Brandbeveiligingsverordening Voorschoten 2010

Ondertekening

Toelichting op de Brandbeveiligingsverordening Voorschoten 2010

Algemeen

Deze toelichting is gebaseerd op de toelichting op de model-brandbesveilingingsverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (Bijlage 2 bij de ledenbrief van 16 februari 2012). Afwijkende keuzes worden vermeld en toegelicht. Dat begint met de naam. Het ongebruikelijke voorstel om de naam van de regeling te wijzigen is niet gevolgd. Het is onnodig en onpraktisch om en regeling bij gelegenheid van een ook nog slechts technische wijziging te hernoemen. Daarom heet de verordening in Voorschoten nog Brandbeveiligingsverordening 2010.

De wetgever kondigt in de Wet veiligheidsregio's en de aanpassing daarop in artikel 3, derde lid, een algemene maatregel van bestuur aan over het brandveilig gebruik van voor mensen toegankelijke ruimten, niet zijnde bouwwerken. Deze amvb neemt als het ware de plaats in van de brandbeveiligingsverordening (TK, vergaderjaar 2008-2009, 31 968, nr. 8, p.7). Naar verwachting treedt deze amvb pas op zijn vroegst medio 2012 in werking. Tot die tijd moet op grond van de Wet veiligheidsregio's in elke gemeente een brandbeveiligingsverordening van kracht zijn.

Als een gemeente na het in werking treden van de Wet veiligheidsregio’s (op 1 oktober 2010) nog geen nieuwe brandbeveiligingsverordening heeft vastgesteld is zij verplicht dit alsnog te doen. De op de Brandweerwet 1985 gebaseerde brandbeveiligingsverordening is namelijk van rechtswege bij de inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio's vervallen.

De voorliggende modelregeling is, gezien het tijdelijk karakter (tot de inwerkingtreding van de amvb) terughoudend van aard.

De regeling is aangepast aan de Wet veiligheidsregio's en de Dienstenrichtlijn. De verordening bevat tevens regels voor de bestuurlijke boete.

Brandbeveiligingsverordening is vangnet

De brandbeveiligingsverordening mag niet regelen voor zover daarin bij of krachtens enig ander (hoger) wettelijk voorschrift is voorzien. Hierop moet bij het stellen van regels nauwlettend worden toegezien. Feitelijk moet de gemeente zich telkens weer afvragen in hoeverre een wettelijk voorschrift al voorziet of mede (indirect) voorziet in de brandveiligheid die in de Wet veiligheidsregio's als opdracht aan het college is gegeven. In zo'n geval gaat dat wettelijk voorschrift voor op de brandbeveiligingsverordening. Met andere woorden: de brandbeveiligingsverordening is een vangnet voor brandveiligheidvoorzieningen die noodzakelijk zijn maar waarvoor geen wettelijke basis voorhanden is. Voordat een gemeente op basis van de brandbeveiligingsverordening eisen kan stellen moet er onderzoek plaatsvinden naar wettelijke voorschriften die mogelijk van toepassing zouden kunnen zijn en van rechtswege voorrang hebben. In de dagelijkse praktijk is er natuurlijk een aantal standaardgevallen waarbij van tevoren duidelijk is hoe zaken liggen.

Onderwerp van de regeling: objecten die geen bouwwerk zijn

De brandbeveiligingsverordening is een vangnet, restregelgeving, zij regelt de brandveiligheid die niet op een andere manier wettelijk is geregeld. Dit is weliswaar een beperking, maar wel van een onbepaald onderwerp. Bij het gebruiksvergunningensysteem van de brandbeveiligingsverordening gaat het namelijk om objecten die geen bouwwerken zijn: 'niet-bouwwerken'.

Het kan gaan om bijvoorbeeld een los met de wal verbonden drijvend hotel, een drijvende discotheek of een tijdelijke tent. Het onderwerp is vooraf niet te bepalen.

De omschrijving in de Wet veiligheidsregio's zelf kent een beperking van doel, n.l. brandveiligheid, maar (behalve door andere wettelijke voorschriften) geen beperking van object. De omschrijving is van toepassing op de gehele omgeving. Voor een dergelijk object is het vanwege het feit dat niet van tevoren duidelijk is waarom het gaat, moeilijk concrete regels te maken. Veel objecten lijken echter op bekende bouwwerken. Overeenkomstig daaraan kunnen eisen worden gesteld, afhankelijk van de specifieke situatie.

Als voorbeeld dient een bouwwerk dat op de grond staat. Hiervoor zijn in elk geval het Bouwbesluit 2012 en de bouwverordening ex de Woningwet van toepassing. Door de definitie van het begrip bouwwerk in de bouwverordening en de toepassing ervan in het Bouwbesluit 2012 is een constructie die drijft op het water meestal geen bouwwerk in de zin van de Woningwet en afgeleide regelgeving. Voor een met de grond verbonden object is de Woningwet het juridisch kader. Voor hetzelfde object dat drijft is de brandbeveiligingsverordening het juridisch kader (voor de brandveiligheid). Een ander voorbeeld: een tent die langdurig op dezelfde plaats staat kan een bouwwerk zijn (Woningwet van toepassing), terwijl diezelfde tent tijdens een kortdurende periode een 'niet-bouwwerk' is, waarvoor op grond van de brandbeveiligingsverordening eisen moeten worden gesteld.

