Regelgeving budgetsubsidies kunstsector

Ondertekening

Toelichting op het besluit Regelgeving budgetsubsidies in de kunstsector.

1. Inleiding

Subsidiëren is geen doel op zich. Het is een van de instrumenten waarmee de overheid de gestelde beleidsdoelen kan bereiken. Subsidiëring heeft dan ook niet tot doel bepaalde instellingen in stand te houden, maar is gericht op het leveren van activiteiten. Subsidiëring moet stimulerend werken. Budgetfinanciering kan in dit opzicht een beter instrument zijn dan subsidiëring in het exploitatietekort. Budgetsubsidiëring kan worden gedefinieerd als "een manier van subsidiëren, waarbij de subsidieverlener aan een instelling voor een afgesproken termijn een vast subsidiebedrag toekent, voor welk bedrag de instelling zich verplicht aan een vooraf afgesproken prestatieniveau te voldoen." De instellingen wordt een behoorlijke mate van eigen verantwoordelijkheid gegund om binnen de gestelde voorwaarden de afgesproken doeleinden te bereiken. Zelffinanciering moet niet worden afgestraft. De instelling moet in staat worden gesteld, uitgaande van het afgesproken activiteitenniveau, om mee- en tegenvallers op te vangen (algemene- of egalisatiereserve). Het subsidiesysteem moet wel een bepaalde mate van zekerheid verschaffen. Bij realisering van de afgesproken activiteiten zal het subsidie worden vastgesteld conform de subsidieverlening. Daarentegen dient het niet verwezenlijken van de afgesproken activiteiten aanleiding te zijn om het budget bij te stellen (of andere sancties te treffen). Onder de bovengenoemde voorwaarden kan en moet een budget door de instelling zo efficiënt en effectief mogelijk worden ingezet.

Op subsidies is de Verordening algemene subsidievoorwaarden 1994 (VAS) van toepassing. Op basis hiervan worden aan de gesubsidieerde instellingen in de kunstsector budgetsubsidies erstrekt. De VAS biedt een globale regelgeving. In het besluit Regelgeving budgetsubsidies staat een nadere uitvoeringsregelgeving opgenomen; bijvoorbeeld op het gebied van de wijze van berekening van het subsidiebudget, de reservevorming, tarieven, et cetera.

2. Outputmeting

Bij output-financiering wordt een relatie gelegd tussen beschikbaar budget en het na te streven (beleids)resultaat. Door middel van het bedrijfsplan worden de hoofdlijnen van het gewenste beleid vastgesteld voor een periode van vier jaar. Tevens wordt in het bedrijfsplan in een meerjarenbegroting aangegeven welke activiteiten tegen welke kosten zullen worden uitgevoerd. De subsidies worden overigens per jaar verleend. Voor (een deel van) de kunstinstellingen valt de bedrijfsplan- cyclus samen met de gemeentelijke procedure, zoals die analoog en in samenhang met de Kunstenplanprocedure van het ministerie van OC&W geschiedt.

In het kader van de bedrijfsplancyclus dient er een algehele en grondige evaluatie van de geleverde output plaats te vinden. Hierbij wordt de output over de voorafgaande vierjarige periode gerelateerd aan het verstrekte budget.

Nadrukkelijk moet bij deze evaluatie niet alleen de geleverde kwantiteit, maar ook de geleverde kwaliteit, zowel van de verrichte activiteiten zelf als van de wijze waarop de activiteiten tot stand zijn gekomen (bedrijfsvoering), in ogenschouw worden genomen.

Het meten van kwaliteit in de kunstsector lijkt op het eerste gezicht geen eenvoudige opgave. Is het beoordelen van kwaliteit bij de kunstinstellingen immers niet bij uitstek subjectief? Toch zijn er wegen te vinden om betrouwbare uitspraken te kunnen doen over de kwaliteit van de geleverde activiteiten en de bedrijfsvoering. Middelen hiertoe zijn bijvoorbeeld het publieks- of gebruikersonderzoek. Daarnaast zou gebruik kunnen worden gemaakt van recensies en of visitatiecommissies. Een andere mogelijkheid is om, indien dit nodig wordt geacht, een commissie van externe deskundigen een kwaliteitsoordeel te laten geven. Dit is de gang van zaken in de Kunstenplanprocedure.

Per instelling kunnen afspraken gemaakt worden over de meest geëigende onderzoeksmethode.

In de jaarplannen en jaarverslagen worden de per jaar geplande en gerealiseerde activiteiten aangegeven (informatierasters), zodat de outputgegevens per jaar beschikbaar zijn. Het jaarplan is feitelijk een nadere uitwerking van het bedrijfsplan.

