Besluit van gedeputeerde staten van Utrecht van 19 december 2006, nr. 2006CGC000965i, houdende vaststelling van een beleidslijn in het kader van de Wet BIBOB, 'beleidslijn milieu provincie Utrecht' (Beleidslijn BIBOB t.a.v. milieuvergunningen).

1. Inleiding

Op 1 juni 2003 is de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur(Wet BIBOB) in werking getreden. Deze wet biedt gemeenten, provincies en andere bestuursorganen een mogelijkheid om gebruik te maken van een extra weigerings- en intrekkingsgrond bij het verlenen van vergunningen, subsidies of overheidsopdrachten wanneer het gevaar bestaat dat daarmee strafbare feiten gepleegd zullen worden of dat uit strafbare feiten verkregen geld benut zal worden.

De Wet BIBOB geeft bestuursorganen een instrument in handen dat is bedoeld als aanvulling op de reeds bestaande mogelijkheden om een vergunning te weigeren of in te trekken.

Het bestuursorgaan dient dus eerst te onderzoeken of dit mogelijk is. Wanneer het bestuursorgaan onvoldoende bewijs heeft, maar toch het vermoeden bestaat dat er iets niet in orde is kan het bestuursorgaan een advies vragen aan het bureau BIBOB bij het ministerie vanJustitie. Dit bureau heeft toegang tot justitiële registers etc.- zogenaamde gesloten bronnen-en stelt op aanvraag van het bestuursorgaan een onderzoek in naar de integriteit van deaanvrager. Op basis van dit advies kan het bestuursorgaan aldus besluiten een vergunning te weigeren of in te trekken omdat er een gevaar is dat daarmee strafbare feiten gepleegd zullen worden of dat uit strafbare feiten gekregen geld benut zal worden.

2. Toepassing Wet BIBOB op de provinciale taken

De wetgever heeft ervoor gekozen niet alle overheidsbeschikkingen onder het bereik van deWet BIBOB te brengen. Onder het bereik van de wet zijn gebracht: vergunningen, subsidies en aan te besteden overheidsopdrachten. De wet geldt voor een beperkt aantal soorten vergunningen en een beperkt aantal sectoren of branches. Deze vergunningen, sectoren en branches zijn genoemd in de wet of in het bij de wet behorend Besluit BIBOB.

Voor de subsidies geldt dat in de subsidieregeling zelf moet zijn opgenomen, dat op de aanvraag van de subsidie de Wet BIBOB van toepassing is. De Wet BIBOB geeft hiervoor geen limitatieve opsomming.

De Wet BIBOB is tevens van toepassing bij aan te besteden overheidsopdrachten, voor zover het gaat om de sectoren ICT, milieu en bouw.

3. Wet BIBOB en milieuvergunningen

Binnen het taakveld van de provincie is de Wet BIBOB van toepassing verklaard op vergunningen in de zin van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer (Wm).

De vergunningsplicht geldt niet voor inrichtingen die bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) krachtens artikel 8.40 Wm zijn aangewezen. De Wet BIBOB is dan ook niet van toepassing op bedrijven die onder deze algemene regels vallen. Verder is de Wet BIBOB niet van toepassing op veranderingen van inrichtingen die met een melding kunnen worden gerealiseerd en in gedoogsituaties.

De afgelopen jaren is in ruime mate onderzoek gedaan naar de mogelijkheden van criminaliteit binnen de milieubranche. Zowel uit verschillende onderzoeken van bijvoorbeeld de “Commissie van Traa”, het onderzoek “Schijn bedriegt” en overige onderzoeken door het Wetenschappelijk onderzoeks- en documentatiecentrum van Justitie (WODC) en Politie alsmede uit enkele grote strafzaken (TCR), blijkt dat het werkveld milieu gevoelig is voor criminele handelingen.

Dit kan variëren van het overtreden van milieuregels, een combinatie van overtredingen van milieuregels en commune delicten, tot het gebruiken van bedrijven als dekmantel voor criminele handelingen. In het verlengde hiervan is het dus noodzakelijk dat de provincie desgewenst het BIBOB instrumentarium kan inzetten binnen het werkveld milieu.

4. Voorwaarden voor toepassing Wet BIBOB

Voordat de Wet BIBOB kan worden toegepast , is het gewenst een beleidslijn vast te stellen en dienen organisatorische aspecten binnen de provinciale organisatie geregeld te worden.

