Verordening van de Gouverneur van Sint Maarten houdende regels omtrent de landsverordening, tot instelling van de Integriteitskamer, alsmede tot regeling van de inrichting, samenstelling, taken en bevoegdheden van de Integriteitskamer (Landsverordening Integriteitskamer)

Ondertekening

MEMORIE VAN TOELICHTING

Inleiding

Reeds enkele jaren vindt een breed gevoerd publiek debat plaats over de integriteit van de publieke sector in Sint Maarten, alsmede mogelijke manieren om deze te versterken. Dit debat raakt de politiek, het bestuur, maar ook de ambtelijke organisatie en de bevolking als geheel. Daarenboven komt dat het debat niet alleen in Sint Maarten wordt gevoerd, maar dat deze ook altijd heeft kunnen rekenen op bijzondere aandacht op Koninkrijksniveau. Deze aandacht heeft dit debat op vele manieren in stand gehouden, beïnvloed en versterkt.

Het debat is niet nieuw. Sinds het geslaagde referendum van 23 juni 2000 over de status aparte van Sint Maarten is aan het functioneren van diens bestuur in toenemende mate aandacht besteed. Aanvankelijk lag daarbij het zwaartepunt bij het niveau en de kwaliteit van de rechtshandhaving. 1 Goed inzicht op dat gebied was voor Sint Maarten tot 2007 afwezig, omdat het meeste onderzoek daarover in de voormalige Nederlandse Antillen betrekking had op Curaçao. 2 Kort na het sluiten van het akkoord van 2 november 2006 over de status aparte van Sint Maarten werd echter een eerste onderzoek ter zake afgerond. 3 Sinds de landswording in 2010 heeft het publieke debat in de jaren 2014 en 2015 vervolgens geleid tot verschillende rapporten en de zogenoemde nulmeting integriteit, welke op verzoek van Sint Maarten door verschillende commissies en organisaties zijn uitgevoerd. 4 Deze audits zijn toentertijd met name uitgevoerd met het oogmerk feiten van fictie te scheiden, teneinde de te voeren discussie te kunnen structureren en daarbij het algeheel functioneren van alle bestuurlijke onderdelen van de overheid van Sint Maarten te betrekken. Ook op Koninkrijksniveau hadden ter zake de nodige ontwikkelingen plaatsgevonden. Zo besloot de Raad van Ministers van het Koninkrijk (verder: Rijksministerraad) ertoe om door middel van een aanwijzing op grond van artikel 15 van het Reglement voor de Gouverneur van Sint Maarten, de Gouverneur te verzoeken om een eigen onderzoek naar de integriteit van Sint Maarten te doen uitvoeren. 5 De discussie over de totstandkoming van die aanwijzing valt buiten het bereik van dit ontwerp van landsverordening, reden waarom hierop thans niet verder wordt ingegaan. Slechts belangrijk is om op te merken dat de regering na het uitbrengen van de drie verschillende integriteitsrapporten en van de nulmeting op verschillende momenten zich uitdrukkelijk bereid heeft getoond om de daarin gedane aanbevelingen op te volgen en hieraan uitvoering te geven.

De regering constateert dat door het vele stof dat de gestelde vragen over vermeende misstanden in de publieke sector over de jaren heen heeft doen opwaaien, de reputatie van Sint Maarten en diens bestuur steeds meer op het spel is komen te staan. De regering ziet daarin een continue en urgente uitdaging voor het Land. Zowel de ‘verhalen’ over mogelijke misstanden die de ronde doen, als het slechts in beperkte mate doen van onderzoek en handhaving daarnaar, hebben immers eerder als gevolg het vergroten van de gelegenheidsstructuur voor dergelijke misstanden dan het verkleinen daarvan. Tenslotte geven zij ook een signaal af dat de ‘pakkans’ beperkt is. 6

Nauwkeurige lezing van de rapporten baart de regering daarenboven ernstige zorgen over de hoeveelheid en aard van concrete misstanden in de publieke sector. 7 De genoemde rapporten wijzen op een hoge frequentie van getuigenissen daartoe. Dergelijke indicaties hebben naar oordeel van de regering tot op heden onvoldoende geleid tot nader onderzoek van feiten en omstandigheden. De regering ziet zich daarmee voor een dubbele integriteitsproblematiek geplaatst. Ten eerste heeft het gebrek aan onderzoek en handhaving ten aanzien van verklaringen over vermeende misstanden bij bestuursorganen tot direct gevolg dat deze vrijelijk de ronde kunnen blijven doen – of ze nu feitelijk juist zijn of niet. Ten tweede blijft objectieve vaststelling van feiten en omstandigheden vaak achterwege, juist omdat de verklaringen onvoldoende concreet feitelijk of objectief vast te stellen zijn om het nodige nadere onderzoek te kunnen doen uitvoeren. Ook lijkt uit de rapporten naar voren te komen dat meldingen onvoldoende worden gedaan bij de instanties die op grond daarvan tot onderzoek kunnen overgaan. Kort gezegd is er vaak onvoldoende grond om formele onderzoeken te gelasten, terwijl er veel berichten de ronde doen die de noodzaak ervan lijken te indiceren.

De regering signaleert vanuit het bovenstaande dat het onwenselijk is dat geruchten over mogelijke misstanden lange tijd zonder onafhankelijke toetsing kunnen blijven voortleven. Immers, als een gerucht ongegrond is, doet dat onnodige schade aan de reputatie van het Land en de betrokkenen in kwestie. Terwijl bovendien, als het gerucht gegrond is, de gevolgen van de ontstane misstand uiteraard ongedaan dienen te worden gemaakt, en direct verantwoordelijken op de passende wijze dienen te worden gesanctioneerd.

Deze integriteitsproblematiek waar Sint Maarten zich voor ziet geplaatst is daarom niet eenvoudig. Als frequentie van geruchten een indicatie mag zijn van de hoeveelheid daadwerkelijke misstanden in de publieke sector, is er sprake van te veel concrete individuele gevallen die niet worden onderzocht, hersteld of gesanctioneerd. Daar moet verandering in komen. Misstanden binnen het openbaar bestuur ondermijnen immers de rechtsstaat. Dat is echter niet minder het geval als van geruchten niet vastgesteld wordt dat het om slechts geruchten gaat. Ook daar moet een einde komen. De schijn van het bestaan van misstanden binnen de publieke sector leidt uiteindelijk naar mening van de regering even zozeer tot het ondermijnen van de rechtsstaat en tot afbrokkeling van de deugdelijkheid van bestuur.

Het is vanuit het vorenstaande dat de regering derhalve met prioriteit de reputatie van Sint Maarten en het functioneren van haar bestuur wenst te verstevigen. Alle hiervoor genoemde rapporten, alsmede de nulmeting, adviseren de regering daarover concreet. 8 De regering geeft aan het merendeel van deze adviezen op dit moment uitvoering door middel van een projectmatige aanpak in samenwerking met de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten, die de regering bij de uitvoering van die aanbevelingen ondersteunt. Over dat traject is de Staten reeds meermaals geïnformeerd.

Onverminderd de voornoemde projectmatige aanpak van alle aanbevelingen uit de verschillende rapporten, heeft de regering aanbeveling 12.1 uit het rapport “Doing the right things right” van de Commissie Integer Openbaar Bestuur tot het instellen van een Integriteitskamer als prioritair bestempeld. Daartoe wordt met dit ontwerp van landsverordening een concreet voorstel gedaan. De regering hoopt daarbij met de instelling van een Integriteitskamer te voorzien in een noodzakelijke katalysator ten behoeve van de uitvoering van de overige gedane aanbevelingen. Met andere woorden: de in te stellen Integriteitskamer kan fungeren ter coördinatie en ondersteuning, alsmede als waakhond voor de uitvoering van de in de verscheidene rapporten gegeven aanbevelingen ter zake van het integriteitsbeleid in de publieke sector. De daartoe voorgestelde adviestaak over het beleid ter algemene integriteitsbevordering van het Land biedt de Integriteitskamer hiertoe overigens de nodige handvatten.

Aanbeveling 12.1 uit het rapport luidt daartoe als volgt:

Aanbeveling 12.1.: richt een onafhankelijke Integriteitskamer in, als nieuw Hoog College van Staat, waarin de functies van onder meer de huidige Corporate Governance Council en het Bureau Integriteit kunnen worden opgenomen. Geef deze Integriteitskamer een stevige wettelijke basis, ook in de Staatsregeling. Werf en selecteer de leden van deze Kamer op transparante wijze en gebruik daarbij de procedure die bijvoorbeeld ook wordt gebruikt voor de benoeming van leden van de Electorale Raad.

Geef de Integriteitskamer in elk geval de bevoegdheid om gevraagd en ongevraagd te adviseren, die adviezen openbaar te maken, audits en andere onderzoeken te doen en een meldpunt voor vermeende integriteitsschendingen in te richten.

Bepaal dat de Integriteitskamer en de daarvoor noodzakelijke wetgeving binnen drie jaar gerealiseerd moet worden.

Het is deze aanbeveling die de regering zich eigen wenst te maken en welke middels het onderhavige ontwerp van landsverordening op een zo zorgvuldig mogelijke wijze gestand wordt gedaan. Alvorens in dit algemeen deel van de memorie van toelichting een integrale uiteenzetting te geven van het doel, de inrichting en de organisatie van de voorgestelde Integriteitskamer, wordt eerst stilgestaan bij verschillende bepalende momenten in de voorgeschiedenis die het afwegingskader om te komen tot het onderhavige ontwerp van Landsverordening Integriteitskamer op enigerlei wijze hebben beïnvloed.

Het doen van een voorstel om een Integriteitskamer in te richten is namelijk niet nieuw. Het eerste wetgevingstraject om tot een dergelijke instelling te komen heeft uiteindelijk geleid tot een uitspraak van het Constitutioneel Hof van Sint Maarten d.d. 7 juli 2016 9 houdende een volledige vernietiging van de toentertijd bekrachtigde, maar nog niet in werking getreden, Landsverordening Integriteitskamer wegens het niet-horen van de Raad van Advies over een doorgevoerde nota van wijziging op het ontwerp. Het Constitutioneel Hof overwoog ter zake dat in de loop van dat wetgevingsproces de verhouding tussen effectiviteit, rechtsbescherming en toezicht zodanige fundamentele wijzigingen had ondergaan ten opzichte van het initiële ontwerp dat nader advies van de Raad van Advies zonder meer was aangewezen.

De regering onderschrijft thans deze overwegingen van dat Hof. De voorts door het Constitutioneel Hof in diens uitspraak geschetste contouren voor een mogelijke nieuwe Landsverordening Integriteitskamer, zijn daarenboven in onderhavig ontwerp van landsverordening als uitgangspunt genomen. Op de duiding door de regering van deze contouren wordt later in deze memorie van toelichting ingegaan. 

Hoofdstuk 1. De voorgeschiedenis voor het tot stand brengen van een Integriteitskamer

Sinds de landwording van Sint Maarten in 2010 hebben elkaar opvolgende regeringen zich met name geconcentreerd op de opbouw van de grond af aan van de verscheidene instituten die noodzakelijk zijn in een democratische rechtsstaat. Daarbij valt te denken aan de opbouw van de verschillende Hoge Colleges van Staat, aan de opbouw van het ambtelijk apparaat, alsmede aan de opbouw, respectievelijk versterking, van verschillende onderdelen van de rechtshandhavingsketen in Sint Maarten. Al deze organisaties en overheidsinstellingen zijn onontbeerlijk voor een goed functioneren van het openbaar bestuur, met inbegrip van de daartoe zo belangrijke checks-and-balances.

Naar aanleiding van de eerder genoemde integriteitsrapporten is eind 2014 met voorrang in en door Sint Maarten een Landsverordening Integriteitskamer geconcipieerd, welke op 26 januari 2015 door de toenmalige regering in ontwerp naar de Raad van Advies is gezonden ter advisering. Door Nederland is tegelijkertijd de Rijksministerraad ertoe bewogen een concept voor een algemene maatregel van rijksbestuur (verder: aanwijzing) ter advisering toe te zenden aan de afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk.

Gedurende de periode die de Raad van Advies vervolgens heeft genomen voor diens advisering, heeft langdurig en intensief overleg plaatsgehad tussen Sint Maarten en Nederland over de inhoud van het ontwerp van Landsverordening Integriteitskamer. Naar de beleving van Sint Maarten heeft Nederland in die overleggen de aanhangig gemaakte aanwijzing gebruikt als Zwaard van Damocles, om met Cicero te spreken. De door Nederland gewenste onderdelen van de Landsverordening werden aan Sint Maarten overgelegd, waarbij het niet-opnemen daarvan tot gevolg zou hebben dat de procedure tot het geven van een aanwijzing door de Rijksministerraad niet zou worden stopgezet.

Bij nader rapport in reactie op het advies van de Raad van Advies is door Sint Maarten van de gelegenheid gebruik gemaakt om meerdere door Nederland vereiste elementen in het ontwerp van landsverordening te verwerken – voor zover dit binnen dat advies paste – alvorens het ontwerp aan de Staten te zenden voor diens goedkeuring. Dit bleek echter voor Nederland niet voldoende om op dat moment reeds de aanwijzing van tafel te halen.

De toenmalig Minister van Justitie is daaropvolgend zelf naar Nederland afgereisd om uit de ontstane impasse te geraken. Een politiek compromis werd bereikt en werd vastgelegd in het op 24 mei 2015 gesloten Protocol tussen Sint Maarten en Nederland in de vorm van een onderlinge regeling op grond van artikel 38, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (verder: Protocol) 10 . Dat Protocol ging vergezeld van een nota van wijziging, waarin de door Sint Maarten voorgestane rechtsbescherming werd vervangen door een herintroductie van een commissie van toezicht. Deze commissie kende echter wel andere taken en bevoegdheden dan de Raad van Toezicht, die deel uitmaakte van het oorspronkelijke, door Sint Maarten voorbereide ontwerp welke ter advisering was voorgelegd aan de Raad van Advies. Belangrijk in dit verband is om op te merken dat op aandrang van Nederland in het Protocol werd overwogen dat de ministerraad van Sint Maarten zou bevorderen dat de landsverordening uiterlijk 31 juni (lees: 1 juli) werd bekrachtigd. Het is met name vanwege die streefdatum dat werd besloten de Raad van Advies niet opnieuw te horen over de voorgenomen nota van wijziging, onverminderd de inhoud daarvan.

