Inspraakverordening Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht

Toelichting

Algemeen

Artikel 79 van de Waterschapwet verplicht waterschappen tot het vaststellen van een inspraakverordening die van toepassing is op de door het algemeen bestuur te nemen besluiten.

Deze algemene inspraakverordening moet worden beschouwd als een aanvulling op inspraakregelingen die zijn opgenomen in formele wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen. Als voorbeelden daarvan kan worden gewezen op de inspraakprocedures die zijn geregeld in de Wet op de waterhuishouding en de Wet milieubeheer. Verder kent de Waterschapwet bijvoorbeeld een inspraakregeling voor de begroting van een waterschap. De inspraakverordening Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht is gebaseerd op de model- inspraakverordening van de Unie van Waterschappen. In deze model-inspraakverordening is zoveel mogelijk rekening gehouden met de hierboven genoemde regelingen alsmede met de Algemene wet bestuursrecht.

Het doel van inspraak is tweeledig. Enerzijds wordt belanghebbenden de mogelijkheid geboden om hun mening omtrent een ontwerp-besluit van het waterschapsbestuur kenbaar te maken. Anderzijds is de inspraak voor het waterschap een belangrijk hulpmiddel om op basis van een evenwichtige belangenafweging tot een besluit te komen.

Uit het doel van inspraak vloeit een aantal randvoorwaarden voort. Inspraak is slechts zinvol wanneer er voor het waterschapsbestuur een keuzemogelijkheid is. Indien het waterschap geen keuze heeft, hetgeen met name kan voorkomen indien het een gebonden besluit betreft dat voortvloeit uit een voorschrift van hoger gezag, kan het ook geen rekening houden met de meningen van belanghebbenden. In deze situatie is het het hoger gezag dat inspraak dient te verlenen ten aanzien van zijn voorschrift.

Een tweede belangrijk aspect in dit verband is dat inspraak het beste tot zijn recht komt indien het beleidsvoornemen dan wel de praktische consequenties van de verschillende keuzemogelijkheden voor de insprekers duidelijk zijn aangegeven. Dit betekent dat ambtelijke en bestuurlijke gedachtenvorming inzake het te nemen besluit moet hebben plaatsgevonden en dat eventuele keuzemogelijkheden voor de insprekers duidelijk zijn aangegeven.

In dit verband wordt overigens opgemerkt dat het in veel gevallen zinvol is om in een vroeger stadium, bijvoorbeeld in het kader van de ambtelijke voorbereiding voorlichting te geven omtrent het beleidsvoornemen dan wel om daarover overleg te voeren met de meest direct betrokken belanghebbenden.

Op die wijze kunnen belanghebbenden immers al in een zeer vroeg stadium kennis nemen van voornemens van het waterschap en door het aandragen van informatie er mede zorg voor dragen dat het waterschap een ontwerp-besluit in de inspraak brengt dat op de juiste wijze inzicht geeft in de diverse aspecten van het voorgenomen besluit.

Verder wordt gewezen op het gegeven dat voor bepaalde projecten zowel besluitvorming door het waterschap als door andere overheden nodig is. Indien voor beide besluiten inspraakprocedures moeten worden gehouden zou met het oog op doelmatigheid moeten worden gestreefd naar coördinatie van die procedures. Daarbij kan worden gedacht aan gelijktijdige terinzagelegging, gezamenlijke kennisgeving, afspraken met betrekking tot ingekomen reacties, gezamenlijke hoorzittingen enzovoort.

Artikel 79 van de Waterschapswet verplicht de waterschappen in ieder geval de volgende besluiten onder de werking van de inspraakverordening te brengen:

a: verordeningen, met uitzondering van belastingverordeningen;

b: de handhaving van de waterstanden, met name peilbesluiten;

c: de aanleg of verbetering van waterstaatswerken, tenzij het werken betreft waarvan naar het oordeel van het dagelijks bestuur niet in betekenende mate een wijziging van de bestaande waterstaatkundige situatie of van de hoogte van de te heffen omslagen is te verwachten;

d: de legger.