Over de lastige vraag: wanneer is een object een bouwwerk volgt hieronder, mede aan de hand van staande jurisprudentie, een toelichting.

Bouwwerk of geen bouwwerk, open erf en terrein

De Woningwet heeft een grote invloed op de reikwijdte van de brandbeveiligingsverordening, deze wet bevat de wettelijke grondslag voor voorschriften betreffende het bouwen, de staat van bestaande bouwwerken en standplaatsen en het gebruik van bouwwerken. Het Bouwbesluit 2012 regelt ook het gebruik van open erven en terreinen en de staat, waarin deze zich moeten bevinden. De beperking die de Woningwet en het Bouwbesluit 2012 opleggen, als hogere regelingen, zit in de begrippen bouwwerk, open erf en terrein.

Bouwwerk

Een definitie van het begrip bouwwerk geeft de Woningwet niet, de VNG houdt in de modelbouwverordening een in de jurisprudentie aanvaarde definitie aan:

bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.

Aan de hand van de vier elementen van de definitie van het begrip bouwwerk

• 1) constructie,

• 2) van enige omvang,

• 3) met de grond verbonden,

• 4) bedoeld om ter plaatse te functioneren

wordt bepaald of een object een bouwwerk is of niet.

Over het begrip bouwwerk bestaat een uitgebreide jurisprudentie, het is niet zonder meer duidelijk wanneer aan de vier voorwaarden wordt voldaan om tot de conclusie te komen dat een object een bouwwerk is.

De jurisprudentie is te omvangrijk en te casuïstisch om hier weer te geven. Een uitgebreide opsomming van jurisprudentie staat in de toelichting op de modelbouwverordening van de 'Standaardregelingen in de bouw' (Sdu uitgevers bv, Den Haag).

Open erf en terrein

Bouwwerken vallen niet onder de werking van de brandbeveiligingsverordening, ook sommige open erven en terreinen vallen niet onder de werking van de verordening. Het Bouwbesluit 2012 voorziet hierin. Hiervoor kunnen dus geen eisen worden gesteld op grond van de brandbeveiligingsverordening.

De begripsomschrijving van erf is overgenomen uit het Besluit omgevingsrecht (Bor) dat op 1 oktober 2010 in werking is getreden. Die omschrijving is afgeleid uit de jurisprudentie (zie ABRvS 15 september 1997, LJN: AA3601, AB 1998, 5).

Uitgangspunt is dat het gehele perceel bij een hoofdgebouw in beginsel als erf kan worden aangemerkt. Echter uit de systematiek van een bestemmingsplan of beheersverordening kan voortvloeien dat bepaalde verder van het hoofdgebouw afgelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt kunnen worden. Dit zal in beginsel uitsluitend het geval kunnen zijn bij percelen van een aanzienlijke omvang, veelal gelegen buiten de bebouwde kom. Bij dergelijke omvangrijke percelen geven bestemmingsplannen of beheersverordeningen soms regels die het perceel onderverdeelt in een bouwblok of bestemming, waarbinnen het hoofdgebouw met bijbehorende aan- en uitbouwen en bijgebouwen gebouwd kunnen worden en waar een verdere inrichting kan plaatsvinden als buitenruimte behorende bij het hoofdgebouw.

Onder een terrein wordt verstaan een bij een bouwwerk behorend onbebouwd perceel, of gedeelte daarvan, niet zijnde een erf. Om als terrein in de zin van de bouwverordening te kunnen worden aangemerkt, moet dus aan vier voorwaarden zijn voldaan: 1) het is een perceel grond, 2) dat onbebouwd is, 3) dat bij een bouwwerk hoort en 4) dat geen erf is.

Gebruiksvergunning voor een inrichting

De brandbeveiligingsverordening kent een gebruiksvergunningenstelsel voor die situaties die uit een oogpunt van brandveiligheid meer dan gebruikelijke aandacht nodig hebben. Gezien de onbepaaldheid van de situaties is niet gekozen voor een meldingsplicht i.p.v. vergunningplicht, omdat tussen die situaties dan bij voorbaat onderscheid gemaakt moet worden. Daarnaast staan in de brandbeveiligingsverordening gebruiksvoorwaarden waaraan altijd moet worden voldaan.

Voor het stellen van eisen via een vergunning of via de directe werking van de verordening is het nodig dat de situatie waarop de vergunning of eisen van toepassing zijn, is afgebakend: een ruimtelijk begrensde plaats, voor zover die geen bouwwerk is. Kortheidshalve is gekozen voor een begrip: inrichting.

Het is duidelijk dat voor een zo grote verscheidenheid aan situaties het niet goed mogelijk is concrete eisen te stellen. Om dezelfde reden is het aanvragen van een vergunning vormvrij.

Het Bouwbesluit 2012 geeft richtlijnen voor de te stellen voorwaarden.

