Regionaal detailhandelsbeleid

Inleiding

Consumenten hebben uiteenlopende wensen: ze winkelen graag in de buurt als het gaat om de dagelijkse boodschappen, maar willen ook graag gemakkelijk hun auto kwijt als ze bijvoorbeeld meubels of andere grote aankopen doen. Daarnaast is winkelen soms ook een ‘uitje’ en funshoppen doe je vooral in een gezellig winkelgebied dat iets extra’s biedt.

Consumenten zijn natuurlijk ook gewoon bewoners. Bewoners hebben liever geen half leegstaande winkelgebieden. Leegstand wordt als onprettig ervaren. Iedereen is het erover eens dat een situatie van grote leegstand zoals in de kantorenmarkt ongewenst is.

Als overheden aan alle marktinitiatieven meewerken, lijkt dit heel marktgericht. Een grondhouding waarbij mogelijkheden voor de markt onbeperkt zijn, heeft echter grote nadelen, juist voor diezelfde markt. Marktpartijen, zowel ontwikkelaars als winkelondernemers, hebben dan namelijk geen enkele zekerheid ten aanzien van hun investeringen. Indien in de periferie of op andere goedkope locaties alles kan, zullen investeringen op de meer complexe en kostbare centrumlocaties uitblijven. Daardoor kan leegstand ontstaan. Structurele leegstand verzwakt de winkelstructuur als geheel.

Kortom, de overheid ontkomt niet aan het voeren van regie om tegemoet te komen aan de wensen van bewoners, consumenten, investeerders en ondernemers. De uitdaging is het vinden van een evenwicht tussen al deze belangen. Met een detailhandelsbeleid dat duidelijkheid schept, maar ook voldoende ruimte biedt voor de dynamiek die bij de Metropool Amsterdam past. Met heldere keuzes voor de winkelstructuur ontstaat duidelijkheid en zekerheid bij de marktpartijen en worden investeringen op de gewenste locaties gestimuleerd. Locaties die kansrijk en structuurversterkend zijn, kunnen mogelijk worden (her)ontwikkeld en uitgebreid. Buiten de gewenste structuur worden ontwikkelingen tegengegaan. Goed ruimtelijk detailhandelsbeleid stimuleert en faciliteert op deze manier de markt.

Waarom regionaal detailhandelsbeleid?

De schaal waarop consumenten en marktpartijen opereren, noodzaakt tot regionaal beleid omdat voor hen gemeente- en regiogrenzen weinig betekenen. Daarbij hebben nieuwe grootschalige detailhandelsontwikkelingen vaak bovenlokale effecten. Regionale afstemming is daarbij in ieder geval nodig, naast een offensieve regionale visie gericht op versterking van de bestaande detailhandelstructuur. In plaats van alleen te kijken of ontwikkelingen de bestaande structuur niet schaden, kunnen we ook proactief op zoek naar manieren voor structuurversterking, bijvoorbeeld door een actief acquisitiebeleid.

Het vigerende regionale detailhandelsbeleid loopt in 2011 af. De noodzakelijke herziening van het regionale detailhandelsbeleid vormt een goed moment om nogmaals kritisch te kijken naar het beleid en naar de speerpunten van de regio voor de komende jaren wat betreft detailhandel.

Traject

Onder dit nieuwe beleid ligt een aantal consultaties en onderzoeken ten grondslag:

• -

  De tussentijdse evaluatie van het detailhandelsbeleid 2006-2010 in 2008;

• -

  Bureau Stedelijke Planning heeft in opdracht van Gemeente Amsterdam, Stadsregio Amsterdam en Provincie Noord-Holland in kaart gebracht wat de marktruimte voor nieuwe detailhandel in de Metropoolregio Amsterdam is;

• -

  DTNP heeft in opdracht van de Stadsregio Amsterdam de gevolgen van vier scenario’s voor grootschalige en perifere winkelgebieden uitgewerkt;

• -

  De Regionale Commissie Winkelplanning heeft in het voorjaar 2011 een advies over de hoofdlijnen van het nieuwe regionale detailhandelsbeleid geformuleerd;

• -

  Verschillende marktpartijen zijn geconsulteerd over de toekomst van perifere locaties en de restricties in branchering en volume op deze locaties.

Verder is gebruik gemaakt van het rapport ‘Dynamiek van winkelgebieden: van meer naar betere meters’ van de Taskforce dynamische winkelgebieden van de Nederlandse Raad van Winkelcentra (NRW).

Leeswijzer

In de afgelopen jaren hebben verschillende ontwikkelingen plaatsgevonden die van invloed zijn op het nieuwe detailhandelsbeleid:

• 1.

  Provincie Noord-Holland heeft in 2009 haar eerste Detailhandels-en leisurevisie vastgesteld. Deze visie vormt één van de kaders voor het nieuwe regionaal detailhandelsbeleid. De provincie zegt hierin ook: “Regio’s moeten beschikken over een regionale visie op detailhandel. Het beleid bevat ten minste een beschrijving van de bestaande en de gewenste structuur van de regio. Ook is er regionale afstemming over de ontwikkelingen.”

• 2.

  De Wet Ruimtelijke Ordening en de Europese Dienstenrichtlijn hebben het belang van de ruimtelijke gevolgen van detailhandelsontwikkelingen vergroot. Hiermee dient rekening worden gehouden in het nieuwe beleid.

• 3.

  In 2008 is het huidige regionale detailhandelsbeleid geëvalueerd. Hieruit bleek dat het regionaal detailhandelsbeleid in grote lijnen naar tevredenheid functioneert. Er is dan ook geen reden voor een volledige herziening van het beleid.

• 4.

  In 2010/2011 heeft de Bestuurlijke Kerngroep Metropoolregio Amsterdam de Stadsregio Amsterdam, Provincie Noord-Holland en Gemeente Amsterdam een onderzoek naar de marktruimte voor detailhandel in de Metropoolregio Amsterdam laten uitvoeren. Uit dit onderzoek komt naar voren dat er weliswaar markt is voor uitbreiding, maar wel beperkt en niet evenredig verdeeld over de gemeenten en deelregio’s in de Metropoolregio.

Deze ontwikkelingen vormen het kader voor het nieuwe stadsregionale detailhandelsbeleid. In hoofdstuk 1 worden deze ontwikkelingen nader toegelicht.

Verder zijn er ook verschillende trends in de retailbranche die van invloed kunnen zijn op het nieuwe regionaal detailhandelsbeleid. Deze zijn terug te vinden in hoofdstuk 2. Na de toelichting op de context waarin het regionale detailhandelsbeleid moet worden geplaatst gaan we in op onze visie van de regionale detailhandelstructuur: wat willen we zelf? Vervolgens leiden de kaders, de trends en de ambities samen tot zes uitgangspunten van het nieuwe beleid. In hoofdstuk 4 staan de hoofdlijnen van het regionale detailhandelsbeleid op een rij. Regionale afstemming speelt een cruciale rol in de uitvoering van het regionale detailhandelsbeleid. In hoofdstuk 5 zijn de instrumenten hiervoor benoemd en wordt de rol van de Regionale Commissie Winkelplanning toegelicht.

1. Kaders voor het nieuwe detailhandelsbeleid

1.1. Provinciale detailhandelsvisie als kader

In 2009 heeft Provincie Noord-Holland een detailhandels-en leisurevisie vastgesteld. Het provinciale beleid schetst de kaders voor de beoordeling van nieuwe detailhandelsontwikkelingen. De provincie geeft aan dat de deelregio’s zelf ook over detailhandelsbeleid moeten beschikken. Het regionale beleid moet ten minste voldoen aan de provinciale kaders, maar kan uiteraard specifieker zijn als de regio daarvoor kiest. Uitgangspunten Provinciaal Detailhandelsbeleid:

• ·

  Provincie heeft een positieve grondhouding voor nieuwe ontwikkelingen, innovatieve concepten, schaalvergroting, etc. die versterkend kunnen zijn voor detailhandelstructuur.

• ·

  Nieuwe detailhandelsontwikkelingen of –uitbreidingen mogen niet leiden tot ernstige verstoring en duurzame ontwrichting van de bestaande winkelstructuur in de regio.

• ·

  De verdere ontwikkeling van de bestaande hoofdwinkelgebieden heeft prioriteit.

