Beleidsnotitie Illegale Ingebruikname Gemeentegrond

Geldend van 03-03-2011 t/m heden

Intitulé

Beleidsnotitie Illegale Ingebruikname Gemeentegrond

Artikel 0 Dit artikel moet nog worden gesplitst

1. Inleiding

Door toezichthouders in de gemeente wordt met regelmaat geconstateerd dat gemeentelijke grond door derden in gebruik is genomen, zonder dat hiervoor een juridische titel aanwezig is in de vorm van een gebruiksovereenkomst of een koopovereenkomst.

Grond van de gemeente wordt dus zonder toestemming van de gemeente in gebruik genomen: er is sprake van (illegale) ingebruikname van gemeentegrond.

In een enkel geval zal dit misschien gebeuren zonder dat men er erg in heeft, doordat de perceelsgrenzen niet door het kadaster zijn uitgezet (te goeder trouw), maar vaker gebeurt het opzettelijk, met het oogmerk om gemeentelijke grond als ware het eigen bezit in gebruik te nemen (te kwader trouw).

Zodra de gemeente constateert dat een derde gemeentelijke grond in gebruik heeft genomen zonder daarvoor toestemming te hebben verkregen, zal zij iets moeten doen met deze kennis. Door verjaring kunnen door deze ingebruikname rechten ontstaan, waardoor de gemeente op termijn haar beschikkingsbevoegdheid over deze grond verliest. Op lange termijn kan dit erin resulteren dat de gemeente haar rechten met betrekking tot eigen grond niet meer kan effectueren. Door tijdsverloop wordt het bewust in gebruik nemen van gemeentelijke grond dus ‘beloond’.

Om de problematiek binnen onze organisatie op de kaart te zetten is het nodig beleid te formuleren, waarin onder andere aandacht zal worden besteed aan een bepaling/schatting van de omvang van de problematiek, een inschatting van de benodigde inzet aan tijd, een taakverdeling tussen de verschillende organisatieonderdelen (wie op welke moment welke taken oppakt), een plan voor de voorlichting naar de inwoners van de gemeente, etc..

2. Inventarisatie

Voor de opstelling van de notitie is het noodzakelijk een beeld te krijgen van de omvang van de problematiek. Om die reden is eerst een inventarisatie uitgevoerd van gevallen van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond.

Daartoe is aan de medewerkers van de buitendienst en de toezichthouders verzocht om alle gevallen waarin men twijfelt aan de grens tussen gemeentelijk eigendom en particulier eigendom dit door te geven, zodat kan worden uitgezocht of het een geval van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond betreft.

Uit deze inventarisatie zijn ongeveer 35 gevallen van illegale ingebruikname van gemeentelijke grond naar voren gekomen, maar waarschijnlijk is dit nog het topje van de ijsberg en zijn er nog (veel?) meer gevallen van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond.

Inmiddels is duidelijk geworden dat er zo’n 15 gevallen zijn waarin het (zeer) wenselijk om op te treden, bijvoorbeeld omdat er in strijd met gemaakte afspraken is gehandeld.

3. Aspecten van belang voor een aanpak van (illegale) ingebruikname

Illegale ingebruikname van gemeentelijke grond kan ook voor de dagelijkse praktijk van de gemeente grote gevolgen hebben.

Medio 2009 werd de gemeente onverwacht geconfronteerd met een kwestie van illegaal grondgebruik. Bij de overdracht van grond van de gemeente aan een projectontwikkelaar, bleek dat een gedeelte van de over te dragen grond door een derde in gebruik was genomen, waardoor de grond niet kon worden overgedragen.

Ook bij onderhoud van gemeentelijk groen, onderhoud aan kabels, straatverlichting kunnen soms de werkzaamheden niet worden uitgevoerd doordat particulieren of bedrijven gemeentelijke grond in gebruik hebben genomen en daarin allerlei zaken hebben geplaatst, bv. bedrijfsvoorraden.

In sommige gevallen worden zulke grote stukken gemeentelijke grond in gebruik genomen, dat het gezien de grote oppervlakte die in gebruik is genomen wenselijk is hierop te reageren.

In een bepaald geval is het gebruik in een eerdere fase aangevraagd, maar heeft de gemeente hier niet mee ingestemd. Vervolgens werd geconstateerd dat de grond toch in gebruik is genomen door de aanvrager.

Bovengenoemde gevallen maken duidelijk dat het om verschillende redenen gewenst is om op te treden tegen (illegale) ingebruikname: gemeentelijke grondverkoop wordt belemmerd, (grote) stukken grond worden aan het gemeentelijke grondbezit onttrokken, er wordt in strijd met eerder gemaakte afspraken gehandeld, kabels in gemeentelijke grond zijn niet meer toegankelijk, straatverlichting staat ‘ineens’ in een voortuin, etc..

De belangrijkste reden blijft echter dat het niet past om grond waarvan je geen eigenaar of huurder bent in gebruik te nemen.

Nieuwe gevallen

Als tijdens het toezicht en/of de uitvoering van werkzaamheden in de gemeente nieuwe gevallen van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond worden vastgesteld, dan is het zaak hier direct op te reageren.

