Beleidsregels voor het aanwijzen van een belastingplichtige in een keuzesituatie

Ondertekening

Toelichting

Toelichting op de beleidsregels voor het aanwijzen van een belastingplichtige in een keuzesituatie

Inleiding

Deze toelichting bestaat uit twee delen, te weten: 1 een algemeen deel; 2 een toelichting op onderdelen.

1 Algemeen

1 Belastingplicht

De belastingplicht voor de gemeentelijke belastingen vloeit voort uit de onderscheiden belastingverordeningen, welke hun grondslag vinden in de belastingbepalingen van de Gemeentewet. In sommige gevallen is het mogelijk dat ingevolge de belastingverordening voor hetzelfde belastbare feit verschillende belastingplichtigen kunnen worden aangewezen. De aanwijzing van de belastingplichtige in deze gevallen moet wel berusten op van te voren vastgestelde en bekendgemaakte criteria.

De redelijkheid brengt mee dat degene die de aanslag krijgt een evenredig deel van de verschuldigde belasting kan verhalen op de mede-belastingplichtigen. Elk van de belastingplichtigen is namelijk hoofdelijk schuldenaar.

2 Beleidsregels

Op grond van jurisprudentie is het nodig beleid vast te stellen en bekend te maken met betrekking tot de keuzevrijheid ten aanzien van de tenaamstelling van de aanslag indien er meer dan één belastingplichtige valt aan te wijzen.

Het aanwijzen van de belastingplichtige ten name van wie de aanslag wordt gesteld dient in deze gevallen met weloverwogen criteria, stelselmatig en niet willekeurig te geschieden. Het daarbij gevoerde beleid moet worden neergelegd in algemene, voor belanghebbenden tijdig kenbare beleidsregels

3 Voor welke gemeentelijke belastingen beleidsregels?

Zoals gezegd vloeit de belastingplicht voor de gemeentelijke belastingen voort uit de onderscheiden belastingverordeningen. Bij het vaststellen van de modelbeleidsregels is aangesloten bij de omschrijving van de belastingplicht in de model-belastingverordeningen, waarbij zich ons inziens een keuzevrijheid voordoet of kan voordoen.

4 Voor welke gemeentelijke belastingen geen beleidsregels?

Beleidsregels voor het aanwijzen van een belastingplichtige zijn nodig indien er ter zake een keuzevrijheid bestaat. Indien die keuzevrijheid niet aanwezig is, zijn dus geen beleidsregels nodig. Gelet op de omschrijving van de belastingplicht in de verordeningen is dit ons inziens het geval bij de toeristenbelasting, de lijkbezorgingsrechten en de leges. Weliswaar lijkt voor deze belastingen de belastingverordening soms een bepaalde keuze te bieden, maar veelal kan slechts één persoon belastingplichtig zijn.

5 Doelstelling bij het hanteren van de beleidsregels

Bij het vaststellen van beleidsregels voor het aanwijzen van een belastingplichtige dient erop te worden toegezien dat de gekozen voorkeursvolgorde een eenvoudige en doelmatige uitvoeringspraktijk bevordert. Hiertoe moet ook worden gerekend een doelmatige invordering. Voorkomen moet worden dat aanslagen worden opgelegd aan belastingplichtigen van wie moet worden gevreesd dat geen betaalcapaciteit aanwezig is.

2 Toelichting op de onderdelen

Considerans

Op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het college van burgemeester en wethouders de beleidsregels vaststellen. De uitvoering van de heffing door de in artikel 231, tweede lid, onderdeel b, van de Gemeentewet bedoelde gemeenteambtenaar geschiedt immers onder (bestuurlijke) verantwoordelijkheid van het college. Ook deze gemeenteambtenaar kan echter de beleidsregels vaststellen, aangezien het een door hem (als bestuursorgaan) uitgeoefende bevoegdheid betreft.

Gekozen is voor een verzamelbesluit voor alle van belang zijnde gemeentelijke belastingen.

Algemeen

In dit onderdeel wordt in korte algemene bewoordingen weergegeven waarom en tot welk doel de beleidsregels worden vastgesteld. De voorkeursvolgorde is gebaseerd op veronderstelde betaalcapaciteit en doelmatige c.q. doeltreffende heffing en invordering.

Onderdeel 1 Voorkeursvolgorde bij verschillende categorieën genothebbenden

Met betrekking tot een roerende of onroerende zaak kan sprake zijn van verschillende genothebbenden: de eigenaar, de bezitter of de beperkt gerechtigde. Indien één van dezen in een gemeentelijke belasting moet worden betrokken, kunnen zich met betrekking tot het aanwijzen van de belastingplichtige twee keuzemogelijkheden voordoen, te weten:

• ●

  a. een keuze tussen de hier genoemde categorieën genothebbenden;

• ●

  b. een keuze binnen één categorie genothebbenden.