In artikel 21 van de VAS worden de consequenties aangegeven van het minder, meer of anders realiseren van de afgesproken output. Hierin wordt het budget per jaar op de geleverde output afgerekend. Het jaarlijks volledig afrekenen op basis van het wel of niet halen van de geplande output is echter niet aan te bevelen. Dit zou immers, indien zich slechts geringe schommelingen in de output voordoen, gemakkelijk kunnen leiden tot een jaarlijks terugkerend "gemillimeter" over de consequenties voor het budget. Dit verdraagt zich slecht met de aard van de budgetfinanciering. Bovendien zouden bij zo'n jaarlijkse beoordeling steeds weer discussies kunnen ontstaan over de vraag of het verschil tussen gerealiseerd en gepland niveau veroorzaakt is door toevallige, exogene (niet-verwijtbare) of door endogene factoren. Zoals gezegd vindt in het kader van de bedrijfsplan- cyclus een grondige evaluatie plaats. Bij de jaarlijkse behandeling van plan en verslag kan daarom worden volstaan met een marginale toetsing.

Bij deze jaarlijkse toetsing van de subsidieaanvraag worden, indien de aanvraag geen nieuwe elementen bevat ten opzichte van het bedrijfsplan, de volgende regels gehanteerd. Indien het prestatieniveau van de in een bepaald jaar geleverde of te leveren activiteiten (volgens de rekening respectievelijk de begroting) naar het oordeel van het gemeentebestuur substantieel afwijkt van de in het bedrijfsplan afgesproken niveau, dan kan dat aanleiding zijn om het subsidie hij te stellen. Valt de output in een gegeven jaar substantieel beneden het afgesproken niveau, dan zou het subsidie lager vastgesteld kunnen worden. Komt de output daarentegen substantieel boven het afgesproken niveau, dan gebeurt er niets zolang men binnen het toegestane tekort blijft: een overschrijving van het budget zal ten laste van de Algemene reserve moeten worden gebracht.

3. Vaststelling budget

Een subsidiebudget wordt één keer in de vier jaar aan een grondige evaluatie onderworpen. De berekening (of herberekening) van de omvang van het minimaal benodigde budget vindt plaats in het kader van de bedrijfsplancyclus. Verlening en vaststelling van de jaarbudgetten verloopt per jaar door middel van de Planning & Controleprocedure. In de informatierasters worden de afspraken over de in het komende jaar te leveren activiteiten respectievelijk de in het afgelopen jaar geleverde activiteiten vastgelegd.

Het afgesproken budget kan jaarlijks worden aangepast aan de ontwikkelingen van loon- en prijsniveau (conform de desbetreffende besluitvorming van het gemeentebestuur).

Tijdens de vierjarige bedrijfsplanperiode worden in beginsel geen extra middelen toegekend voor knelpunten. Op basis van het bedrijfsplan is immers een minimaal benodigd budget bepaald. De instelling wordt geacht de afgesproken activiteiten daarvoor te kunnen leveren.

5. Personeel

In het bedrijfsplan wordt het meerjaren-personeelsbudget bepaald en wordt (bij subsidies groter dan f1 mln) de verhouding binnen het budget tussen het loongevoelige en materiële deel bepaald.

6. Substitutievrijheid

Om te bereiken, dat de ingezette middelen zo optimaal mogelijk worden benut, dient de instelling over de mogelijkheid te beschikken vrijelijk tussen de verschillende componenten van het budget te kunnen schuiven. Zowel incidenteel (op jaarbasis) als structureel. De voor vier jaar afgesproken verdeling in loongevoelig en materieel blijft echter van toepassing voor de berekening van de jaarlijkse budgetindexering. Uitgangspunt hierbij blijft uiteraard. dat de instelling de middelen slechts mag inzetten voor de afgesproken doelstellingen / producten. Na afloop van een vierjarige budgetperiode wordt opnieuw het benodigd budget bepaald.

De VAS geeft in artikel 19 reeds toestemming voor deze substitutie.

7. Reservevorming

De hoofdregel is: "De instelling ontvangt één budget en meet het daarmee doen". Het financiële risico komt derhalve bij de instelling te liggen. Daarom moet deze over de mogelijkheid beschikken om eventuele tegenvallers op te vangen. Het vormen van reserves moet dan ook worden toegestaan. Bovendien is reservevorming een goede prikkel om tot kostenbeheersing te komen. De VAS geeft de instellingen reeds de mogelijkheid om niet bestede middelen te reserveren. Vanzelfsprekend dienen aan de reservevorming grenzen te worden gesteld. Het betreft hier immers (nog) niet bestede algemene middelen. Conform artikel 18 van de VAS kan het College van Burgemeester en Wethouders ten aanzien van de vermogensontwikkeling dan ook nadere regels stellen.

Er dient onderscheid te worden gemaakt tussen de verschillende componenten van het vermogen van een instelling, te weten:

• *

  voorzieningen:

• *

  bestemmingsreserves:

• *

  algemene reserve.

Voorzieningen zijn reserves waar daadwerkelijke toekomstige verplichtingen tegenover staan. Te denken valt aan een "voorziening groot onderhoud" of een "voorziening wacht- geldverplichtingen'. Voorzieningen zijn geen onderwerp van bestemming van het resultaat, doch medebepalend voor het resultaat. Aan de vorming van voorzieningen moet een goede onderbouwing ten grondslag liggen. In het geval van een voorziening "groot onderhoud" kan dit een Meerjaren Onderhouds en/of Investeringsplan behelzen. De vorming van voorzieningen dient bovendien door middel van de jaarplanprocedure te worden goedgekeurd.