Als het om een kwestie gaat die net is ontstaan, dan zal diegene die op de (illegale) ingebruikname wordt aangesproken doorgaans nog bereid zijn om de grond direct te ontruimen.

Maar als het om een kwestie gaat waarbij het gebruik al gedurende lange tijd heeft voortgeduurd, dan is niet onmogelijk dat die bereidheid er niet is en liggen mogelijk lange procedures in het verschiet.

Bij constatering van een recente ingebruikname is het dus zaak om snel te reageren, aangezien dit een vlot herstel in de gewenste toestand bevordert.

4. Verjaring

Voor de achtergrond bij dit onderwerp is enige kennis van verjaring in het civiele recht onontbeerlijk, omdat het aspect verjaring een belangrijke reden vormt voor de aanpak van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond.

Er zijn twee vormen van verjaring: verkrijgende verjaring en bevrijdende verjaring.

Door verkrijgende verjaring kan men door 10 jaar onafgebroken bezit de eigendom verkrijgen van een perceel grond, mits men te goeder trouw is. Als men niet te goeder trouw is kan hiervan geen sprake zijn.

Maar ook dan kan men uiteindelijk eigenaar worden van een perceel grond, namelijk doordat de gemeente geen rechtsvordering meer kan instellen om te kunnen beschikken over de gemeentelijke grond: dit wordt bevrijdende verjaring genoemd.

Termijnen

De termijn voor verkrijgende verjaring is 10 jaar onafgebroken bezit (te goeder trouw).

De termijn voor bevrijdende verjaring is 20 jaar.

De termijnen lijken weliswaar behoorlijk lang, maar met name bij kwesties die niet bekend zijn, is een periode van 10 jaar vaak al voor een groot gedeelte verstreken.

Stuiting van de verjaring

Om de verjaring te stuiten wordt doorgaans een zogenaamde stuitingsbrief verzonden. Dit is een brief waarin aan de gebruiker van de gemeentelijke grond wordt meegedeeld dat deze de grond van de gemeente illegaal in gebruik heeft en dat de gemeente aanspraak maakt op deze grond.

Op grond van artikel 3:16 en 3:17 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is dit echter niet voldoende. Er dient ook een eis te worden ingesteld dan wel een andere daad van rechtsvervolging, binnen 6 maanden nadat de stuitingsbrief is verzonden.

5. Standaard benadering (illegale) ingebruikname

In alle gevallen waarin het vermoeden bestaat dat er sprake is van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond wordt voorgesteld standaard een aantal stappen te nemen. Deze stappen staan hieronder vermeld en worden kort toegelicht.

  • 1.

    Vaststelling of er sprake is van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond

  • 2.

    Bepaling omvang (illegale) ingebruikname

  • 3.

    Bepaling start verjaringstermijn

  • 4.

    Registratie van het geval in een verjaringsregister

  • 5.

    Bepaling van de urgentie

  • 6.

    Bepaling van de te kiezen aanpak

  • 7.

    Inschatting tijdsbeslag en kosten

  • 8.

    Beslissing om geval op te pakken of niet

  • 1.

    Vaststelling of er sprake is van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond

Allereerst zal geverifieerd moeten worden of er sprake is van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond. Daarvoor zullen bijvoorbeeld de kadastrale gegevens geraadpleegd moeten worden. Bij deze verificatie dient ook te worden gecontroleerd of de betreffende grond is verhuurd of verhuurd gaat worden.

2.Bepaling omvang (illegale) ingebruikname

Voor de keuze van de aanpak zal ook de omvang van de (illegale) ingebruikname moeten worden bepaald. Daarvoor is het nodig de gegevens in het kadaster te raadplegen.

De bepaling van de omvang kan eerst globaal plaatsvinden. Als besloten wordt de kwestie aan te pakken kan een exacte meting plaatsvinden.

3.Bepaling start verjaringstermijn

In alle gevallen is het van belang dat informatie wordt verzameld over de start van de verjaringstermijn: met andere woorden wanneer is het (illegale) gebruik van de gemeentelijke grond precies begonnen?

Als dit met enige zekerheid is te bepalen, kan dit worden betrokken in de afweging of er direct wordt opgetreden of dat de kwestie later wordt opgepakt.

Maar in deze bepaling schuilt dus een risico: als de bepaling onjuist is, kan dit betekenen dat de termijn voor verjaring is verstreken!

Niet zelden valt helemaal niet met zekerheid vast te stellen wanneer de verjaringstermijn is gaan lopen. In een dergelijk geval zal dit dus aanleiding kunnen zijn om aan dit geval voorrang te geven, om te voorkomen dat de verjaringstermijn verstrijkt.

4.Registratie van het geval in een verjaringsregister

Als wordt vastgesteld dat er sprake is van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond, wordt de kwestie in ieder geval in een verjaringsregister opgenomen.

De bewaking van dit register met verjaringstermijnen is een verantwoordelijkheid van het team handhaving. Het team zorgt ervoor dat de termijnen niet worden overschreden en tijdig actie wordt ondernomen.