Na de goedkeuring door de Staten van de Landsverordening Integriteitskamer en de daaropvolgende bekrachtiging door de regering op 21 augustus 2015, heeft de Ombudsman besloten gebruik te maken van diens bevoegdheid op grond van artikel 127 van de Staatsregeling om het Constitutioneel Hof te adiëren over de goedgekeurde, maar nog niet in werking getreden wettelijke regeling. Die procedure heeft op 7 juli 2016 geleid tot de voornoemde uitspraak van het Constitutioneel Hof tot vernietiging van de Landsverordening Integriteitskamer. Die uitspraak ging, als gezegd, vergezeld van een contourschets door het Constitutioneel Hof, waarmee desgewenst, binnen de grenzen van de Staatsregeling, tot een nieuwe inrichting van een Integriteitskamer kon worden gekomen.

Na deze uitspraak door het Constitutioneel Hof – na een procedure van bijna één jaar – is Sint Maarten ambtelijk teruggekeerd naar de tekentafel. Na de verkiezingen in Sint Maarten op 26 september 2016 is in december 2016 een nieuwe regering gevormd, welke met nieuw elan gestart is met een heroverweging van beleidsvoornemens met betrekking tot het integriteitsdossier. In het regeerprogramma 2016-2020 “Stability for Prosperity!” is onder de noemer “nation building & good governance” de versterking van het integriteitsbeleid vervolgens tot speerpunt gemaakt 11 .

Deze beleidsvoornemens werden echter opnieuw ingehaald door de politieke realiteit vanuit Nederland. Kort na het aantreden van de nieuwe regering ontving deze berichten vanuit Nederland waarin werd aangegeven dat onvoldoende vaart werd gemaakt met het tot stand brengen van een Integriteitskamer voor Sint Maarten. Eenzijdig werd vervolgens door Nederland, zonder Sint Maarten daarover vooraf te informeren, een kwartiermaker benoemd voor de oprichting van een Integriteitskamer, overigens circa anderhalf jaar nadat de daarvoor gestelde termijn in het Protocol was verstreken en bijna een jaar na de uitspraak van het Constitutioneel Hof. Deze benoeming werd beantwoord met een motie van de Staten, waarin de regering is opgeroepen om deze handelswijze van Nederland sterk te veroordelen, alsmede Nederland mede te delen dat het Protocol onuitvoerbaar is geworden.

Met het doel verdere escalatie te voorkomen heeft de Minister-President van Sint Maarten eind februari 2017 in Aruba gesprekken gevoerd met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties van Nederland. Afgesproken werd om nader in gesprek te treden over de ontstane situatie. De daaropvolgende handreikingen van Sint Maarten aan Nederland bleven echter telkens onbeantwoord.

Het eerstvolgende doorslaggevende moment deed zich begin april 2017 voor. Nederland bewoog de Rijksministerraad om opnieuw te voorzien in een concept voor een algemene maatregel van rijksbestuur (verder: maatregel) en deze ter advisering te verzenden aan de afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk. Een maatregel waar Sint Maarten voorafgaand aan de vergadering niet in was gekend, noch over was gehoord. De poging van de Minister-President van Sint Maarten om vervolgens de maatregel af te wenden door persoonlijk deel te nemen aan de vergadering van de Rijksministerraad, bereikte niet het gewenste resultaat. Het is op dat moment dat de Minister-President heeft aangekondigd gebruik te zullen maken van de mogelijkheid in het Protocol tot geschillenbeslechting door de Raad van State van het Koninkrijk overeenkomstig Hoofdstuk 7 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten 12 .

Op donderdag 6 juli 2017 heeft vervolgens bij de Raad van State van het Koninkrijk een openbare zitting plaatsgevonden teneinde het ontstane geschil tussen Sint Maarten en Nederland te beslechten. Het resultaat van die zitting is neergelegd in een proces-verbaal 13 , waarna de Geschillencommissie van de Raad van State van het Koninkrijk een eventuele uitspraak in het geschil heeft opgeschort in afwachting van het resultaat van hetgeen is overeengekomen. Het proces-verbaal behelst afspraken tussen Sint Maarten en Nederland om in wederzijdse openheid overleg te voeren over het tot stand brengen van een nieuw ontwerp van Landsverordening Integriteitskamer, conform de daartoe geschetste contouren in de uitspraak van het Constitutioneel Hof. Daarbij is voorts afgesproken dat de regering zal bevorderen dat het ontwerp van landsverordening voor 31 oktober 2017 door de Staten zal zijn goedgekeurd en dat daaropvolgende bekrachtiging heeft plaatsgevonden. Eveneens is overeengekomen om de Geschillencommissie over de resultaten van het overleg te informeren.

Het ontwerp van landsverordening Integriteitskamer is vervolgens op 31 augustus 2017 door de regering van Sint Maarten goedgekeurd en ter advisering doorgeleid naar de Raad van Advies ter advisering. Sinds die datum is het leven in Sint Maarten drastisch veranderd door de catastrofale gevolgen van de orkanen Irma en Maria. Ondanks die gebeurtenis heeft de Raad van Advies reeds op 23 oktober 2017 diens advies uitgebracht. In dat advies heeft de Raad bedenkingen geuit over enkele onderdelen van het ontwerp en de conformiteit van die onderdelen met, met name, de overwegingen bij het Protocol. Het is vanwege dat advies dat de regering heeft besloten het ontwerp volledig in lijn te brengen met de overwegingen bij het Protocol en in de benoemingswijze voor de leden van de Integriteitskamer en voor de leden van de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer een rol toe te bedelen aan de Nederlandse ministerraad en de raad van ministers van het Koninkrijk, te voorzien in een informatieverplichting door de Integriteitskamer aan de raad van ministers van het Koninkrijk, en in de verbindendheid van de advisering door de Integriteitskamer naar aanleiding van onderzoeken naar vermoedens van misstanden. Met het volgen van het advies op deze punten wordt overigens ook tegemoet gekomen aan de voorwaarden die Nederland heeft gesteld voor het doen van een bijdrage aan de wederopbouw van Sint Maarten.

Met het voorliggende ontwerp is dan ook het geschil dat Sint Maarten ter beslechting aanhangig had gemaakt bij de Raad van State van het Koninkrijk over de geldigheid, toepasbaarheid en uitvoerbaarheid van onderdelen van het Protocol, obsoleet geworden. Er bestaat over dit ontwerp thans overeenstemming met Nederland.

Hoofdstuk 2. De brondocumenten

§ 1. De uitspraak van het Constitutioneel Hof

De overeenkomst, zoals door Sint Maarten en Nederland bij proces-verbaal gesloten, tijdens de in het vorige hoofdstuk genoemde zitting van de Geschillencommissie van de Raad van State van het Koninkrijk 14 , gaat, als gezegd, uit van een overleg tussen Sint Maarten en Nederland waarmee bij landsverordening een Integriteitskamer tot stand wordt gebracht, met in achtneming van de uitspraak van het Constitutioneel Hof omtrent de noodzaak van de totstandkoming van een dergelijke landsverordening en van de contouren voor deze landsverordening die het Hof in de uitspraak heeft geschetst.

Het is vanwege voormeld uitgangspunt dat de regering van Sint Maarten het nodig acht om specifiek te duiden hoe deze de uitspraak van het Constitutioneel Hof begrijpt. Dit is onontbeerlijk om het voornoemde overleg op basis van dezelfde uitgangspunten te doen plaatshebben.

Onverminderd de hoofdreden voor de vernietiging van de Landsverordening Integriteitskamer door het Constitutioneel Hof, namelijk het niet-horen van de Raad van Advies over de nota van wijziging bij die landsverordening, zijn er verscheidene elementen uit de uitspraak van het Hof die daartoe hier de revue moeten passeren.

Allereerst wordt stilgestaan bij paragraaf 4.7 van de uitspraak. In die paragraaf stelt het Hof het volgende:

“Het voorgaande impliceert dat de wetgever een nieuwe landsverordening tot stand zal moeten brengen. De hiervoor aangestipte integriteitsproblematiek vereist dat: bij de aanpak van die problematiek kan een integriteitskamer een cruciale rol spelen.”

De regering leest in deze passage een aansporing om te komen tot een nieuw ontwerp van landsverordening, alsmede ter ondersteuning en onderstreping van de beleidsmatige wens van de regering om zelf een Integriteitskamer voor Sint Maarten tot stand te doen brengen. De bevoegdheid om een landsverordening voor Sint Maarten te concipiëren is immers een autonome taak van de wetgevende macht in Sint Maarten. Nederland kent hierbij uitsluitend een adviserende rol, teneinde zich er, namens de Koninkrijksregering, van te verzekeren dat de grenzen van de deugdelijkheid van bestuur, zoals deze zijn bepaald in artikel 43, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk, door Sint Maarten worden gewaarborgd.

Ten tweede wordt stilgestaan bij paragraaf 5.1 van de uitspraak, waarin wordt gesteld:

“Een belangrijk deel van de door de Ombudsman aan de orde gestelde problemen vloeit voort uit het gegeven dat de activiteiten van de Integriteitskamer, anders dan die van de doorsnee toezichthouder, van meet af aan gericht zijn op het boven water krijgen van misstanden in de vorm van concrete integriteitsschendingen (artikel 21, eerste lid, Lvi), het vergaren van bewijs tegen degenen die daarvoor verantwoordelijk zijn (artikel 4 Lvi) en het formuleren van bindende adviezen aan de ministerraad met betrekking tot de wijze waarop de integriteitsschendingen kunnen worden hersteld of gesanctioneerd (artikelen 22 en 24 Lvi). Gelet op de in artikel 1 onder b Lvi gegeven definitie van “integriteitsschending” gaat het daarbij altijd om onrechtmatig handelen of nalaten en in vele gevallen om strafbare feiten of disciplinaire vergrijpen.”

De regering meent dat het Constitutioneel Hof in deze passage kernachtig aangeeft waar de vernietigde landsverordening primair wringt, zonder dat het Hof ter zake overigens in die passage een oordeel geeft. De regering hecht er waarde aan om op te merken dat het nimmer het doel van de vernietigde landsverordening is geweest om met de op te richten Integriteitskamer een orgaan in het leven te roepen die een heksenjacht (witch hunt) in Sint Maarten zou kunnen organiseren, die zou leiden tot een (mogelijke) stroom van aangiften door de Integriteitskamer bij het Openbaar Ministerie (verder: OM) van mogelijke strafbare feiten en voorzien van een volledig dossier waarmee een redelijk vermoeden van schuld zou kunnen worden aangetoond.

De regering was en is daarentegen wel voornemens om een bestuursorgaan te creëren met als primaire taak het vergroten van het integriteitsbewustzijn binnen de publieke sector en ook daarbuiten, het signaleren van en adviseren over mogelijke hiaten in de integriteitsinfrastructuur van het Land en die bevoegd is om via bestuursrechtelijke weg te adviseren over vermeende misstanden binnen het openbaar bestuur. Dat de Integriteitskamer bij de uitvoering van deze taken ontegenzeggelijk aan kan lopen tegen vermoedens van strafbare feiten, wordt door de regering ten volle onderkend. De regering deelt ter zake overigens de zienswijze van het Constitutioneel Hof dat het onderzoekmonopolie naar strafbare feiten bij de daartoe aangewezen instanties behoort te berusten en dat in het onderhavige ontwerp van landsverordening hier gevoeglijk rekening mee behoort te worden gehouden. Het is dan ook om deze reden dat de regering middels het onderhavige ontwerp van landsverordening voorstaat om ter zake een strikte scheiding aan te brengen tussen bestuursrechtelijk en strafrechtelijk onderzoek.

Het is in dit licht dat de regering voorts bijzondere aandacht heeft geschonken aan de aanbevelingen van het Constitutioneel Hof inzake de verschoningsrechten, het al dan niet horen onder ede van getuigen en onderzochte personen, de problematiek inzake het nemo tenetur-beginsel, het instellen van een tweede instantie, te weten de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer, die de redelijkheid van de inzet van bestuursrechtelijke bevoegdheden beoordeelt, alsook van de afsluitende observaties.

De wijze waarop met deze aanbevelingen en observaties van het Constitutioneel Hof is omgegaan is beschreven in de daartoe bestemde paragrafen van deze memorie van toelichting. Met nadruk wordt hiertoe gewezen op paragraaf 2.2 van hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting inzake de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer, alsmede paragraaf 3.2 inzake het doen van (voor)onderzoek naar een vermoedelijke misstand.

§ 2. De toepasbaarheid van het Protocol

Op 24 mei 2015 is tussen Nederland en Sint Maarten ten behoeve van, onder meer, de toen geconcipieerde Landsverordening Integriteitskamer een Protocol overeengekomen strekkende tot samenwerking door middel van een onderlinge regeling op grond van artikel 38, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, in verband met de instelling, inrichting, het functioneren en de bekostiging van een Integriteitkamer op Sint Maarten. Tijdens de behandeling van het geschil tussen Sint Maarten en Nederland bij de daartoe ingestelde Geschillencommissie van de Raad van State van het Koninkrijk is de geldigheid, toepasbaarheid en uitvoerbaarheid van dit protocol bediscussieerd. Zoals uiteengezet in de paragraaf “De voorgeschiedenis voor het tot stand brengen van een Integriteitskamer” heeft de regering de motie van de Staten strekkende tot het onuitvoerbaar verklaren van het Protocol overgenomen. Echter, gezien de loop der zaken en de door de Rijksministerraad bij de Raad van State van het Koninkrijk aanhangig gemaakte maatregel, heeft de regering bij monde van de Minister-President moeten besluiten gebruik te maken van de in dat Protocol opgenomen geschilbeslechtingsclausule. Om zulks te kunnen bewerkstelligen, kan de regering uiteraard de geldigheid van het Protocol zelf niet betwisten, noch de toepasbaarheid daarvan.

