Verordening inzake de wijze waarop ingezetenen en belangstellenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken

Ondertekening

Toelichting verordening

Algemene toelichting

Artikel 150 Gemeentewet

Sinds 1 januari 1994 is in artikel 150 van de Gemeentewet aan de raad de verplichting opgelegd een inspraakverordening vast te stellen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft in 1993 daarvoor een modelinspraakverordening opgesteld. Vele gemeenten hebben dit model overgenomen. In 2003 heeft de VNG deze verordening grondig herzien door deze aan te passen aan diverse wetswijzigingen op nationaal niveau (zoals bijvoorbeeld aan de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Algemene wet bestuursrecht). De VNG heeft destijds gekozen voor een sobere regeling mede met het oog op het door haar ondersteunde dereguleringsstreven van opeenvolgende kabinetten. Door het van toepassing verklaren van de procedureregeling van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, het weghalen van overbodige bepalingen en onnodige paragraafindeling, resulteerde dit in een bondige verordening van een beperkt aantal artikelen. Bovendien maakte een globale raamregeling het mogelijk dat recht werd gedaan aan de behoefte van insprekers en gemeentebestuur mede in relatie tot aard, schaal en reikwijdte van het beleidsvoornemen waarop inspraak plaatsvindt. Een gedetailleerde en daardoor rigide wijze van regelgeving dient uiteindelijk niet de belangen van insprekers. Op basis van de modelverordening was en is het nog steeds mogelijk dat in de lokale inspraakverordening zowel geheel als gedeeltelijk kan worden afgeweken van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht. Dit laatste kan bijvoorbeeld geschieden in gevallen waarin het wenselijk is om wel een ontwerp ter inzage te leggen, maar de inspraak daarover op andere wijze te organiseren dan via het mondeling naar voren brengen van zienswijzen of om te werken met andere termijnen. Wij hebben deze modelverordening gebruikt als basis voor de lokale inspraakverordening zoals die tot op heden is gehanteerd.

Rol van de burgemeester

De burgemeester was voorheen verplicht om het eindverslag van een inspraakprocedure te vermelden in zijn burgerjaarverslag overeenkomstig artikel 170, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet. Echter op 4 november 2015 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel aangenomen ten behoeve van diverse wijzigingen in de Gemeentewet (Wet wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de Waterschapswet (institutionele bepalingen), Staatsblad 2015, nummer 426). Op grond van deze wet vervalt de verplichting om een burgerjaarverslag uit te brengen. Wel blijft de burgemeester de zorgplicht houden om toe te zien op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie (artikel 170, eerste lid sub c, van de Gemeentewet). Deze wet is op 1 februari 2016 in werking getreden.

De status van 'inspraak' en de relatie met 'burgerparticipatie'

Inspraak is onderdeel van het totale besluitvormingsproces, namelijk een naar tijd en strekking begrensde fase daarin. Inspraak vindt plaats in de afrondende fase van de beleidsontwikkeling: voordat een bestuursorgaan een besluit neemt krijgt iedere individuele inwoner of andere belanghebbende partij de gelegenheid om te reageren op het beleidsvoornemen. Het moet naar onze mening onderscheiden worden van de andere mogelijkheden die men heeft om zich tot het gemeentebestuur te wenden. Te denken valt hierbij aan het spreekrecht bij raadsvergaderingen (zoals bijvoorbeeld in artikel 58 van het Reglement van orde van de gemeenteraad Zundert 2015 is opgenomen). Als andere mogelijkheden die buiten de inspraak vallen, kunnen genoemd worden: het schrijven van brieven, het bezoeken van spreekuren, het houden van informatiebijeenkomsten, referenda enz. Inspraak is uiteraard ook van een andere orde dan de mogelijkheid om de uitkomsten van de beleidsvaststelling aan te vechten door middel van bezwaar en beroep.

Naast de mogelijkheid van inspraak om belanghebbenden te betrekken bij de besluitvorming, is het onderwerp 'burgerparticipatie' de laatste jaren steeds prominenter in beeld gekomen. De raad van Zundert heeft in 2012 de nota 'Samenwerken en verantwoordelijkheid delen; Beleidskader voor burgerparticipatie in de gemeente Zundert' vastgesteld waarin burgerparticipatie als volgt is gedefinieerd:

Burgerparticipatie is het proces waarbij gemeente, betrokken burgers en eventueel externe deskundigen via een open houding naar elkaar en een vooraf besproken aanpak samen vorm en inhoud geven aan (delen van) plannen of beleid. Het proces is gericht op het benutten van elkaars deskundigheid en het verhogen van draagvlak voor te nemen beslissingen.