• ·

  Nieuwe ontwikkelingen of uitbreidingen moeten bijdragen aan verbetering van het kwaliteitsniveau en versterking van het onderscheidend vermogen van winkelgebieden. Kwaliteitsaspecten moeten goed worden meegewogen in de afweging die leidt tot een planologisch besluit.

• ·

  Detailhandelsontwikkelingen groter dan 1500 m2 vloeroppervlak (buiten bestaande winkelcentra) en groter dan 5000 m2 vloeroppervlak (binnen bestaande centra) zijn grootschalige detailhandelsontwikkelingen die regionale afstemming behoeven.

• ·

  Regio’s moeten beschikken over een regionale visie op detailhandel. Het beleid bevat ten minste een beschrijving van de bestaande en gewenste structuur van de regio. Ook is er regionale overeenstemming over de ontwikkelingen (programma).

• ·

  Solitaire winkelvestigingen zijn ongewenst, uitgezonderd tuincentra. Conform ons locatiebeleid is het clusteren van voorzieningen het leidend principe.

• ·

  Het belang van het behouden van primaire detailhandelvoorzieningen in kleine kernen moet worden meegewogen in de regionale beoordeling van grootschalige detailhandelplannen.

• ·

  De ontwikkeling van weidewinkels (grootschalige solitaire detailhandel in het landelijk gebied) is uitgesloten. Detailhandelsvestigingen zijn alleen gevestigd in verstedelijkt, of te verstedelijken gebied.

• ·

  Afhaalpunten van internetwinkels kunnen zich op bedrijventerreinen vestigen. Deze afhaalpunten hebben opslag en distributie als primaire bedrijfsactiviteit, en mogen zich niet ontwikkelen tot complete winkels met een uitgebreide etalagefunctie en productadvisering.

• ·

  De provincie laat bovendien het onderscheid tussen GDV en PDV los en laat het aan de regio’s over in hoeverre dit onderscheid wordt toegepast.

1.2. Wet Ruimtelijke Ordening en Europese Dienstenrichtlijn

Uit de uitspraak van de Raad van State naar aanleiding van het beroep tegen de ontwikkeling van Sugar City blijkt dat enkel het uitgangspunt van fijnmazigheid geen juridisch houdbaar argument is om ongewenste detailhandelsontwikkelingen tegen te gaan. Aspecten als fijnmazigheid, concentratie, concurrentieverhoudingen kunnen geen rol spelen bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van ‘duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau’. Of er sprake is van overaanbod in het verzorgingsgebied met mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen is niet van doorslaggevend belang voor de beantwoording van de vraag of er duurzame ontwrichting is. Er is niet meer over te zeggen dan dat inwoners hun dagelijkse inkopen op aanvaardbare afstand van hun woonplaats moeten kunnen blijven doen. Het is echter niet of nauwelijks objectief te bepalen wat ‘aanvaardbaar’ is. Een gevolg van de Wet Ruimtelijke Ordening en de Europese Dienstenrichtlijn (2006/123/EG, art 14.5) is dat we het regionaal detailhandelsbeleid niet in economische termen, maar in ruimtelijke kwaliteiten moeten onderbouwen. Hierbij valt te denken aan mobiliteitseffecten, de ruimtelijke uitstraling van de activiteit op de omgeving, leegstand etc. Ook is het verstandig om de bestaande en eventueel gewenste detailhandelstructuur vast te leggen.

Feit is dat met deze jurisprudentie ongewenste winkeluitbreidingen veel moeilijker kunnen worden tegengehouden. Reparatie achteraf wordt daarmee steeds moeilijker, des te meer reden om de gewenste retailstructuur vooraf goed vast te leggen.

1.3. Uitkomsten evaluatie 2008 regionaal detailhandelsbeleid

In 2008 is het stadsregionaal detailhandelsbeleid geëvalueerd. Uit deze evaluatie bleek dat het beleid naar tevredenheid functioneerde en dat de hoofdlijnen van het bestaande beleid grotendeels in tact konden blijven. In de evaluatie wordt ingegaan op het onderzoeken van het stimuleren van de uitbreiding van het winkelaanbod op A1-locaties, de ondersteuning van de Stadsregio aan gemeenten bij het opstellen van lokale detailhandelsvisies, het opzetten van een detailhandelsmonitor in samenwerking met de provincie en het vormgeven van regels en richtlijnen omtrent afhaalpunten van internetwinkels op bedrijventerreinen. Ook wordt aanbevolen om de ‘marktruimte licht te verruimen’: bij uitzondering zou het mogelijk moeten worden om (gemotiveerd én op basis van regionale overeenstemming) in de regio (nieuwe of bestaande) perifere winkellocatie(s) aan te wijzen waar ook grootschalige detailhandel is toegestaan.

1.4 Marktruimteonderzoek Detailhandel MRA

In 2010/2011 heeft de BKG MRA de Stadsregio Amsterdam met Gemeente Amsterdam en Provincie Noord-Holland een onderzoek laten uitvoeren naar de marktruimte voor detailhandel in de Metropoolregio Amsterdam. Marktruimte wil zeggen: hoeveel vraag naar nieuwe detailhandel is er als je kijkt naar de ontwikkeling van consumentenbestedingen? Daarbij is het belangrijk om te zien of deze marktruimte strookt met de plannen voor nieuwe detailhandelsontwikkelingen die al op plank liggen.

Uit het onderzoek blijkt dat er over de gehele MRA ongeveer een evenwicht is tussen de marktruimte tot 2020 en harde detailhandelplannen. Wordt ook de zachte planvoorraad betrokken, dan is sprake van een ruim overschot aan plannen in verhouding tot de marktruimte. De marktruimte is bovendien niet evenredig verdeeld over de regio of over de gemeenten in de MRA. De vraag is ook of er fysieke uitbreidingsruimte bestaat op de plekken waar daadwerkelijk marktruimte is. Dat wil zeggen dat enige terughoudendheid noodzakelijk is in het toestaan van nieuwe detailhandelsontwikkelingen en dat het totaal aan plannen met enige regelmaat gemonitord dient te worden. De conclusies van het marktruimte onderzoek zijn dan ook opgenomen in het beoordelingskader (bijlage II) waarmee de Regionale Commissie Winkelplanning werkt bij het adviseren over grootschalige detailhandelsplannen. Op die manier beoordeelt de RCW niet langer ieder individueel plan voor nieuwe grootschalige detailhandel, maar kan zij dit afzetten tegen andere plannen in hetzelfde verzorgingsgebied.

Conclusie

Voor het nieuwe regionale detailhandelsbeleid geldt dat het moet voldoen aan de uitgangspunten van het provinciale detailhandelsbeleid. We kunnen concluderen dat grote inhoudelijke wijzigingen in het huidige beleid niet nodig zijn. Maar meer dan in het verleden is de ruimtelijke onderbouwing van het beleid van belang. En alle signalen wijzen er op dat terughoudendheid in het toestaan van de ontwikkeling van nieuwe detailhandel is geboden.

2. Trends

In de retailbranche zijn verschillende trends zichtbaar. Hieronder staan de belangrijkste op een rij, onder andere het resultaat van een consultatieronde met experts op het gebied van detailhandel.

2.1 Internetwinkelen

Over de impact van internet verschillen de meningen en schattingen. Iedereen is het echter wel eens dat de sterke toename in internetwinkelen gevolgen heeft voor de bestaande winkelgebieden. Naar verwachting levert deze trend vooral leegstand op in de aanloopstraten, en niet zozeer in de hoofdwinkelstraten. Het gemak van het internet maakt beleving en amusement nog belangrijker voor winkelgebieden, gericht op de niet-dagelijkse aankopen. De consument moet een extra prikkel hebben om te gaan winkelen. Dit onderstreept het steeds grotere belang van de ‘branding’ van winkelgebieden. Er zijn overigens ook neutrale of positieve effecten van internetwinkelen. Zo kan een consument via het internet een winkel ontdekken om die vervolgens te bezoeken en hoeven niet alle internetaankopen een vervanging te zijn van in een winkel aangeschafte aankopen.