Ter zitting voor de Geschillencommissie is de uitvoerbaarheid van het protocol overigens in het midden gelaten. Wel is zeker gesteld dat het protocol niet in de weg kan of mag staan aan het vrije mandaat van Statenleden, zoals is verankerd in artikel 61, derde lid, van de Staatsregeling. Een dergelijke interpretatie druist immers in tegen de Staatsregeling en gaat voorbij aan de bevoegdheden van de regering om een dergelijk protocol te doen sluiten.

Nu er een overeenkomst bij proces-verbaal van de Geschillencommissie ligt, voelt de regering zich gebonden om bij de uitvoering daarvan ook zoveel mogelijk rekening te houden met hetgeen overeen is gekomen in het Protocol. Het advies van de Raad van Advies adviseert de regering hierover eveneens concreet. Dat advies is in dit uiteindelijk in het onderhavige ontwerp gevolgd, waarbij met name wijziging heeft plaatsgevonden in de voornoemde benoemingswijze, informatieverplichtingen van de Integriteitskamer en verbindendheid van adviezen door de Integriteitskamer naar aanleiding van verrichte onderzoeken naar vermoedens van misstanden.

Hoofdstuk 3. Het nieuwe ontwerp van Landsverordening Integriteitskamer

Zoals in de inleiding reeds is aangegeven, heeft de regering van Sint Maarten de wens om zich, met in achtneming van de contouren, zoals geschetst in de uitspraak van het Constitutioneel Hof, aanbeveling 12.1 van het Rapport “Doing the right things right” eigen te maken en een Integriteitskamer voor Sint Maarten op te richten.

De regering beoogt hiermee de noodzakelijke randvoorwaarden te scheppen om zich ter zake van de integriteit in de publieke sector op onafhankelijke en onpartijdige wijze te laten adviseren, alsmede om het melden van vermoedelijke maatschappelijke misstanden binnen de overheid beter te kunnen faciliteren, door onafhankelijk bestuursrechtelijk onderzoek naar dergelijke mogelijke misstanden mogelijk te maken en melders van dergelijke misstanden een veilige en vertrouwde omgeving te bieden teneinde diens meldingen te verrichten.

Op grond van het advies van de Raad van Advies heeft de regering ertoe besloten om af te zien van het voorstel om de Integriteitskamer op te richten als Hoog College van Staat. Hiermee wordt bewust afgeweken van de originele aanbeveling 12.1 van het rapport “Doing the right things right”, waarin het oprichten van een Integriteitskamer via deze weg werd geadviseerd. De Raad van Advies stelt naar de mening van de regering terecht dat de Integriteitskamer een nieuwe institutie betreft, die elders in het Koninkrijk nog geen ingang heeft gevonden. De regering is dan ook gevoelig voor het argument om terughoudend te zijn met inbedding in de hoogste nationale wettelijke regeling. Evenwel verzekert de regering zich met dit ontwerp van de oprichting van een orgaan met een zo zelfstandig en onafhankelijk mogelijke positie.

De voorgestelde inrichting van de Integriteitskamer bepaalt daarenboven diens onafhankelijkheid en het haar toegekende openbare gezag. De regering is van mening dat zij vanwege vooral deze karaktereigenschappen een orgaan instelt dat hoog aanzien binnen het gehele Land zal genieten. Dit zal er volgens de regering in resulteren dat de Integriteitskamer in de kern een vertrouwensorgaan wordt. Dergelijk vertrouwen zorgt ervoor dat potentiële melders geen drempels ervaren wanneer zij menen een mogelijke misstand bij een bestuursorgaan waar te nemen. Vertrouwen in de Integriteitskamer staat daarmee aan het begin van het oplossen van integriteitsproblemen.

In de hiernavolgende paragrafen wordt ingegaan op de inrichting en de organisatie, het secretariaat, de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer, het beheer, de taken en de bevoegdheden van de Integriteitskamer.

§ 1. Inrichting en organisatie Integriteitskamer

§1.1 Inbedding

Het voorgestelde artikel 2, eerste lid, behelst de daadwerkelijke instelling van de Integriteitskamer voor Sint Maarten. De Integriteitskamer kan middels deze inbedding worden ingeschaald op gelijke voet met de Sociaal-Economische Raad, namelijk als vast adviescollege als bedoeld in artikel 79, eerste lid, van de Staatsregeling. Daarenboven is ervoor gekozen de Integriteitskamer in te bedden als zelfstandig bestuursorgaan met rechtspersoonlijkheid conform de daartoe gestelde eisen in artikel 98 van de Staatsregeling. Met dit laatste wordt beoogd de onafhankelijke positie van de Integriteitskamer te benadrukken, deze te plaatsen buiten de reguliere overheidsorganisatie van het Land Sint Maarten, alsmede te verzekeren dat de Integriteitskamer zelfstandig kan deelnemen aan het rechtsverkeer. Op dit punt wordt verder volstaan met een verwijzing naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van het ontwerp.

§ 1.2 Leden Integriteitskamer

De inrichting en organisatie van de op te richten Integriteitskamer is voorgesteld in Hoofdstuk 2 van het ontwerp van landsverordening. Daarbij zijn de expertise, zelfstandigheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid van het op te richten orgaan tot uitgangspunt genomen. Het spreekt voor zich dat dit uitgangspunt valt of staat bij de leden die de Integriteitskamer zullen bemensen. Daarom worden aan deze personen stringente eisen gesteld. De wijze van benoeming van de leden van de Integriteitskamer is, na advies van de Raad van Advies op dit punt, in lijn gebracht met de overwegingen bij het Protocol ter zake. Dit heeft tot gevolg dat zowel de ministerraad van Sint Maarten als de ministerraad van Nederland bevoegd is tot het doen van een bindende aanbeveling voor een lid, welke vervolgens bij landsbesluit wordt benoemd. Gezien de verbindendheid van die aanbevelingen is er overigens geen ruimte om bij de vaststelling van het landsbesluit daarvan te doen afwijken. Dit betreft een sec administratieve afhandeling, waarbij slechts de bevoegdheid van de Gouverneur op grond van artikel 21 van het Reglement voor de Gouverneur van Sint Maarten onverlet blijft. Die twee leden gezamenlijk hebben vervolgens het recht om een bindende aanbeveling te doen voor de benoeming van het derde lid, tevens voorzitter, aan de raad van ministers van het Koninkrijk. Dat lid wordt bij koninklijk besluit benoemd. Ook hier is sprake van een bindende aanbeveling.

Voor de verdere inrichting en organisatie van de Integriteitskamer, alsmede de voorschriften inzake incompatibiliteiten, eedaflegging en gronden voor schorsing en ontslag, volstaat de regering in dit algemeen deel van de memorie van toelichting met een verwijzing naar het artikelsgewijze deel van deze toelichting.

Wel wenst de regering op te merken dat deze voornemens is om het lidmaatschap van de Integriteitskamer te doen aanwijzen als vertrouwensfunctie in de zin van artikel 1, onderdeel i, van de Landsverordening Veiligheidsdienst. De wetgevingssystematiek in die landsverordening voorziet echter in een dergelijke aanwijzing bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, op grond van artikel 43 van de Landsverordening Veiligheidsdienst. Reden waarom een dergelijke aanwijzing in onderhavig ontwerp van landsverordening niet wordt voorgesteld. Dezelfde voorgenomen aanwijzing geldt overigens eveneens voor het lidmaatschap van de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer.

Het is overigens vanwege voorstaande benoemingswijze, waarin een rol is weggelegd voor de raad van ministers van het Koninkrijk en die eveneens geldt voor de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer, dat het ontwerp als geheel mede is gestoeld op artikel 52 van het Statuut voor het Koninkrijk. In die bepaling is de bevoegdheid geregeld dat bij landsverordening aan de Koning als hoofd van het Koninkrijk – lees in deze: raad van ministers van het Koninkrijk - en aan de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk met goedkeuring van de Koning bevoegdheden met betrekking tot landsaangelegenheden kunnen worden toegekend. Overigens kent de Sint Maartense Staatsregeling in artikel 67 geen bepaling zoals het tweede lid van het daarmee corresponderende artikel 63 van de Staatsregeling van Curaçao, namelijk dat een zodanige landsverordening slechts met twee derde van de stemmen van de zitting hebbende Statenleden kan worden aangenomen. In Sint Maarten geldt voor de vaststelling van een dergelijke landsverordening derhalve een gewone meerderheidsprocedure.

§ 2. Secretariaat, Raad van Toezicht van de Integriteitskamer en beheer

§ 2.1 Secretariaat Integriteitskamer

Het ontwerp van landsverordening vervolgt in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 met de instelling van een secretariaat van de Integriteitskamer met aan het hoofd een secretaris. Het personeel van de Integriteitskamer wordt op aanbeveling van de Integriteitskamer bij landsbesluit benoemd en is uitsluitend verantwoording schuldig aan de Integriteitskamer. Reden om de aanbeveling tot benoeming van het personeel van het secretariaat, met inbegrip van de secretaris, in handen te leggen van de Integriteitskamer is omdat deze het meest capabel wordt geacht om diens benodigdheden in te schatten. Daarentegen staat dat in artikel 12 wordt voorgesteld om bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, te voorzien in de kwantiteit en kwaliteit van de formatie. Op die manier kan worden verzekerd dat een en ander binnen redelijke grenzen zal blijven, met inachtneming van de beperkte financiële middelen van het Land.

§ 2.2 Raad van Toezicht van de Integriteitskamer

De regering heeft het voorts noodzakelijk geacht om te voorzien in een Raad van Toezicht van de Integriteitskamer. Deze wordt voorgesteld in hoofdstuk 2, paragraaf 3, van het ontwerp van Landsverordening. De keuze om een dergelijke Raad van Toezicht van de Integriteitskamer voor te stellen, hangt rechtstreeks samen met paragraaf 5.5 van de uitspraak van het Constitutioneel Hof. Gezien de bevoegdheid tot binnentreding met medeneming van de benodigde apparatuur ten behoeve van een onderzoek alsook de bevoegdheid om inzage te vorderen in gegevens, bescheiden of andere informatiedragers en hiervan kopieën maken, welke op grond van artikel 30, eerste lid, onderdelen a en b, van het ontwerp aan de Integriteitskamer worden toegekend, is het noodzakelijk om rekening te houden met de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Colas Est 15 . Dergelijke bestuursrechtelijke onderzoeksbevoegdheden kunnen immers in voorkomend geval een inperking vormen op artikel 5 van de Staatsregeling, welke, zoals in de uitspraak van het Constitutioneel Hof terecht is geconcludeerd, moet worden uitgelegd conform artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verder: EVRM). De regering meent met het instellen van de Raad van Toezicht, en dan met name met de aan deze toebedeelde controlebevoegdheden en bevoegdheid tot het verlenen van een machtiging, voorafgaand aan de inzet van de genoemde onderzoeksbevoegdheden, te hebben voldaan aan de vereisten van die uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. De voorgestelde beperking voldoet immers aan het vereiste dat sprake moet zijn van een wettelijke regeling – in casu de onderhavige landsverordening, Verder worden de in de beperkingsclausule van artikel 8 EVRM genoemde doelen gediend en is sprake van een noodzakelijkheids- of proportionaliteitstoets. Ten slotte meent de regering met de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer te hebben voorzien in een externe onafhankelijke organisatie in de zin van voornoemde uitspraak, die de afweging van de belangen op grond van artikel 5 van de Staatsregeling doet plaatshebben.

Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer tot taak te geven om toe te zien op de overige taken en uitoefening van bevoegdheden van de Integriteitskamer, alsmede de bevoegdheid om in te grijpen bij ernstige taakverwaarlozing. Voor de Integriteitskamer geldt daarenboven ten opzichte van de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer een inlichtingenplicht.

Tot slot is aan de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer de taak toebedeeld om te voorzien in een klachtprocedure. Deze procedure is erop gericht om bestuursorganen en andere betrokken personen de mogelijkheid te bieden een heroverweging te doen plaatshebben van ingezette bestuursrechtelijke onderzoeksbevoegdheden. De reden hiertoe is gelegen in het feit dat, anders dan een beslissing van de Integriteitskamer tot het opleggen van een last onder dwangsom, de inzet van overige onderzoeksbevoegdheden van de Integriteitskamer niet direct leiden tot een appellabel besluit. Die inzet wordt in de rechtspraktijk als feitelijke handeling aangemerkt. Om alsnog een mogelijkheid te bieden een externe instantie de rechtmatigheid en proportionaliteit van de inzet van bestuursrechtelijke onderzoeksbevoegdheden te laten toetsen, is voorzien in voornoemde voorgestelde klachtprocedure.

De Raad van Toezicht van de Integriteitskamer zal, net als de Integriteitskamer worden bemenst door drie leden. Voor de benoemingswijze wordt op dit punt volstaan met een verwijzing naar de benoemingswijze voor de leden van de Integriteitskamer.