Bij burgerparticipatie staat gezamenlijkheid centraal en worden door een overheidsorganisatie burgers betrokken bij het tot stand komen van het beleid om zo in een open en evenwichtige wisselwerking of samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering of evaluatie van beleid te komen. Interactieve beleidsvorming mobiliseert daarbij de kennis en steun van betrokkenen bij beleidsproblemen waarvan de overheid op voorhand niet weet - of nog niet wil bepalen - hoe deze opgelost zullen worden. Vooral bij onderwerpen waarbij het van belang is dat er voldoende draagvlak is, kan burgerparticipatie in bepaalde gevallen ingezet worden. Afhankelijk van bestuurlijk en maatschappelijke gevoeligheden en in het geval van complexe dossiers kan het bestuursorgaan er bij voorbeeld voor kiezen om na een doorlopen participatieproces ook een niet-wettelijk verplicht inspraakproces te houden voor een finale belangenafweging als sluitstuk van het proces. In deze opvatting kan een inspraakprocedure dus onderdeel uitmaken van een burgerparticipatieproces, waarbij de formele inspraakprocedure volgt op het interactieve proces. Daarnaast kunnen burgerparticipatie en de officiële inspraak ook volledig los van elkaar functioneren.

Knelpunten in de uitvoeringspraktijk

In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het omvat in elk geval raad, college en burgemeester. Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan inspraak onderwerpen. In de Memorie van Toelichting (TK 1999-2000, 27 023, nummer 3, blz. 20) is vermeld dat het ter volledige beoordeling van de gemeenteraad blijft ten aanzien van welke beleidsvoornemens inspraak wordt verleend.

De ervaring van de afgelopen jaren heeft geleerd dat de interpretatie van de wetsbepaling meer dan eens tot discussie leidt. Betekent dit namelijk dat elk bestuursorgaan voor de nota's of regelingen die hij zelf vaststelt een eigen inspraakprocedure voert? Of behoort het regelen van de inspraak tot de voorbereidende taak van het college (artikel 160 lid 1 sub b Gemeentewet)? Om voor dit juridische vraagstuk een praktische oplossing te vinden is artikel 2 lid 1 van de regeling gewijzigd ten opzichte van de huidige inspraakverordening. Door deze aanpassing wordt enerzijds recht gedaan aan de wens om tot efficiënte besluitvormingsprocessen te komen en is anderzijds de uitoefening van bevoegdheden afdoende juridisch geborgd. In deze aanpassing is tevens de situatie meegenomen waarin de burgemeester als bestuursorgaan voorstellen doet aan de raad. De wijziging van artikel 2 lid 1 van de verordening laat onverlet dat het bij initiatiefvoorstellen vanuit de raad zelf, het aan de raad blijft om een afweging te maken over het al dan niet hanteren van een inspraakprocedure.

Er is, evenals tot op heden het geval was, vanaf gezien om in de verordening aan te geven waarvoor in ieder geval een niet-wettelijke inspraakprocedure gevolgd moet worden. De opsomming in artikel 2 lid 4 wanneer een dergelijke procedure achterwege kan blijven is ongewijzigd gebleven. Tot slot kan gemeld worden dat van de gelegenheid gebruik is gemaakt om de leesbaarheid van de verordening ten opzichte van vorige regeling te verbeteren.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

a. Inspraak

Er zijn veel omschrijvingen van het begrip inspraak. Bij de in dit artikel opgenomen formulering is aangesloten bij de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Inspraak is een onderdeel van de voorbereiding en uitvoering van het gemeentelijk beleid en heeft meerdere doelen. Enerzijds wordt aan belanghebbenden de mogelijkheid geboden om hun mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken. Anderzijds biedt inspraak aan bestuursorganen een belangrijk hulpmiddel in het kader van de voor de beleidsvoorbereiding noodzakelijke belangenafweging. Er kan nog een derde doel mee worden gediend, te weten het creëren van draagvlak voor beleidsvoornemens.

b. Inspraakprocedure

De verantwoordelijkheid voor het maken van een regeling over inspraak ligt ingevolge artikel 150 van de Gemeentewet bij de raad. Zoals in de algemene toelichting is vermeld, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht toepassing verklaard. Artikel 4, tweede lid, van deze verordening geeft het bestuursorgaan ruimte om een andere procedure te volgen.

c. Beleidsvoornemen

Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.

d. College

Dit begrip spreekt voor zich en behoeft geen nadere uitleg.

Artikel 2 Onderwerp van inspraak

Lid 1

De raad legt de bevoegdheid tot het verlenen van inspraak in beginsel bij het college. De raad en de burgemeester krijgen wel de mogelijkheid om zelf over de eigen onderwerpen de inspraak vorm te geven, hetzij door de inspraak zelf te organiseren óf aan het college kaders mee te geven over de inspraak. Deze kaders kunnen bijvoorbeeld gesteld worden wanneer in het kader van een bepaald project een startnotitie aan de raad wordt voorgelegd.

Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als inspraak geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij raadsvergaderingen, blijft door de formulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van inspraak wordt geregeld. Het besluit om al dan niet inspraak te verlenen is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Hiertegen kan dus bezwaar worden gemaakt.