Het effect van internetwinkelen speelt een belangrijke factor in de berekening van de marktruimte voor nieuwe detailhandel in de MRA. Over de Metropoolregio als geheel zal als gevolg van internetwinkelen in 2040 naar schatting ruim 5% minder detailhandelsaanbod in vierkante meters in gebruik zijn. Dit komt neer op een verlies van ca. 170.000 m2 winkelvloeroppervlakte (wvo). Er is in het marktruimteonderzoek ook gekeken naar de variatie in effecten tussen de deelregio’s. Deze blijkt relatief beperkt, tussen een kleine 4% en bijna 6%. De effecten zijn het grootst in Lelystad, Amsterdam, Gooi-en Vechtstreek en Almere. Het zijn met name consumenten in de stad die internetwinkelen, terwijl consumenten in de landelijke gebieden enigszins achterlopen in de adoptie van internetwinkelen. Echter, als deze laatste groep eenmaal op het internet winkelt, kopen zij vaker via het internet dan stedelijke internetwinkelaars. Op die manier ondervinden vooral winkeliers in de landelijke gebieden de negatieve gevolgen van de toename in internetwinkelen.

2.2 Single brandstores vervangen multiple brandstores

De zogenaamde single brandstores vervangen steeds vaker de multiple brandstores. Steeds meer merken nemen de eigen retail (incusief outlet) over, of laten dit door zelfstandige franchise-ondernemers doen. Op die manier behalen zij grotere winstmarges en kan hun merk beter inspelen op beleving van de klant. Naar verwachting worden deze ‘single brand stores’ of ‘dedicated stores’ steeds belangrijker in de verkoop van een merk. Deze trend heeft gevolgen voor winkelgebieden. Als steeds meer merken een eigen winkel willen openen, zal de vraag naar winkelpanden stijgen. Tevens wordt beleving steeds belangrijker voor de consument en dit ‘vergt’ mogelijk extra vierkante meters. Binnen deze trend past ook het signaal dat de traditionele warenhuizen verdwijnen. De V&D is inmiddels getransformeerd in een ‘shop-in-shop’-concept.

2.3 Schaalvergroting

De winkeldichtheid (m² winkelvloeroppervlakte –wvo- per inwoner) in de Metropoolregio ligt zo’n 11% lager dan landelijk. Het verschil met het landelijk gemiddelde zit niet in het aantal vestigingen maar in de geringere omvang per vestigingspunt. Deze ligt 11% lager. Sinds 2003 heeft wel een beperkte inhaalslag plaatsgevonden: het totale detailhandelsaanbod is in de Metropoolregio met 475.000 m² wvo of 17% toegenomen, tegenover 14% landelijk. Het grootste deel van die groei, zowel landelijk als in de Metropoolregio, kwam voor rekening van het PDV/GDV-aanbod. De groei van het detailhandelsaanbod was veel groter dan de groei van het bevolkingsdraagvlak in diezelfde periode (ruim 4%).

In vrijwel alle branches is het oppervlak per winkel steeds groter. Schaalvergroting vindt plaats op alle typen winkellocaties. Het snelst groeien grootschalige winkelconcentraties in de periferie en winkels liggen meer verspreid. In aandeel neemt het belang van traditionele winkelgebieden af.

2.4 Demografische trends

Demografische trends zoals vergrijzing, of de multiculturele samenleving kunnen van invloed zijn op het winkellandschap. De multiculturele samenleving is nog geen aanleiding voor gedifferentieerde detailhandel, behalve op food (waarop bijvoorbeeld de ontwikkeling van de nieuwe Markthal in Rotterdam op inspringt). Vergrijzing maakt veiligheid en gemak nog belangrijker voor een winkelgebied. Vergrijzing speelt ook een rol in het voortbestaan van de buurtwinkels. Veel eigenaren vinden geen opvolger voor de buurtwinkels, die daarmee ophouden te bestaan.

De bevolking in de MRA is relatief jong en groeit beduidend harder dan landelijk. De groei concentreert zich wel in een klein aantal deelregio’s van de MRA. De groei van het detailhandelsaanbod was in de periode 2003-2010 veel groter dan de groei van de bevolking. De demografische ontwikkeling in de MRA is een belangrijke factor in de berekening van de uitbreidingsruimte in het marktruimteonderzoek.

2.5 Branchevervaging

Winkelformules die traditioneel op perifere locaties gevestigd zijn, zoals bouwmarkten, tuincentra, de Ikea, hebben met de tijd een enorme assortimentsverbreding doorgevoerd. Deze autonome marktontwikkeling staat op gespannen voet met de branchering op perifere locaties die nog altijd geldt.

2.6 Te veel meters en vraag naar kwaliteit

Onder de geconsulteerde deskundigen werd de mening breed gedeeld dat er te veel vierkante meters detailhandel boven de markt hangen. In de beoordeling van detailhandelsplannen wordt de kwaliteit van de ontwikkeling steeds belangrijker. Het is echter niet gemakkelijk om objectieve kwaliteitscriteria voor nieuwe detailhandel te ontwikkelen.

3. Visie

Naast de trends in de detailhandelsmarkt en de kaders die voor het nieuwe beleid gelden, hebben we zelf uiteraard ook een bepaalde ambitie voor de regionale detailhandel.

3.1 Ambitie

Het is onze ambitie om een dynamische en fijnmazige detailhandelsstructuur in de stadsregio Amsterdam te realiseren.

Een belangrijk speerpunt van het regionaal detailhandelsbeleid is tot op heden altijd de keuze voor een fijnmazige detailhandelsstructuur geweest. Een fijnmazige detailhandelsstructuur zet de leefbaarheid centraal en gaat uit van de behoefte van inwoners om dichtbij huis –op aanvaardbare afstand- hun aankopen te kunnen doen. Behoud van een fijnmazige detailhandelstructuur blijft een centraal uitgangspunt van het detailhandelsbeleid. Dat impliceert dat afspraken nodig zijn die de huidige structuur in stand houden of verder versterken:

• -

  vasthouden aan het op aanvaardbare afstand hebben van winkels in dagelijkse artikelen;

• -

  vasthouden aan terughoudendheid ten aanzien van nieuwe (perifere) locaties waar (grootschalige) detailhandel is toegestaan;

• -

  vasthouden aan terughoudendheid ten aanzien van brancheverruiming op bestaande perifere locaties;

• -

  vasthouden aan het weren van foodvan bedrijventerreinen en perifere winkellocaties;

• -

  versterking van bestaande winkelgebieden staat centraal;

• -

  weidewinkels zijn niet toegestaan.

De consequentie is dan wel dat we vaak ‘nee’ moeten verkopen tegen ontwikkelaars die nieuwe detailhandelslocaties willen ontwikkelen. Aan de andere kant kan op bestaande winkelgebieden vernieuwing plaatsvinden door middel van herontwikkeling. Om dynamiek te behouden is zodoende maatwerk nodig op de perifere locaties en behoort een apart acquisitiebeleid om nieuwe formules binnen te halen tot de mogelijkheden. De meerwaarde van een regionaal acquisitiebeleid op detailhandel zal begin 2012 worden onderzocht.

Om deze ambitie te realiseren, zetten we zodoende in op een aantal speerpunten:

• -

  terughoudendheid in het toevoegen van nieuwe meters;

• -

  meer ruimte voor kwaliteit;

• -

  maatwerk op de perifere locaties;

• -

  pro-actief acquisitiebeleid;

3.2 Terughoudendheid in het toevoegen van nieuwe meters

Iedereen is het erover eens dat een situatie van grote leegstand zoals op de kantorenmarkt onwenselijk is voor detailhandel. Leegstand heeft een negatief effect op de leefbaarheid en werkt onveiligheid in de hand. Uit het marktruimteonderzoek blijkt dat er weliswaar marktruimte is voor nieuwe detailhandelmeters in de Metropoolregio Amsterdam, maar dat deze uitbreidingsruimte onevenredig verdeeld is over de regio en vrij beperkt is. Dat betekent dat we uiterst terughoudend moeten zijn in het toevoegen van nieuwe detailhandelsmeters. Het betekent ook dat we meer aandacht moeten geven aan het ‘nieuw voor oud’-principe: in bepaalde gebieden alleen nieuwe detailhandel toestaan als bestaande meters die niet goed functioneren uit de markt worden gehaald. Op die manier voorkom je een stop op nieuwe ontwikkelingen en blijft het mogelijk om dynamiek te stimuleren, maar voorkom je overaanbod en dus leegstand. Niet iedere nieuwe ontwikkeling voegt iets toe aan het bestaande winkelaanbod.