§ 2.3 Beheer middelen

Paragraaf 4 van hoofdstuk 2 regelt vervolgens het beheer en de financiële middelen van de Integriteitskamer. Op dit punt is aansluiting gezocht bij bestaande voorschriften voor Hoge Colleges van Staat en voor de Sociaal-Economische Raad. Daarenboven valt de Integriteitskamer als het ware automatisch binnen de bepalingen van de Comptabiliteitslandsverordening, aangezien deze wordt aangemerkt als “overig adviesorgaan” in de zin van die landsverordening. De financiering van de Integriteitskamer dient dan ook te worden meegenomen in de reguliere begrotingscyclus van het Land, met dien verstande dat voor de eerste jaren geldt dat de kosten voor de Integriteitskamer ten laste komen van de begroting van Sint Maarten en van Nederland. Een verwijzing ter zake naar de betreffende bepaling van het Protocol is ter verduidelijking opgenomen in het voorgestelde artikel 15, vierde lid. De verantwoordelijkheid voor het begrotingsbeheer van de Integriteitskamer is vervolgens in handen gelegd van de voorzitter van de Integriteitskamer, naar analogie van onder meer de Algemene Rekenkamer.

§ 3. Taken en bevoegdheden

Met hoofdstuk 3 van dit ontwerp van landsverordening worden in de kern twee taken aan de Integriteitskamer toebedeeld, te weten de taak tot het geven van adviezen, respectievelijk doen van voorstellen over het beleid ter algemene integriteitsbevordering van het Land (artikel 16, eerste lid) en de taak tot het verrichten van (voor)onderzoeken naar vermoedens van misstanden (artikelen 25 en 26). De regering onderstreept dat bij de regeling van beide taken en de daarbij behorende onderzoeksbevoegdheden nauwgezet is aangesloten bij de contouren voor en grenzen aan de taak- en bevoegdheidstoebedeling aan de Integriteitskamer, zoals deze door het Constitutioneel Hof in diens uitspraak zijn geschetst. Op de inhoud van beide taken wordt in de hierna volgende paragrafen ingegaan.

§ 3.1 Onderzoek naar het beleid ter algemene integriteitsbevordering van het Land

De eerste taak betreft, zoals hiervoor is gesteld, de taak tot het geven van adviezen of doen van voorstellen over het beleid ter algemene integriteitsbevordering van het Land. Zoals reeds is aangegeven in de inleiding van deze memorie van toelichting wenst de regering zich te doen adviseren door een onpartijdig en onafhankelijk orgaan dat feiten van fictie kan scheiden. De regering heeft er ter zake toe besloten om voor te stellen het aan de Integriteitskamer te laten waarover deze concreet wenst te adviseren of voorstellen wenst te doen. Om die reden is afgezien van een concrete definitie voor de term “beleid ter algemene integriteitsbevordering”. Een dergelijke definitie zou in de praktijk naar mening van de regering onnodig beperkend kunnen werken.

De regering verwacht dat de Integriteitskamer door middel van rechtmatigheid- en doelmatigheidsonderzoek gedegen beleidsadviezen en voorstellen kan voorbereiden, bijvoorbeeld in de vorm van concrete conceptwetgeving of beleidsadviezen, ter verbetering van het beleid ter algemene integriteitbevordering van het Land. De terminologie “rechtmatigheidsonderzoek en doelmatigheidsonderzoek” is daartoe door de regering ontleend aan de vergelijkbare artikelen uit de Landsverordening Algemene Rekenkamer. Onder het begrip rechtmatigheidsonderzoek verstaat de regering voor het doel van deze landsverordening dat de Integriteitskamer onderzoek kan verrichten naar het voldoende volgen van vigerende procedures of voorschriften en hun verhouding tot het algemene integriteitsbeleid. Zo kan de Integriteitskamer onderzoeken of bijvoorbeeld benoemingsprocedures juist en volledig worden gevolgd en ter zake adviseren of voorstellen tot verbetering van de uitvoering van dergelijke procedures doen. Onder het begrip doelmatigheidsonderzoek verstaat de regering voor het doel van deze landsverordening de mogelijkheid om te onderzoeken of vigerende procedures of voorschriften het beoogde doel kunnen bereiken. Indien zich daarin hiaten voordoen, acht de regering de Integriteitskamer bevoegd om deze te signaleren en ter zake adviezen of voorstellen te doen teneinde die hiaten te doen oplossen.

De Integriteitskamer is voor het doen van het hiervoor beschreven onderzoek overigens niet tandeloos. In de artikelen 16 tot en met 18 zijn de bijbehorende onderzoeksbevoegdheden voorgesteld, welke eveneens zijn geënt op de Landsverordening Algemene Rekenkamer. Zo is de Integriteitskamer bevoegd opvolging van diens adviezen en voorstellen te verzoeken, alsmede geldt een informatieplicht voor personen werkzaam bij een bestuursorgaan. Adviezen en voorstellen worden ten behoeve van het publieke debat openbaar gemaakt door middel van plaatsing in de Landscourant, alsmede geldt er een reactieplicht voor de adressant van het advies of voorstel. Tot slot kan de Integriteitskamer zich voor een onderzoek doen bijstaan door deskundigen.

Recent door de Algemene Rekenkamer uitgebrachte rapporten 16 tonen naar de mening van de regering aan dat de voorgestelde bevoegdheden en onderzoeksmogelijkheden afdoende zouden moeten zijn voor het kunnen bereiken van het verwachte doel. Naar de mening van de regering spreekt het overigens voor zich dat de Integriteitskamer onderling zal overleggen met de Hoge Colleges van Staat en met de Sociaal-Economische Raad over uit te voeren onderzoeken en zo nodig daartoe met deze zal samenwerken, teneinde mogelijk overlap zoveel mogelijk te beperken. Hiertoe wordt enig wettelijk voorschrift overbodig geacht.

Naast de advisering aan de regering, de Staten, en aan bestuursorganen, acht de regering het eveneens van groot belang om het integriteitsbewustzijn in de samenleving zo mogelijk te versterken. Om die reden is in artikel 16, derde lid, tweede volzin, voorzien in de expliciete zorgplicht voor de Integriteitskamer om hiertoe de nodige informatie te verstrekken door middel van awareness campagnes.

§ 3.2 Ambtshalve (voor)onderzoek en (voor)onderzoek na melding

§ 3.2.1 Algemeen

De tweede taak van de Integriteitskamer betreft, zoals is gesteld, het doen van onderzoek in een concreet geval. De regering wenst op dit punt te benadrukken dat er geen sprake is van een primaire en subsidiaire taak van de Integriteitskamer. Beide taken zijn onontbeerlijk voor het goed, volledig en effectief kunnen functioneren door de Integriteitskamer en hebben eenzelfde gewicht.

Op dit punt wordt herhaald dat de regering ten aanzien van de voorgestelde wijze van toebedeling van de onderzoekstaak naar een vermoeden van een misstand ten volle rekening heeft gehouden met de uitspraak van het Constitutioneel Hof en de in die uitspraak geschetste contouren voor een mogelijke nieuwe landsverordening waarmee recht zou worden gedaan aan de Staatsregeling. Voor de duiding van die uitspraak door de regering wordt hier verwezen naar hoofdstuk 2, paragraaf 1, van deze memorie van toelichting.

Om aan deze contouren gevolg te geven, heeft de regering gemeend een duidelijke bevoegdheidsscheiding tussen bestuursrechtelijk en strafrechtelijk onderzoek voor te stellen. De onderzoeksbevoegdheid van de Integriteitskamer is daarbij niet primair gericht op mogelijk strafbare feiten. Indien er toch melding van mogelijke strafbare feiten aan de Integriteitskamer worden gedaan, dan is dit orgaan op grond van artikel 21, eerste lid, onderdeel f, van het ontwerp expliciet bevoegd gemaakt om daarvan aangifte te doen en deze meldingen door te geleiden naar het openbaar ministerie op grond van artikel 9 van de Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Het is vanwege de voorgestelde bevoegdheidsscheiding dat de regering voorstelt om deels af te stappen van de in de vernietigde landsverordening gebezigde terminologie. In plaats van de inmiddels vanwege het eerste wetgevingstraject voor een Landsverordening Integriteitskamer strafrechtelijk getint geraakte term “integriteitsschending” waarbij in de toenmalige definitiebepaling zelfs werd verwezen naar enkele strafbaar gestelde gedragingen, heeft de regering ervoor gekozen om de neutralere term “misstand” voor te stellen. Deze term is overigens ontleend aan de Nederlandse Wet Huis voor Klokkenluiders, maar is voor het doel van het onderhavige ontwerp van landsverordening meer concreet gedefinieerd. De regering is het er gevoelsmatig mee eens dat het in beginsel vreemd overkomt om in een ontwerp van landsverordening tot instelling en inrichting van een Integriteitskamer het begrip “integriteit” verder niet terug te laten komen. De regering meent er echter de voorkeur aan te moeten geven een andere term te hanteren, teneinde te verzekeren dat geen misverstand kan bestaan over het verschil in reikwijdte van de onderzoeksbevoegdheid van de Integriteitskamer in dit ontwerp ten opzichte van de vergelijkbare bevoegdheid in de door het Constitutioneel Hof vernietigde landsverordening.

De term misstand is voor het doel van dit ontwerp als volgt gedefinieerd. Allereerst duidt dit begrip op het feit dat iets “verkeerd” is en dat dit dringend verbeterd moet worden. Het moet aldus gaan om een laakbare situatie. Deze situatie kan ontstaan door een handeling of juist door het ontbreken van een handeling, een zogenoemd nalaten. Die handeling of dat nalaten moet vervolgens in strijd zijn met de in Sint Maarten geldende waarden en normen, dan wel in strijd zijn met een wettelijke regeling of andere rechtsplicht die geldt voor de vervulling van een openbaar ambt, openbare functie of functie van bestuurder van een overheidsbedrijf. Verder moet dat handelen of dat nalaten het maatschappelijk belang schaden of kunnen schaden, respectievelijk het goed functioneren van een bestuursorgaan schaden of kunnen schaden. Aangezien de term misstand is gedefinieerd als onderdeel van een vermoeden van een misstand, is tot slot opgenomen dat het vermoeden moet zijn gebaseerd op redelijke gronden. Het moet alsdan gaan om aanwijzingen die concreet genoeg zijn om het vermoeden van een misstand te kunnen rechtvaardigen.

Ten aanzien van de onderzoeksbevoegdheid van de Integriteitskamer naar een vermoeden van een misstand geldt overigens dat de regering impliciet uitgaat van een goede samenwerking en afstemming tussen de Integriteitskamer en de verschillende Hoge Colleges van Staat en de Sociaal-Economische Raad. Niet ontkend kan namelijk worden dat deze bevoegdheid van de Integriteitskamer in voorkomend geval overlap zal kunnen hebben met bijvoorbeeld de bevoegdheid van de Ombudsman om klachten te behandelen. In dergelijke gevallen wordt het aan beide organen overgelaten om afspraken te maken, teneinde in een goede afhandeling te voorzien. De regering acht het van belang om primair aan de burger de keuze te laten welk orgaan deze wenst te gebruiken. Om die reden is geen regeling voorgesteld die ter zake enige vorm van voorrang bepaalt. De regering gaat er op dit punt overigens vanuit dat het orgaan, die de meeste specialistische kennis in huis heeft om een bepaalde casus te behandelen, deze casus ook voor diens rekening zal nemen.

Naast de hiervoor beschreven aanpassing van de gebezigde terminologie staat de regering nog enkele verbeteringen ten opzichte van de vernietigde landsverordening voor. Allereerst is de procedure voor het doen van een melding verduidelijkt. Hiertoe zijn de artikelen 19 en 20 voorgesteld. De regering heeft met deze artikelen voorzien in een zo laagdrempelig mogelijke procedure voor het doen van een melding van een vermoeden van een misstand. Het is immers niet de melding op zichzelf die als doorslaggevend moet worden beoordeeld voor de taak van de Integriteitskamer, als wel het boven tafel krijgen van alle vermoedens van misstanden teneinde daar onderzoek naar te kunnen verrichten. De regering wenst immers dat feiten van fictie kunnen worden gescheiden en dat deze zich daarover kan laten informeren en adviseren. In dat licht maakt het niet uit wie een melding heeft verricht, zolang deze maar gepaard gaat van redelijke gronden op basis waarvan een onderzoek door de Integriteitskamer kan worden uitgevoerd. Dit komt voorts tot uiting in het feit dat de Integriteitskamer, evenals in de vernietigde landsverordening, bevoegd is om ambtshalve vermoedens van misstanden te onderzoeken. Deze bevoegdheid is toebedeeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel c, van het ontwerp. Ook de eerder genoemde wens om de Integriteitskamer te maken tot vertrouwensorgaan voor diens burgers wordt met de voorgestane laagdrempelige procedure gestand gedaan.

Belangrijk om op dit punt op te merken is dat niet is voorzien in een mogelijkheid tot anonieme melding. De reden hiervoor is gelegen in de actieve rol die aan een melder is toebedeeld in de onderzoeksprocedure. Op verzoek van de melder kan evenwel achterwege blijven dat de identiteit van de melder gedurende een vooronderzoek wordt medegedeeld aan het bestuursorgaan waarbinnen het vermoeden van een misstand plaatsheeft of plaats heeft gehad. De melding kan aldus worden geanonimiseerd. De bevoegdheid hiertoe is opgenomen in het voorgestelde artikel 21, tweede lid.

Ten tweede is verduidelijkt waar de melding betrekking op moet hebben. Het moet gaan om een vermoeden van een gedraging, dat wil zeggen een handelen of nalaten, door een bestuursorgaan. Het begrip bestuursorgaan is daarbij gedefinieerd als een orgaan welke met enig openbaar gezag is bekleed, met uitzondering van de rechterlijke macht. Het behoeft op dit punt enige aandacht dat met deze voorgestelde definitie is afgeweken van de vergelijkbare definitie voor “bestuursorgaan”, zoals is bepaald in de Landsverordening administratieve rechtspraak. De onderhavige definitie is namelijk breder opgesteld en omvat bijvoorbeeld ook de Staten. Dit laatste orgaan wordt slechts onder de taak van de Integriteitskamer gebracht voor zover het de uitvoering van taken met enig openbaar gezag betreft, zoals bepaalde benoemingen. Uitlatingen ter centrale commissievergadering of openbare vergadering vallen uiteraard binnen het vrije mandaat, bedoeld in artikel 61, derde lid, van de Staatsregeling. Ook is middels artikel 1, tweede lid, van het ontwerp zeker gesteld dat overheidsbedrijven onder het begrip “bestuursorgaan” vallen. Voor die bedrijven geldt overigens niet dat deze met enig openbaar gezag bekleed hoeven te zijn. De thans voorgestelde afwijking van de in de Landsverordening administratieve rechtspraak gebezigde definitie voor bestuursorgaan acht de regering gerechtvaardigd, daar het doel van de onderhavige landsverordening is om alle gedragingen door entiteiten die met enig openbaar gezag zijn bekleed onder de onderzoeksbevoegdheid van de Integriteitskamer te brengen, alsmede de voornoemde overheidsbedrijven.