De bestemmingsreserve is voor een tevoren aangegeven doel bestemd of is dat deel van de reserve, dat gebruikt is ter financiering van investering in kapitaalgoederen. Ook deze reserve dient goed te worden toegelicht. Ook de vorming van bestemmingsreserves dient door middel van de jaarplanprocedure te worden goedgekeurd. De Algemene reserve (risicoreserve of egalisatiereserve) is dat deel van de reserve, dat niet belegd is in vaste activa en waar geen toekomstige verplichtingen of goedgekeurde bestedingen tegenover staan. De Algemene reserve kan snel liquide gemaakt worden en kan dus gebruikt worden voor het opvangen van tegenvallers in een bepaald jaar. De belangrijkste functie van de algemene reserve is de legalisatiefunctie. Deze reserve maakt het mogelijk eventueel tegenvallende resultaten op te vangen. Daarnaast heeft de algemene reserve een bufferfunctie. Deze functie maakt het mogelijk noodzakelijke aanpassingsprocessen niet schoksgewijs. maar geleidelijk te laten verlopen.

Voor het bepalen van de toegestane omvang van de Algemene reserve behoeven voorzieningen en bestemmingsreserves niet meegerekend te worden.

Voorgesteld wordt om de omvang van de Algemene reserve op de eindbalans van een bepaald boekjaar niet te laten uitstijgen boven 10% van het voor dat boekjaar toegekende budget (inclusief de structurele subsidies van derden). Tevens geldt de regel, dat de Algemene reserve niet belegd mag worden in materiële vaste activa.

Teneinde te voorkomen, dat op kunstmatige wijze de Algemene reserve onder de grens van 10% wordt gebracht, zijn zonder voorafgaande toestemming van de gemeente donaties aan steunstichtingen of andere rechtspersonen gelieerd aan de desbetreffende instelling niet toegestaan. Dergelijke donaties ontnemen bovendien het zicht op de besteding van het toegekende budget.

De instelling dient een sluitende begroting in te dienen. Indien gedurende het boekjaar een aanmerkelijke verschillen ontstaan of dreigen te ontstaan tussen de werkelijke uitgaven en inkomsten en de begrote uitgaven en inkomsten, dient de instelling het gemeentebestuur hiervan onverwijld mededeling doen onder vermelding van de oorzaak van de verschillen (exogeen/endogeen, structureel/incidenteel).

Indien de Algemene reserve (nog) niet voldoende van omvang is om een eventuele overschrijving van de begroting op te vangen, dan mag dit negatieve resultaat na verrekening met een eventuele Algemene reserve één jaar geactiveerd worden. Voorwaarde hierbij is, dat dit negatieve saldo van de Algemene reserve in één jaar wordt ingelopen. In de desbetreffende jaarrekening zal moeten worden aangegeven, hoe de instelling dit zal realiseren.

Legaten, donaties, sponsorgelden, et cetera, kunnen geheel door de instelling worden besteed. Voorzover aan deze bijdragen van derden geen specifieke bestedingseisen ten grondslag liggen moeten deze bijdragen worden aangewend voor dekking van eventuele overschrijvingen. Indien deze gelden gereserveerd worden dienen zij te worden beschouwd als onderdeel van de vrije reserve van 10%, tenzij specifieke bestedingseisen

zijn gesteld.

8. Tarieven

Het systeem van budgetfinanciering gaat uit van een grote mate van eigen verantwoordelijkheid met betrekking tot het realiseren van de afgesproken activiteiten binnen het overeengekomen budget. De hoofdregel voor de vaststelling van tarieven zou dan ook moeten zijn om de instellingen hierbij in beginsel vrij te laten. Dit echter onder de voorwaarde, dat ingegrepen kan worden zodra de in het jaarplan opgenomen tarieven strijdig zijn met hoofddoelstellingen van gemeentelijk beleid. Bijvoorbeeld, indien de hoogte van de tarieven de toegankelijkheid van kunstinstellingen ernstig zou belemmeren Voor burgers met een geringe financiële draagkracht.

Ook kunnen er uiteraard door het gemeentebestuur in enig jaar specifieke eisen aan de tarifering gesteld worden (bijvoorbeeld de 25% tariefsverhoging in het kader van de operatie Afweging in Breder Kader).

9. Overig

Zoals uit het bovenstaande blijkt, wordt het budget in principe beoordeeld aan de hand van outputgegevens. Een zekere mate van sturing op de volgende punten kan echter eveneens niet achterwege worden gelaten:

• -

  een beoordeling van de wijze, waarop de instelling duurzame activa beheerd (Meerjaren Onderhoudsplan, Meerjaren Investeringsplan):

• -

  speerpunten van gemeentelijk beleid (bijvoorbeeld sociale vernieuwing, kunsteducatie, jeugdbeleid, migranten, etcetera).