Aansluitverordening waterschap Hollandse Delta 2011

Toelichting op de Aansluitverordening voor waterschap Hollandse Delta

I. Algemeen deel.

1. Inleiding.

Op grond van artikel 6.2, eerste lid, sub a, Waterwet is het verboden zonder vergunning stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam. Volgens het tweede lid van artikel 6.2 is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning met behulp van een werk, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, water of stoffen te brengen op een zuiveringstechnisch werk. Lozing op een zuiveringstechnisch werk door middel van een openbaar vuilwaterriool valt dus niet onder het verbod van artikel 6.2, tweede lid, Waterwet.

Hierbij moet met name gedacht worden aan de situatie dat een gemeentelijke riolering, met de daarop aangesloten huishoudens en bedrijven, is aangesloten op een zuiveringstechnisch werk (zijnde een rioolwaterzuiveringsinstallatie, rwzi), waarvan het effluent wordt geloosd op een oppervlaktewaterlichaam. De beheerder van het 'andere' werk is in dit geval de beheerder van de rwzi, doorgaans het waterschap.

De beheerder van de rwzi heeft voor de lozing van het effluent op het oppervlaktewaterlichaam een watervergunning nodig als bedoeld in de Waterwet. Gelet op de doelstellingen uit de Europese Kaderrichtlijn Water, die zijn doorvertaald in waterbeheerplannen, dient de waterkwaliteitsbeheerder zodanige voorschriften aan de watervergunning te verbinden, dat de op het (effluent-) ontvangende oppervlaktewaterlichaam van toepassing zijnde kwaliteitsdoelstellingen kunnen worden gerealiseerd.

De beheerder van de rwzi is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het effluent. Deze kwaliteit wordt primair bepaald door de samenstelling van het influent en de werking van de rwzi (zuiveringsproces). De samenstelling van het influent wordt bepaald door de lozingen, die op het openbaar vuilwaterriool plaatshebben.

De lozing van stoffen vanuit een openbaar vuilwaterriool (de gemeentelijke riolering) op een zuiveringstechnisch werk wordt niet geregeld in de Waterwet. Om de zuiveringstechnische werken te beschermen en de doelmatige werking daarvan te kunnen verzekeren kent het waterschap een Aansluitverordening die zijn basis vindt in de Waterschapswet De aansluiting van een rioolstelsel en de lozing van stoffen vanuit dat riool op een zuiveringstechnisch werk wordt geregeld in een zogenaamde ‘aansluitvergunning'. De aansluitvergunning wordt verleend door de beheerder van het zuiveringstechnisch werk (het waterschap) en is gebaseerd op een aansluitverordening.

Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt dat lozing op een zuiveringstechnisch werk met behulp van een wek, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, valt onder het stramien van artikel 6.2, tweede lid, Waterwet. Hierbij moet gedacht worden aan bedrijven die met een eigen rioleringsstelsel aangesloten zijn op een zuiveringstechnisch werk. Een dergelijk rioleringsstelsel is niet aan te merken als een openbaar vuilwaterriool in de zin van artikel 1.1 Waterwet. Bedoelde bedrijven zijn voor de aansluiting op het zuiveringstechnisch werk derhalve vergunningplichtig, niet op grond van de Aansluitverordening, maar wel op grond van artikel 6.2, tweede lid, Waterwet.

2. Toetsingskader Wm.

Om een doelmatige verwijdering van afvalwater te bewerkstelligen, zal het Wm‑gezag mede rekening moeten houden met de specifieke omstandigheden: de capaciteit en de technische gegevens van de rwzi waarop de riolering is aangesloten en de functie van het oppervlaktewaterlichaam waarop het effluent van de rwzi wordt geloosd.

Het belangenkader van de Wm (het belang van de bescherming van het milieu) omvat mede het belang van de doelmatige verwijdering van afvalwater. Bij de totstandkoming van de Wet afvalwater werd nadrukkelijk gesteld dat slechts sprake kan zijn van een doelmatige verwijdering van afvalwater indien het afvalwater, dat vanuit een gemeentelijke riolering op een rwzi wordt gebracht, qua samenstelling en hoeveelheid voldoet aan de eisen die in een aansluitvergunning zijn gesteld.

Het Wm‑gezag zal bij het reguleren van indirecte lozingen krachtens de Wm mede de eisen, die in een aansluitvergunning zijn gesteld, als referentiekader in acht moeten nemen.