3.3 Meer ruimte voor kwaliteit

Het is dus niet zozeer dat we meer winkels nodig hebben in de Stadsregio Amsterdam, maar het is wel belangrijk om ruimte te laten voor extra kwaliteit. Het is echter niet gemakkelijk om ‘kwaliteit’ te definiëren als het gaat om detailhandel. Kwaliteit is niet direct te meten aan de hoogte van de huurprijzen: designers zitten immers traditioneel niet op de locaties met de hoogste huurprijzen, omdat zij niet zozeer veel ‘traffic’ (grote koopstromen) nodig hebben voor een hoge omzet, maar eerder een select groepje draagkrachtige klanten. De hoogste huurprijzen worden betaald voor winkellocaties waar de meeste passanten c.q. loopstromen zijn.

Voor verschillende doelgroepen betekent kwaliteit iets anders als je kijkt naar het assortiment: het is niet per definitie duur en chique. Een Primark verkoopt weliswaar goedkope maar trendy kleding, en kan om die reden kwaliteit aan een winkelgebied toevoegen als er bijvoorbeeld niet al een Primark of vergelijkbare discounter is en het past bij de doelgroep van het winkelgebied. Op die manier wordt een nieuwe formule toegevoegd op een locatie waar de vraag van de consument (de doelgroep) aansluit op het aanbod in de winkel.

Kortom: Wat is kwaliteit in detailhandel? Een toevoeging van iets nieuws aan het bestaande aanbod in een winkelgebied en versterking van de identiteit van een winkelgebied -en dus de aantrekkingskracht van het gebied op de doelgroep. Of een nieuwe doelgroep aantrekt. Kwaliteit toevoegen met geheel nieuwe winkelgebieden kan alleen als het de detailhandelstructuur versterkt (of dit bereikt door het ‘nieuw-voor-oud’ principe), er voldoende vraag is naar het nieuwe winkelgebied en het een duurzame ontwikkeling is (bijvoorbeeld alternatief aanwendbaar).

3.4 Maatwerk op perifere locaties

In de jaren ’70 en ’80 ontstonden in de periferie voor de auto goed bereikbare winkellocaties, met bijvoorbeeld autoboulevards, bouwmarkten en woonboulevards. Dit zijn de zogenoemde PDV-locaties, waarbij PDV staat voor Perifere Detailhandel Vestigingen. Het zijn eigenlijk bedrijventerreinen waar winkels met een bepaald assortiment zich mogen vestigen. Winkels met een zodanig assortiment dat ze lastig in de binnensteden ruimtelijk ingepast konden worden. Deze perifere locaties waren zodoende aanvullend op de centrumwinkelgebieden en de buurt- en wijkcentra. Het toelatingsbeleid was zeer strikt. Alleen de zogenaamde PDV-en GDV-branches voor volumineuze artikelen en grootschalige winkels, waar consumenten doelgericht naar toe gaan, mochten zich in de periferie vestigen.

De laatste twee decennia heeft het beleid plaats gemaakt voor een meer kwalitatieve en consumentengerichte benadering. Het beleid faciliteerde nieuwe concepten, waaraan de consument behoefte heeft, waardoor er voor Nederland nieuwe vormen van detailhandel ontstonden: gemakswinkels, op locaties waar veel verkeer is en clusters van grootschalige detailhandel. Woonboulevards werden woonmalls en factory outlets ontstonden. Het aantal vierkante meters aan detailhandel wordt enorm uitgebreid. De uitbreiding gaat veel sneller dan de bevolkingsgroei en de groei van de bestedingen. Daardoor krijgen de retailers in de periferie het steeds moeilijker en breiden zij hun assortiment uit om aan de wensen van de consument tegemoet te komen. Het gevolg is branchevervaging op deze perifere winkellocaties. De vraag rijst of er moet worden vastgehouden aan de branchebeperkingen in de periferie.

In het huidige regionale detailhandelsbeleid zijn naast de bestaande PDV-locaties acht perifere locaties / bedrijventerreinen aangewezen waar grootschalige detailhandel (GDV) is toegestaan. Dat wil zeggen: winkels met een vloeroppervlakte van minimaal 1500 m2 ongeacht het assortiment, met uitzondering van dagelijks. Hiermee werd beoogd tegemoet te komen aan de marktdynamiek. Deze locaties zijn destijds in samenspraak met de gemeenten gekozen, maar zijn voor een groot deel niet door de markt ontwikkeld. Op de Amsterdamse locaties Spaklerweg (gebied wordt herontwikkeld), Schinkel, Van Slingelandstraat/Westerkwartier, bedrijventerrein N201 in Aalsmeer (is inmiddels geruild met Bovenkerk in Amstelveen) en de Kop van West in Purmerend deden zich geen ontwikkelingen voor. Cruquius in de Haarlemmermeer was in 2005 al een functionerende perifere locatie. Voor de Kop van West zijn de plannen neerwaarts bijgesteld. Het Keurenplein (het westelijke deel van Bedrijventerrein Osdorp) in Amsterdam is als enige locatie al getransformeerd tot GDV.

In de praktijk zien we tegelijkertijd dat de druk vanuit de markt voor het ontwikkelen van perifere winkelconcepten en het oprekken van branchegrenzen groot is. Veel perifere locaties menen met brancheverruiming een betere marktpositie te kunnen verwerven. Echter, het compleet loslaten van branchering tast de fijnmazigheid van de bestaande detailhandelsstructuur aan. DTNP heeft in opdracht van de Stadsregio Amsterdam gekeken naar verschillende scenario’s met betrekking tot branche-en oppervlaktebeperkingen op perifere locaties. DTNP komt tot de conclusie dat brancheverruiming op perifere locaties weliswaar het probleem van lastige handhaving opheft, maar ook dat dit de structuur van dorps-, buurt- en wijkcentra, en uiteindelijk ook van binnensteden en stadsdeelcentra, zal aantasten. DTNP geeft verder aan dat zij brancheverruiming niet als een oplossing zien voor minder goed functionerende bestaande perifere locaties en dat het van groot belang is om geen nieuwe perifere locaties te ontwikkelen.

Een marktconsultatie levert een vergelijkbaar beeld op: het in een keer opheffen van de brancheringseisen op de PDV-locaties wordt unaniem als onwenselijk beschouwd.

Brancheverruiming op perifere locaties is maatwerk en vergt zodoende per locatie een goede analyse van de gevolgen. Daarbij staat de vraag centraal voor welke problemen dit een oplossing zou moeten bieden en welke kansen dit biedt voor een versterking van de detailhandelstructuur. Daarnaast moet brancheverruiming op de perifere locaties wel binnen de ruimtelijke aspecten van ligging en bereikbaarheid passen. PDV/GDV-ontwikkelingen moeten vooral op subregionaal niveau goed bekeken worden en onderdeel uitmaken van subregionale afstemming: daar waar de uitwisselbaarheid tussen de verschillende perifere locaties groter en relevanter is dan voor het hele Stadsregiogebied.

In de evaluatie van 2008 is de aanbeveling geformuleerd om brancheverruiming per situatie te beoordelen, maar dat hier zeer voorzichtig mee om wordt gesprongen en actief wordt afgestemd. De huidige branchering blijft daarmee in stand, maar voor perifere locaties is meer maatwerk mogelijk.

In de regio sluiten we aan op het provinciale beleid ten aanzien van internetwinkels: afhaalpunten van internetwinkels kunnen zich op bedrijventerreinen vestigen. Deze afhaalpunten hebben opslag en distributie als primaire bedrijfsactiviteit, en mogen zich niet ontwikkelen tot complete winkels met etalagefunctie en productadvisering.

3.5 Proactief detailhandelbeleid

Tot op heden is in de Stadsregio Amsterdam geen acquisitiebeleid voor winkels (internationale ketens) gevoerd. Wel wordt steeds meer erkend dat een aantrekkelijk winkelaanbod in de Metropoolregio Amsterdam essentieel is voor de internationale concurrentiepositie van de regio. Voor het op peil brengen van het aanbod van detailhandel in de Metropoolregio Amsterdam behoort het voeren van een proactief acquisitiebeleid voor detailhandel tot de mogelijkheden. Hierbij kan gedacht worden aan een detailhandelloods, vergelijkbaar met de functie van Hotelloods of Kantorenloods bij gemeente Amsterdam. Een Detailhandelloods stelt een lijst op met formules/ketens die de bestaande winkelgebieden zouden kunnen versterken. In gemeente Den Haag wordt hier reeds met succes mee gewerkt. We onderzoeken begin 2012 de mogelijkheden voor en meerwaarde van een acquisitiebeleid dan wel detailhandelloods in de Metropoolregio/ Stadsregio.