Artikel 79 van de Waterschapswet stelt de volgende formele vereisten aan de inspraakverordening. De verordening dienst tenminste te regelen de wijze waarop ontwerp-besluiten worden bekendgemaakt en waarop ingezetenen en in het gebied belanghebbende natuurlijke en rechtspersonen in de gelegenheid worden gesteld hun mening daaromtrent kenbaar te maken, alsmede de verplichting tot rapportering over die inspraak en de uitkomsten daarvan. Tevens regelt de verordening de wijze waarop belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld om beklag te doen over de wijze uitvoering daarvan.

Artikelgewijs

Artikel 1

De omschrijving van het begrip inspraak is voor een belangrijk deel ontleend aan artikel 79 van de Waterschapswet. De verantwoordelijkheid voor de inspraak wordt gelegd bij het dagelijks bestuur van het waterschap omdat het hierbij gaat om de uitvoering van een waterschapsverordening.

Voor wat betreft de definitie van het begrip ingezetene lijkt het zinvol aan te sluiten bij artikel 11 van de Waterschapswet. Dit artikel bepaalt dat ingezetenen degenen zijn die hun werkelijke woonplaats hebben in het gebeid van het waterschap.

Een omschrijving van het begrip “in het gebied van het waterschap belanghebbende natuurlijke en rechtspersonen” is nauwelijks te geven. Onder dit begrip vallen blijkbaar in de eerste plaats alle natuurlijke en rechtspersonen, voor zover al niet vallend onder het begrip ingezetenen, die in het gebied van het waterschap gebouwde en ongebouwde onroerende zaken in eigendom hebben, pachter zijn of gebruiker zijn van bedrijfsgebouwen. Het is duidelijk dat deze personen in het algemeen belanghebbend kunnen zijn bij beleidsvoornemens van het waterschapsbestuur.

Ten aanzien van organisaties, niet behorend bij bovengenoemde categorieën die het algemeen belang vertegenwoordigen, kan worden opgemerkt dat het om pragmatische redenen wenselijk is deze organisaties (bijvoorbeeld landbouworganisaties of milieu-organisaties) bij de inspraak te betrekken.

In de rechtspraak zijn vertegenwoordigers van collectieve belangen in het algemeen als belanghebbenden geaccepteerd. Dit is bevestigd in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht voorzover het gaat om rechtspersonen.

Artikel 2

Ten aanzien van het object van de inspraak kan worden opgemerkt dat uit de formulering van artikel 79 blijkt dat in beginsel alle besluiten van het algemeen bestuur onder de werking van de inspraakverordening vallen. Dit artikel spreekt immers over “de besluiten van het algemeen bestuur “. Uit het tweede lid van artikel 79 waarin wordt bepaald welke besluiten in ieder geval onder de werking van de inspraakverordening moeten worden gebracht, kan worden afgeleid dat het waterschapsbestuur een grote mate van beleidsvrijheid heeft inzake de vraag welke ontwerp-besluiten onder de werking van de inspraakverordening moeten worden gebracht, maar dat tenminste de in het tweede lid genoemde besluiten hieronder vallen. Daarbij kan aan het volgende worden gedacht. In de eerste plaats zijn er de besluiten die rechtstreeks voortvloeien uit voorschriften van hoger gezag, waarbij er voor het waterschap geen keuze is. Andere uitzonderingen betreffen besluiten die uitsluitend interne werking voor het waterschap hebben, besluiten van zeer gering belang en, zoals uit de tekst van artikel 79 blijkt, belastingverordeningen.

Verder ligt het in de rede dat inspraakmogelijkheden naar hun aard uitsluitend van belang zijn voor besluiten met een algemene strekking. Voor besluiten die een belanghebbende of slechts een beperkte groep belanghebbenden treffen is een algemene inspraakprocedure niet noodzakelijk.

Volgens het bepaalde in de Memorie van Toelichting bij artikel 79 Waterschapswet dienen besluiten die bepalend zijn voor de omslag en belangrijke besluiten op het gebied van het operationeel waterstaatkundig beheer in elk geval onder de werkingssfeer van de inspraakverordening te worden gebracht.

