Verordening op de warenmarkten voor de gemeente Zutphen 2006

Ondertekening

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

In dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Onder c is het begrip vaste standplaats opgenomen. Voor de wijziging van de modelmarktverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in 2003 werd de vaste standplaats aangeduid met het onduidelijker begrip vaste plaats.

Door gebruik van het woord ‘persoon’ in plaats van het begrip ‘ambtenaar’ bij de begripsomschrijving van marktmeester onder j kan een niet-ambtenaar ook tot marktmeester worden aangewezen. Bij aanwijzing (=mandaat) van een niet-ondergeschikte dient deze (en zijn werkgever) in te stemmen met de mandaatverlening overeenkomstig artikel 10:4 van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 2 Inrichting van de markt; branche-indeling

Op grond van het eerste lid, onder a, stelt het college het aantal standplaatsen op de markt vast met onder meer als doel het aantrekkelijk maken van de markt voor de consumenten. Het aantal is in principe onbeperkt, tenzij het gaat om een gespecialiseerde markt. In de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 10 april 1990, JG 91.0005, AB (1991) 195 m.nt. J.H. van der Veen werd in dit verband geoordeeld dat het branche-indelingsbesluit dat niet voorzag in een standplaats voor bloemen en planten in strijd is met de Vestigingswet Bedrijven 1954.

Bij de opstelling en indeling van de markt als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt rekening gehouden met de verschillende branches. Voor de orde op de markt is het van belang te bepalen welke materialen (kraam of ook andere verkoopmaterialen) worden toegelaten en waar deze kunnen worden opgesteld. Naast de traditionele (huur)kraam onderscheidt de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel (CVAH) bijvoorbeeld de instantkraam, de verrijdbare kraam en de verkoopwagen.

De onder b genoemde afmetingen van de standplaats kunnen overigens ook een beperking geven voor bepaalde materialen.

Het tweede lid schept de mogelijkheid een beperkt aantal kooplieden per branche toe te laten. Hierdoor wordt bereikt dat op de markt een zo groot mogelijke verscheidenheid aan branches aanwezig is en wordt voorkomen dat te veel kooplieden van één branche op de markt optreden. Hierdoor wordt de markt aantrekkelijker voor de consument.

Jurisprudentie

Het besluit van het college tot toevoeging van een artikelgroep of branche op de markt is een algemeen verbindend voorschrift (avv). Het betreft hier de wijziging van een gemeentelijke, bindende regeling, met externe werking en een algemeen karakter, zodat het bepaalde in artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan bezwaar en beroep in de weg staat (ABRS 4 december 2002, nr. 200200350/1/H3, JG 03.00, m.nt. M. Geertsema).

De Mededingingswet is niet van toepassing op overheidshandelen dat (primair) strekt tot het behartigen van een algemeen (publiek) belang van niet-economische aard en dat kan worden herleid tot of gerelateerd aan (andere) taken en bevoegdheden van het betrokken overheidsorgaan. De gemeente is op dit terrein geen ondernemer (Rechtbank Rotterdam, sector Bestuursrecht –Bloemenmarkt Amsterdam – 14 augustus 2001, JG 02.0013 m.nt. H. Borburgh). De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) is eveneens van mening dat gelet op de doelstelling van artikel 160, eerste lid onder h van de Gemeentewet er een overheidstaak wordt uitgevoerd te weten: het verzorgen van markten. Deze uitoefening draagt geen economisch karakter dat de toepassing van mededingingsregels zou kunnen rechtvaardigen. Besluit tot vaststelling aantal standplaatsen op de markt, opstelling, indeling en afmetingen is als algemeen verbindend voorschrift niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Het betreft hier niet een besluit waarin nader naar tijd, plaats of object de toepasselijkheid van in de verordening reeds besloten liggende normen worden bepaald, maar de vaststelling van zelfstandige normen (ABRS 28 februari 2000, JG 00.0130 m.nt. M. Geertsema, GS 7118, 4 m.nt. H.H., JB 2000, 114 m.nt. J.M.E.D.).