Ten derde is voorzien in een voorstel voor het tot stand brengen van de nodige samenwerkingsprotocollen middels artikelen 22 en 23 met enerzijds het openbaar ministerie en anderzijds met de Minister van Algemene Zaken ten behoeve van het bevoegd gezag, bedoeld in de Landsverordening materieel ambtenarenrecht. De vormgeving van deze bepalingen is overigens ontleend aan de Nederlandse Wet Huis van Klokkenluiders. Met de voorgestelde samenwerkingsprotocollen wordt voorzien in de invulling van een hiaat die ter zitting voor het Constitutioneel Hof is geconstateerd, namelijk in de afstemming en samenwerking in die gevallen dat er sprake is van overlap van bevoegdheden.

In het samenwerkingsprotocol met het openbaar ministerie kunnen afspraken worden neergelegd over concrete gevallen waarin mogelijk een strafrechtelijk element speelt. Zo kan worden voorkomen dat de Integriteitskamer onderzoek verricht en door middel van bestuursbevoegdheden informatie verkrijgt, welke vallen onder de noemer van een “criminal charge” in de zin van artikel 6 EVRM. Het gaat dan met name om wilsafhankelijke informatie, welke in een strafrechtelijk onderzoek niet zou kunnen worden afgedwongen. Het Constitutioneel Hof heeft in diens uitspraak terecht aangegeven dat het verkrijgen van dergelijke informatie via bestuursrechtelijke weg moet worden uitgesloten. Zoals eerder is aangegeven is het overigens de uitdrukkelijke bedoeling van de regering om die integriteitsonderzoeken die zien op een mogelijk strafbaar feit uitsluitend en alleen door het openbaar ministerie te doen uitvoeren. In die zin kan de geschetste situatie van informatiegaring zich dus überhaupt niet voordoen. In het samenwerkingsprotocol kan bovendien worden voorzien in voorschriften over die gevallen waarin het openbaar ministerie heeft besloten om af te zien van strafrechtelijk onderzoek, respectievelijk strafvervolging, maar de Integriteitskamer verder onderzoek nodig acht. Belangrijk is overigens om op te merken dat het regelen van deze samenwerkingsprotocollen niet afdoet aan de bevoegdheid van de Integriteitskamer om onderzoek te verrichten. Voor de verhouding tussen strafrechtelijk onderzoek en onderzoek door de Integriteitskamer wordt op dit punt voorts gewezen op het voorgestelde artikel 24, eerste lid, onderdeel d. Met dat artikelonderdeel is voorgesteld de verplichting tot onderzoek in een concreet geval te laten vervallen. Dit laat de bevoegdheid daartoe echter onverlet. Hoofddoel van de samenwerkingsprotocollen is echter de vereiste afstemming teneinde mogelijke schending van grondrechten voor te zijn.

Het samenwerkingsprotocol met de Minister van Algemene Zaken is bedoeld om de samenloop te regelen tussen enerzijds integriteitsonderzoeken door de Integriteitskamer en anderzijds gevallen waarin het bevoegd gezag reeds het opleggen van een disciplinaire straf op grond van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht overweegt. Dit protocol is met name bedoeld om het doen van dubbel werk te voorkomen. Met andere woorden, als het bevoegd gezag reeds zelf in afdoening van een bepaalde aangelegenheid voorziet, kan een onderzoek en het uitbrengen van bindende adviezen door de Integriteitskamer in voorkomend geval achterwege blijven. Ook hier wordt verwezen naar artikel 24, eerste lid, onderdeel d, van het ontwerp.

Ten vierde en tot slot is in dit ontwerp van landsverordening ten opzichte van de vernietigde landsverordening meer uitgebreid voorzien in voorschriften ten aanzien van het vooronderzoek en de onderzoekprocedure. De regering hecht ter zake het grootste belang aan een uniforme en eenduidige procedure. Dit komt de herkenbaarheid, de voorspelbaarheid en daarmee de kwaliteit van het werk van de Integriteitskamer naar de mening van de regering ten goede.

§ 3.2.2 Vooronderzoek

Opgemerkt wordt dat in de procedure voor de Integriteitskamer een ruime beoordelingsvrijheid wordt voorgesteld. Dit orgaan is allereerst bevoegd om in een zogenoemd vooronderzoek te beoordelen of een melding voldoende is onderbouwd en, kort gezegd, de vermoedelijke misstand een voldoende maatschappelijk belang aantast. Daartoe worden in een vooronderzoek in ieder geval de betrokken partijen in de gelegenheid gesteld om ter zake hun visie te geven. Dit om te voldoen aan het vereiste van hoor- en wederhoor.

De criteria voor het afzien van verder onderzoek of stopzetten van een reeds gestart onderzoek door de Integriteitskamer zijn voorzien in artikel 24 van het ontwerp, waarbij wordt opgemerkt dat een vooronderzoek in ieder geval binnen drie maanden moet zijn afgerond (artikel 25, tweede lid), met een mogelijkheid tot eenmalige verlenging van drie maanden.

De regering is zich ervan bewust dat de voorgestelde afrondingstermijn voor het vooronderzoek lang oogt en wenst op dit punt de hoop uit te spreken dat de Integriteitskamer sneller in de afronding van dergelijke vooronderzoeken kan voorzien. Dit mede vanuit het oogpunt om geruchten die in de samenleving rondgaan over vermoedelijke misstanden snel van een feitelijke weging te kunnen voorzien. De snelheid mag echter niet het betere krijgen van het goede, noch van de zorgvuldigheid. Reden waarom is voorzien in een, naar mening van de regering, voorstel voor een redelijke termijn van drie maanden.

§ 3.2.3 Onderzoek

Indien de Integriteitskamer oordeelt dat er voldoende onderbouwing van een melding is om deze nader te doen onderzoeken, dan wel wanneer de Integriteitskamer uit eigener beweging voldoende aanleiding daartoe ziet, is de Integriteitskamer bevoegd om een onderzoek in te stellen. Artikel 26, eerste lid, van het ontwerp van landsverordening voorziet in deze bevoegdheid. De Integriteitskamer beoogt middels dergelijk onderzoek tot een rapport te komen, waarin zo nodig is voorzien in bindende adviezen, aan het bestuursorgaan waarbinnen de vermoedelijke misstand plaatsheeft of plaats heeft gehad.

De artikelen 27 tot en met 33 van het ontwerp stellen vervolgens een aantal voorschriften aan dergelijk onderzoek. Hiertoe hebben met name de artikelen 9:29 tot en met 9:34 van de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht (klachtprocedure), alsmede de artikelen 14 en 15 van de Nederlandse Wet Nationale ombudsman als voorbeeld gediend. Deze zijn vervolgens zo nodig aangevuld.

De regering meent met de voorgestelde artikelen een volledige procedure te hebben vormgegeven, voorzien van de nodige checks en balances. Voor de duiding per artikel wordt op dit punt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de verschillende artikelonderdelen.

Belangrijk om op dit punt te vermelden is dat met artikel 26, derde lid, is voorzien in een extra waarborg ten behoeve van een duidelijke afbakening tussen de onderzoeksbevoegdheid van de Integriteitskamer en mogelijk strafrechtelijk onderzoek. De Integriteitskamer is niet bevoegd om naar aanleiding van diens onderzoek een oordeel te geven of vast te stellen dat er sprake is van een strafrechtelijke gedraging. Een dergelijk oordeel of vaststelling is hiermee uitdrukkelijk voorbehouden aan de daartoe bevoegde opsporingsinstanties in de strafrechtketen.

Voor de uitvoering van onderzoeken zijn aan de Integriteitskamer de nodige bevoegdheden toebedeeld om te zorgen dat deze diens taak met autoriteit en kracht kan uitvoeren. Zo kunnen betrokken personen - al dan niet verplicht - worden gehoord, kunnen inlichtingen en relevante documenten worden gevorderd, en kan onderzoek ter plaatse worden ingesteld, zo nodig met medeneming van de nodige apparatuur en met behulp van de sterke arm. Verder kan de Integriteitskamer inzage vorderen in gegevens, bescheiden of andere informatiedragers en hier zo nodig kopieën van maken en zaken onderzoeken, aan opneming onderwerpen of daarvan monsters nemen. Ook kunnen door de Integriteitskamer ten behoeve van het onderzoek werkzaamheden worden opgedragen aan deskundigen en kan deze zich voor een onderzoek ter plaatse doen vergezellen door daartoe aangewezen personen. Het toebedelen van voornoemde onderzoeksbevoegdheden is overigens niet nieuw. Deze werden in artikel 4 van de vernietigde landsverordening reeds aan de Integriteitskamer toebedeeld. Bij de hernieuwde toebedeling in dit ontwerp is echter bijzondere aandacht besteed aan de daartoe strekkende opmerkingen van het Constitutioneel Hof.

De regering is zich er op dit punt immers terdege van bewust dat de toebedeling van bepaalde van deze bestuursrechtelijke onderzoeksbevoegdheden spanning kan opleveren met diverse grondrechten, zoals het recht op een fair trial, de onschuldpresumptie, alsmede met het internationaal erkende nemo tenetur-beginsel – het recht om geen bewijs tegen zichzelf te hoeven leveren. Zoals het Constitutioneel Hof terecht stelt in paragraaf 5.4 van diens uitspraak ter zake van de vernietigde Landsverordening Integriteitskamer doet het nemo tenetur-beginsel zich echter pas voor wanneer sprake is van een “criminal charge” in de zin van artikel 6 EVRM en niet reeds in eventueel daaraan voorafgaand bestuursrechtelijk nalevingstoezicht. Nu de regering in het onderhavige ontwerp een expliciete scheiding heeft aangebracht tussen de bestuursrechtelijke onderzoekstaak van de Integriteitskamer en mogelijke strafvervolging in geval van vermeende strafbare feiten, is deze spanning evenwel gerechtvaardigd en past deze binnen de kaders van de Staatsregeling. Er is naar mening van de regering geen sprake van enige ongerechtvaardigde inbreuk op voornoemde grondrechten. Daarbij wordt opgemerkt dat het verkrijgen van zogenoemd wilsafhankelijk materiaal, zoals overwogen in de zaak Saunders, 17 is uitgesloten middels het voorgestelde artikel 27, tweede en derde lid. De regering meent hiermee voldoende rekening te hebben gehouden met de geschetste kaders, eens te meer wanneer men daarbij het voorgestelde samenwerkingsprotocol tussen de Integriteitskamer en het openbaar ministerie in ogenschouw neemt.

De regering is ervan overtuigd dat met de gekozen wijze van inbedding van de bestuursrechtelijke onderzoeksbevoegdheden eveneens de mogelijkheid is uitgesloten dat zich op een later moment mogelijkerwijs strijd met de Staatsregeling voortdoet, bijvoorbeeld wanneer een eventueel rapport van de Integriteitskamer leidt tot het opleggen van een punitieve sanctie door het bevoegd gezag. In een dergelijk geval gelden de waarborgen ex artikel 26 van de Staatsregeling, en daarmee de waarborgen van artikel 6 EVRM, onverkort. Door het uitsluiten van de medewerkingsplicht voor betrokkenen die daarmee mogelijkerwijs zichzelf zouden incrimineren en voor andere personen die tot zwijgrecht zijn bevoegd op grond van het voorgestelde artikel 26, derde lid, is immers zeker gesteld dat geen wilsafhankelijk materiaal tegen de zin van een dergelijke persoon middels bestuursrechtelijk onderzoek kan worden verkregen. Voor het opleggen van een punitieve sanctie op basis van wilsonafhankelijk materiaal is slechts vereist dat het bestaan van dat materiaal kan worden aangetoond, alsmede kan worden aangetoond dat dit materiaal op legitieme wijze, voor een legitiem doel is verkregen. De regering is uitdrukkelijk van mening dat het doen van integriteitsonderzoek door de Integriteitskamer als een dergelijk legitiem doel kan worden aangemerkt.

Voor het doen van onderzoek ter plaatse, alsmede het inzage vorderen in bepaalde gegevens, bescheiden en andere informatiedragers, is vervolgens verplicht gesteld dat voorafgaand aan de inzet van een dergelijke onderzoeksbevoegdheid een schriftelijke machtiging is vereist van de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer. Voor de toelichting op dit punt wordt hier verwezen naar paragraaf 2.2 van hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting.

Om zich tot slot te doen verzekeren van de naleving van de diverse in het ontwerp opgenomen medewerkingsplichten stelt de regering met artikel 33, tweede tot en met vierde lid, voor om de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom aan de Integriteitskamer toe te bedelen. Deze bevoegdheid is er onder meer op gericht dat de Integriteitskamer zich ervan kan verzekeren dat bestuursorganen, met inbegrip van overheidsbedrijven, gevraagde informatie binnen redelijke termijn aan de Integriteitskamer overleggen. Ondanks het feit dat de meeste bestuursorganen, evenals de Integriteitskamer, worden bekostigd vanuit de Landskas, kan het opleggen van een last onder dwangsom, de nodige begrotingstechnische consequenties hebben in het geval dat de verplichtingen niet worden nageleefd.