Lid 2

In het tweede lid is bepaald dat inspraak altijd wordt verleend indien een wettelijk voorschrift daartoe verplicht. Er is vanaf gezien om een overzicht daarvan op te nemen in de tekst van artikel 2 zelf, omdat in de eerste plaats bij een nieuwe wettelijke verplichting direct de verordening moet worden aangepast en in de tweede plaats het een dermate uitgebreide opsomming is dat de verordening hiermee onoverzichtelijk wordt. Voorbeelden, het betreft dus een niet uitputtende opsomming, van deze verplichtingen bestaan thans bij:

• °

  De voorbereiding van een welstandsnota (artikel 12a, lid 2 Woningwet);

• °

  De voorbereiding van besluiten tot uitsluiting van welstandstoetsing als bedoeld in artikel 12, tweede lid onder a en b van de Woningwet (artikel 12, lid 4 Woningwet);

• °

  De voorbereiding van het gemeentelijk milieubeleidsplan (artikel 4.17, lid 3 Wet milieubeheer);

• °

  Onderdelen van de Afvalstoffenverordening (artikel 10.26, lid 2 Wet milieubeheer);

• °

  Vormgeving van de cliëntenparticipatie ingevolge de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (artikel 42 IOAZ) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (artikel 42 IOAW).

Lid 3

In dit lid is opgenomen wanneer geen inspraak wordt verleend.

Artikel 3 Inspraakgerechtigden

Krachtens artikel 3:15 eerste en tweede lid, Algemene wet bestuursrecht, staat deelname aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure in ieder geval open voor belanghebbenden, maar kan ook aan anderen de gelegenheid worden geboden om aan de procedure deel te nemen. In dat laatste geval moet dit bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan zelf worden bepaald. De omschrijving van inspraakgerechtigden in dit artikel vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Het begrip 'belanghebbende' is in artikel 1:2 Awb gedefinieerd en deze definitie heeft ook gelding voor wetgeving buiten de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 4 Inspraakprocedure

Lid 1

Ter uniformering en deregulering is in het eerste lid afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard op de inspraak. In artikel 3:11 tot en met 3:17 Algemene wet bestuursrecht is de inspraakprocedure te vinden. Na terinzagelegging en bekendmaking van het beleidsvoornemen kunnen belanghebbenden gedurende zes weken schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren brengen. In de meeste gevallen zal deze procedure passend zijn voor de inspraak. Zo niet, dan kan op grond van het tweede lid de inspraakprocedure worden aangepast.

Lid 2

Het tweede lid bepaalt dat er ook andere procedures dan die van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht gevolgd kunnen worden. Te denken valt onder andere aan mondeling en schriftelijke enquêtes, hoorzittingen en bijvoorbeeld het houden van een niet-correctief raadgevend referendum zoals opgenomen in de Referendumverordening van de gemeente Zundert.

Lid 3

Het derde lid maakt nog eens duidelijk dat het college uitvoering geeft aan de inspraak, tenzij de raad of de burgemeester anders heeft bepaald.

Artikel 5 Eindverslag

In dit geval is niet gekozen voor verwijzing naar afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht. In artikel 3:17 Algemene wet bestuursrecht wordt namelijk slechts bepaald dat een verslag wordt gemaakt van hetgeen tijdens de inspraakprocedure mondeling naar voren is gebracht.

Lid 2

Onder het in het tweede lid, onderdeel a, genoemde verslag van de gevolgde inspraakprocedure wordt verstaan: Hoe is de procedure feitelijk verlopen? Is afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht onverkort toegepast? Wanneer is het beleidsvoornemen ter inzage gelegd enz.?

Onderdeel b betekent dat de eindrapportage een volledig overzicht dient te bevatten van zowel de mondelinge als de schriftelijke inspraakreacties. De schriftelijke inspraakreacties kunnen aan het verslag worden gehecht. In de Memorie van Toelichting bij Algemene wet bestuursrecht wordt opgemerkt dat in het verslag kan worden volstaan met een korte zakelijke weergave van de naar voren gebrachte opvattingen en vermelding van de personen die hun opvatting naar voren hebben gebracht.

Onder c wordt als het sluitstuk van inspraak voorgeschreven dat het bestuursorgaan aangeeft wat met de zienswijzen wordt gedaan.

Lid 4

In het vierde lid is bepaald dat het bestuursorgaan het eindverslag op de gebruikelijke wijze openbaar maakt. Bekendmaking van de resultaten van de inspraak is uitermate belangrijk. Het ligt voor de hand om degenen die hebben ingesproken een exemplaar van het eindverslag te sturen. Daarnaast kan het eindverslag algemeen worden gepubliceerd in de krant en op de gemeentelijke website. Als het aantal insprekers omvangrijk is, kan worden gekozen voor het volstaan met een algemene bekendmaking. Het is aan te bevelen om tijdens de inspraakavond al duidelijkheid omtrent de communicatie te verschaffen.

Artikel 6 Inwerkingtreding

Met deze bepaling wordt tevens de bestaande inspraakverordening ingetrokken. De datum waarop de nieuwe verordening in werking treedt, is de datum waarop de oude regeling wordt ingetrokken.

Artikel 7 Citeertitel

Dit artikel spreekt voor zich en behoeft geen nadere toelichting.