De regels ten behoeve van een brancheverdeling lenen zich voor herhaalde toepassing. De brancheverdeling is daarmee aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift. Op grond van de Awb is bezwaar en beroep hiertegen uitgesloten (ABRS 18 mei 1995, JG 95,0363 m.nt. R. Timmermans, inzake de wijziging van het aantal standplaatsen per branche).

Teneinde de orde op de markt te waarborgen, dient de mogelijkheid te worden gecreëerd dat voor het handeldrijven met verkoopwagens afzonderlijke gedeelten van het marktterrein kunnen worden aangewezen. Rechtbank Dordrecht, 30 mei 1997, JG 97.0205 m.nt. M. de Jong, inzake het weren van een markavan; ABRS 16 januari 1997, JG 97.0208, inzake de indeling van de markt.

Artikel 3 Nadere regels

Het college is op grond van dit artikel bevoegd nadere regels te stellen. Het college kan er ook voor kiezen beleidsregels in plaats van nadere regels vast te stellen. De raad is door de dualisering van het gemeentebestuur sinds 7 maart 2002 niet meer bevoegd om beleidsregels vast te stellen ten aanzien van collegebevoegdheden.

Beleidsregels versus nadere regels

Het college kan beleidsregels opstellen ten aanzien van de gekregen bevoegdheden. Verder kan het college nadere regels stellen op grond van artikel 3 van deze verordening. Voor alle duidelijkheid: beleidsregels zijn algemene regels omtrent de toepassing van bevoegdheden (zie de definitie in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb). Nadere regels zijn algemene regels die te karakteriseren zijn als algemeen verbindende voorschriften. Beleidsregels kennen een inherente afwijkingsbevoegdheid in tegenstelling tot nadere regels.

Op grond van artikel 4:84 van de Awb dient een bestuursorgaan een uitzondering op een beleidsregel te maken indien bijzondere omstandigheden daartoe nopen. Dit wordt de inherente afwijkingsbevoegdheid van de beleidsregel genoemd. Hierdoor zijn beleidsregels flexibeler dan nadere regels (algemeen verbindende voorschriften). Immers, van nadere regels is geen afwijking mogelijk.

Jurisprudentie

Nadere regels opgevat als algemeen verbindende voorschriften. Zie bijvoorbeeld ABRS 4 juli 1994, JG 95.0133, m.nt. A.B. Engberts, AB (1994) 698 m.nt. R.M. van Male.

Artikel 4 Voorschriften en beperkingen

Door aan een vergunning of ontheffing voorschriften en beperkingen te verbinden, kan een verfijning in de gewenste rechtstoestand worden aangebracht. De in het eerste lid genoemde belangen in verband waarmee vergunning of ontheffing is vereist, zijn de gemeentelijke belangen van openbare orde, zedelijkheid en gezondheid, beperking van overlast, regulering van het woon- en leefklimaat en de veiligheid binnen de gemeente. Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning/ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning/ontheffing of voor toepassing van andere bestuursrechtelijke sancties. De strafbepaling van artikel 8 is eveneens van toepassing.

Artikel 5 Standplaatsvergunning

De vergunning geeft het recht om een standplaats op de markt in te nemen. De vergunninghouder moet voldoen aan de voorschriften en beperkingen die aan de vergunning verbonden zijn (artikel 4). De vergunning is persoonlijk en niet overdraagbaar.

De verkoop van waren op een markt dient uitsluitend te geschieden door degenen aan wie door het college daarvoor vergunning is verleend. Iedere andere wijze van verkopen op markten is verboden. Een uitzondering op deze regel kan worden gemaakt voor degenen die de kooplieden van koffie, soepen en dergelijke voorzien.

Jurisprudentie

Met de verplichting de standplaats persoonlijk in te nemen strookt niet de gebruikmaking van een ontheffing om rond te gaan met koffie en dergelijke op het marktterrein (ABRS 20 januari 1998, jbMarktzaken bladzijde 9).