§ 3.2.4 Rapport

De resultaten van een onderzoek naar een vermoedelijke misstand worden door de Integriteitskamer op grond van het voorgestelde artikel 34 vastgelegd in een rapport. Dat rapport bevat een opsomming van de bevindingen van de Integriteitskamer, diens oordeel, alsmede eventuele bindende adviezen aan het bestuursorgaan waarbinnen de vermoedelijke misstand plaatsheeft of plaats heeft gehad. Voor de volledigheid wordt hier overigens nogmaals verwezen naar artikel 26, derde lid, van het ontwerp. Artikel 34 voorziet ter zake in voorlegging van het conceptrapport aan de betrokken partijen waarbij aan deze een reactietermijn wordt gegeven van twee weken. Deze extra procedure van hoor- en wederhoor komt naar mening van de regering de kwaliteit en inhoud van het rapport ten goede. Na verstrijken van de reactietermijn is de Integriteitskamer op grond van het voorgestelde artikel 34, derde lid, van het ontwerp gehouden om verantwoording af te leggen over de wijze waarop met eventueel commentaar is omgegaan.

Vervolgens wordt het rapport, na vaststelling door de Integriteitskamer, toegezonden aan het betreffende bestuursorgaan, alsmede aan de regering. De regering, dat wil zeggen de Gouverneur en de ministerraad gezamenlijk, heeft ter zake een coördinerende functie en neemt kennis van alle rapporten die worden uitgebracht, teneinde zich van de mogelijke relevantie op politiek niveau te doen informeren en zo nodig in een individueel geval positie te kunnen innemen. Het bestuursorgaan is vervolgens gehouden om te reageren op de eventuele bindende adviezen, die in een rapport zijn opgenomen. Voor de procedurevoorschriften inzake die reactie wordt op dit punt verwezen naar het artikelsgewijs deel van deze memorie van toelichting.

Het is relevant op te merken dat een rapport van de Integriteitskamer zich primair richt tot een bestuursorgaan, of in voorkomend geval het bestuur van een overheidsbedrijf. Het rapport is dus niet primair gericht op een individu die bij een dergelijke organisatie werkzaam is. Evenwel kunnen de bindende adviezen in een rapport betrekking hebben op een voorstel tot bijvoorbeeld het opleggen van een disciplinaire straf, zoals is bepaald in hoofdstuk VIII van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht. De beslissing om vervolgens al dan niet te voorzien in het opleggen van een dergelijke straf is en blijft voorbehouden aan het bevoegd gezag ter zake, met uitzondering van de situatie, die is geregeld in artikel 35, vierde en vijfde lid, van het ontwerp.

Deze opmerking is voorts van belang voor de keuze om af te zien van enige expliciete regeling van rechtsbescherming in dit ontwerp van landsverordening. Tegen een door de Integriteitskamer vastgesteld rapport is niet in rechtsbescherming voorzien, vanwege het ontbreken van enig rechtsgevolg van een dergelijk rapport ten opzichte van een individu. Uitzondering hierop betreft artikel 35, vijfde lid, waarin een aanschrijving door de Integriteitskamer naar aanleiding van het uitblijven van een schriftelijke mededeling door het bestuursorgaan als beschikking moet worden aangemerkt. Deze procedure is in het artikelsgewijs deel nader toegelicht. Tegen een mogelijk naar aanleiding van een rapport opgelegde straf staan voorts uiteraard reeds de reguliere rechtsbeschermingsmogelijkheden open. In een dergelijk geval kan in rechte alsnog de inbreng en de bindende adviezen uit het rapport van de Integriteitskamer worden overwogen. Dit geldt even zozeer voor de toepassing van de op grond van deze landsverordening aan de Integriteitskamer toegekomen bestuursrechtelijke onderzoeksbevoegdheden. De inzet daarvan richt zich primair tegen het bestuursorgaan in kwestie. Ter zake van die inzet is voorzien in een klachtprocedure voor die bestuursorganen bij de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer, zoals eerder is beschreven in paragraaf 2.2 van hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting. Ook is ervoor gekozen de klachtprocedure open te stellen voor andere betrokken personen, waaronder in ieder geval de melder en de persoon of personen, bedoeld in artikel 27, tweede lid, moeten worden begrepen. Een en ander om, zoals eerder is gesteld, vroegtijdig een externe beoordeling te laten plaatshebben over de rechtmatigheid en proportionaliteit van de inzet van bestuursbevoegdheden gedurende een onderzoek door de Integriteitskamer.

§ 3.2.5 Jaarrapportage

De regering heeft zich in deze landsverordening als hoofddoel gesteld dat een maximale mate van transparantie van het handelen van het bestuur van Sint Maarten dient te worden bereikt. Gelet op de voorgestelde adviseringsbeperkingen die volgen uit de geheimhoudingsplichten, voorgesteld middels de artikelen 37 en 38 wordt de gewenste mate van transparantie nog niet voldoende bereikt.

Open en transparant communiceren over (vermoedelijke) misstanden is erg belangrijk voor het bespreekbaar maken van ongewenst gedrag. Maar ook voor het leren van kwesties die zich hebben voorgedaan. Daarnaast maakt het zichtbaar (en onderstreept het) welk belang de overheid hecht aan diens integriteit.

Om wel te voorzien in de gewenste mate van transparantie is voorgesteld dat de Integriteitskamer jaarlijks rapporteert over diens werkzaamheden. Die rapportage wordt verstrekt aan zowel de regering als aan de Staten met het doel het publieke debat ter zake te bevorderen. De jaarrapportages worden ook toegezonden aan de raad van ministers van het Koninkrijk.

De Integriteitskamer stelt ter zake jaarlijks rapportages vast met metagegevens over door haar verrichte vooronderzoeken en onderzoeken, het aantal ontvangen meldingen, de uitgebrachte adviezen, en de wijze waarop de regering daarmee is omgegaan. Op die wijze wordt in ieder geval publiekelijk inzicht verschaft in de hoeveelheid onderzoeken die in een jaar zijn verricht, bij welke organen, hoe vaak daarbij per orgaan tot constatering van een misstand is geconcludeerd, of de bestuursorganen naar oordeel van de Integriteitskamer naar behoren de bindende adviezen heeft opgevolgd, en wellicht zelfs gegevens over de mate waarin betrokkenen rechterlijke rechtsbescherming hebben gezocht.

Hoofdstuk 4. Financiële paragraaf

Het onderhavige ontwerp van landsverordening kent financiële gevolgen voor het Land, welke zullen moeten worden verwerkt in de jaarlijkse begrotingscyclus. Zoals eerder is opgemerkt wordt de Integriteitskamer aangemerkt als “overig adviesorgaan” in de zin van de Comptabiliteitslandsverordening en maken de kosten van de Integriteitskamer deel uit van de Landsbegroting. Conform het Protocol komt daarenboven de bekostiging van de Integriteitskamer voor de jaren 2015 tot en met 2018 ten laste van de begroting van Sint Maarten en van Nederland. Aangezien de Integriteitskamer thans bij landsverordening wordt ingesteld, zal in overleg getreden moeten worden met Nederland over deze bepaling uit het Protocol en de wijze waarop deze gestand zal worden gedaan.

Aangezien de werkverdeling tussen de leden van de Integriteitskamer, de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer, en het secretariaat nog moet worden gevormd en de kwantiteit en kwaliteit van de formatie van het secretariaat nog bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, moet worden vastgesteld, conform artikel 12, eerste lid, van het ontwerp, kan thans niet duidelijker worden aangegeven hoe groot de daadwerkelijke kosten worden die ten laste komen van de Landsbegroting. Bij het vaststellen van de verschillende regelingen ter zake zal de regering overigens aansluiting zoeken bij hetgeen is vastgesteld voor de Hoge Colleges van Staat en de Sociaal-Economische Raad. Gezien het vergelijkbare takenpakket, ligt het in de rede om de bepalingen voor de Integriteitskamer op vergelijkbare wijze vorm te geven. De kosten zullen dan ook vergelijkbaar zijn en jaarlijks tussen de circa NAf 1.5 miljoen en NAf 2 miljoen bedragen. Deze kosten komen, na het ophouden van de medefinanciering door Nederland, ten laste komen van de Landsbegroting.

Naast de jaarlijkse kosten voor de Integriteitskamer dient uiteraard rekening te worden gehouden met de nodige oprichtingskosten. Deze zullen op een nader moment eveneens moeten worden verantwoord en ten laste worden gebracht van de begroting van Sint Maarten en van Nederland.

Artikelsgewijs deel

Artikel 1

Dit artikel bevat de voorgestelde begripsbepalingen. Het merendeel van deze begripsbepalingen heeft uitsluitend tot doel de leesbaarheid van het ontwerp van landsverordening te vergroten en onnodige kruisverwijzingen naar artikelen of naar andere wettelijke regelingen te voorkomen. Voor dat doel is voorzien in begripsbepalingen voor de volgende begrippen: advies of voorstel, melder, melding en vertrouwenspersoon.

De overige drie voorgestelde begripsbepalingen, namelijk voor een vermoeden van een misstand, voor bestuursorgaan en voor overheidsbedrijf, raken de kern van de reikwijdte van het onderhavige ontwerp van landsverordening. Meldingen kunnen immers slechts betrekking hebben op gedragingen binnen bestuursorganen, waaronder voor het doel van deze landsverordening ook overheidsbedrijven worden verstaan, voor zover deze betrekking hebben op vermoedelijke misstanden. Voor deze begrippen geldt dan ook dat deze reeds zijn toegelicht in paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Kortheidshalve wordt hier naar die paragraaf van deze memorie van toelichting verwezen.

Artikel 2

Dit artikel behelst de feitelijke instelling van de Integriteitskamer. Zoals is opgemerkt in het algemeen deel van de memorie van toelichting, is de Integriteitskamer ingesteld als een vast college van advies, conform artikel 79, eerste lid, van de Staatsregeling. Daarmee is de Integriteitskamer op gelijkwaardige wijze ingebed als de Sociaal-Economische Raad en valt deze binnen de begrotingscyclus van het Land.

Verder is ervoor gekozen de Integriteitskamer de vorm te geven van een zelfstandig bestuursorgaan met rechtspersoonlijkheid, conform artikel 98 van de Staatsregeling. De reden hiertoe is dat het enkel inbedden als adviescollege tot gevolg heeft dat deze onderdeel uitmaakt van de reguliere overheidsorganisatie, en daarmee directer zou vallen onder het gezag van de verantwoordelijke minister dan in het geval dat gekozen wordt voor de constructie van een zelfstandig bestuursorgaan. Voor het voor te stellen orgaan acht de regering het noodzakelijk dat het orgaan niet direct onder het gezag van een minister valt en daardoor onpartijdig en onafhankelijk van het landsbestuur kan opereren. Het is om die reden dat de Integriteitskamer duaal wordt voorgesteld; met andere woorden een vast college van advies, tevens zelfstandig bestuursorgaan met rechtspersoonlijkheid. De rechtspersoonlijkheid is overigens noodzakelijk opdat de Integriteitskamer zich zelfstandig in het rechtsverkeer kan voegen, bijvoorbeeld voor het sluiten van overeenkomsten ten behoeve van de noodzakelijke faciliteiten voor diens werkzaamheden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan, voor zover nodig, het sluiten van een huurovereenkomst voor huisvesting en de aanschaf en het onderhoud van computers en andere kantoorbenodigdheden.

De democratische controle die ten aanzien van de Integriteitskamer kan worden uitgeoefend, heeft vanwege de gekozen wijze van inbedding, een beperkt karakter, en verhoudt zich tot de democratische controle die kan worden uitgeoefend ten opzichte van Hoge Colleges van Staat en de Sociaal-Economische Raad. De regering is van mening dat dit beperkte karakter te rechtvaardigen is vanuit de controlerende en beïnvloedende taak die aan de Integriteitskamer middels dit ontwerp van landsverordening is toebedeeld. Controle op de Integriteitkamer heeft slechts plaats door middel van de jaarlijkse vaststelling van het budget in de begrotingslandsverordening, waarbij de verplichtingen op grond van het voorgestelde artikel 15 onverkort gelden. Verder is het aan de Staten om democratische controle uit te oefenen op het werk van de Integriteitskamer door aan handelingen door de Integriteitskamer, zo nodig, politieke consequenties te verbinden.

Naast de mogelijkheid tot democratische controle is daarenboven in het ontwerp voorzien van een intern controlemechanisme binnen de Integriteitskamer. De Raad van Toezicht is door middel van artikel 14, eerste lid, van het ontwerp bevoegd voor deze interne controle op de werkzaamheden van de Integriteitskamer zorg te dragen.

Artikel 3

Dit artikel bevat in de kern de voorgestelde wijze van inrichting van de Integriteitskamer. De Integriteitskamer zal worden bemenst door drie leden, die op bindende schriftelijke aanbeveling van de in het artikel genoemde personen of instanties bij landsbesluit, respectievelijk koninklijk besluit worden benoemd. Op deze benoemingswijze is reeds uitgebreid ingegaan in het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Verder wordt met dit artikel voorgesteld dat voor ieder lid een plaatsvervangend lid kan worden benoemd. Hier is bewust gekozen voor een bevoegdheid in plaats van een verplichting. De praktijk moet de behoefte aan plaatsvervangende leden doen uitwijzen.

Het vierde lid voorziet in de verplichting dat de leden, en in voorkomend geval de plaatsvervangende leden, gezamenlijk beschikken over voldoende deskundigheid, ervaring, expertise en affiniteit met de lokale situatie in Sint Maarten om de werkzaamheden te kunnen verrichten. De regering heeft in deze verplichting voorzien aangezien de regering het noodzakelijk vindt dat de Integriteitskamer voldoende feeling heeft met Sint Maarten. Die feeling is naar de mening van de regering onontbeerlijk voor een goed functioneren van een Integriteitskamer en is onder meer bedoeld om goede beoordelingen van onderzoeken te kunnen maken die zich relateren aan de samenleving van Sint Maarten en anderzijds om te bevorderen dat burgers zich voldoende met de Integriteitskamer kunnen identificeren.