5.Bepaling van de urgentie

Voor de te kiezen aanpak is het in de eerste plaats van belang om te bekijken of gemeentelijk beleid mogelijk wordt gefrustreerd door het illegale gebruik van de gemeentelijke grond: een reden om een dergelijk geval direct op te pakken.

Verder kan bij recent ontstane gevallen de persoon die de grond illegaal in gebruik heeft genomen gemakkelijker tot herstel in de gewenste situatie worden bewogen, dan bij situaties waarin het (illegale) gebruik al gedurende jaren plaatsvindt. In de laatste gevallen kan het aanspreken van de persoon die de grond illegaal in gebruik heeft tot discussie en juridische procedures leiden.

6.Bepaling van de te kiezen aanpak

Op grond van een analyse van het geval wordt de te kiezen aanpak bepaald.

  • a.

    legalisering

  • b.

    handhaving

Bij de beoordeling van het geval zal ook bekeken moeten worden of de mogelijkheid tot legalisering bestaat (bv. verkoop van de grond) of dat voor een handhavende aanpak moet worden gekozen. Voor de vraag of het geval voor legalisering in aanmerking komt, kan een apart kader worden ontwikkeld, zodat het voor alle ingezetenen en de gemeente kenbaar is welke gevallen wel en welke gevallen niet voor legalisering in aanmerking komen.

Hierbij dient uiteraard rekening te worden gehouden met het onderscheid tussen de bestuursrechtelijke aanpak en de privaatrechtelijke aanpak.

Bij legalisering gaat het hier in eerste instantie om het privaatrechtelijk regelen van de kwestie, door bv. de grond in eigendom over te dragen.

Bij handhaving kan er sprake zijn van bestuursrechtelijk optreden of van privaatrechtelijk optreden. Afhankelijk van de situatie kan gekozen worden voor een bepaalde aanpak, al is de kans groot dat ook bij een bestuursrechtelijke aanpak het verjaringsaspect naar voren zal worden gebracht.

7.Inschatting tijdsbeslag en kosten

Als naar aanleiding van de beantwoording van de vorige vragen een beeld is verkregen kan globaal een inschatting worden gemaakt van het tijdsbeslag en van de kosten gemoeid met de afhandeling/oplossing van het geval. Deze kosten kunnen aanzienlijk zijn bij civielrechtelijke procedures.

8.Beslissing om geval op te pakken of niet

Naar aanleiding van de bovengenoemde punten kan vervolgens de beslissing worden genomen om het geval op te pakken of niet.

Deze beslissing wordt bij de informatie in het verjaringsregister gevoegd.

Als besloten wordt het geval niet op te pakken wordt de zaak afgesloten of er wordt een rappeldatum aan het geval toegevoegd, zodat op een later tijdstip het geval nogmaals kan worden beoordeeld.

In het handhavingsprogramma zal worden aangegeven hoeveel gevallen zullen worden opgepakt.

Aanvullende toelichting

Ad 1. en 2. Bepaling (illegale) ingebruikname en omvang

Het kadaster kan worden geraadpleegd voor de exacte grenzen van de percelen, om zodoende te bepalen of er sprake is van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond en om de omvang daarvan te bepalen.

In eerste instantie kan worden volstaan met een globale schatting van de (illegaal) in gebruik genomen grond. Als het geval wordt opgepakt kan indien nodig worden besloten tot een meting door het kadaster en het laten uitzetten van de perceelsgrenzen door het kadaster.

Ad 3. Bepaling start verjaringstermijn

Voor de bepaling van de start van de verjaringstermijn kan ondermeer gebruik worden gemaakt van luchtfoto’s. Ook verklaringen van derden kunnen een rol spelen bij deze bepaling. Door inlichtingen in te winnen bij omwonenden kan niet zelden ook een goed beeld worden verkregen van de periode waarin de (illegale) ingebruikname heeft plaatsgevonden. Verder kan mogelijk een beroep worden gedaan op kennis van medewerkers (bv. toezichthouders) van de gemeente.

Daarnaast zullen de kadastrale gegevens moeten worden geraadpleegd. De provincie beschikt ook over luchtfoto’s die voor het bepalen van de periode van ontstaan van het illegale grondgebruik kunnen worden gebruikt.

Ad 4. Registratie van het geval in een verjaringsregister

Zoals hierboven staat vermeld is het noodzakelijk alle gevallen in een verjaringsregister op te nemen. Dit register moet worden bijgehouden door het team handhaving en dit team is verantwoordelijk voor eventuele rappelverzoeken die uit dit register naar voren komen.