Artikel 6 Vereisten

De genoemde publiekrechtelijke verplichtingen zijn de vestigingsvergunning op grond van de Vestigingswet (alleen voor bepaalde branches van toepassing, bijvoorbeeld vis- en poeliersproducten), eventuele inschrijving in het handelsregister en de CRK-kaart (registratiekaart van het Centraal Registratiekantoor (CRK) bij het Hoofdbedrijfschap Detailhandel (HBD)). Indien de aanvrager niet voldoet aan de genoemde eisen, kan dit reden zijn de vergunning te weigeren (of in te trekken op grond van artikel 7).

Het is dwingend vastgelegd dat alleen natuurlijke personen tot de markt worden toegelaten. Hiermee wordt voorkomen dat rechtspersonen een overheersende positie op de markt kunnen innemen. Door de koppeling van de vergunning aan een natuurlijk persoon wordt een zo eerlijk mogelijke verdeling van alle marktstandplaatsen bereikt. Uiteraard kan het wel zo zijn dat de natuurlijke persoon een onderneming drijft in de vorm van een rechtspersoon. Ook dan wordt de natuurlijke persoon (bedrijfsleider) aangemerkt als vergunninghouder. Het is echter niet mogelijk de vergunning op naam van de rechtspersoon te stellen.

Jurisprudentie

Vz ARRS 8 november 1991, jbMarkten bladzijde 65, inzake de intrekking op grond van het niet in bezit zijn van de vereiste papieren; en ABRS 15 oktober 1997, jbMarkten bladzijde 41, inzake de inschrijving op de wachtlijst. ABRS 18 april 1995, JG (1995) 241, inzake onderscheid natuurlijke persoon/rechtspersoon.

Artikel 7 Intrekking vaste standplaatsvergunningi

Tot intrekking van de vaste standplaatsvergunning wordt altijd op de in het eerste lid genoemde gronden overgegaan. In het tweede lid worden intrekkingsbevoegdheden (‘kan’ betekent: is bevoegd, dat wil zeggen is niet verplicht) genoemd ten aanzien van de vergunning.

Bij dagplaatsen en standwerkersplaatsen ligt intrekking van de vergunning minder voor de hand. Bij deze plaatsen zal eerder worden overgegaan tot bestuursdwang of directe verwijdering op grond van artikel 12 van de verordening.

Jurisprudentie

Hoewel wettelijke grondslag ontbreekt voor intrekking van de standplaatsvergunning, mag het college deze vergunning intrekken wegens een administratieve fout, mits hierbij algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht worden genomen. In casu was de intrekking niet in strijd met deze beginselen (ABRS 12 december 2001, JB 2002, 27 m.nt. C.L.G.F.H.).

Artikel 8 Strafbepaling

Ten aanzien van de in artikel 8 opgenomen strafbepaling geldt dat van overtreding alleen sprake kan zijn indien de verordening een ge- of verbodsnorm (een verplichtende norm) inhoudt.

Tegen overtredingen van de in deze verordening opgenomen bepalingen, alsmede tegen handelingen die de orde op de markt op enigerlei wijze kunnen verstoren, verdient voor wat de marktkooplieden betreft een administratieve afhandeling de voorkeur. Verwacht mag worden dat van de bepalingen, opgenomen in de artikelen 9 tot en met 12, een sterk preventieve werking zal uitgaan.

Artikel 9 Intrekking en schorsing vaste standplaatsvergunning

In artikel 9 worden de gronden genoemd waarop een vergunning voor een vaste standplaats kan worden ingetrokken of geschorst. Het artikel heeft een facultatief karakter. Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of schorsing wordt overgegaan.

In onderdeel c wordt ervan uitgegaan dat het niet-betalen van marktgeld een grond kan zijn voor intrekking of schorsing van een standplaatsvergunning voor de markt. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 juli 1999 (JG 99.0184 m.nt. M. Geertsema) inzake het hoger beroep van S. Gonesh tegen de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 6 november 1998 vormt voldoende basis om deze intrekkings- of schorsingsgrond in de verordening op te nemen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overwoog in deze zaak dat ingevolge de Verordening op de straathandel van de gemeente Amsterdam een vergunning voor een vaste standplaats kan worden ingetrokken ‘wegens het niet voldoen aan verplichtingen die voor de vergunninghouder voortvloeien uit de voor die markt geldende heffingsverordening’. Het stond tussen partijen vast dat Gonesh ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar reeds gedurende langere tijd niet aan zijn uit de geldende heffingsverordening voortvloeiende betalingsverplichtingen had voldaan. Het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuidoost van de gemeente Amsterdam kon de aan Gonesh verleende vergunning derhalve intrekken.