In onderdeel 1 is een voorkeursvolgorde bepaald indien sprake is van verschillende categorieën genothebbenden.

Opgemerkt zij dat artikel 253 van de Gemeentewet hier niet van toepassing is. In dit artikel wordt bepaald dat indien ter zake van hetzelfde voorwerp van de belasting of hetzelfde belastbare feit twee of meer personen belastingplichtig zijn, de belastingaanslag ten name van één van hen kan worden gesteld. Dit artikel ziet bijvoorbeeld op de gevallen waarin sprake is van genothebbenden krachtens een 'zakelijk recht' van dezelfde soort. De wetgever gaat er van uit dat bij verschillende soorten 'zakelijke rechten' met betrekking tot één onroerende zaak er maar één belastingplichtig kan zijn, en wel degene die het genot van de vruchten van de onroerende zaak heeft.

Indien met betrekking tot onroerende zaken in de kadastrale legger naast de eigenaar tevens een andere 'zakelijk gerechtigde' is vermeld, wordt degene die het afgeleide zakelijke recht heeft als genothebbende krachtens 'zakelijk recht' voor de onroerende-zaakbelastingen aangemerkt.

Bij meer dan één beperkt recht ten aanzien van één onroerende zaak is de algemene regel dat degene die een beperkt recht heeft dat is afgeleid van het recht van iemand die bij afwezigheid van het tweede beperkte recht als genothebbende krachtens beperkt recht zou worden aangemerkt, als belastingplichtige wordt aangemerkt. Is er sprake van een afhankelijk opstalrecht, dan zijn opstal en ondergrond twee afzonderlijke objecten. De opstaller is genothebbende van de opstal, de eigenaar is genothebbende van de ondergrond. De Hoge Raad verstaat onder een afhankelijk opstalrecht het recht dat wordt gevestigd als aanvulling op en verbonden aan een eerder, dan wel tezelfder tijd aangegane overeenkomst met betrekking tot de onroerende zaak. Bij een zelfstandig opstalrecht worden ondergrond en opstal als één object aangemerkt. De opstaller is belastingplichtig voor het geheel

De vraag is of degene die het genot van de vruchten heeft eenduidig en eenvoudig is aan te wijzen. Bij bloot-eigendom en een beperkt recht met betrekking tot een onroerende zaak kan dit inderdaad. Moeilijker wordt het indien op een onroerende zaak meer dan één beperkt recht is gevestigd.

Welk beperkt recht gaat dan voor? In de rechtsopvatting (in navolging van de Waterschapswet) geldt bij verschillende soorten van genot krachtens beperkt recht geldt op grond van het derde lid de volgende volgorde van voorrang:

• ●

  1. de vruchtgebruiker;

• ●

  2. de opstaller;

• ●

  3. erfpachter of beklemde meier.

Het hier niet genoemde recht van gebruik en bewoning kan op grond van artikel 226 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek met het recht van vruchtgebruik worden gelijkgesteld. Het evenmin genoemde appartementsrecht kan worden beschouwd als een vorm van mede-eigendom, zodat de voorkeursvolgorde daarop niet van toepassing is. Uit de gekozen volgorde kan worden afgeleid dat het de bedoeling is uit te komen bij de daadwerkelijk genothebbende.

Daarom is de voorkeursvolgorde in onderdeel 1 afgestemd op de regeling in artikel 24 van de Waterschapswet. Voor de onroerende-zaakbelastingen is het bepaalde in de Waterschapswet mede van belang in verband met de Wet Waardering onroerende zaken (Wet WOZ). Het waardegegeven wordt ook gebruikt door de waterschappen en de Belastingdienst. Het is van belang dat gemeenten, waterschappen en Belastingdienst voor zover mogelijk dezelfde belastingplichtige aanwijzen.

Ook de bezitter kan belastingplichtig zijn. Bezitter is degene die een goed houdt voor zichzelf (artikel 108 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek). Daarbij gaat het met name om de uitoefening van de feitelijke macht (artikel 113, eerste lid, van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek).

Van bezit moet worden onderscheiden de economische eigendom. De economische eigenaar is geen bezitter in evenvermelde zin. Deze houdt namelijk niet voor zichzelf, maar voor de juridische eigenaar. De economische eigenaar kan derhalve nooit te goeder trouw bezitten, dat is houden voor zichzelf, zonder de juridische eigendom te hebben. De juridische eigenaar aanvaardt in een dergelijke situatie vrijwillig een beperking van zijn genot en is nog steeds belastingplichtig.