Tot slot wordt gewezen op het voorgestelde vijfde lid, waarin is bepaald dat de leden van de Integriteitskamer hun werkzaamheden kunnen verrichten zonder last. Deze bepaling acht de regering noodzakelijk in het licht van de gewenste onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Integriteitskamer en is opgesteld naar analogie van het vrije mandaat, zoals dat in de Staatsregeling voor Statenleden is verankerd.

Naar aanleiding van het nader advies van de Raad van Advies op dit punt wordt opgemerkt dat in het ontwerp is afgezien van een vereiste van ingezetenschap voor leden. Een dergelijke eis om voor lidmaatschap in aanmerking te komen, werd als te stringent ervaren. Dit heeft tot gevolg dat nieuwe leden vanuit de hele wereld kunnen worden geworven, mits deze aan de overige vereisten voldoen. Het spreekt naar de mening van de regering overigens voor zich dat, na benoeming tot lid van de Integriteitskamer, de betreffende persoon zich zo nodig op Sint Maarten zal vestigen om een goede uitoefening van diens functie te verzekeren.

Artikelen 4 tot en met 6

Met deze artikelen wordt voorzien in enkele verdere waarborgen ter verzekering van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van leden en plaatsvervangende leden van de Integriteitskamer.

Met artikel 4, eerste lid, zijn de incompatibiliteiten, ofwel onverenigbare functies, voorgesteld. Kort gezegd betreft dit alle openbare functies binnen een van de Landen van het Koninkrijk der Nederlanden. De regering acht het ter zake van belang dat er geen verband bestaat tussen werken voor de overheid en het zijn van lid of plaatsvervangend van de Integriteitskamer. Dit om de schijn van afhankelijkheid tot een minimum te doen beperken. Het is ook om deze reden dat met artikel 3, eerste lid, onderdeel e, een brede definitie is voorgesteld van het begrip ambtenaar. Hieronder worden met de voorgestelde formulering eveneens arbeidscontractanten verstaan, alsmede personen, die werkzaam zijn bij een overheidsbedrijf.

Het tweede en derde lid van artikel 4 fungeert daarenboven als vangnetbepaling. Het is daarbij aan de aanbevelende personen of instanties gelaten om te beoordelen of het betrekken van een nevenfunctie als onwenselijk moet worden beschouwd.

Om zich ervan te verzekeren dat de hiervoor genoemde vereisen van artikel 4, eerste lid, niet te beperkend zullen werken, is middels het voorgestelde artikel 4, vijfde lid, een afwijkingsmogelijkheid voorgesteld waar de aanbevelende personen of instanties in voorkomend geval gebruik van kunnen maken. De regering realiseert zich namelijk terdege dat de wens om tot een zo onafhankelijk mogelijke invulling van de Integriteitskamer te komen, niet ten koste mag gaan van de kwaliteit van de leden. De ruim geformuleerde bepaling inzake de incompatibiliteiten kan in dergelijke gevallen als te beperkend worden ervaren. In voorkomend geval kan daarom bij een aanbeveling worden afgeweken van de in het eerste lid gestelde incompatibiliteiten.

Artikel 4, vierde lid, bevat vervolgens een verantwoordingsplicht voor de nevenfuncties van de leden en plaatsvervangende leden. Deze worden door de Integriteitskamer openbaar gemaakt middels plaatsing van een overzicht van nevenfuncties in de Landscourant.

Naast de voorgestelde incompatibiliteiten wordt met artikel 5 een verbod voorgesteld inzake bloedverwantschap of daarmee gelijk gestelde relaties. Het tweede lid van dat artikel regelt een mogelijke uitzondering op dat verbod bij landsbesluit op aanbeveling van de daartoe bevoegde personen of instanties. Deze flexibiliteit wordt nodig geacht gezien de kleine hechte gemeenschap in Sint Maarten en de daardoor bestaande of mogelijk nog te ontstane familierelaties.

Artikel 6 bevat vervolgens een voorstel voor de eed of belofte, welke door de leden en plaatsvervangende leden in handen van de Gouverneur wordt afgelegd bij ambtsaanvaarding. Bij de formulering van deze eed is specifiek rekening gehouden met het doel van de werkzaamheden van de Integriteitskamer.

Artikelen 7 tot en met 9

De artikelen 7 tot en met 9 stellen de procedure voor inzake schorsing en ontslag van de leden van de Integriteitskamer. De systematiek hiertoe is ontleend aan de verscheidene landsverordeningen voor de Hoge Colleges van Staat en de Sociaal-Economische Raad. Het betreffende lid of plaatsvervangend lid wordt, in voorkomend geval, voorafgaand aan de schorsing of ontslag gehoord door de daartoe bevoegde aanbevelende personen of instantie, waarna deze komt tot een bindende aanbeveling houdende de schorsing of ontslag. Voor schorsing of ontslag geldt daarenboven dat de wijze van benoeming leidend is voor het te kiezen medium voor het schorsings- of ontslagbesluit. Indien het betreffende lid bij koninklijk besluit is benoemd, heeft schorsing of ontslag plaats bij koninklijk besluit. Is het betreffende lid bij landsbesluit benoemd, dan geschiedt schorsing of ontslag bij landsbesluit.

De regering merkt ter zake ten overvloede op dat het voor zich spreekt dat tussen het moment van het onherroepelijk worden van een rechterlijke uitspraak en het daaropvolgende ontslaglandsbesluit het ter zake van de niet-onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak genomen schorsingsbesluit zal blijven voortduren.

Artikel 10

Dit artikel bevat een delegatiegrondslag om bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, regels te stellen ten aanzien van de bezoldiging van de leden van de Integriteitskamer, alsmede voor de remuneratie van de leden van de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer. Ter zake kunnen de vergelijkbare landsbesluiten, houdende algemene maatregelen voor de Hoge Colleges van Staat en voor de Sociaal-Economische Raad als voorbeeld dienen.

Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting is uiteengezet, komen de kosten voor de Integriteitskamer voor de eerste jaren op grond van het Protocol ten laste van de begroting van Sint Maarten en de begroting van Nederland. Hierover dienen thans nog nadere afspraken met Nederland te worden gemaakt. De bezoldiging, respectievelijke remuneratie maakt uiteraard deel uit van die kosten en zal bij de verdeling worden meegenomen.

Artikelen 11 en 12

Voorgesteld wordt om de Integriteitskamer zich te doen bijstaan door een secretariaat. Dat secretariaat staat onder leiding van een secretaris en wordt belast met de dagelijkse werkzaamheden van de Integriteitskamer. Hieronder valt bijvoorbeeld het in ontvangst nemen en registreren van meldingen, het voorbereiden van conceptadviezen en conceptvoorstellen aangaande het algemene integriteitsbeleid van het Land, alsmede het opstellen van conceptrapporten naar aanleiding van onderzoeken naar vermoedens van misstanden. Ook wordt verwezen naar de werkzaamheden die kunnen voortvloeien uit het voorgestelde artikel 31, zesde lid, van het ontwerp.

Voorgesteld wordt om de benoeming van het personeel van het secretariaat, met inbegrip van de secretaris, bij landsbesluit plaats te laten vinden op aanbeveling van de Integriteitskamer. Deze aanbeveling is evenwel niet bindend gemaakt. Wel is middels het voorgestelde artikel 11, vierde lid, verzekerd dat het personeel van het secretariaat rechtstreeks onder het gezag van de Integriteitskamer valt. Zij leggen uitsluitend aan de Integriteitskamer verantwoording af voor hun werkzaamheden.

De artikelen 11, vijfde lid, en artikel 12, eerste lid, regelen een delegatiegrondslag om bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, te voorzien in de arbeidsvoorwaarden voor het personeel, alsmede de bevoegdheid om de kwaliteit en kwantiteit van de formatie van het secretariaat vast te stellen. De formulering van deze artikelleden is ontleend aan vergelijkbare bepalingen ten aanzien van de Hoge Colleges van Staat en de Sociaal-Economische Raad. Door voor te stellen de daadwerkelijke formatie bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, te regelen, wordt de nodige flexibiliteit ingebouwd om de formatie vast te stellen, mochten de werkzaamheden van de Integriteitskamer daartoe aanleiding geven. Eventuele financiële consequenties van een dergelijke aanpassing zullen alsdan worden verantwoord. Ook de kosten ter zake van het personeel van het secretariaat maken overigens deel uit van de kostenverdeling op grond van het Protocol.

Tot slot is, om het personeel van het secretariaat van voldoende rechtsbescherming te voorzien, artikel 11, derde lid, voorgesteld. Hierin is gesteld dat de regels ten aanzien van de rechtspositie voor ambtenaren van overeenkomstige toepassing zijn op de secretaris, de plaatsvervangend secretaris en het personeel van het secretariaat. Hierbij wordt gedacht aan de verplichtingen op grond van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht, maar ook aan regels ter zake van ziekteverzekering en pensioenaanspraken.

Artikelen 13 en 14

Met deze artikelen is voorzien in een voorstel tot instelling van een Raad van Toezicht van de Integriteitskamer. De noodzaak om deze Raad van Toezicht voor te stellen is reeds uiteengezet in paragraaf 2.2 van hoofdstuk 3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting en hangt direct samen met de uitspraak van het Constitutioneel Hof inzake de vernietigde Landsverordening Integriteitskamer. Aldaar is overwogen dat gezien de specifieke taak van de Integriteitskamer en de bijbehorende bestuursbevoegdheden het noodzakelijk is om te voorzien in een onafhankelijke instantie die de rechtmatigheid en proportionaliteit beoordeelt van in te zetten bevoegdheden. Dit geldt met name voor de bevoegdheid om ter plaatse onderzoek te doen, waartoe voorafgaande machtiging door de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer verplicht is gesteld.

Omdat voorts de werkzaamheden van de Integriteitskamer niet direct leiden tot een appellabel besluit, is voorzien in een bijzondere klachtprocedure bij de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer. Ook deze klachtprocedure is reeds in voornoemde paragraaf van het algemeen deel van de memorie van toelichting benoemd.

De benoemingssystematiek voor de leden van de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer is overigens gelijk aan de procedure voor de leden en plaatsvervangende leden van de Integriteitskamer. Hetzelfde geldt voor de benoemingskwalificaties, de eedaflegging en de wijze van schorsing en ontslag.

Naast voornoemde bijzondere bevoegdheden van de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer is deze voorts bevoegd gemaakt om de dagelijkse werkzaamheden van de Integriteitskamer te controleren en zo nodig in te grijpen bij ernstige taakverwaarlozing. Ook is voorzien in een informatieverplichting van de Integriteitskamer jegens de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer en legt die Raad jaarlijks schriftelijk en openbaar verantwoording af van diens werkzaamheden aan de regering, aan de Staten en aan de raad van ministers van het Koninkrijk.

Artikel 15

De inhoud en formulering van het voorstel voor dit artikel, waarmee is voorzien in de middelen van de Integriteitskamer, alsmede het beheer van die middelen, is ontleend aan de vergelijkbare bepalingen uit de verscheidene landsverordeningen voor de Hoge Colleges van Staat. Met deze bepaling zijn de financiële middelen verzekerd die nodig zijn voor het goed functioneren van de Integriteitskamer, welke vanuit de Landskas en vanuit Nederland zullen worden bekostigd, alsmede de verantwoording daarover. Het vierde onderdeel uit het Protocol, inzake de verdeling van de kosten voor de Integriteitskamer tussen Sint Maarten en Nederland geldt overigens onverkort. Hierover dienen op korte termijn nadere afspraken tussen Sint Maarten en Nederland te worden gemaakt.

Artikelen 16 tot en met 18

Deze artikelen bevatten een voorstel voor de eerste taak van de Integriteitskamer, te weten het geven van adviezen of doen van voorstellen aangaande het beleid ter algemene integriteitsbevordering van het Land. Deze taak is verankerd in het voorgestelde artikel 16, eerste lid. Het tweede en derde lid van dat artikel zien vervolgens op de verplichting voor verschillende partijen om de Integriteitskamer te horen. Wanneer de landsverordening dit voorschrijft, moet de Integriteitskamer worden gehoord. Het staat de regering en de Staten vrij om ook in andere gevallen de Integriteitskamer te benaderen. Het is in een dergelijk geval aan de Integriteitskamer gelaten om te beoordelen of de werkzaamheden toelaten aan een dergelijke onverplichte adviesaanvraag gevolg te geven. Wanneer er sprake is van een buitengewoon geval van gewichtige aard is overigens het horen van de Integriteitskamer verplicht gesteld, ook wanneer de landsverordening daarin niet direct voorziet. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan verstrekkende ontwerpen van wet- en regelgeving die het terrein van de integriteitsbevordering raken, maar waarover de Integriteitskamer nog niet ambtshalve heeft geadviseerd, respectievelijk een voorstel heeft gedaan.

Artikel 16, derde lid, verduidelijkt voorts wie zich tot de Integriteitskamer kan richten met een verzoek om advisering. Het staat daarbij ministers uiteraard vrij om eerst het gevoelen van de ministerraad in te winnen alvorens om advisering te verzoeken.

Artikel 16, vierde lid, dient in samenhang te worden gelezen met artikel 18, vierde lid, waarin is bepaald dat de bestuursorganen tot wie een advies zich richt verplicht zijn om binnen redelijke termijn op dat advies te reageren. De Integriteitskamer ziet hierop toe en kan ter zake vragen stellen. Welke termijn als redelijk moet worden beschouwd, hangt af van de omstandigheden van het geval en de omvang van een advies of voorstel. Deze termijn kan in overleg tussen het bestuursorgaan en de Integriteitskamer worden bepaald. De regering heeft met artikel 18, vierde lid, slecht beoogd te verzekeren dat adviezen worden opgevolgd, niet om klemmende termijnen op te leggen voor de uitvoering daarvan.