Het moge duidelijk zijn dat deze intrekkings- of schorsingsgrond niet lichtvaardig mag worden gebruikt. Het kan wel een oplossing bieden voor (notoire) ‘wanbetalers’. Voor alle duidelijkheid wijzen wij erop dat deze uitspraak zich alleen uitstrekt tot betalingsverplichtingen op basis van publiekrechtelijke regelingen. De vraag of intrekking of schorsing ook mogelijk is bij het niet nakomen van privaatrechtelijke betalingsverplichtingen (huur of pacht) blijft in deze uitspraak onbeantwoord.

Jurisprudentie

Terechte voorwaardelijke tijdelijke schorsing van een marktstandplaats wegens overtreding van Reglement warenmarkten Den Haag. Vergunninghouder is tevoren diverse malen gewaarschuwd. Opgelegde sanctie is niet onevenredig zwaar. Schorsingsregime is niet onverbindend wegens strijd met artikel 156 Gemeentewet (ABRS 15 augustus 2001, JU 021011).

De intrekking van een standplaatsvergunning op de Albert Cuypmarkt in Amsterdam voor een week is een maatregel met een punitatief karakter die door de rechter op zijn evenredigheid dient te worden getoetst, doch de enkele omstandigheid dat de strafrechter betrokkene een taakstraf heeft opgelegd, leidt niet tot het oordeel dat het bestuursorgaan reeds daarom niet tot het opleggen van een maatregel mocht overgaan. De opgelegde maatregel moet zelfstandig op evenredigheid worden beoordeeld. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State neemt voor dat oordeel mede in aanmerking dat het bestuursorgaan een eigen taak heeft bij het handhaven van de rust en orde op de markt. Niet kan worden gezegd dat deze maatregel niet in een redelijke verhouding staat tot het wangedrag. Het geven van slechts een waarschuwing staat niet alleen niet in verhouding tot de ernst van de overtreding, maar maakt ook de handhaving van de verordening illusoir (ABRS 30 maart 2001, AB 2001, 189 m.nt. L.D.).

VzABRS 8 november 1991, jbMarkten bladzijde 65, inzake intrekking vergunning, omdat vergunninghouder niet meer in het bezit is van de vereiste papieren, waaronder diploma Handelskennis (sinds 1993: diploma Algemene ondernemingsvaardigheden).

Indien het bestuursorgaan overweegt om de vergunning in te trekken of te schorsen, dient het daarbij te letten op het bepaalde in artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht. Zie Rechtbank Amsterdam 17 februari 1994, J (1994) 58, inzake intrekken zonder horen ex artikel 4:8 Awb.

Artikel 10 Uitsluiting dagplaatshouder of standwerker

In artikel 9 is de intrekking of schorsing van een vergunning voor een vaste standplaats geregeld. Intrekking of schorsing ligt uiteraard minder voor de hand bij niet-vaste standplaatsen, maar in de praktijk is het van belang gebleken om naast de bevoegdheid tot onmiddellijke verwijdering (artikel 12) ook een vergunninghouder van een dagplaats of standwerkersplaats langduriger van de markt te kunnen verwijderen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien een vergunninghouder voor een vaste standplaats op de vuist gaat met een dagplaatshouder of standwerker.

In dit artikel 10 is dan ook de mogelijkheid opgenomen om in de daarin genoemde gevallen de vergunninghouder voor maximaal vier marktdagen uit te sluiten van de toewijzing van een dagplaats of een standwerkersplaats. In de beschikking tot uitsluiting moet aangegeven worden om hoeveel dagen het gaat (maximaal vier) en om welke concrete dagen. Het in onderdeel d genoemde is opgenomen ter bestraffing van niet-betalende dagplaatshouders of standwerkers. Zie verder de toelichting onder artikel 9, onderdeel c.