Overigens kan een bezitter - ook die te kwader trouw - volledig rechthebbende worden, namelijk in geval van verjaring.

Aangezien de bezitter niet als zodanig in het kadaster wordt vermeld, zal de aanslag slechts dan ten name van de bezitter (kunnen) worden gesteld, indien degene die op grond van de kadastrale gegevens de aanslag heeft ontvangen kan aantonen dat hij geen genothebbende is. In verband hiermee is de bezitter als laatste in de voorkeursvolgorde opgenomen.

Samenvattend:

Belastingplichtig is degene die het (meest omvattende) genot heeft van de (on)roerende zaak. Als zodanig bestaat in beginsel geen keuzevrijheid. Beperkt recht gaat als afgeleid recht voor op (bloot-)eigendom. De gekozen voorkeursvolgorde is mede gebaseerd op artikel 24 Waterschapswet.

Onderdeel 2 Voorkeursvolgorde binnen één categorie genothebbenden

Indien er met betrekking tot één onroerende zaak meer dan één genothebbende krachtens bijvoorbeeld eigendom kan worden aangewezen, kan de aanslag worden opgelegd aan één van hen (artikel 253 Gemeentewet). De vraag is wie de gemeente als belastingplichtige aanwijst. Daartoe dienen de beleidsregels zoals neergelegd in onderdeel 2. Daarbij is een onderscheid aangebracht, afhankelijk van de woon- of vestigingsplaats van de belastingplichtigen. De gegevens zijn in beginsel aan het kadaster te ontlenen. Maar ook de eigen gemeentelijke belastingadministratie, dan wel de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens kunnen als bron fungeren. In verband hiermee wordt in onderdeel 2.1 gesproken van 'beschikbare gegevens'.

Een gemeente kan desgewenst een andere volgorde hanteren. Geen wetsbepaling verzet zich ertegen de aanslagen te stellen ten name van een andere eigenaar dan degene die het grootste aandeel bezit in de eigendom van de desbetreffende onroerende zaak. Het in onderdeel 2.1.1 opgenomen criterium kan een eerste schifting aanbrengen in de kring belastingplichtige genothebbenden.

Met de keuze in onderdeel 2.1.4 voor de term 'niet-natuurlijk persoon' wordt bewerkstelligd dat ook maatschappen en dergelijke in de keuzevolgorde kunnen worden meegenomen.

In de onderdelen 2.1.5 en 2.2.3 is gekozen voor een sekseneutraal criterium. Het kan voorkomen dat het geautomatiseerd systeem dit criterium niet kent. Een alternatief - hoewel beperkter van strekking - kan zijn het volgende criterium: de man bij gelijke aandelen tussen man en vrouw. Een sekseneutraal criterium heeft echter de voorkeur.

Bij het vaststellen van de criteria moet men erop bedacht zijn dat ongewenste situaties worden voorkomen. Zo kan bijvoorbeeld het in de onderdelen 2.1.6, 2.2.4 en 2.3.2 genoemde criterium tot problemen leiden indien de gemeente voor het aanwijzen van een belastingplichtige niet eerder dan wel andere beleidsregels heeft vastgesteld. Uitgangspunt moet zijn de continuïteit van (bestuurlijk) handelen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met het vertrouwen dat belastingplichtigen kunnen hebben.

Onderdeel 3 Voorkeursvolgorde bij de onroerende-zaakbelastingen van gebruikers

Indien er verschillende gebruikers zijn met betrekking tot één onroerende zaak kan de aanslag worden opgelegd aan één van hen. Het is vaste jurisprudentie dat de gemeente hierbij is gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het ging daarin steeds om gevallen waarbij gebruikers ieder voor zich een zelfstandige huishouding voerden. De beginselen van behoorlijk bestuur vergen in dat soort gevallen dat van de keuzevrijheid met betrekking tot de aanwijzing van de belastingplichtige met weloverwogen criteria, stelselmatig en niet willekeurig gebruik wordt gemaakt, en dat het daarbij gevoerde beleid wordt neergelegd in algemene, voor belanghebbenden tijdig kenbare beleidsregels. Daarbij moet worden bedacht dat de praktische gevolgen voor diegene van de medegebruikers van een onroerende zaak, te wiens name de aanslag wordt gesteld, zeer bezwaarlijk kunnen zijn in verband met de problemen die kunnen ontstaan bij het zoeken van verhaal op de medegebruikers. Met betrekking tot de onroerende-zaakbelastingen kan met ingang van 1 januari 1995 in dit soort gevallen de eigenaar/verhuurder in de heffing worden betrokken. Deze kan de belasting als zodanig verhalen op de gebruikers.