Ad 5. Bepaling van de urgentie

Bij de bepaling van de urgentie kunnen de hieronder genoemde punten worden betrokken.

a. bestaande gevallen die problemen geven bij de uitvoering

Bij deze kwesties is er sprake van illegaal grondgebruik en levert dit problemen op bij de uitvoering van werkzaamheden, etc. door de gemeente, bijvoorbeeld doordat een bepaald stuk grond niet kan worden overgedragen aan een derde doordat een ander een gedeelte van deze grond illegaal in gebruik heeft genomen, doordat de gemeente gehinderd wordt bij het uitvoeren van onderhoud, doordat leidingen in gemeentegrond zijn gelegen die daardoor niet meer toegankelijk zijn.

b. nieuwe gevallen

Bij de uitvoering van toezicht, etc. komt de gemeente er achter dat er illegaal grond in gebruik is genomen en dat het geval (zeer) recent is ontstaan. Bij dergelijke gevallen is de veroorzaker meestal nog goed op zijn gedrag aan te spreken en kan het geval doorgaans zonder verdere procedures worden opgelost en ook moet voorkomen worden dat het aantal gevallen van illegaal grondgebruik verder toeneemt.

c. de omvang van de in gebruik genomen grond

De hoeveelheid grond die in gebruik is genomen is ook van belang voor de bepaling van de urgentie. Als er grote oppervlaktes in gebruik zijn genomen, dan is dit reden om eerder actie te ondernemen. Met andere woorden: hoe groter de illegaal in gebruik genomen oppervlakte is, des te groter ook de urgentie om dit geval op te pakken.

d. de termijn voor verjaring

Door het verstrijken van verjaringstermijnen verliest de gemeente de beschikkings-bevoegdheid over de grond.

Als de eigenaar te goeder trouw is de termijn voor verkrijgende verjaring 10 jaar onafgebroken bezit. Na verloop van deze termijn is de bezitter eigenaar geworden van de grond. De periode van 10 jaar is sneller voorbij dan men denkt, omdat illegaal grondgebruik vaak niet bekend is bij de gemeente en om die reden vaak al vele jaren zijn verstreken.

Is de eigenaar niet te goeder trouw, dan bedraagt de verjaringstermijn 20 jaar.

e. te kwader trouw handelen

In sommige gevallen is door de eigenaar van het naastgelegen perceel in het verleden al een verzoek ingediend om de grond te mogen gebruiken, dan wel te mogen overnemen, maar is dit geweigerd door de gemeente.

In bepaalde gevallen is gebleken dat deze persoon ondanks deze weigering de grond toch in gebruik heeft genomen. In een dergelijk geval is er sprake van het onrechtmatig in gebruik nemen van gemeentelijke grond.

Ad 6. Bepaling van de te kiezen aanpak

Bij het bepalen van de te kiezen aanpak zal als eerste naar de mogelijkheid tot legalisering worden gekeken en vervolgens naar de mogelijkheden tot handhaving.

Legalisering – 3 opties

Bij legalisering zijn er een drietal opties mogelijk:

  • a.

    de grond om niet overdragen

  • b.

    de grond tegen betaling overdragen

  • c.

    de grond tegen tekening van een bruikleenoverkomst in gebruik geven

Handhaving – 2 opties

Bij handhaving zijn er een tweetal opties:

  • a.

    bestuursrechtelijke handhaving

  • b.

    privaatrechtelijke handhaving

Legalisering

Kleine stukjes openbaar groen (snippergroen)

In het ‘Groenstruktuurplan’ van februari 1993 wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op het afstoten van kleine stukjes openbaar groen.

Het beleid als neergelegd in dit ‘Groenstruktuurplan’ is in de tussentijd aangepast als gevolg van een motie van de gemeenteraad van 24 juni 2003, de behandeling van het raadsvoorstel in de raadsvergadering van 26 februari 2004 en de daarop ingediende motie. De reactie van het college op deze motie is in de raadsvergadering van 25 november 2004 behandeld.

Waar er sprake is van snippergroen, dat wil zeggen kleine stukjes openbaar groen, kan dit in eigendom worden overgedragen aan de gebruiker in kwestie.

Het is de vraag of de gebruiker bereid is aan legalisering mee te werken. Soms is deze bereidheid niet aanwezig. In dat geval zal een beslissing moeten worden genomen of het handhavende traject zal worden ingezet.

In alle gevallen kost handhaving geld. Dit aspect kan eventueel betrokken worden in de totaalafweging.

Handhaving

Bij de keuze voor een handhavende aanpak kan bekeken worden of een bestuursrechtelijke aanpak tot de mogelijkheden behoort of dat de zaak civielrechtelijk zal moeten worden opgepakt.

Bestuursrechtelijke handhaving

De gemeente Alkmaar heeft met succes (illegaal) grondgebruik aangepakt via de bestuursrechtelijke weg.

Daarbij is aangehaakt aan de uitleg van het begrip ‘weg’ in artikel 1.1 sub a van de Algemene Plaatselijke Verordening juncto artikel 2.1.5.1a van de Algemene Plaatselijke Verordening.

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen

Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen

In deze verordening wordt verstaan dan wel mede verstaan onder:

  • a.

    Weg:

    • 1.

      de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen;

2. de al dan niet met enige beperking voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen;

  • 3.

    de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn;

  • 4.

    andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.

Paragraaf 5 Bruikbaarheid van de weg

Artikel 2.1.5.1a Vergunning voor het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg in strijd met de publieke functie van de weg.

  • 1.

    Het is verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.

  • 2.

    Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:

    • a.

      indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;

    • b.

      indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;

    • c.

      in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in de uitspraak van 30 juli 2008 uitgesproken dat deze uitleg van artikel 1.1 sub a APV juncto artikel 2.1.5.1 APV mogelijk is.

Ook in onze gemeente is in de Algemene Plaatselijke Verordening het begrip weg zodanig breed gedefinieerd dat het in principe mogelijk is de bestuursrechtelijke aanpak te hanteren.

Privaatrechtelijke handhaving

Als een civielrechtelijke aanpak nodig blijkt te zijn, dan zal ook externe juridische ondersteuning moeten worden gezocht (advocaat/procureur). De kosten voor externe juridische ondersteuning kunnen aanzienlijk zijn. In dat geval zal vooraf een inschatting van de te verwachten juridische kosten gemaakt kunnen worden.

6. Algemene punten bij aanpak (illegale) ingebruikname gemeentelijke grond

Ten aanzien van de aanpak van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond zijn er nog een aantal punten van belang.

1. Inventarisatie van gevallen (illegale) ingebruikname gemeentegrond

Om zicht te krijgen op de omvang van de problematiek heeft eerst een globale inventarisatie plaatsgevonden. Hieruit zijn een aantal gevallen naar voren gekomen.

Daarnaast hebben toezichthouders en andere medewerkers de taak om in het kader van de oog- en oorfunctie voortdurend alert te zijn op (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond en dit te melden als zij een geval van (illegale) ingebruikname geconstateerd denken te hebben.

2. Keuze incidentenaanpak of gefaseerde totaal-aanpak of combinatie van beiden

Ten aanzien van de keuze van de aanpak is nog een punt van belang, namelijk de beantwoording van de vraag of er per incident worden opgetreden of dat er gekozen wordt voor een gefaseerde-totaalaanpak of een combinatie van beide benaderingen.

In de gemeente Alkmaar is omwille van het begrip bij de burger voor de aanpak van (illegaal) gebruik van gemeentegrond gekozen voor een wijkgerichte aanpak. Het (illegaal) gebruik van gemeentegrond werd stelselmatig – per wijk – aangepakt. Hierdoor worden de bekende ‘waarom-ik-wel-en-hij-niet’-discussies voorkomen.

Deze aanpak gaat gepaard met heldere, duidelijke voorlichting, waarin het publieke belang van deze aanpak wordt toegelicht. Door deze totaal-aanpak werd het aantal ‘tegenstrubbelaars’ tot een minimum beperkt.

Los van de gekozen benadering is het daarom raadzaam alvorens daadwerkelijk tot het aanpakken van gevallen wordt besloten het publiek van het gemeentelijke standpunt op de hoogte te stellen.

In de situatie van de gemeente Tytsjerksteradiel ligt een totaal-aanpak gezien de beschikbare capaciteit minder voor de hand. De geconstateerde gevallen zullen binnen de bestaande beschikbare capaciteit moeten worden ingepland. Geadviseerd wordt om per jaar een doelstelling te formuleren voor wat betreft het aantal gevallen dat zal worden opgepakt.

Bij een dergelijke aanpak past een prioritering, die op grond van een beoordelingskader zal worden bepaald.

De afwegingspunten die voor dit afwegingskader van belang zijn staan verdeeld over verschillende punten vermeld in deze notitie. Omwille van de duidelijkheid is dit afwegingskader in een aparte bijlage opgenomen.

3. Keuze om geval aan te pakken of niet: afweging op basis van beoordelingskader

De keuze om een geval aan te pakken is van diverse factoren afhankelijk. Na het verzamelen van alle relevante gegevens dient een beslissing te worden genomen of een specifiek geval van (illegale) ingebruikname wel of niet zal worden aangepakt.

Onder ‘5. Standaard benadering (illegale) ingebruikname’ zijn diverse aspecten benoemd die deel uit kunnen maken van dit beoordelingskader.

Hieronder worden deze punten nog even kort vermeld. Deze punten vormen het beoordelingskader voor de beslissing om een geval wel of niet aan te pakken.

Hieronder staan punten die een rol kunnen spelen bij deze weging:

  • a.

    Wordt gemeentelijk beleid geschaad door de illegale ingebruikname van de grond?

    • -

      Onderhoud gemeentelijk groen;

    • -

      Verkoop gemeentelijke grond;

    • -

      Aanblik openbare ruimte;

    • -

      Toegankelijkheid van ondergrondse leidingen.

  • b.

    Is het geval (zeer) recent ontstaan?

  • c.

    Wat is de omvang van het (illegale) grondgebruik (snippergroen of groter oppervlak)?

  • d.

    Is er sprake van verjaring of het verloop van een verjaringstermijn?

  • e.

    Is de grond ondanks een eerdere weigering van de gemeente om de grond in gebruik te geven / in eigendom over te dragen toch in gebruik genomen?

  • f.

    Kan het (illegale) gebruik van de grond op eenvoudige wijze gelegaliseerd worden?

  • g.

    Kan een handhavende aanpak succesvol zijn?

  • h.

    Wat is het geschatte tijdsbeslag en de kosten gemoeid met de aanpak?

    • -

      Wil de eigenaar meewerken aan legalisering?