De beheerder van de rwzi kan geen eisen stellen die één op één door de gemeente moeten worden doorvertaald naar individuele aansluitingen op het riool. Slechts de gemeente is, als houder van de aansluitvergunning, aanspreekbaar. Voorts zal duidelijk zijn dat het aansluitvergunningenstelsel geen inbreuk kan maken op de in de formele wetten vastgelegde systematiek. In de aansluitvergunning kunnen geen voorschriften worden gesteld, die het Wm‑gezag verplichten om buiten de reikwijdte en werkingssfeer van de Wm te treden. Het belangenkader en toetsingskader (reikwijdte) van de Wm vormen de basis voor de regulering op grond van de Wm. Het doorvertalen van eisen (die in de aansluitvergunning aan het Wm‑gezag zijn gesteld) door het Wm‑gezag naar individuele lozers, kan slechts binnen de door de Wm gestelde kaders plaatsvinden.

Het bovenstaande leidt er toe dat in de aansluitvergunning primair eisen worden gesteld aan de hoeveelheid en samenstelling van afvalwater (waaronder begrepen: stoffen), dat vanuit een gemeentelijke riolering op een rwzi wordt gebracht. De gemeente wordt als het ware op het afgiftepunt 'afgerekend' op de hoedanigheid en hoeveelheid van dat afvalwater. Hierbij moet echter worden bedacht dat niet slechts de gemeente verantwoordelijk is voor deze hoedanigheid en samenstelling. Immers, ook provincies zijn betrokken bij de regulering van indirecte lozingen.

Artikel 8 van de Aansluitverordening voorziet in de mogelijkheid om in de aansluitvergunning ‑ naast eventuele grenswaarden ‑ signaleringswaarden vast te stellen. In geval van overschrijding van signaleringswaarden kan de houder van de aansluitvergunning worden verplicht om onderzoek te verrichten naar de oorzaken van de overschrijdingen en naar de mogelijkheden om de overschrijdingen te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Een door gemeenten uit te voeren onderzoek zal uiteraard in overleg met en ‑ zo mogelijk ‑ in samenwerking met zowel de waterkwaliteitsbeheerder (als beheerder van de rwzi) als de provincie (als bevoegd gezag ingevolge de Wm) moeten worden uitgevoerd. Het uiteindelijke doel is immers om zo veel mogelijk verontreinigingen bij de bron aan te pakken.

II. Artikelsgewijze toelichting.

Considerans

Zoals reeds in het algemeen deel van deze toelichting is uiteengezet, bestaat binnen de huidige wetgevingssystematiek niet de mogelijkheid om de houder van de aansluitvergunning te verplichten om bepaalde voorschriften of eisen één op één door te vertalen naar individuele bedrijven of huishoudens, die op de riolering zijn aangesloten. Het Wm‑gezag zal de regulering van indirecte lozingen autonoom, op basis van het beoordelingskader van de Wm, gestalte moeten geven.

In dit kader zal het Wm‑gezag het belang van de bescherming van de kwaliteit van oppervlaktewaterlichaam en het belang van de doelmatige werking van zuiveringstechnische werken kunnen en moeten behartigen. Bij het stellen van voorschriften (in de Wm‑vergunning of in het kader van nadere eisen bij algemene regels ingevolge de Wm) zal het Wm‑gezag het waterkwaliteitsbeleid in het algemeen en de concrete omstandigheden van de betrokken zuiveringstechnische werken en de kwaliteitseisen van het ontvangende oppervlaktewaterlichaam in het bijzonder mede als uitgangspunt moeten nemen. De aansluitvergunning bevat in feite de eisen en voorschriften, die voortvloeien uit de concrete bijzondere omstandigheden.

In de overwegingen is aangegeven dat de houder van de aansluitvergunning gehouden is om in aanvulling op de wettelijke bepalingen en eisen ter zake (ingevolge de Wm) bij het stellen van voorschriften rekening te houden met de inhoud van de aansluitvergunning. Zo wordt de gemeente ertoe aangezet met behoud van eigen verantwoordelijkheden en met behulp van het instrumentarium van de Wm zo veel mogelijk de aan haar in de aansluitvergunning opgelegde eisen te betrekken bij de regulering van indirecte lozingen. Er is sprake van een 'indirecte doorvertaling'.

De wettelijke basis voor het opstellen van een aansluitverordening wordt ontleend aan de artikelen 56 en 78 Waterschapswet. Gezien de wetsgeschiedenis van de Waterwet vormt de Waterwet geen beletsel voor het systeem van aansluitvergunningen. Op grond van artikel 78 Waterschapswet hebben waterschappen immers de autonome bevoegdheid om een aansluitverordening op te stellen en aansluitvergunningen te eisen van de gemeenten. Het is aan de waterschappen om al dan niet gebruik te maken van dit instrument.