Aan een los aangemeerde drijvende hotelboot bijvoorbeeld (niet-bouwwerk) kunt u dezelfde brandveiligheidseisen stellen als aan een vast met de wal verbonden drijvende hotelboot (bouwwerk in de zin van de bouwverordening en de Woningwet).

De verplichting om over een gebruiksvergunning te beschikken is in Voorschoten stringenter geformuleerd dan in het VNG-model. Op verzoek van de brandweer worden kwetsbare groepen beter beschermd,

• .

  kamerhuurders (vergunning vereist bij verhuur aan meer dan vier huishoudens)

• .

  degene aan wie bedrijfsmatig of voor zorgdoeleinden nachtverblijf wordt verschaft (vergunning vereist bij meer dan vier personen - analoog aan een overeenkomstige regeling voor gebouwen).

Wabo

De zo grote verscheidenheid aan situaties die kunnen voorkomen is de reden dat er voor gekozen is de modelbrandbeveiligingsverordening niet aan te haken aan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Dienstenrichtlijn

De modelbrandbeveiligingsverordening is aangepast aan de Dienstenrichtiijn.

Toezicht op de naleving

Het toezicht op de naleving van de brandbeveiligingsverordening berust krachtens artikel 61 van de Wet veiligheidsregio's bij door burgemeester en wethouders opgedragen ambtenaren.

De minister van Veiligheid en Justitie wijst op grond van artikel 65 van de Wet veiligheidsregio's de ambtenaren aan belast met de opsporing van strafbare feiten.

Bestuurlijke boete

De Wet veiligheidsregio's geeft de raad van een gemeente de bevoegdheid om, indien de raad dat wenst, bij verordening te bepalen dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd voor overtreding van regels gesteld krachtens artikel 3, tweede lid (brandbeveiligingsverordening) en derde lid (algemene maatregel van bestuur, deze is nog niet opgesteld) van de wet. Het maximum bedrag van de boete mag niet hoger zijn dan het bedrag, genoemd in de Arbeidsomstandighedenwet artikel 34, vierde lid onder 1 °. Het bedrag dat daar is genoemd, bedraagt in 2011 € 9.000.

De Wet veiligheidsregio's geeft geen verdere beschrijving van de uitvoering van deze sanctie, zodat de gemeente alleen met de Awb rekening hoeft te houden.

Een alternatief artikel is aan het model van de verordening toegevoegd. In Voorschoten is de betrefende bepaling niet in de verordening opgenomen

Strafbepaling

Overtreding van de regels van deze verordening wordt op grond van artikel 64 eerste lid van de Wet veiligheidsregio's gestraft met hechtenis van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie. De wetgever heeft hier een sluitende regeling beoogd, zodat er geen ruimte is voor een regeling op dit gebied in de verordening zelf.

Overgangsrecht

De tekst van dit gedeelte van de toelichting wijkt af omdat de verordening minder vaak is vervangen dan daarin wordt voorzien.

Het begriup "deze verordening" verwijst naar de in 2010 nieuwe verordening waarop deze toelichting betrekking heeft. Onherroepelijke besluiten volgens oud recht worden geëerbiedigd. nieuw recht is van toepassing als nog op eenaanvraag of een bezwaarschrift beslist moet worden.

Bij de eerste wijziging is in Voorschoten geen overgangsrecht geformuleerd omdat de nieuwe wijzigingen naar het Bouwbesluit 2012 niet tot wezenlijke inhoudelijke wijzigingen leiden.

Intrekken, vervallen regeling

De brandbeveiligingsverordening die nog gebaseerd is op de Brandweerwet 1985, is van rechtswege vervallen op het moment van inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio's (1 oktober 2010). De intrekking moet worden bekendgemaakt op de in artikel 144 Gemeentewet genoemde wijze. Dit is in Voorschoten in 2010 gedaan.

Bekendmaking/inwerkingtreding.terugwerkende kracht

Deze tekst wijkt af van het VNG-model omdat het Bouwbesluit 2012 al in werking is getreden op 1 april 2012. Bekendmaking vindt in Voorschoten bij gebreke van een gemeenteblad plaats door publicatie en terinzagelegging gedurende twaalf weken.

De verordening treedt één dag na de publicatie in werking. Om een gat in de regelgeving te vorkomen werkt de wijzigingsverordening terug tot en met 1 april 2012. Dat is verantwoord nu inhoudelijk niets wezenlijks verandert.

Intrekken vergunning

De modelbrandbeveiligingsverordening kent geen bepaling om een vergunning in te trekken. De reden hiervoor is dat een intrekkingsbepaling de gemeente onnodig beperkt, immers in een bepaling liggen de gronden vooraf vast. De aard van de verordening brengt met zich mee dat van te voren niet duidelijk is welke gronden voldoende zullen zijn. Bij een verordening die geen intrekkingsgrond kent is er sprake van een geïmpliceerde bevoegdheid: de bevoegdheid om de beschikking te geven brengt ook de bevoegdheid mee om deze weer in te trekken of te wijzigen mits daarvoor valide redenen bestaan. Dit hangt af van de omstandigheden. Denk bijvoorbeeld aan onjuistheid van de beschikking.