    • -

      Moet er gehandhaafd worden?

7. Advies aanpak (illegale) ingebruikname gemeentelijke grond

Naar aanleiding van het bovenstaande is hieronder een advies geformuleerd voor de aanpak van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond.

  • 1.

    Voortdurende inventarisatie van mogelijke gevallen

  • 2.

    Verjaringsregister instellen en bijhouden

  • 3.

    Standaardbenadering hanteren voor ieder geval dat wordt geconstateerd

  • 4.

    Keuze om geval aan te pakken of niet: afweging op basis van beoordelingskader

  • 5.

    Legalisering alleen door eigendomsoverdracht

  • 6.

    Inplannen in de reguliere planning

  • 7.

    Indien nodig nadere advisering college van B&W

  • 8.

    Voorlichting aan publiek over beleidsvoornemen, etc.

  • 9.

    Monitoring van de gekozen aanpak en zo nodig aanpassing van beleid

  • Ad 1.

    Voortdurende inventarisatie van mogelijke gevallen

Het illegaal in gebruik nemen van gemeentelijke grond is iets dat voortdurend plaatsvindt. Om die reden is het nodig om dit punt voortdurend in de aandacht van de gemeentelijke toezichthouders en medewerkers van de buitendienst te houden. Zij zijn de ogen en oren van de gemeente en zullen waarschijnlijk als eerste constateren dat er zaken niet in orde zijn

Advies:

(Illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond een voortdurend punt van aandacht maken voor de gemeentelijke toezichthouders en met regelmaat op het werkoverleg bij de medewerkers van de buitendienst naar voren brengen.

Ad 2.Verjaringsregister instellen en bijhouden

Om zicht te houden op de bekende gevallen van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond is het nuttig en noodzakelijk om een register bij te houden.

Dit register kan het beste bij het team handhaving worden bijgehouden, aangezien daar de toezichtstaken van de gemeente zijn ondergebracht.

Advies:

Een verjaringsregister instellen en dit door het team handhaving laten bijhouden.

Ad 3.Standaardbenadering hanteren voor ieder geval dat wordt geconstateerd

Om systematisch te werken wordt geadviseerd om de onder punt 5 genoemde standaardbenadering bij iedere constatering van een geval van (illegale) ingebruikname van gemeentelijke grond te hanteren.

Advies:

Bij alle constateringen de onder punt 5 genoemde standaardbenadering hanteren.

Ad 4.Keuze om geval aan te pakken of niet: afweging op basis van beoordelingskader

De keuze om een geval wel of niet aan te pakken dient bij voorkeur plaats te vinden op grond van een vaststaand beoordelingskader. Bij ‘6. Algemene punten bij aanpak (illegale) ingebruikname gemeentelijke grond’ is onder ‘3. Keuze om geval aan te pakken of niet: afweging op basis van beoordelingskader’ aangegeven hoe deze weging plaats zou kunnen vinden.

Advies:

Bij de keuze om een geval aan te pakken of niet deze afweging plaats laten vinden aan de hand van het beoordelingskader onder 3 van punt 6.

Ad 5.Legalisering alleen door eigendomsoverdracht

Gezien de nadelen die kleven aan bruikleenovereenkomsten wordt geadviseerd om legalisering in principe alleen door eigendomsoverdracht te laten plaatsvinden en daarvoor geen bruikleenovereenkomsten af te sluiten.

Advies:

Bij legalisering dit doen door de grond in eigendom over te dragen.

Ad 6.Inplannen in de reguliere planning

De aanpak van illegaal ingebruikgenomen grond kan veel tijd vergen. Het zal van geval tot geval verschillen hoeveel tijd gemoeid is met de afhandeling van het geval.

Het advies is om gezien de beschikbare capaciteit en financiën om deze kwesties in de reguliere planning in te plannen (handhavingsprogramma en afdelingsplan juridisch medewerkers).

Op basis van het onder Ad 4 genoemde beoordelingskader kan jaarlijks een aantal gevallen worden geselecteerd, waarbij rekening wordt gehouden met de beschikbare capaciteit.

Als er meer gevallen moeten worden opgepakt dan er capaciteit beschikbaar is, dient het college hierover te worden geadviseerd.

Advies:

De aanpak van illegaal in gebruik genomen grond inplannen in de reguliere planning.

Ad 7.Indien nodig nadere advisering college van B&W

Bij de aanpak van illegale ingebruikname van gemeentegrond is het niet op voorhand te zeggen hoe kwesties zich zullen ontwikkelen.

Om die reden zal bij ingewikkelde kwesties het college over de zaak geadviseerd dienen te worden.

De beslissing om een kwestie aan het college voor te leggen kan ondermeer zijn gelegen in:

  • a.

    het Mandateringsbesluit (bevoegdheidsvragen);

  • b.

    de bij de zaak betrokken belangen;

  • c.

    de in te zetten financiële middelen;

  • d.

    afwegingen omtrent legalisering of handhaving;

  • e.

    etc..

Advies:

Bij ingewikkelde kwesties wordt het college geadviseerd over het te nemen besluit.

Ad 8.Voorlichting aan publiek over beleidsvoornemen, etc.