3.6 De zes uitgangspunten van het regionaal detailhandelsbeleid

Op basis van de bovenstaande visie en de eerder genoemde kaders en trends kent het regionale detailhandelsbeleid de volgende zes uitgangspunten:

• 1.

  Inwoners van de Stadsregio Amsterdam moeten op aanvaardbare afstand hun (dagelijkse) boodschappen kunnen doen (fijnmazige detailhandelsstructuur)

• 2.

  Het beleid is er op gericht om vraag en aanbod in evenwicht te brengen in de retailsector. Bouwen voor leegstand is onwenselijk. Leegstand leidt tot verloedering en een verslechtering van de leefbaarheid.

• 3.

  Nieuwe ontwikkelingen moeten de huidige structuur versterken en nieuwe ontwikkelingen die uitbreiding van het ruimtegebruik vergen zijn alleen mogelijk als de ontwikkeling niet op een bestaande locatie mogelijk is.

• 4.

  Clustering van detailhandel en voorzieningen is een leidend principe;

• 5.

  Beoordeling van plannen voor nieuwe detailhandelontwikkelingen vindt plaats zowel volgens kwantitatieve als kwalitatieve (ruimtelijk-economische) criteria;

• 6.

  Het regionale detailhandelsbeleid valt binnen het kader dat is vastgesteld in het provinciale detailhandelsbeleid in 2009.

4. Hoofdlijnen regionaal detailhandelsbeleid

De zes uitgangspunten worden vertaald in de hoofdlijnen van het regionaal detailhandelsbeleid: wat betekenen de uitgangspunten nu concreet voor nieuwe grootschalige plannen en voor de structuur?

4.1 Hoofdlijnen regionaal detailhandelsbeleid

De uitgangspunten kunnen worden vertaald en aangevuld door een aantal hoofdlijnen:

• 1.

  Detailhandelsvestigingen zijn louter gevestigd in verstedelijkt of te verstedelijken gebied: hoofdwinkel-, stadsdeel- of wijkcentra, alsook op specifiek benoemde locaties op bedrijventerreinen (solitaire vestigingen zijn daarom uitgesloten). Ook solitaire vestigingen buiten woongebieden zijn uitgesloten; nieuwe winkelinitiatieven dienen beoordeeld te worden door de RCW op basis van ruimtelijke relevante criteria.

• 2.

  De bestaande winkelstructuren zullen door middel van offensief beleid versterkt moeten worden. Locaties die kansrijk en structuurversterkend zijn, morgen worden (her)ontwikkeld en uitgebreid. Buiten de gewenste structuur worden ontwikkelingen tegengegaan. Er wordt een onderzoek gestart naar het voeren van een acquisitiebeleid voor detailhandel en de toegevoegde waarde van een detailhandelloods;

• 3.

  Bestaande perifere locaties: Alleen op bepaalde –reeds als zodanig door de regio aangemerkte- locaties/ bedrijventerreinen is grootschalige detailhandel toegestaan. Dat blijft in beginsel ongewijzigd. Wel kan een gemeente een verzoek indienen om grootschalige detailhandel toe te staan op een perifere locatie. In dat geval zal een goede onderbouwing van het verzoek op ruimtelijk relevante gronden evenals een analyse van de gevolgen van de verruiming voor de regionale detailhandelstructuur vereist zijn. De Regionale Commissie Winkelplanning zal zo’n verzoek tot verruiming toetsen aan het kwalitatieve beoordelingskader. Indien bestaande PDV–locaties brancheverruiming nastreven geldt hetzelfde beoordelingskader als voor nieuwe locaties;

• 4.

  Voorwaarde moet zijn dat de verruiming de detailhandelstructuur versterkt. De RCW brengt ook op verzoeken voor brancheverruiming op PDV-locaties een advies uit aan de hand van de leidraad in bijlage 2;

• 5.

  Naast deze locaties voor grootschalige detailhandel zonder branchebeperkingen, zijn er de traditionele PDV-locaties, waar louter de PDV-branches zijn en blijven toegestaan. Brancheverruiming/-vervaging is op deze locaties niet toegestaan;

• 6.

  Nieuwe perifere detailhandellocaties worden in beginsel tegengegaan;

• 7.

  Gemeenten kunnen via het bestemmingsplan aanvullende eisen met betrekking tot branchering stellen. Dit dient op ruimtelijke aspecten gebaseerd te zijn.

• 8.

  Iedere gemeente legt de lokale detailhandelstructuur in ruimtelijke termen vast als onderdeel van de gemeentelijke structuurvisie of in een gemeentelijke detailhandelvisie. Deze visie / dit beleid past binnen het regionale detailhandelsbeleid. De detailhandelsstructuur van de stadsregio Amsterdam is vastgelegd in bijlage 1.

Aanbeveling is om ook op subregionaal niveau met elkaar in gesprek te blijven over grootschalige detailhandelsplannen, waar nodig nog voor de ontwikkeling in de RCW is geagendeerd.

4.2 Wat verandert er?

Op zich verandert met de bovenstaande uitgangspunten en hoofdlijnen niet veel aan het regionale detailhandelsbeleid. Er zijn echter wel accentverschuivingen:

• -

  Waar nieuwe ontwikkelingen voorheen getoetst werden op de negatieve effecten op de regionale detailhandelsstructuur, moet een nieuwe ontwikkeling in dit voorstel een structuurversterkend effect hebben. Op deze manier krijgt het detailhandelsbeleid een meer offensief karakter;

• -

  De aanbeveling uit de evaluatie van 2008 om brancheverruiming op perifere locaties in uitzonderlijke gevallen bespreekbaar te maken, krijgt gestalte in dit voorstel. In beginsel wordt vastgehouden aan de specifieke branchering op perifere locaties. Een gemeente kan echter een verzoek indienen om (grootschalige) detailhandel toe te staan op een perifere locatie. De regionale adviescommissie zal in dat geval toetsen aan hetzelfde beoordelingskader als nieuwe ontwikkelingen. Dat betekent ook dat brancheverruiming op die specifieke locatie structuurversterkend moet zijn.

• -

  Er is een grotere rol weggelegd voor de ruimtelijke component in het nieuwe beleid. De verdere uitwerking en onderbouwing is veel ruimtelijker ingestoken. Op deze manier sluit het beleid beter aan op de Wet Ruimtelijke Ordening. In bijlage 1 staat een beschrijving van de bestaande (en tevens gewenste) regionale detailhandelstructuur. Op die manier is gemakkelijker aan te tonen wanneer een ontwikkeling tot duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur leidt. Gemeenten worden opgeroepen om de lokale winkelstructuur vast te leggen in hun detailhandelsbeleid/-visie.

• -

  Het belang van de kwaliteit van het winkelaanbod in de Metropoolregio voor de internationale concurrentiepositie van onze regio wordt onderstreept en dient te worden omgezet in een pro-actief winkelbeleid, bijvoorbeeld met een winkelloods.

4.3 Procedureel

• 1.

  Voor het nieuwe regionale detailhandelsbeleid zal –vergelijkbaar met het provinciale detailhandelsbeleid- geen einddatum gelden. Kleine aanpassingen in het beleid kunnen tussentijds aan de Regioraad worden voorgesteld –zoals ook in de afgelopen jaren enkele malen is gebeurd. Een algehele herziening van het regionale detailhandelsbeleid behoort ook tot de mogelijke conclusies van een evaluatie.

• 2.

  Alle grootschalige detailhandelsplannen worden op regelmatige basis gemonitord door Provincie Noord-Holland.

• 3.

  De aanvrager is verantwoordelijk voor het laten uitvoeren van een onafhankelijk onderzoek waaruit duidelijk naar voren moet komen dat het toevoegen van de locatie leidt tot een versterking van de regionale detailhandelsstructuur.

4.4 Uitvoeringsparagraaf

Indien dit beleid wordt vastgesteld, worden de volgende activiteiten uitgevoerd:

• 1.