4.1 Beleidslijn

Vanwege de grote mate van bestuurlijke keuzevrijheid bij de toepassing van de Wet BIBOBverdient het de voorkeur dat de toepassing gebeurt op basis van een beleidslijn, waarin wordtaangegeven op welke wijze deze wet toegepast zal worden. Dit schept duidelijkheid naar deburgers en ondernemingen die potentieel aan een BIBOB-onderzoek kunnen worden onderworpen.Bovendien schept het een helder kader voor de toetsing door de democratischecontroleorganen van de door het bestuur in een concreet geval genomen beslissing. Metname de afweging om tot een BIBOB-onderzoek over te gaan, dient - juist met het oog op hetingrijpende karakter van het instrument - weloverwogen en met inachtneming van de beginselenvan behoorlijk bestuur te worden genomen. Daarbij spelen proportionaliteit, subsidiariteit,rechtszekerheid en rechtsgelijkheid een belangrijke rol.

4.2 Organisatorische aspecten

Naast het inhoudelijke beleid moet er binnen de provinciale organisatie voor toepassing vanhet BIBOB instrumentarium ook op organisatorisch niveau een en ander geregeld worden.Zo is de verkregen BIBOB informatie vertrouwelijk en dient eenieder die met deze informatiein aanraking komt ervan doordrongen te zijn dat diegene wettelijk verplicht is tot geheimhoudingdaarvan. Het bestuursorgaan is bevoegd BIBOB adviezen aan te vragen bij het bureauBIBOB en het is voor de slagvaardigheid van belang dat deze bevoegdheid gemandateerdwordt. Uiteindelijk beslissen Gedeputeerde Staten of een vergunning mede op basis van eenBIBOB advies wordt geweigerd of ingetrokken dan wel alsnog verleend wordt. Voor een gerichte en strategische inzet van het BIBOB instrumentarium is de inrichting vaneen provinciaal BIBOB-coördinatiepunt gewenst.

Naast de bestaande samenwerkingsafspraken met het Openbaar Ministerie moeten erafspraken gemaakt worden over de invulling van de zogeheten tipfunctie van de Officier vanJustitie. Deze tipfunctie geeft de Officier van Justitie de mogelijkheid het bestuursorgaan teadviseren om een advies aan te vragen. Het belang van een dergelijk overleg is er bijvoorbeeldin gelegen dat op deze manier zeker wordt gesteld dat door een BIBOB procedure geenstrafrechtelijk onderzoek doorkruist wordt.BIBOB adviezen zijn twee jaar bruikbaar en dienen in een zogenaamd vertrouwelijk archiefbewaard te worden.

Opzet

In onderstaande beleidslijn wordt allereerst aangegeven op welke wijze de Wet BIBOB ingezet zal worden alsmede wanneer standaard een BIBOB-intake plaats zal vinden.Daarna wordt ingegaan op de vergunningen in het kader van deze beleidslijn en in welk geval de provincie zal over gaan tot het aanvragen van advies bij het bureau BIBOB. Vervolgens zal nader ingegaan worden op de evaluatie van het BIBOB instrumentarium en de communicatie over de Wet BIBOB.

1. BIBOB procedure

Op basis van de Wet BIBOB beschikt het bestuursorgaan over een extra weigerings- en intrekkingsgrond voor een milieuvergunning. Artikel 3 van de Wet BIBOB bepaalt dat een bestuursorgaan een beschikking (vergunning) kan weigeren of intrekken als er sprake is vaneen ernstig gevaar dat de beschikking gebruikt zal worden voor het benutten van voordelen uit strafbare feiten, het plegen van strafbare feiten of het vermoeden bestaat dat voor het verkrijgen van de beschikking strafbare feiten zijn gepleegd.In het kader van het proportionaliteitsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel, twee belangrijke uitgangspunten van de Wet BIBOB, moet het bestaande instrumentarium zijn toegepastalvorens het aanvullend instrument BIBOB kan worden ingezet.

Dit houdt in dat de provincie ervoor moet zorgen dat, alvorens er een aanvraag bij het bureau BIBOB wordt aangeboden,eerst alle bronnen waartoe zij toegang heeft worden aangesproken en dat daar geen of niet voldoende weigeringsgronden uit gehaald kunnen worden terwijl het vermoeden wel blijft bestaan.De provincie moet eerst zijn “eigen huiswerk” naar behoren uitvoeren . Indien gevaar bestaat dat een criminele activiteit mogelijk wordt gemaakt met behulp van de milieuvergunning én indien de huidige regelgeving niet voldoende houvast biedt, kan de provincie besluiten om artikel 3 van de Wet BIBOB zelfstandig (dus zonder advies van het bureau BIBOB) toe te passen.

