden is gebleken dat de eerder opgelegde en verbeurde dwangsombedragen niet hebben geleid tot het beëindigen van genoemde ….

De eerder verbeurde dwangsommen blijven natuurlijk wel verschuldigd (als binnen een jaar na de dag waarop het bedrag is verbeurd de invordering is aangevangen).

Let op de kernbepalingen

Kernbepalingen zijn die bepalingen die binnen de regeling of vergunning waarvan zij deel uitmaken, de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of vergunning strekt. Het Openbaar Ministerie (OM) meent dat het strafrecht in hoofdzaak dient te worden ingezet bij overtredingen van kernbepalingen binnen het milieurecht. Dat houdt in dat vaak naast het bestuursrecht ook strafrecht ingezet zal worden door een pv op te maken!

Zie de aanwijzing handhaving milieurecht OM: http://www.om.nl/organisatie/beleidsregels/overzicht/milieu/@151355/aanwijzing_2/

Bijlage 5. Procedurele eisen gedoogbeschikking

Beslissing tot gedogen is beschikking

Uit de Algemene wet bestuursrecht en de door de bestuursrechter gevormde jurisprudentie volgt ondubbelzinnig dat de schriftelijke beslissing om te gedogen moet worden aangemerkt als een beschikking. Een beslissing om te gedogen moet berusten op een verzoek van de inrichtinghouder.

In de Algemene wet bestuursrecht, afdeling 4.1.1, is bepaald dat de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk moet worden ingediend. De aanvraag moet ondertekend zijn en tenminste de volgende informatie bevatten (artikelen 4:1, 4:2 Awb):

• ·

  de naam en het adres van de aanvrager;

• ·

  de dagtekening;

• ·

  een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd;

• ·

  gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Motivering

De aanvrager moet in zijn gedoogverzoek gemotiveerd ingaan op de bijzondere omstandigheden die naar diens oordeel gedogen in zijn geval rechtvaardigen. Daarbij kan aansluiting gezocht worden bij de bijzondere omstandigheden die in het algemeen aanleiding kunnen zijn voor een gedoogsituatie: concreet zicht op legalisatie (ontvankelijke aanvraag is ingediend, en voorlopige inschatting is ‘vergunbaar’), onevenredigheid van handhaving in het licht van de daarmee te dienen belangen, andere verantwoorde bescherming van het belang dat de overtreden rechtsregel beoogt te beschermen.

Verlenging geldigheidsduur gedoogbeschikking

Voor een verlenging van de geldigheidsduur van een besluit om te gedogen moet opnieuw aan de inhoudelijke eisen worden getoetst. Een besluit tot verlenging van de geldigheidsduur moet ook gebaseerd zijn op een schriftelijk en gemotiveerd verzoek.

Voorbereiding besluit tot gedogen

De voorbereiding van een besluit om te gedogen dient plaats te vinden met in achtneming van de afdelingen 3.2 en 4.1.2 van de Awb. In afdeling 3.2 is vastgelegd dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid. Dit betekent dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding de nodige kennis over de relevante feiten en af te wegen belangen vergaart (artikel 3:2 Awb) en een goede belangenafweging maakt (artikel 3:4 en 3:5 Awb).

In afdeling 4.1.2 is geregeld dat de aanvrager en/of andere belanghebbende in principe in de gelegenheid moeten worden gesteld hun zienswijze naar voren te brengen voordat het besluit om te gedogen daadwerkelijk wordt genomen. De zienswijze kan naar keuze mondeling of schriftelijk naar voren worden gebracht (artikel 4:9 Awb). De ingediende zienswijze wordt betrokken bij de verdere besluitvorming. Overigens hoeft niet in alle gevallen gelegenheid te worden geboden voor het indienen van een zienswijze (zie de uitzonderingen in de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb). Daarnaast kan het bestuursorgaan op grond van artikel 4:11 van de Awb de toepassing van de procedure achterwege laten voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet, de belanghebbenden al de gelegenheid hebben gehad hun zienswijze bij een eerdere beschikking of bij een ander bestuursorgaan naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan of het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet al tevoren in kennis is gesteld.

In het voorgaande wordt gesproken over de voorbereidingen van een besluit om te gedogen. Maar wat als het bestuursorgaan het gedoogverzoek wil afwijzen? Over het algemeen wordt aangenomen dat het afwijzen van een gedoogverzoek geen besluit is. Slechts in bijzondere gevallen wordt het afwijzen van een gedoogverzoek door de bestuursrechter gezien als een besluit.

Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als aan het gedoogverzoek zeer klemmende, concrete gronden voor het aannemen van een rechtsplicht tot gedogen ten grondslag liggen. Hier moet de opmerking gemaakt worden dat de jurisprudentie over het zijn van een bijzonder geval zeer casuïstisch is en geen eenduidig beeld schetst.