  De regionale afstemming via de Regionale Commissie Winkelplanning wordt gecontinueerd.

• 2.

  In 2012 wordt onderzocht of een samenvoeging van de bestaande winkelplanningscommissies mogelijk is.

• 3.

  In 2012 zal een onderzoek worden gedaan naar de mogelijkheden en de kansen van acquisitie van detailhandel voor de Metropoolregio Amsterdam / Stadsregio Amsterdam.

• 4.

  Provincie Noord-Holland neemt de taak op zich om alle detailhandelsplannen te monitoren. De Stadsregio Amsterdam en de Regionale Commissie Winkelplanning zullen actief gebruik maken van deze monitor en op jaarlijkse basis de plannen toetsen aan de marktruimte.

5. Regionale afstemming

5.1 Instrumenten regionale afstemming

Om tot een optimale regionale afstemming van detailhandelsontwikkelingen te komen kunnen onderstaande instrumenten worden gebruikt:

1.Bestemmingsplan

Het detailhandelsbeleid van de Stadsregio Amsterdam is een afspraak tussen de regiogemeenten, die door de gemeenten wordt vertaald in bestemmingsplannen. Het is niet nodig of wenselijk dat gemeenten als gevolg van dit beleid alle bestemmingsplannen gaan aanpassen. Bij de 10-jaarlijkse actualisatie van bestemmingsplannen dienen gemeenten het regionale detailhandelsbeleid mee te nemen. Nieuwe grootschalige detailhandelsinitiatieven dient de gemeente voor te leggen aan de Regionale Commissie Winkelplanning indien er een bestemmingsplanwijziging nodig is. (sub)Regionale afstemming kan noodzakelijk blijken. Het regionale detailhandelsbeleid vormt daarbij het toetsingskader.

2.Verordeningen en aanwijzingen

De provincie heeft detailhandel als provinciaal belang aangemerkt en toetst grootschalige detailhandelsplannen waarvoor een bestemmingsplanwijziging nodig is. Er wordt getoetst aan het provinciale detailhandelsbeleid en het in de regio geldende detailhandelsbeleid. Dit gebeurt in de Regionale Adviescommissie Detailhandel van de Provincie Noord-Holland.

3.Meldingsplicht

Er is een meldingsplicht voor initiatieven van een bepaalde omvang. Op deze manier houdt de Stadsregio Amsterdam zicht op de ontwikkelingen die mogelijk effect hebben op de regionale detailhandelstructuur. De Stadsregiogemeenten leggen iedere grootschalige detailhandelsontwikkeling met (mogelijke) bovenlokale effecten voor goedkeuring voor aan het Dagelijks Bestuur van de Stadsregio Amsterdam. Dit geldt voor iedere detailhandelsontwikkeling met een (mogelijk) bovenlokaal effect, maar zeker voor die ontwikkelingen groter dan 1500m2 vvo buiten binnenstedelijke woongebieden (c.q. op bedrijventerreinen) én ontwikkelingen van meer dan 5000m2 in binnenstedelijke woongebieden. De Stadsregio Amsterdam legt het initiatief vervolgens neer ter advisering bij de Regionale Commissie Winkelplanning. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het onderzoek van de ruimtelijke economische effecten van het initiatief: in hoeverre leidt het initiatief tot duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur, in hoeverre versterkt het initiatief de bestaande detailhandelsstructuur.

5.2 Regionale Commissie Winkelplanning

De Regionale Commissie Winkelplanning blijft nieuwe plannen voor grootschalige toetsen aan de hand van de leidraad in bijlage 2. Het toetsingskader wordt gevormd door de uitgangspunten en de hoofdlijnen in hoofdstuk 4. De RCW adviseert over grootschalige detailhandelsplannen (>1500 m2 vvo buiten bestaand winkelgebied of buiten bestaande winkelcentra, >5000 m2 vvo in bestaand winkelgebied) aan het Dagelijks Bestuur van de Stadsregio Amsterdam. Schema 1 in bijlage 1 laat de procedure zien zoals deze gaat van het aanmelden van een initiatief door een marktpartij bij de gemeente tot aan de advisering richting de gemeente. De RCW kan haar advies volgens deze leidraad opstellen.

Plannen met een (mogelijk) bovenregionaal effect worden ook in de Regionale Adviescommissie van Provincie Noord-Holland voorgelegd. In 2012 zal worden gekeken of er een efficiencyslag kan worden gemaakt in de drie adviescommissies, te weten de Amsterdamse/ regionale/ provinciale adviescommissies detailhandel.

Bijlage 1 Bestaande winkelstructuur Stadsregio Amsterdam

De stadsregio Amsterdam kent een fijnmazige winkelstructuur met een aantal categorieën van winkelgebieden (zie kaart 1):

• -

  Binnenstad Amsterdam;

• -

  Binnenstedelijke winkelstraten (alleen in Amsterdam);

• -

  Grotere hoofd- en stadsdeelcentra (>50 winkels);

• -

  Kleinere hoofd-, wijk- en buurtcentra (<50 winkels);

• -

  Speciaal winkelgebied (o.a. Schiphol en Amsterdam Centraal Station);

• -

  PDV-locaties;

• -

  PDV/GDV-locaties;

• -

  GDV-locaties.

Deze categorieën winkelgebieden vormen samen de winkelstructuur van de regio. Ze verschillen van elkaar qua type winkels en assortiment, en daarmee ook qua bezoekmotief en geografisch invloedsgebied (verzorgingsgebied).

De binnenstad en sommige binnenstedelijke winkelstraten in Amsterdam worden voor recreatief winkelen bezocht door consumenten uit de hele regio en ook daarbuiten. De grotere hoofd- en stadsdeelcentra bieden in het algemeen winkels voor alle drie de bezoekmotieven: recreatief winkelen, doelgericht winkelen en dagelijkse boodschappen. Deze categorie winkelgebieden trekt naast lokale consumenten ook veel consumenten tot op het geografische niveau van een hele subregio (b.v. Zaanstreek / Waterland of Amstelland en de Meerlanden).

PDV en GDV-locaties en gemengde PDV/GDV-locaties zijn afhankelijk van de invulling per specifiek winkelgebied vooral gericht op doelgericht, en soms ook recreatief winkelen. Ook hier is sprake van een lokaal – subregionaal invloedsgebied.

De kleinere hoofd-, wijk- en buurtcentra bieden vooral winkels voor dagelijkse boodschappen en hebben een lokale functie. De categorie ‘speciaal winkelgebied’ omvat o.a. de winkels op het Centraal Station van Amsterdam en op de luchthaven Schiphol. Deze worden vooral bezocht in combinatie met het reizen via deze knooppunten.

De ambitie is om deze fijnmazige winkelstructuur in principe in stand te houden dan wel verder te versterken. Het ruimtelijke en maatschappelijke belang van de bestaande structuur is in de eerste plaats dat deze garandeert dat de meeste inwoners in de regio binnen een niet te grote afstand van hun woning terecht kunnen voor hun dagelijkse boodschappen, meestal zonder auto. Dit zorgt voor een zekere beperking van het autoverkeer (wel is een fijnmazig distributiesysteem voor toeleverende vrachtwagens nodig).

Een ander ruimtelijk belang is de invloed van een fijnmazige winkelstructuur op het voorzieningenniveau en daarmee de leefbaarheid en aantrekkelijkheid van wijken, mits er sprake is van vitale en goed functionerende winkelgebieden.

Ten derde ondersteunt het in stand houden van de bestaande structuur de ruimtelijke en economische kwaliteit van het winkelareaal in de regio. Een door gezamenlijk beleid gedragen structuur biedt voor ontwikkelaars en andere betrokkenen een duidelijk ruimtelijk kader en de nodige continuïteit voor investeringen in gebieden. Een dergelijke heldere structuur stimuleert dat investeringen geconcentreerd worden in bewust gekozen gebieden en niet ‘uitwaaieren’ over de regio met mogelijke negatieve gevolgen voor het winkelaanbod als geheel.

De aanwezige fijnmazige structuur is zoals in heel Nederland sterk beïnvloed door de kwantitatieve en hiërarchische benadering van winkelplanning uit de naoorlogse decennia, en het beleid en de ontwikkelingen op PDV- en GDV-beleid vanaf de jaren zeventig. Provincie Noord-Holland constateert dat in de provincie als geheel over het algemeen sprake is van een evenwichtige winkelstructuur die aansluit bij de (omvang van) de bevolking en de ruimtelijke kenmerken van de regio.