2. BIBOB-intake

In het kader van de Wet BIBOB vraagt het bestuursorgaan de aanvrager of houder van een vergunning om, naast het reguliere aanvraagformulier, extra vragen in een aanvullend aanvraagformulier in te vullen. Bij deze zogenaamde BIBOB-intake zullen meer vragen worden gesteld dan bij een normale intake en aan ondernemers wordt gevraagd meer informatie aan te leveren. De vragen op het aanvullend vragenformulier hebben onder andere betrekking op:

• •

  wie de leidinggevende dan wel vermogensverschaffers zijn van de aanvrager;

• •

  het eigendom van het pand waar een inrichting is gevestigd;

• •

  het eigendom van de inventaris;

• •

  eventuele schulden die aanvrager kan hebben.

Met de informatie die naar aanleiding van deze vragen wordt aangeleverd door de aanvrager zal de provincie proberen meer zicht te krijgen op de zakelijke relaties van de aanvrager die betrekking hebben op de inrichting waarvoor vergunning wordt aangevraagd. Ook kan mede op basis van de ontvangen informatie nader onderzoek gedaan worden naar de aanvrager in zogenaamde open bronnen (Kamer van koophandel, Hypotheekregister etc.)Aan de hand van ingevulde vragenformulieren wordt door de provincie aldus een zorgvuldig een geobjectiveerde BIBOB-intake uitgevoerd.

3. Strategische inzet keuze voor de vuurwerk- en afvalbranche

In deze beleidslijn gaat het om de vergunningen in het kader van de Wet milieubeheer (Wm).Artikel 8.1 Wm bepaalt dat het verboden is zonder daartoe verleende vergunning een inrichting op te richten, te veranderen of de werking daarvan te veranderen of in werking te hebben.Uit het oogpunt van efficiency zullen niet alle aanvragen van een vergunning, die onder het bereik van de wet vallen, aan een BIBOB-intake worden onderworpen. De provincie Utrecht kiest voor een strategische inzet van het BIBOB instrumentarium binnen het werkveld milieu. Door middel van een selectie van bepaalde branches waarbij deaanvraagformulieren altijd ingevuld dienen te worden en waarbij deze getoetst worden aan indicatoren.

De afgelopen jaren zijn er verschillende onderzoeken (zie 3. Wet BIBOB en milieuvergunningen,pag. 2) gedaan naar criminaliteit in de milieuwereld. Zowel uit deze onderzoeken als ook uit ervaringen vanuit de handhaving blijkt dat binnen het werkveld milieu met name een deel van de afvalbranche en vuurwerkbranche meer gevoelig is voor criminaliteit. Dit vanwege het grote geldelijk gewin dat met het ontduiken van milieuregelgeving behaald kan worden (Bijvoorbeeld: een inzamelaar van oude metalen-schroothandelaar- met heling of illegale handel in vuurwerk).In het kader van een strategische inzet zal het BIBOB instrumentarium vooralsnog in ieder geval worden ingezet binnen de afval- en vuurwerkbranche.

De provincie Utrecht kiest ervoor om bij bedrijven in de afvalbranche als bedoeld in categorie28 van Bijlage I van het Inrichtingen- en Vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) alsmede bij bedrijven in de vuurwerkbranche als bedoeld in categorie 3 uit het voornoemde Ivb, altijd een zogenaamde BIBOB- intake uit te voeren. Categorie 28 betreft inrichtingen die zich bezighouden met afvalstoffen (in de ruimste zin des woord) en categorie 3 betreft onder andere inrichtingen die zich bezig houden met vuurwerkopslag. In praktijk betekent dit dat bedrijven in zowel de afval- als vuurwerkbranche een BIBOB vragenlijst dienen in te vullen, die vervolgens aan de hand van een indicatorenlijst wordt beoordeeld.Een uitzondering daarop geldt:

• -

  als onmiskenbaar duidelijk is dat er geen BIBOB toets nodig is omdat dit geen nieuwe informatie op zal leveren dan die al bij het bestuur bekend is.Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer met zekerheid bekend is hoe de bedrijfsstructuur en financiering van een bedrijf in elkaar steekt en wie de drijver van de inrichting zal zijn omdat de drijver binnen de periode van een jaar de vragenformulieren heeft ingevuld voor een vergunning in het kader van de Wet milieubeheer.