Nadat het college een besluit heeft genomen over de aanpak van illegale ingebruikname van gemeentelijke grond is het raadzaam de inwoners van de gemeente van dit beleid op de hoogte te stellen.

Het verdient aanbeveling om af en toe in de berichtgeving van de gemeente aandacht te besteden aan illegaal grondgebruik en de aanpak (bestrijding) hiervan.

In de voorlichting kan eventueel ook aandacht worden besteed aan de resultaten van dit beleid (geen gevallen noemen, wel globaal aangeven wat is gerealiseerd).

Advies:

De inwoners van de gemeente Tytsjerksteradiel op de hoogte stellen van het beleid met betrekking tot illegale ingebruikname van gemeentelijke grond en deze voorlichting met enige regelmaat herhalen. Daarin eventueel globaal aangeven wat de resultaten zijn van dit beleid.

Ad 9.Monitoring van de gekozen aanpak en zonodig aanpassing van beleid

Bij de uitvoering van het beleid zal pas blijken hoe er in de praktijk wordt gereageerd op aanschrijvingen aan burgers van de gemeente over illegaal grondgebruik. Daarom is het zaak om de uitvoering van dit beleid in de praktijk goed te monitoren.

Daarnaast zullen er ongetwijfeld vragen aan de orde komen die niet of onvoldoende door deze beleidsnotitie worden beantwoord.

Ook om die reden is het zaak het beleid tijdens de uitvoering te monitoren.

Indien de genoemde monitoring daartoe aanleiding geeft kan het beleid worden aangepast en zal het college daarover worden geadviseerd.

Advies:

Het beleid met betrekking tot illegale ingebruikname van gemeentelijke grond tijdens de uitvoering monitoren en indien nodig het college adviseren over aanpassing van dit beleid. Deze advisering kan in het handhavingsprogramma plaatsvinden nadat het beleid 1 jaar in werking is geweest.

Bijlage 1. Legalisering van (illegaal) in gebruik genomen grond

1. Afwegingskader legalisering

Bij legalisering wordt in dit geval bedoeld het regelen van een voor de gemeente aanvaardbare wijze van gebruik van gemeentelijke grond door een gebruiker.

Of legalisering tot de mogelijkheden behoort is dus afhankelijk van de beantwoording van de vraag of het gebruik van gemeentelijke grond door een derde op een voor de gemeente aanvaardbare wijze is te regelen.

Bij de beantwoording van deze vraag kunnen een aantal punten een rol spelen in de afweging die gemaakt moet worden.

  • a.

    de omvang (oppervlakte) van de in gebruik genomen grond

  • b.

    is de grond te goeder trouw of te kwader trouw in gebruik genomen

  • c.

    de duur van de ingebruikname

  • d.

    bereidheid van de gebruiker om mee te werken aan legalisering

Ad a. De omvang (oppervlakte) van de in gebruik genomen grond

In het ‘Groenstruktuurplan’ van februari 1993 wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op het afstoten van kleine stukjes openbaar groen.

Het beleid als neergelegd in dit ‘Groenstruktuurplan’ is in de tussentijd aangepast als gevolg van een motie van de gemeenteraad van 24 juni 2003, de behandeling van het raadsvoorstel in de raadsvergadering van 26 februari 2004 en de daarop ingediende motie. De reactie van het college op deze motie is in de raadsvergadering van 25 november 2004 behandeld.

Waar er sprake is van snippergroen kan dit in eigendom worden overgedragen aan de gebruiker in kwestie.

Als het gaat om een in oppervlakte groot stuk grond zal dit in principe niet in eigendom worden overgedragen. Als men toch een groot stuk (illegaal) in gebruik genomen grond wenst over te nemen, zal eerst een verzoek hiertoe aan het college dienen te worden gericht. Daarna kan advisering aan het college plaatsvinden naar aanleiding van dit verzoek.

Ad b. Is de grond ‘te kwader trouw’ of ‘te goeder trouw’ in gebruik genomen

Het antwoord op deze vraag zal mede de opstelling van de gemeente met betrekking tot de illegaal in gebruik genomen grond bepalen.

Het is echter lastig om te bepalen of een stuk(je) grond ‘te kwader trouw’ of ‘te goeder trouw’ in gebruik is genomen. Eigenlijk is het beter om een onderscheid te maken tussen gevallen waarin men had kunnen weten dat men geen eigenaar was van de grond en gevallen waarin het begrijpelijk is dat men dat niet heeft geweten. Ook de vraag of degene iets kan worden verweten met betrekking tot de informatie-inwinning is daarbij van belang.

Hieronder staan een aantal punten die bij de beoordeling van dit aspect een rol kunnen spelen:

  • a.

    Als grond recentelijk in gebruik is genomen had men bij het kadaster kunnen nagaan wie eigenaar is van de betreffende grond. In een dergelijk geval had men kunnen weten dat men geen eigenaar is.

  • b.

    Als naastgelegen grond recentelijk is gekocht had men eveneens bij het kadaster kunnen nagaan wat de grenzen zijn van het gekochte perceel. Ook in dit geval had men kunnen weten dat men geen eigenaar is.