De wens bestaat om de fijnmazige winkelstructuur zoals hij nu bestaat in principe in stand te houden. Nieuwe ontwikkelingen moeten dus de bestaande structuur versterken. Dit kan ook plaatsvinden door het gebruik van het ‘nieuw-voor-oud’-principe. Daardoor kan de winkelstructuur als geheel worden versterkt zonder dat er nieuwe winkellocaties worden hoeven toegevoegd. Indien een ontwikkeling zorgt voor een verstoring van de hier beschreven detailhandelstructuur, is er sprake van duurzame ontwrichting en in principe een onwenselijke ontwikkeling.

De PDV-locaties zijn destijds ontwikkeld om winkels met een assortiment van volumineuze en brandgevaarlijke producten ruimte te bieden buiten de winkelcentra. Bereikbaarheid speelt daarin een belangrijke rol. Op deze locaties wordt in principe geen brancheverruiming toegestaan. Er kan een verzoek tot brancheverruiming op een bestaande PDV-locatie worden ingediend. Dit verzoek zal, net als hele nieuwe initiatieven, langs de leidraad worden gelegd. Dat wil zeggen dat de ruimtelijke effecten in beeld gebracht moeten worden en de verruiming de structuur versterkt. Het gaat dan om de bestaande (en tevens gewenste) winkelstructuur, zie ook kaart nummer 1.

De acht locaties die in 2006 zijn aangewezen als PDV/GDV-locaties blijven in stand, met de kanttekening dat tussentijds de locatie in Aalsmeer is uitgeruild met Bovenkerkerhoek in Amstelveen. Daarmee is alleen op de volgende 8 PDV-locaties GDV toegestaan:

• -

  Amsterdam: GDV-zone Arenagebied, Spaklerweg, Schinkel, Keurenplein en Van Slingelandstraat/Bedrijventerrein Westerkwartier;

• -

  Haarlemmermeer: Cruquius;

• -

  Amstelveen: Bovenkerkerhoek

• -

  Purmerend: Kop van West

Het is aan van de gemeenten om in bestemmingsplannen daadwerkelijk vast te leggen dat op deze locaties ook GDV is toegestaan.

Voor grootschalige detailhandel (GDV) geldt het gaat om winkels van een oppervlakte boven de 1500 m2 vvo. GDV omvat alle detailhandelsbranches, behalve dagelijkse artikelen (definitie Locatus: levensmiddelen en persoonlijke verzorging).

GDV is op alle brancheringsvrije winkellocaties toegestaan, maar dus in de regel niet op PDV-locaties, de bovengenoemde 8 locaties vormen daarop een uitzondering. Voor nieuwe GDV geldt dus ook dat in eerste instantie wordt aangesloten op bestaande winkelgebieden zonder branchering.

Gemeenten nemen hun (gewenste) lokale detailhandelstructuur met ruimtelijke onderbouwing op in hun structuurvisie of apart beleid. Het gemeentelijke detailhandelsbeleid valt binnen de kaders van het regionale detailhandelsbeleid.

Kaart 1: De winkelstructuur Stadsregio Amsterdam, 1A: Noord

1B: Midden1C: Zuid

Bijlage 2 Leidraad beoordeling detailhandelsplannen

Toelichting op de leidraad:

In het algemeen geldt bij de leidraad: hoe verder het initiatief aan de rechterkant van het schema wordt beoordeeld, hoe onwaarschijnlijker een positief advies is.

Bij A en B: Wanneer toetsen?

• ·

  Alleen een gemeente (of stadsdeel) kan een verzoek indienen voor een advies van de RCW over een initiatief voor nieuwe detailhandel;

• ·

  Van het initiatief moet een aantal basisinformatiepunten beschikbaar zijn: omvang van de nieuwe ontwikkeling, doelgroep en verzorgingsgebied, branchering. Ook wordt er aangegeven of de nieuwe ontwikkeling functiebehoud van het gebied nastreeft (het buurtcentrum blijft een buurtcentrum) of dat de ontwikkeling de aard van het winkelgebied wijzigt, in de zin dat het verzorgingsgebied wordt vergroot.

• ·

  Cruciaal is of er een bestemmingsplan wijziging nodig is. Indien dit het geval is en het om een grootschalige ontwikkeling gaat (>1500 m2 vvo buiten bestaande winkelcentra, of >5000 m2 vvo binnenstedelijk), moet er een advies van de RCW worden gevraagd. Indien dit niet het geval, dan geldt alleen een meldingsplicht.

• ·

  Indien regionale afstemming nodig is, meldt de gemeente het initiatief aan bij de Stadsregio Amsterdam. De RCW brengt een advies uit aan het DB van de Stadsregio Amsterdam.

Bij C: Toetsing kwantitatief

·Bij dit deel van het toetsingskader kunnen de vragen beantwoord worden met (een onderbouwd) ja of nee. Gaat het om een nieuw winkelgebied? Is de ontwikkeling een concentratie of een solitaire ontwikkeling? Volgt of creëert de ontwikkeling draagvlak? Hierbij wordt gekeken of de ontwikkeling past binnen de conclusies van het marktruimte-onderzoek.

Bij D: Toetsing kwalitatief

·Bij de kwalitatieve beoordeling van de ontwikkeling staat de vraag centraal of het de gewenste lokale en regionale winkelstructuur versterkt? In het schema staan een aantal aspecten die in het advies van de RCW terugkomen.

Uiteindelijk levert de kwantitatieve en kwalitatieve toetsing een positief of negatief advies op van de RCW.

Bijlage 3: Marktruimte-onderzoek Detailhandel Metropoolregio Amsterdam

Opdracht

In opdracht van de Bestuurlijke KernGroep Metropoolregio Amsterdam (BKG MRA), Stadsregio Amsterdam en Provincie Noord-Holland heeft Bureau Stedelijke Planning in 2010/2011 onderzoek gedaan naar de beschikbare marktruimte in de Metropoolregio Amsterdam voor de ontwikkeling van nieuwe detailhandel. In het onderzoek is de beschikbare (distributieve) marktruimte in de Metropoolregio Amsterdam in kaart gebracht, met een planhorizon tot 2020 (doorkijken tot 2030 en 2040 zijn in de bijlagen van het rapport opgenomen). Deze marktruimte is in beeld gebracht zowel voor de regio als geheel als voor de deelregio’s en de grootste gemeenten. De marktruimte is voorts in kaart gebracht voor zowel de dagelijkse als de niet-dagelijkse sector, en zowel voor de reguliere, in winkelcentra gevestigde detailhandel als voor de niet-reguliere detailhandel (PDV/GDV).

Methodiek

In deze studie is achtereenvolgens het detailhandelaanbod en de in de regio uitgeoefende vraag geanalyseerd. In dit onderdeel is tevens een vergelijking gemaakt in de tijd (terug tot 2003) en in plaats (andere metropoolregio’s en het landelijk gemiddelde). Vervolgens is de impact van de drie belangrijkste trends en ontwikkelingen op de vraag naar winkelvastgoed geïnventariseerd. Vervolgens is, rekening houdend met deze trends en ontwikkelingen, de marktruimte voor detailhandel bepaald. Deze marktruimte is bepaald op basis van een combinatie van een viertal methoden. Naast een distributieve berekening zijn dat een schaduwberekening, conclusies getrokken uit de historische ontwikkeling en ‘gezond verstand’. De op grond van deze vier pijlers berekende marktruimte wordt vervolgens met de harde planvoorraad geconfronteerd.

De vertreksituatie

Met een potentieel van 2,3 miljoen inwoners en een aanzienlijk extra bestedingspotentieel van werknemers en (zakelijk) toerisme heeft de Metropoolregio Amsterdam als geheel een zeer groot, en bovendien bovengemiddeld groeiend draagvlak voor winkelvoorzieningen. Binnen de Metropoolregio vervult de as Haarlemmermeer (inclusief Schiphol)-Amsterdam-Almere de rol van motor in de bevolkings- en economische ontwikkeling in de regio. In dit gebied zit het grootste deel van de (economische) dynamiek, zowel in de afgelopen periode als in de komende decennia.