• -

  voor zover een zodanige vergunning wordt aangevraagd door een overheid, bijvoorbeeld een waterschap of een gemeente.

Bovengenoemde brancheselectie sluit overigens niet uit dat in overige gevallen op basis van handhavingsinformatie of indicaties die de vergunningverlener krijgt bij de aanvraag om vergunning, besloten kan worden om de aanvrager te verzoeken om de vragenformulieren inte vullen. Tenslotte kan in alle gevallen op basis van een advies van het Openbaar Ministerie een? BIBOB procedure gestart worden.

4. BIBOB screening en advies

Hiervoor is aangegeven wanneer een BIBOB-intake zal worden toegepast en hierna zal worden aangegeven wanneer daadwerkelijk een BIBOB advies zal worden gevraagd aan het bureau BIBOB.Wanneer de vragenformulieren ingevuld zijn zal de provincie een BIBOB-screening uitvoeren.De resultaten van het vragenformulier worden daarbij aan de hand van een lijst met indicatoren getoetst en besloten kan worden of er argumenten aanwezig zijn om een BIBOB advies aan te vragen.Wat betreft de indicatoren zal gebruik worden gemaakt van de door het bureau BIBOB ontwikkelde standaard indicatoren voor het werkveld milieu zoals die in het handboek BIBOB voor milieu opgenomen zijn. Deze indicatoren zijn door het ministerie van Justitie in samenwerking met het werkveld ontwikkeld. Er zijn twee aanleidingen te noemen, die in een concreet geval zullen leiden tot een verzoek om advies aan het bureau BIBOB:

• 1.

  de Officier van Justitie geeft een tip om in het kader van een aanvraag van een vergunning,dan wel een bestaande vergunning, een advies aan het bureau BIBOB te vragen;

• 2.

  indien na de BIBOB-intake en de BIBOB-screening door de provincie nog vragen blijven bestaan over:

  • a.

    de bedrijfsstructuur, of de acti viteiten in en/of in de directe omgeving van de onderneming;

  • b.

    de financiering van het bedrijf;

  • c.

    de omstandigheden in de persoon van de aanvrager, de financier van de onderneming of de eigenaar van het pand/inrichting waarin de onderneming is gevestigd;

  • d.

    (andere) omstandigheden die de provincie doen vermoeden dat er sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten, of het gebruiken van voordelen uit strafbare feiten;

  • e.

    (andere) omstandigheden die de provincie doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven vergunning een strafbaar feit is gepleegd.

De adviesaanvraag bij het bureau BIBOB is geen beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiertegen staat derhalve geen bezwaar of beroep open. Wel is het de aanvrager van een vergunning te allen tijde toegestaan de aanvraag in te trekken. De aanvrager zal door de provincie schriftelijk worden bericht dat de provincie voornemens is een BIBOB advies aan te vragen.De aanvrager heeft de mogelijkheid om zijn zienswijze te geven op een door de provincie genomen negatieve beslissing die gebaseerd is op een BIBOB-advies. Tegen dit besluit kan wel bezwaar worden gemaakt of beroep worden ingesteld.

5. Communicatie en evaluatie

Na het opdoen van ervaring met deze beleidslijn is het zaak goed bij te houden hoe de inzet van het BIBOB instrumentarium functioneert. Aandachtspunten daarbij zijn onder andere knelpunten bij de uitvoering van de wet, benodigde capaciteit, juridische ontwikkelingen,ervaringen in de branche, samenwerking tussen partners en samenwerking met het bureau BIBOB.De communicatie rond de invoering van de Wet BIBOB door de provincie Utrecht zal zowel intern als extern gericht zijn. Intern zullen aan de provinciale medewerkers voorlichting en workshops gegeven dienen te worden over de Wet BIBOB.

Extern zal de voorlichting gericht zijn op de inwoners van de provincie Utrecht, de ondernemers in het algemeen en in het bijzonder de ondernemers binnen de branches die te maken krijgen met de inzet van het BIBOB instrumentarium. Door middel van openheid en duidelijkheid te geven over de inzet van het BIBOB instrumentarium dient voorkomen te worden dat ondernemers zich gecriminaliseerd voelen wanneer zij de vragenformulieren moeten invullen.Bij de communicatie richting deze doelgroepen zal zoveel mogelijk gebruik gemaakt worden van bestaande communicatiemiddelen (website, publicaties) en zal contact gezocht worden met de belangenvertegenwoordigers van ondernemers die binnen de provincie Utrecht met de Wet BIBOB te maken kunnen krijgen.