Onderdeel 4 Voorkeursvolgorde bij de forensenbelasting

Het stellen van beleidsregels is alleen nodig in geval van gebruik van leden van een huishouding hetwelk wordt toegerekend aan een door de in artikel 231, tweede lid, onderdeel b, van de Gemeentewet bedoelde gemeenteambtenaar aan te wijzen lid van dat huishouden (zie artikel 220b, eerste lid, van de Gemeentewet).

Het sekseneutrale criterium van onderdeel 4.3 kan tot problemen leiden indien het geautomatiseerde systeem dit criterium niet kent. Een alternatief zou het volgende criterium kunnen zijn: de man bij gelijke aandelen tussen man en vrouw. Dit criterium is echter beperkter van omvang. Een sekseneutraal criterium heeft de voorkeur.

Onderdeel 5 Voorkeursvolgorde bij de hondenbelasting

Voor de hondenbelasting geldt het bepaalde in onderdeel 4 onverkort. Hier dient echter wel een voorkeursvolgorde te worden vastgesteld als het object waar de hond wordt gehouden uit onzelfstandige gedeelten bestaat en de gebruikers van deze onzelfstandige gedeelten gezamenlijk een hond houden.

Onderdeel 6 Samenvoegen van aanslagen op één aanslagbiljet

Dit onderdeel regelt de aanwijzing van de belastingplichtige indien aanslagen van verschillende belastingen met toepassing van artikel 239 van de Gemeentewet worden verenigd op één aanslagbiljet. Aangezien veelal zal worden gecombineerd met aanslagen onroerende-zaakbelastingen, zullen de aanslagen c.q. het aanslagbiljet worden tenaamgesteld van de aangewezen belastingplichtige voor die belastingen. De voorkeursvolgorde sluit aan op deze praktijk.

Onderdeel 7 Uitzonderingen op de voorkeursvolgorde

In dit onderdeel is een tweetal uitzonderingen op de voorkeursvolgorde in de voorgaande onderdelen opgenomen. De voorkeursvolgorde geldt derhalve, tenzij onderdeel 7 van toepassing is. Ook in dit onderdeel komen de doelstellingen tot uitdrukking, te weten een doelmatige uitvoeringspraktijk en invordering. Voorts wordt op deze wijze de continuïteit van bestuurlijk handelen bevorderd, alsmede recht gedaan aan het vertrouwen dat belastingplichtigen hebben in de handelwijze van de gemeente. De gemeente dient erop bedacht te zijn dat het in onderdeel 7.1 genoemde criterium minder bruikbaar is indien wordt overgegaan op het combineren van aanslagen op één aanslagbiljet.

Onderdeel 8 Situatie bij aanvang belastingtijdvak beslissend

Voor de gemeentelijke belastingen die worden geheven naar een bepaald tijdstip is zonder meer duidelijk welk moment voor het beoordelen van de belastingplicht beslissend is. Voor de 'tijdvakbelastingen' is dit anders. In verband hiermee is in onderdeel 8 een tijdstip aangegeven.

Onderdeel 9 Doel van de voorkeursvolgorde rechtvaardigt afwijking daarvan

Het doel dat met de voorkeursvolgorde wordt beoogd is een eenvoudige uitvoeringspraktijk alsmede een doelmatige invordering. Deze doelstellingen kunnen ertoe nopen in voorkomende gevallen te moeten afwijken van de in de onderdelen opgenomen volgorde. Het bepaalde in onderdeel 9 geeft daartoe de bevoegdheid. Daarmee wordt naar belanghebbenden toe duidelijkheid geschapen omtrent het karakter van de voorkeursvolgorde.

Onderdeel 10 Wijzigingen in voorkeursvolgorde

In onderdeel 10 wordt tot uitdrukking gebracht dat indien belastingplichtigen een andere tenaamstelling willen, daarmee eerst voor een volgend belastingjaar rekening kan worden gehouden. Het opleggen van een tweede primitieve aanslag is immers niet mogelijk.

Onderdeel 11

In de voorgaande onderdelen wordt steeds gesproken over 'aanslag'. Het kan voorkomen dat een gemeente een belasting niet heft bij wege van aanslag, maar op andere wijze. Op grond van onderdeel 11 is de voorkeursvolgorde ook in die gevallen van toepassing. Voor de heffingswijze bij wege van voldoening op aangifte zijn beleidsregels overbodig.