Gelet op het feit dat de aansluitverordening tevens onderwerpen regelt, waaromtrent bepalingen zijn opgenomen in (onder meer) hoofdstuk 10 van de Wm, is ook artikel 21.7 Wm relevant.

Artikel 1 Begripsomschrijvingen.

In dit artikel is een aantal begripsomschrijvingen opgenomen. De begripsomschrijvingen zijn zowel aan de Waterwet als aan de Wm ontleend.

Artikel 2 Aansluitvergunning.

Artikel 2, eerste lid, van de verordening bepaalt dat voor het aansluiten van een openbaar vuilwaterriool op een zuiveringstechnisch werk van een waterschap vergunning is vereist. Vergunning is ook vereist voor het brengen van afvalwater (waaronder stoffen) vanuit een openbaar vuilwaterriool op een zuiveringstechnisch werk. Deze bepaling vormt de kern van de verordening.

Het tweede lid van artikel 2 verleent het waterschap expliciet de bevoegdheid een aansluitvergunning te weigeren, te wijzigen of in te trekken. De bevoegdheid tot wijziging maakt in beginsel een actief vergunningenbeleid mogelijk. Vanzelfsprekend kunnen wijzigingen in bestaande lozingen en aanvragen voor nieuwe lozingen door stadsuitbreiding en nieuwe bedrijfsactiviteit ertoe leiden dat wijziging van de aansluitvergunning noodzakelijk zal zijn. Tevens speelt een rol, dat met name waar het lozingen van een stedelijk gebied betreft, het totaal van de gegevens nodig om op verantwoorde wijze de aan een aansluitvergunning te verbinden voorschriften te kunnen formuleren, niet direct voorhanden zal zijn. De voorschriften van een aansluitvergunning zullen dan door middel van een proces van wijzigingen en aanvulling tot stand moeten komen.

Een reden om de voorschriften aan te vullen of te wijzigen, kan voorts liggen in een verandering van de inzichten of, omstandigheden opgetreden na de verlening van de aansluitvergunning. Gedacht kan worden aan ontwikkelingen op Europees‑rechtelijk niveau of in andere oorzaken die bij een behoorlijk en zorgvuldig kwalitatief oppervlaktewaterbeheer niet kunnen worden veronachtzaamd. Mede met het oog hierop bestaat ook de mogelijkheid de aansluitvergunning in eerste instantie tijdelijk te verlenen (artikel 2, vierde lid).

Het derde lid van artikel 2 bepaalt dat aan de aansluitvergunning voorschriften kunnen worden verbonden. Hierbij moet in de eerste plaats worden gedacht aan voorschriften op het terrein van de kwantiteit en kwaliteit van het afvalwater. Verwezen wordt naar het gestelde onder de artikelen 6 en 7.

Daarnaast worden in artikel 2, derde lid, de belangen genoemd ter bescherming waarvan de aan een aansluitvergunning te verbinden voorschriften moeten dienen. Dit zijn achtereenvolgens de doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken (alsmede de bescherming van deze werken zelf) en de kwaliteit van het oppervlaktewaterlichaam, waarop het effluent van het zuiveringstechnisch werk wordt geloosd.

Gezien de onvermijdelijke restvervuiling van het op het zuiveringstechnisch werk behandelde rioolwater is het van belang om de vervuilingswaarde van het aangeboden rioolwater tot een uit een oogpunt van waterkwaliteitsbeleid aanvaardbaar niveau terug te dringen. Hiertoe kunnen in het kader van de sanering van een afvalwatersituatie bepaalde voorschriften aan een aansluitvergunning verbonden worden. Overbelasting van een zuiveringsinstallatie en de als gevolg daarvan optredende verminderde zuiveringsgraad kan daardoor worden vermeden; tevens kan de aldus vrijkomende zuiveringscapaciteit voor aansluiting van andere lozingen worden benut.

De bescherming van de zuiveringstechnische werken omvat met name de bescherming tegen feitelijke aantasting van transportleidingen, gemalen en onderdelen van de zuiveringsinstallatie zelf. Een bekend voorbeeld is de aantasting van leidingen door te hoge concentraties sulfaat in het afvalwater.

Het begrip 'doelmatige werking' moet ruim worden opgevat. 'Doelmatige werking' omvat niet slechts een optimaal, efficiënt zuiveringsproces in technische zin. Onder dit criterium vallen ook aspecten als het voorkomen van stank en hinder op de rwzi en het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van zuiveringsslib. Het criterium heeft tevens een zekere bedrijfseconomische betekenis: ook de doelmatige exploitatie van de rwzi, dat wil zeggen de optimale werking en benutting van de aanwezige capaciteit, wordt er onder begrepen.