Ondanks dit zeer grote draagvlak voor winkelvoorzieningen ligt de winkeldichtheid (m² wvo per inwoner) in de Metropoolregio zo’n 11% lager dan landelijk. Het verschil met het landelijk gemiddelde zit niet in het aantal vestigingen maar in de geringere omvang per vestigingspunt. Deze ligt 11% lager. Ook in andere metropoolregio’s is de gemiddelde omvang per vestigingspunt beduidend lager dan landelijk. Sinds 2003 heeft wel een beperkte inhaalslag plaatsgevonden: het totale detailhandelsaanbod is in de Metropoolregio met 475.000 m² wvo of 17% toegenomen, tegenover 14% landelijk. Het grootste deel van die groei, zowel landelijk als in de Metropoolregio, kwam voor rekening van het PDV/GDV-aanbod. De groei van het detailhandelsaanbod was veel groter dan de groei van het bevolkingsdraagvlak in diezelfde periode (ruim 4%).

Van de totale metertoename tussen 2003 en 2010 in de Metropoolregio kwam meer dan de helft voor rekening van drie gemeenten: Amsterdam, Haarlemmermeer en Almere. Met 90.000 m² is de groei van het winkelareaal in Amsterdam relatief bescheiden, namelijk een groei van 10% van het winkelareaal in 2003. Deelregio’s met een grote bevolkingsdynamiek zagen hun winkelaanbod met ruim een derde (Almere) tot bijna de helft (Meerlanden) toenemen.

Hoewel de leegstand in de Metropoolregio Amsterdam met 4,0% beduidend lager ligt dan het Nederlands gemiddelde (5,6%) en de Zuidvleugel van de Randstad (4,9%), is wel sprake van een opwaartse trend. De leegstand in de Metropoolregio ligt momenteel 10% hoger dan het langjarig gemiddelde van 3,6% (2003-2010). De relatief lage leegstand is een indicatie dat het huidige detailhandelsaanbod in de Metropoolregio gemiddeld genomen goed economisch functioneert.

Impact trends en ontwikkelingen

De komende decennia zal een aantal belangwekkende maatschappelijke ontwikkelingen de vraag naar winkelvastgoed sterk beïnvloeden. Deels drukken deze ontwikkelingen, bijvoorbeeld schaalvergroting, al langere tijd een belangrijke stempel op de ruimtelijke organisatie van de detailhandel, deels gaat het ook om ontwikkelingen die relatief nieuw zijn, en vooral een schaduw vooruitwerpen. Het gaat dan om de sterk groeiende rol van internet als aankoopkanaal en het effect van vergrijzing.

Van deze effecten zal internet als aankoopkanaal onmiskenbaar de grootste impact hebben, zeker in het perspectief van de Metropoolregio Amsterdam, waar de vergrijzing in vergelijking met het landelijke beeld minder snel gaat, en de toename van de bevolking zeker het eerste decennium groter is dan de groei van het aantal 65+-ers.

Ofschoon het effect van internet niet alleen een substitutie-effect is, zal juist dit effect wel de meeste, namelijk overwegend negatieve impact hebben op de vraag naar winkelvastgoed.

Een substantieel en groeiend volume aan bestedingen wordt al gedaan via het internet. De mate waarin verschilt zeer sterk per branche. Als deze ontwikkelingen geëxtrapoleerd worden naar de toekomst is in de Metropoolregio als totaal het substitutie-effect van internet op de fysieke detailhandel te ramen op ruim 2% in 2020 en ruim 5% in 2040. Dit betekent dat als we het substitutie-effect van internet isoleren, er vergeleken met nu in 2020 aan ruim 2% minder detailhandelsaanbod (in vierkante meters) behoefte is.

Ook al zal de vraag naar winkelvastgoed in de komende decennia afnemen als gevolg van internetverkoop, dan nog zal ook in de komende 10-20 jaar (net als in de decennia ervoor) sprake zijn van weliswaar minder, maar wel gemiddeld grotere winkels, en naar minder, maar grotere winkelgebieden. Schaalvergroting in combinatie met schaalvergroving is met andere woorden ook in de toekomst de dominante trend. Waar deze trends in de voorbije decennia gepaard gingen met een forse groei van het totaal aantal meters, zal deze ontwikkeling als gevolg van het internet-effect sterk, mogelijk zelfs zeer sterk worden gedempt.

Marktruimte detailhandel

De uitgangspositie van de Metropoolregio Amsterdam voor de ontwikkeling van detailhandel is beter dan in de rest van het land. De (economische) positie en groeiverwachting is in de regio beduidend hoger dan elders, de groei van het inwonertal twee maal zo groot als gemiddeld in Nederland, en de leegstand en de winkeldichtheid zijn in de huidige situatie beduidend lager dan gemiddeld.

Op grond van een meervoudige berekening van de marktruimte is berekend dat in de Metropoolregio Amsterdam voor ca. 500.000 tot 650.000 m² winkelvloeroppervlak (wvo) uitbreidingsruimte is tot 2020. Dit komt neer op een toename van de winkelvoorraad van circa 17% ten opzichte van de thans in gebruik zijnde meters. In deze uitbreidingsruimte is nog geen ambitieniveau geformuleerd. Met andere woorden: de uitbreidingsruimte is het directe gevolg van de toekomstige vergroting van het draagvlak en het (gemiddeld genomen) bovengemiddelde functioneren van de huidige winkelstructuur, gecorrigeerd voor de effecten van internet. Niet alleen is in deze berekening geen ambitieniveau geformuleerd, ook is - omdat betrouwbare gegevens ontbreken - het effect van het internationale toerisme hierin nog niet meegenomen. Na 2020 is de additionele uitbreidingsruimte gering. De bevolkingsgroei vlakt af, de vergrijzing slaat toe en internetverkoop zal een steeds groter deel van de markt beslaan. In de periode 2020 tot 2030 is er nog ruimte voor maximaal 100.000 m² wvo toevoeging. Na 2030 is er nagenoeg geen ruimte meer voor uitbreiding.

In alle regio’s is sprake van uitbreidingsruimte, al zijn er grote regionale verschillen. Zo is de uitbreidingspotentie in Amsterdam fors; circa 40 tot 50% van de totale uitbreidingsruimte is toe te schrijven aan Amsterdam. Maar er zijn er ook regio’s waar de ruimte gering is, zoals Zaanstreek, Waterland, IJmond en Lelystad. Hier zal terughoudend met uitbreiding moeten worden omgegaan, en zal eerder sprake zijn van opwaardering in combinatie met sanering, het ‘nieuw voor oud’-principe.

Er is in totaal voor bijna 1,2 miljoen m² bvo aan detailhandelsplannen in de Metropoolregio Amsterdam. Ruim de helft hiervan is te betitelen als harde planvoorraad.

De harde planvoorraad is met 630.000 m² op het eerste oog ongeveer zo groot als de tot 2020 beschikbare marktruimte. Echter, zowel bij de interpretatie van de planvoorraad als bij de interpretatie van de marktruimte is een correctieslag noodzakelijk. Voor de planvoorraad heeft dat te maken met de vertaalslag tussen bruto meters en netto meters, met de vertaalslag van alle publieksfuncties naar winkelmeters en met het verdisconteren van verplaatsingsmeters. Voor de marktruimte is een correctieslag nodig omdat we op grond van historische data weten dat slechts een kleine 40% van de groei van het detailhandelsvolume wordt verklaard door de planmatige groei, en ruim 60% door autonome (gesaldeerde) groei van het aantal winkelmeters.

Rekening houdend met deze correctie is op het niveau van de Metropoolregio als geheel sprake van een teveel van 80.000 tot 140.000 m² wvo aan harde detailhandelsplannen.

In vrijwel alle deelregio’s, gemeenten en stadsdelen overtreft de harde planvoorraad in ruime mate de marktruimte. Alleen in Amstelland/Amstelveen, de Gooi- en Vechtstreek, Haarlem en de Amsterdamse stadsdelen Centrum en Zuidoost is er meer marktruimte dan er harde planvoorraad is. De mismatch tussen harde planvoorraad en marktruimte is het grootst in Amsterdam, de Zaanstreek/Zaanstad, Almere, Meerlanden en de Amsterdamse stadsdelen Oost en Noord.