Artikel 11 Uitsluiting voor onbepaalde tijd

Naast de in artikel 10 genoemde gevallen kan zich een situatie voordoen waarin het gewenst is dat de betreffende vergunninghouder voor onbepaalde tijd wordt uitgesloten. Hierbij kan gedacht worden aan gedragingen waarmee de vergunninghouder de in het maatschappelijk verkeer gangbare normen overschrijdt. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan geweldpleging, bedreiging etc.

Artikel 12 Directe verwijdering

In artikel 125 van de Gemeentewet is bepaald dat ter uitvoering van wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale en gemeentelijke verordeningen het gemeentebestuur de bevoegdheid heeft om bestuursdwang toe te passen. Dit artikel bevat voor het college de bevoegdheidsgrondslag om bestuursdwang toe te passen bij overtreding van de marktverordening en de daarop gebaseerde voorschriften. In de artikelen 5:21 tot en met 5:36 van de Awb worden regels over de besluitvorming omtrent en de toepassing van bestuursdwang (en dwangsom) gegeven. De in artikel 12 geregelde onmiddellijke verwijdering is een vorm van bestuursdwang, waarbij de spoedeisendheid als bedoeld in artikel 5:24, zesde lid, van de Awb wordt verondersteld. Achteraf dient dan het besluit tot het toepassen van bestuursdwang op papier te worden gesteld. Van deze bevoegdheid dient uiteraard alleen in zeer spoedeisende gevallen gebruik te worden gemaakt. Overigens is in artikel 5:23 van de Awb geregeld dat de bepalingen over bestuursdwang niet van toepassing zijn indien wordt opgetreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde.

Op grond van artikel 4:8 van de Awb dienen belanghebbenden bij toepassing van artikel 5:25 in beginsel in de gelegenheid te worden gesteld hun zienswijze (mondeling dan wel schriftelijk) kenbaar te maken. Artikel 4:11 Awb bepaalt dat dit horen niet nodig is in spoedeisende situaties. Onderdeel c en lid 2 zijn gewijd aan de niet-actieve standwerker. Hiermee kunnen ‘verkapte stille kramers’ aangepakt worden.

Artikel 13 Toezichthouders

In artikel 5:11 van de Awb wordt aangegeven dat onder toezichthouders wordt verstaan: een natuurlijk persoon, die bij of krachtens een wettelijk voorschrift is belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Een persoon die aangewezen is als toezichthouder beschikt in beginsel over alle in afdeling 5.2 van de Awb opgenomen bevoegdheden. Op grond van artikel 5:14 van de Awb kunnen deze bevoegdheden bij verordening of bij besluit van het college worden beperkt.

Het ligt voor de hand de marktmeester als toezichthouder aan te wijzen. Door toevoeging van de marktmeester is verzekerd dat deze na beëdiging als opsporingsambtenaar kan fungeren. Een bepaling over buitengewone opsporingsambtenaren is overbodig en in strijd met aanwijzing 92 van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving.

Artikel 14 Overgangsbepalingen

Een overgangsregeling als hier opgenomen, is noodzakelijk voor de rechtszekerheid van de betrokkenen. Het is van belang oude rechten te eerbiedigen. Onder de ruime formulering ‘besluiten’ van het eerste lid vallen vergunningen, ontheffingen, voorschriften en beperkingen. In het vijfde lid is overgangsrecht opgenomen voor bestaande wachtlijsten en anciënniteitlijsten. In het zesde lid is bepaald dat aanvragen om vergunning die nog niet definitief zijn afgehandeld direct onder de nieuwe verordening komen te vallen. Hiermee wordt voorkomen dat nog lange tijd met de oude verordeningen moet worden gewerkt. Voor lopende aanvragen en in behandelingen zijnde bezwaarschriften geldt dus de nieuwe verordening.

Artikel 15 Inwerkingtreding

De datum waarop de oude regeling vervalt, is de datum waarop de verordening in werking treedt.