In de aansluitvergunning kunnen tevens beheerszaken worden geregeld. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan de wijze van aansluiting op de zuiveringstechnische werken en afspraken met betrekking tot het onderhoud van de aansluiting en de vervanging. Dit soort zaken worden begrepen onder het belang van de doelmatige werking van het zuiveringstechnisch werk.

Artikelen 3 en 5 Gegevensverstrekking / informatieplicht.

Onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds de eisen ten aanzien van de bij de aanvraag te overleggen gegevens (artikel 3) en anderzijds eventueel nadien op verzoek ‑ los van de vergunningaanvraag ‑ op te leggen informatieplichten (artikel 5).

In artikel 3, eerste lid, is een groot aantal onderwerpen genoemd waarover gegevens kunnen worden geëist. De opsomming is niet limitatief, gezien de formulering dat de aanvrager in ieder geval kan worden verplicht de in het eerste lid genoemde gegevens te overleggen. Naast de actuele lozingssituatie kunnen ook gegevens over voorzienbare, toekomstige wijzigingen worden geëist. Hierbij kan worden gedacht aan gegevens over (gefaseerd uit te voeren) saneringsmaatregelen en het afkoppelen van niet verontreinigd hemelwater, koelwater, grondwater, etc.

De aangegeven aspecten en onderwerpen spreken voor zich en kunnen in een aanvraagformulier nader worden uitgewerkt. Overigens zullen gegevens die in het kader van het ingevolge artikel 4.22 Wm verplicht op te stellen gemeentelijk rioleringsplan zijn verzameld, normaliter mede als basis kunnen dienen voor de gegevens die bij de aanvraag om een aansluitvergunning moeten worden overgelegd.

Artikel 5, eerste lid, voorziet in een algemene informatieverplichting. De gemeente is ingevolge deze bepaling gehouden om op verzoek informatie te verstrekken. De te verstrekken informatie dient uiteraard verband te houden met het belangenkader van de Aansluitverordening. Overigens zal ook het waterschap zichzelf verplicht achten om een gemeente informatie te verstrekken die verband houdt met de aanleg en het beheer van rioleringssystemen.

Op grond van artikel 5, tweede lid, kan het waterschap van de gemeente verlangen dat deze zo snel mogelijk goed inzicht verschaft in de aard en omvang van een (dreigende) calamiteit. Bovendien kan van de gemeente gegevens worden verlangd die nodig zijn om de oorzaak van de (dreigende) calamiteit te achterhalen. Voorwaarde hierbij is dat deze afwijkingen in de samenstelling van en/of hoeveelheid afvalwater leiden tot of dreigen te leiden tot een verstoring van de doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie en/of tot (onnodige) aantasting van de kwaliteit van het ontvangende oppervlaktewaterlichaam.

Artikel 4 Inwinnen advies.

Op de voorbereiding van een beschikking op een aanvraag tot verlening of wijziging van een aansluitvergunning alsmede van een beschikking tot ambtshalve verlening, wijziging of intrekking zijn (automatisch) de bepalingen van dwingend recht van hoofdstuk 3 en 4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. De Algemene wet bestuursrecht biedt in afdeling 3.4 de mogelijkheid de openbare voorbereidingsprocedure van toepassing te verklaren op de totstandkoming van de aansluitvergunning. Omdat er niet of nauwelijks sprake zal zijn van derde‑belanghebbenden, wordt de toepassing van genoemde afdeling 3.4 niet noodzakelijk geacht. Er kan volstaan worden met de algemene regels inzake de voorbereiding in afdeling 4.1.2. van de Algemene wet bestuursrecht.

In aanvulling op de procedurebepalingen van de Algemene wet bestuursrecht bevat artikel 4 bepalingen over advisering met betrekking tot de ontwerp‑beschikking en toezending van de (definitieve) beschikking.

Artikel 6 Voorschriften.

Dit artikel vormt een nadere uitwerking van artikel 2, derde lid. Aangegeven wordt dat in een aansluitvergunning ‑ naast de gebruikelijke eisen ten aanzien van kwantiteit en kwaliteit - in ieder geval ook specifieke grenswaarden en signaleringswaarden voor nader aan te wijzen stoffen kunnen worden gesteld. De reikwijdte van de voorschriften wordt begrensd door het belangenkader van de aansluitverordening.

Uiteindelijk zullen voorschriften moeten kunnen worden gerelateerd aan:

- de bescherming van de doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken;

- de geldende waterkwaliteitseisen voor het ontvangende oppervlaktewater.