Dat het afwijzen van een gedoogverzoek in de meeste gevallen niet als een besluit kan worden aangemerkt betekent dat de Awb niet van toepassing is op dergelijke beslissingen. Tegen een dergelijke beslissing kan dus bijvoorbeeld geen bezwaar worden gemaakt.

Wel dient het bestuursorgaan bij een dergelijke beslissing de Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur in acht te nemen. In de praktijk komt het dus wel voor dat het bestuursorgaan dat van plan is een gedoogverzoek af te wijzen van te voren de aanvrager om zijn mening hierover vraagt.

In overeenstemming met het landelijk beleidskader inzake gedogen wordt, in het geval het bevoegd gezag voornemens is een gedoogbeschikking vast te stellen, de VROM-Inspectie voorafgaand aan het nemen van dat besluit in de gelegenheid gesteld een reactie te geven op de concept-gedoogbeschikking.

Gedoogvoorwaarden

Gedoogvoorwaarden bevatten de condities waaronder het bevoegde gezag bereid is geen gebruik te maken van ter beschikking staande bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Daarbij moet vooral gedacht worden aan beschermende voorwaarden die ervoor zorgen dat het door de overtreden rechtsregel beschermde belang genoegzaam is gewaarborgd en voorkomen wordt dat in zoverre (materieel) gezien een verslechtering optreedt ten opzichte van een legale situatie. Voor zover aan de orde en mogelijk sluiten de gedoogvoorwaarden aan bij de voorschriften die aan een nog te verlenen de vergunning zullen worden verbonden. Bij overmachtsituaties worden aan het besluit om te gedogen zodanige voorwaarden verbonden dat de mogelijk nadelige gevolgen voor het door de rechtsregel beschermde belang zoveel mogelijk worden beperkt en geneutraliseerd.

In de beschikking kan worden opgenomen dat de gedoogvoorwaarden gedurende de geldigheidsduur van de gedoogbeschikking kunnen worden aangevuld of gewijzigd. Als één of meerdere gedoogvoorwaarden niet worden nageleefd zal het bevoegde gezag in de meeste gevallen eerst manen tot naleving van de gedoogvoorwaarden. Als de situatie daarna niet verandert dan wordt het besluit tot gedogen ingetrokken en wordt alsnog handhavend opgetreden tegen de overtreding. Dit handhavend optreden zal geschieden overeenkomstig de ‘Handhavingsstrategie’.

Beslistermijn en opschorting beslistermijn

Op een aanvraag om te gedogen wordt beslist overeenkomstig afdeling 4.1.3 van de Awb. Dit betekent dat op een aanvraag om te gedogen in principe binnen acht weken na ontvangst wordt beslist (artikel 4:13 Awb). De aanvraag moet dan wel voldoen aan de eisen: de aanvrager moet gemotiveerd aangeven welke bijzondere omstandigheden naar diens oordeel gedogen in dit geval rechtvaardigen. Is het verzoek niet of niet voldoende gemotiveerd en zijn er aanvullende gegevens nodig om te kunnen beslissen op de aanvraag dan kan de beslistermijn worden opgeschort (artikelen 4:5 en 4:15 Awb). De beslistermijn wordt in dat geval opgeschort met ingang van de dag waarop het betreffende bestuursorgaan de aanvrager uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

Soms is het niet mogelijk om binnen acht weken te beslissen op een aanvraag om te gedogen bijvoorbeeld omdat de zaak heel complex is. In dat geval kan het betreffende bestuursorgaan een andere beslistermijn vaststellen. Deze termijn moet echter wel redelijk zijn en de aanvrager moet daarvan in kennis worden gesteld (artikel 4:15 Awb).

Bekendmaking en publicatie gedoogbesluiten

Het besluit om te gedogen wordt bekendgemaakt met inachtneming van afdeling 3.6 van de Awb. Dit betekent dat de bekendmaking van een besluit om te gedogen gebeurt door toezending of uitreiking van dit besluit aan de aanvrager en eventuele andere belanghebbenden. De bekendmaking is van belang omdat anders de gedoogbeschikking niet in werking treedt.

Naast de bekendmaking van het besluit wordt een kennisgeving van het besluit of de zakelijke inhoud van het besluit gepubliceerd in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan huisblad. Dit om extra transparant te zijn.

In de kennisgeving wordt aangegeven dat tegen het besluit om te gedogen door belanghebbenden bezwaar kan worden gemaakt bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen en wel binnen 6 weken nadat het besluit om te gedogen bekend is gemaakt. Ook wordt aangegeven bij welke bestuursrechter daarnaast kan worden verzocht een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van het besluit om te gedogen.

Bijlage 6. Handhavingsthema’s