In de Memorie van Antwoord wordt gepreciseerd dat het hier met name gaat om peilbesluiten en dat besluiten die een beperkte betekenis hebben voor de bestaande waterstaatkundige situatie en die ook niet of nauwelijks van invloed zijn op de te heffen waterschapsomslag niet onder de werking van de inspraakverordening moeten worden gebracht. De omstandigheid dat de onderhavige inspraakverordening een aanvullend karakter heeft ten opzichte van andere, hogere procedureregelingen, wordt tot uitdrukking gebracht door de zinsnede “Onverminderd het bepaalde in wet, algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening”. Zo dient bij een besluit inzake het waterbeheersplan in eerste instantie rekening te worden gehouden met de procedurebepalingen in de provinciale verordening op de waterhuishouding.

Overigens dient hierbij nog als algemeen voorbehoud te worden aangetekend dat in dringende gevallen van het bepaalde in de verordening mag worden afgeweken.

Artikel 3 en 4

De wijze van publicatie wordt in belangrijke mate aan het dagelijks bestuur overgelaten. Hierdoor kan de wijze van publicatie optimaal worden afgestemd op de aard van het ontwerp-besluit (bijvoorbeeld publicatie in een bepaald deel van het gebied.) Uiteraard dient het dagelijks bestuur daarbij aan de minimumvereisten te voldoen.

Als algemeen criterium geldt dat belanghebbenden redelijkerwijze kennis moeten kunnen nemen van de terinzagelegging en de inspraakmogelijkheden. In dat licht is bepaald dat de terinzagelegging via daarvoor in aanmerking komende dag-, nieuws-, en huis-aan-huisbladen moet worden bekendgemaakt, dan wel op een andere geschikte wijze. Overigens kan daarbij van het dagelijks bestuur niet worden gevraagd dat het expliciet rekening houdt met belanghebbenden die niet in het waterschapsgebied wonen. Ten aanzien van de termijn van terinzagelegging (minstens vier weken) is aangesloten bij de praktijk, alsmede bij artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 6

Een openbare zitting waarbij belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld hun schriftelijk ingediende reacties mondeling toe te lichten is in het kader van de inspraakprocedure niet altijd noodzakelijk. Om deze reden bepaalt artikel 6 dat het dagelijks bestuur degenen die daarom in hun schriftelijke reactie verzoeken de gelegenheid daartoe dienen te geven, tenzij het verzoek kennelijk onredelijk is. Over een besluit daartoe van het dagelijks bestuur kan op grond van artikel 8 worden geklaagd.

Artikel 7

De regeling met betrekking tot de rapportage is zo eenvoudig mogelijk gehouden. Bepaald is dat van de inspraakprocedure en de beschouwingen van het dagelijks bestuur over de ingekomen reacties melding wordt gemaakt in het voorstel dat aan het algemeen bestuur wordt voorgelegd. Het is uiteraard van belang dat degenen die een schriftelijke reactie hebben ingediend van deze rapportage kennis kunnen nemen.

Artikel 8

De Waterschapswet schrijft in artikel 79 lid 3 voor dat een regeling wordt getroffen voor de wijze waarop ingezetenen en in het gebied belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen in de gelegenheid worden gesteld hun beklag te doen over de uitvoering van deze verordening. De inspraakverordening bevat hiertoe een regeling van het beklagrecht die zowel betrekking heeft op het niet verlenen van inspraak op een beleidsvoornemen als op de uitvoering van de inspraakprocedure.

In de verordening is de verantwoordelijkheid voor de beslissing op het klaagschrift primair bij het dagelijks bestuur gelegd. Aangezien het dagelijks bestuur al verantwoordelijk is voor de uitvoering van de inspraakprocedure is het echter wenselijk dat een commissie van advies wordt betrokken bij de beslissing over het klaagschrift.

Derhalve wordt, in de situatie dat het dagelijks bestuur bevoegd is de beslissing omtrent het klaagschrift te nemen, voorgeschreven dat het dagelijks bestuur een door het algemeen bestuur gekozen commissie hoort. Indien daartoe aanleiding is of indien de klager daarom expliciet heeft verzocht, kan het dagelijks bestuur of de commissie de klager in de gelegenheid stellen zijn klacht mondeling toe te lichten. Tegen de beslissing van het dagelijks bestuur omtrent een klaagschrift tegen het niet verlenen van inspraak op een beleidsvoornemen of een klaagschrift tegen de uitvoering van de inspraakprocedure, staat ingevolge artikel 8:1 Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid open beroep in te stellen bij de rechtbank.