Artikel 6, tweede lid, voorziet in een concretisering van de 'indirecte doorvertaling' zoals hierboven beschreven. Aangegeven wordt dat de houder van de aansluitvergunning zich in ieder geval rekenschap behoort te geven van gestelde grens‑ en signaleringswaarden.

Artikel 7 en 8 Overschrijding grens- of signaleringswaarde / onderzoeksverplichting.

Artikel 7 ziet op de situatie dat het afvalwater op het zogenoemde afgiftepunt niet voldoet aan de in de aansluitvergunning gestelde eisen. Mogelijk is sprake van een situatie als bedoeld in artikel 5, tweede lid, en treden informatieverplichtingen in werking. Artikel 7 ziet specifiek op de situatie dat een gestelde grenswaarde of signaleringswaarde wordt overschreden. In het geval van overschrijding van de signaleringswaarde dient er sprake te zijn van een reeks van geconstateerde overschrijdingen die gedurende langere tijd optreden, een enkel steekmonster is hiervoor niet voldoende. Bij een geconstateerde overtreding van de grenswaarde zal het waterschap sneller stappen tegen de houder van de aansluitvergunning ondernemen.

Het waterschap is gehouden de houder van de aansluitvergunning schriftelijk melding te doen van de geconstateerde overschrijdingen. Deze melding kan vervolgens leiden tot twee verplichtingen voor de betreffende gemeente:

1. de gemeente kan ingevolge artikel 7, tweede lid, worden verplicht om een toename van de geconstateerde overschrijding als gevolg van nieuwe lozingen op het openbaar vuilwaterriool te voorkomen en

2. de gemeente kan ingevolge artikel 8 worden verplicht om onderzoek te verrichten naar de oorzaken van de overschrijdingen en naar de mogelijkheden om de overschrijdingen ongedaan te maken.

In de aansluitvergunning of krachtens de aansluitvergunning kan het waterschap ter zake tevens nadere voorschriften uitvaardigen.

Uitgangspunt is dat het onderzoek als bedoeld in artikel 8 van de verordening zo veel mogelijk in overleg en samenwerking met de waterkwaliteitsbeheerder en de overige bij de regulering van indirecte lozingen betrokken overheden wordt uitgevoerd. Verwezen wordt naar het gestelde in het algemeen deel van deze toelichting.

Artikel 10 Schadevergoeding.

Artikel 10 van de verordening voorziet in de mogelijkheid schadevergoeding toe te kennen aan de houder van de aansluitvergunning indien deze als gevolg van een ambtshalve wijziging of intrekking van de aansluitvergunning schade lijdt die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijner laste behoort te komen.

Artikel 11 Toezicht.

Artikel 11 bevat een opsomming van bevoegdheden die aan een toezichthoudend ambtenaar van de waterkwaliteitsbeheerder worden toegekend bij het uitvoeren van toezicht op de naleving van bij of krachtens de Aansluitverordening gestelde voorschriften. De bevoegdheden zijn beperkt van omvang. Er is tevens een beperking aangebracht ten aanzien van de plaatsen waarop de bevoegdheden mogen worden uitgeoefend. Zo is meting en bemonstering slechts voorzien op die gedeelten van het openbaar riool, die gelegen zijn direct voor het afgiftepunt via welke het afvalwater op een zuiveringstechnisch werk wordt gebracht.

Artikel 12 Strafbepaling.

In artikel 81 van de Waterschapswet is bepaald welke maximum straf op overtreding van een verordening (keur) kan worden gesteld. Aangenomen wordt dat de strafrechtelijke handhaving van bij of krachtens de Aansluitverordening gestelde voorschriften minder voor de hand zal liggen. Voor het geval dit in voorkomende gevallen toch opportuun is, is een strafbepaling in artikel 12 opgenomen.

Uiteraard is het bestuur van het waterschap bevoegd om bestuurlijke en/of bestuursrechtelijke handhavinginstrumenten in te zetten in geval van overtreding van voorschriften. Bestuursdwang (artikel 61 Waterschapswet) en dwangsomoplegging (artikel 5:32, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht) vormen in dit kader de belangrijkste instrumenten.

Artikel 13 Overgangsbepaling.

De gebruikelijke overgangsbepalingen zijn van toepassing. Een "oude" aansluitvergunning wordt voor de toepassing van deze verordening beschouwd als een aansluitvergunning in de zin van deze verordening. Opgemerkt wordt dat een (ambtshalve) wijziging mogelijk is.

Nota naar aanleiding van het verslag, TK 2007 - 2008, 30818, nr. 6, pagina's 18 en 30.