  • c.

    Als de naastgelegen grond logisch aansluit op het perceel en qua aanblik past in het beeld dat op grond van de kadastrale gegevens kan worden verkregen (zonder nameting), dan is er mogelijk sprake van een situatie waarin de eigenaar te goeder trouw is.

Per geval zal op dit punt een afweging gemaakt moeten worden. Er zijn voldoende mogelijkheden voor een eigenaar om de eigendom van een stuk grond te verifiëren. Om die reden zal goede trouw niet te snel hoeven te worden aangenomen.

Ad c. de duur van de ingebruikname

Als een situatie al gedurende vele jaren bestaat kan dit een reden zijn om eerder over te gaan tot legalisering van dit geval, tenzij het hier om een in grootte omvangrijk stuk grond gaat.

In dat laatste geval zal dit in principe niet in eigendom worden overgedragen en is de beleidslijn als vermeld onder ad b. van toepassing.

Ad d. bereidheid van de gebruiker om mee te werken aan legalisering

Het is de vraag of de gebruiker bereid is aan legalisering mee te werken. Soms is deze bereidheid niet aanwezig. In dat geval zal een beslissing moeten worden genomen of het handhavende traject zal worden ingezet.

In alle gevallen kost handhaving geld. Dit aspect kan eventueel betrokken worden in de totaalafweging.

2. Opties bij legalisering

Als met instemming van de gebruiker besloten is tot legalisatie zijn er een drietal opties mogelijk:

  • a.

    de grond tegen betaling overdragen

  • b.

    de grond om niet overdragen

  • c.

    de grond tegen tekening van een bruikleenoverkomst in gebruik geven

Ad a. de grond tegen betaling overdragen

In het verleden is ten aanzien van ‘snippergroen’ besloten dit tegen betaling over te dragen. Dit de standaardlijn voor overdracht van eigendom van grond.

Het gehanteerde tarief zal overeenkomstig het in het verleden vastgestelde beleid te zijn. Eventueel kan het college verzoeken om haar te adviseren over aanpassing van deze tarieven.

Ad b. de grond om niet overdragen

Als er sprake is van verjaring kan de gemeente geen rechten meer doen gelden ten aanzien van het betreffende grondgedeelte. In dat geval kan besloten worden om de situatie dan ook maar overeenkomstig het daadwerkelijke gebruik te regelen en de grond dus in eigendom over te dragen. Aangezien hier kosten aan verbonden zijn, ligt het voor de hand de gebruiker deze kosten te laten dragen. Als deze hier niet toe bereid is, dan wordt de grond niet in eigendom overgedragen.

Ad c. de grond tegen tekening van een bruikleenoverkomst in gebruik geven

In principe is dit geen gewenste vorm voor het gebruiken van gemeentelijke grond, aangezien bij overdracht van het onroerend goed – waarbij het in gebruik genomen stuk grond is gelegen – moet worden geregeld dat de nieuwe eigenaar weet dat hij geen eigenaar is van de in gebruik gegeven grond. Een nieuwe eigenaar van deze grond is namelijk niet automatisch gebonden aan de getekende bruikleenovereenkomst.

Wordt de bruikleenovereenkomst niet goed geregeld, dan kan er namelijk opnieuw een verjaringssituatie ontstaan … !

Het advies is dan ook om geen bruikleenovereenkomsten aan te gaan.

Bijlage 2. Handhaving met betrekking tot (illegaal) in gebruik genomen grond

Afweging van de bij het handhavingsbesluit betrokken belangen

Als na beoordeling van de kwestie duidelijk wordt dat een bepaald geval niet gelegaliseerd kan / gaat worden, dan ligt het voor de hand om over te gaan tot handhaving.

Bij het nemen van een handhavingsbesluit zullen de betrokken belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen. Bij deze afweging zal ook het belang van de gebruiker van de grond moeten worden meegewogen.

Ten aanzien van deze weging wordt voorgesteld de onderstaande afweging te maken met betrekking tot het belang van de gebruiker bij voortzetting van het gebruik.

Weging van het belang van de gebruiker (bij voortzetting van het gebruik)

Slechts in uitzonderlijke gevallen zal het belang van de gebruiker om het (illegale) gebruik van gemeentelijke grond voort te zetten een reden kunnen zijn om af te zien van handhavend optreden.

Bij uitzonderlijke gevallen kan het bijvoorbeeld gaan om gevallen waarin het belang bij voortzetting van de (illegale) situatie ‘een hoger doel’ dient.

Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan gebruik van de gemeentelijke grond voor een parkeerplaats voor een invalide, gebruik van de grond door een gebouwtje voor een invalide, etc.

Het betreffen hier fictieve voorbeelden die dienen om aan te geven dat het belang bij voortzetting van het gebruik een noodzaak van zwaarwegende aard moet hebben, wil dit belang zwaarder kunnen wegen dan het belang tot handhaving door de gemeente.

Uiteraard blijft de verplichting op grond van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing om ieder besluit van een deugdelijke motivering te voorzien (artikel 3:46 Algemene wet bestuursrecht).