Artikel 16, vijfde lid, geeft aan op welke terreinen de Integriteitskamer allereerst zal adviseren, respectievelijk voorstellen zal doen. De regering voelt de behoefte om zich op genoemde terreinen door de Integriteitskamer te doen bijstaan, teneinde ter zake te voorzien in evenwichtige en goede beleidsvoorstellen. Van de Integriteitskamer mag ter zake de daartoe noodzakelijke expertise worden verwacht.

Artikel 15, vijfde lid, bevat voorts een zorgplicht voor de Integriteitskamer voor continue informatievoorziening aan de burgers van Sint Maarten. Hiermee hoopt de regering een vervolg te geven aan het vergroten van het integriteitsbewustzijn in de samenleving als geheel. De slogan in Sint Maarten ter zake luidt niet voor niets: Integrity, it starts with me.

De opbouw en inhoud van artikel 17 is reeds toegelicht in paragraaf 3.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Deze bepaling is geïnspireerd op de bevoegdheden, die op grond van de Landsverordening Algemene Rekenkamer aan dat orgaan zijn toebedeeld. Dit artikel bevat voorts een informatieverplichting voor bestuursorganen en aldaar werkzame personen aan de Integriteitskamer. Op grond van dit artikel kan de Integriteitskamer alle informatie vorderen die deze redelijkerwijs nodig heeft om tot diens advies of voorstel te kunnen komen.

Artikel 18 voorziet in verzending van adviezen of voorstellen aan de regering en aan de Staten. Het wordt alhier noodzakelijk geacht dat ook de Staten kennis kunnen nemen van dergelijke adviezen en voorstellen van de Integriteitskamer teneinde het publieke debat ter zake te bevorderen. De adviezen of voorstellen worden overigens in de Landscourant geplaatst ter bekendmaking. Voor de volledigheid wordt hier verwezen naar de diverse geheimhoudingsverplichtingen, zoals geregeld in de artikelen 37 en 38. Indien een advies of voorstel dit vereist, wordt deze vanwege die verplichtingen geanonimiseerd, voorafgaand aan de publicatie.

Een advies of voorstel kan zich naar aard en inhoud richten tot een overheidsbedrijf. Dit kan bijvoorbeeld op verzoek van de daartoe verantwoordelijke minister worden uitgevoerd, dan wel uit eigen beweging door de Integriteitskamer. In een dergelijk geval regelt artikel 18, derde lid, dat het betreffende advies of voorstel eveneens aan het betrokken overheidsbedrijf wordt verstrekt. De reactieverplichting geldt daartoe overigens onverkort.

Artikelen 19 en 20

Met deze artikelen wordt de mogelijkheid gecreëerd om onder voorwaarden een melding te doen bij de Integriteitskamer van een vermoeden van een misstand. De visie ten aanzien van meldingen over vermoedens van misstanden zijn in het algemeen deel van deze memorie van toelichting reeds uiteengezet. De melding gebeurt schriftelijk en gaat gepaard met de informatie, beschreven in artikel 20, eerste lid, van het ontwerp van landsverordening. Het is hierbij belangrijk op te merken dat een melding niet anoniem kan worden gedaan. De naam en het adres dienen bij de Integriteitskamer bekend te zijn voor de verdere stappen en betrokkenheid daarin van de melder in de (voor)onderzoeksprocedure. Ter zake wordt overigens gewezen op de wettelijke geheimhoudingsverplichtingen, die zijn voorzien in de artikelen 37 en 38 van dit ontwerp van landsverordening.

Artikel 19, tweede en derde lid, voorziet in regels wanneer een melding bij de Integriteitskamer kan worden gedaan. De regering verwacht daarbij overigens dat hetgeen is bepaald in het derde lid, de hoofdregel zal zijn. Personen zullen immers eerder bereid zijn om een melding te doen bij een vertrouwensorgaan als de Integriteitskamer, dan diezelfde melding te doen bij het bestuursorgaan dat het betreft. Het is aan de Integriteitskamer gelaten om te beoordelen of redelijkerwijs van een melder mag worden verwacht dat deze zich eerst tot het bestuursorgaan richt, alvorens de Integriteitskamer te adiëren.

Artikel 19, vierde en vijfde lid, regelt enkele vormvereisten aangaande het doen en de ontvangst van een melding. Met artikel 20, derde lid, wordt daarenboven de mogelijkheid geboden om bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, nadere voorschriften te stellen aan het verkeer tussen de melder en de Integriteitskamer. De regering overweegt ter zake dat hoofdstuk 2 van de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht, getiteld “Verkeer tussen burgers en bestuursorganen”, voor dergelijke regels als voorbeeld kan dienen.

Artikel 19, zesde lid, refereert tot slot aan de verplichting die reeds voor openbare colleges of ambtenaren geldt om aangifte te doen van een misdrijf met de opsporing waarvan zij niet zijn belast indien deze in de uitoefening van hun bediening daarvan kennis krijgen. Het doen van een melding bij de Integriteitskamer ontslaat die openbare colleges of ambtenaren niet van deze verplichting. Ter zake wordt ten overvloede gewezen op het voorgestelde artikel 21, eerste lid, onderdeel f, waarin de aangiftebevoegdheid voor de Integriteitskamer is geregeld van feiten of gedragingen in de zin van artikel 9 van de Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Artikel 21

De Integriteitskamer is op grond van dit artikel bevoegd om ambtshalve of naar aanleiding van een melding onderzoeken in te stellen naar vermoedens van misstanden bij bestuursorganen (eerste lid, onderdeel c). Dit artikel regelt voorts de bevoegdheid hoe om te gaan met de melder en waarover deze te adviseren (onderdeel a) alsook hoe om te gaan met een ontvangen melding en te controleren of deze volledig is ingediend (onderdeel b). De Integriteitskamer is eveneens bevoegd gemaakt om na te gaan hoe een bestuursorgaan zich jegens een melder heeft gedragen naar aanleiding van diens melding (onderdeel d). Deze bevoegdheid loopt reeds vooruit op het eventueel later doen vaststellen van een mogelijke klokkenluidersregeling en heeft tot doel te voorkomen dat het doen van een melding bij de Integriteitskamer onterecht leidt tot repercussies aan het adres van de melder.

Opgemerkt wordt dat de bevoegdheid van de Integriteitskamer om een melder te adviseren op grond van artikel 21, eerste lid, onderdeel a, erop is gericht deze te kunnen informeren over mogelijk te ondernemen stappen. Dit kan bijvoorbeeld een advies inhouden om de misstand eerst bij het betreffende bestuursorgaan te melden. Daarnaast kan de Integriteitskamer de melder bijvoorbeeld adviseren waar deze terecht zou kunnen voor sociaalpsychologische of juridische hulp ingeval de melding daartoe aanleiding geeft.

Ter zake van artikel 21, eerste lid, onderdeel b, wordt nog opgemerkt dat de Integriteitskamer onderzoekt of de melding volledig is verricht. Voor een onvolledige melding geldt dat de Integriteitskamer op grond van artikel 24, eerste lid, onderdeel a, niet verplicht is deze in behandeling te nemen, respectievelijk ter zake een vooronderzoek uit te voeren. De Integriteitskamer kan overigens ter zake de melder de mogelijkheid bieden diens melding aan te vullen om op die manier te voldoen aan de in artikel 20 gestelde vormvereisten.

Artikel 21, eerste lid, onderdeel e, is volledigheidshalve opgenomen. Deze bevoegdheid vloeit eveneens voort uit de algemene adviesbevoegdheid van de Integriteitskamer op grond van de artikelen 16 en 17 van dit ontwerp. De regering acht het evenwel wenselijk om voor te stellen deze adviesbevoegdheid in dit artikel nader te specificeren.

Met artikel 21, eerste lid, onderdeel f, is de bevoegdheid van de Integriteitskamer geëxpliciteerd om aangifte te doen bij het openbaar ministerie van feiten of gedragingen die de integriteit van de overheid van de landen kunnen aantasten en zijn begaan door natuurlijke personen of rechtspersonen belast met een publieke taak. Hiermee wordt de scheiding tussen bestuursrechtelijk en strafrechtelijk onderzoek nader geduid.

Met artikel 21, tweede lid, is beoogd de Integriteitskamer de bevoegdheid te geven om het betreffende bestuursorgaan in kennis te stellen van een melding van een vermoeden van een misstand. Deze melding wordt, indien de melder zulks vereist, geanonimiseerd aan het betrokken bestuursorgaan gedaan.

Artikel 21, derde lid, regelt tot slot hoe de ambtshalve onderzoeksprocedure zijn beslag heeft. Hiervoor geldt dezelfde onderzoeksprocedure als naar aanleiding van een melding kan worden uitgevoerd, met dien verstande dat de verplichtingen en bevoegdheden jegens de melder in die procedure komen te vervallen, aangezien er van een dergelijke melder in het geval van ambtshalve onderzoek geen sprake is.

Artikelen 22 en 23

Het doel van deze artikelen is reeds uiteengezet in paragraaf 3.2.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Kortheidshalve wordt hier volstaan met een verwijzing naar die paragraaf.

Artikel 24

Dit artikel bevat een voorstel voor een limitatieve opsomming van gevallen waarin de Integriteitskamer kan besluiten een vooronderzoek niet te starten, dan wel vroegtijdig te staken. Deze gronden zijn enigszins vergelijkbaar met artikel 9:23 van de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht. Met dit artikel vervalt slechts de verplichting om een vooronderzoek in te stellen. De bevoegdheid van de Integriteitskamer om daartoe alsnog over te gaan, blijft bestaan. Het is dus aan de beoordeling van de Integriteitskamer om de in het artikel opgesomde gronden toe te passen. Ten overvloede wordt opgemerkt dat een dergelijk besluit van de Integriteitskamer een feitelijke beslissing is, waarmee geen rechtsgevolg is beoogd. Dit besluit wordt derhalve niet aangemerkt als een besluit in de zin van de Landsverordening administratieve rechtspraak. Hiertegen staan dan ook geen rechtsmiddelen open voor eventuele belanghebbenden.

De Integriteitskamer hoeft op grond van het eerste lid, onderdeel a, een melding niet in behandeling te nemen als het niet voldoet aan de ontvankelijkheidsvereisten: bijvoorbeeld als de ondertekening, de naam, het adres of de omschrijving van de misstand mist. Eveneens moeten de gronden waarop het verzoek berust vermeld zijn en moet duidelijk zijn dat het om een vermoeden van een misstand gaat en op welke gronden deze berust. Zoals in de toelichting op artikel 21 reeds is vermeld kan de Integriteitskamer gebreken op dit punt passeren, dan wel de melder de mogelijkheid bieden diens melding aan te vullen.

Op grond van het eerste lid, onderdeel b, hoeft de Integriteitskamer geen onderzoek te starten of voort te zetten ter zake van meldingen die kennelijk ongegrond zijn. Het eerste lid, onderdeel c, strekt ertoe de Integriteitskamer de mogelijkheid te geven zaken van onvoldoende gewicht niet te behandelen: misstanden waarbij geen maatschappelijk belang is om onderzoek naar te doen en misstanden waarvan de ernst kennelijk onvoldoende is.

Het eerste lid, onderdeel d, ziet op de samenloop van onderzoeken door de Integriteitskamer enerzijds en strafrechtelijke onderzoeken, respectievelijk onderzoeken door het bevoegd gezag, anderzijds. In dergelijke gevallen kan de Integriteitskamer besluiten diens eigen onderzoek niet uit te voeren, dan wel stop te zetten. Evenwel zijn er situaties denkbaar waarin een strafrechtelijk onderzoek wordt gevolgd door dan wel samenloopt met een onderzoek door de Integriteitskamer. Laatstgenoemd onderzoek kan zich immer richten tot het functioneren van een bestuursorgaan als geheel, waar een strafrechtelijk onderzoek zich meestentijds zal richten op een individu die bij een bestuursorgaan werkzaam is. Voor deze samenloop wordt gewezen op de samenwerkingsprotocollen, die zijn voorgesteld door middel van de artikelen 21 en 22 van het ontwerp.

Vanwege het eerste lid, onderdeel e, heeft de Integriteitskamer de mogelijkheid om een herhaald verzoek niet in behandeling te nemen en vanwege onderdeel f van dat artikellid is de Integriteitskamer na het onherroepelijk worden van een rechterlijke uitspraak wel bevoegd, maar niet verplicht een onderzoek in te stellen. Onderdeel g van dit artikellid strekt er tot slot toe de bereidheid van de melder tot meewerken te verzekeren. Een zorgvuldig verloop van het onderzoek en het bewaren van de vertrouwelijkheid van uitkomsten uit het onderzoek zijn immers wezenlijke en belangrijke elementen gedurende het onderzoek. Met deze bepaling is bijvoorbeeld voorzien in de situatie dat de verzoeker het vermoeden van een misstand behalve aan de Integriteitskamer ook aan andere instanties voorlegt of hiermee naar de pers stapt. Het staat de verzoeker vrij dit te doen, maar aangezien het in de weg kan staan aan het zorgvuldig verloop van het onderzoek, kan de Integriteitskamer beoordelen het (voor)onderzoek niet in te stellen of voort te zetten wanneer zulks gebeurt.

Het tweede en derde lid ziet op mededelingsverplichtingen van de Integriteitskamer in het geval deze besluit geen onderzoek in te stellen, respectievelijk deze vroegtijdig te beëindigen.

Artikel 25

Dit artikel bevat enige procedurele voorschriften ten behoeve van een vooronderzoek. In de vooronderzoeksfase is de Integriteitskamer gehouden om de betrokken partijen te horen en in de mogelijkheid te stellen hun zienswijze te geven ten aanzien van het al dan niet gemelde vermoeden van een misstand. Het bestuursorgaan waarbinnen de vermoedelijke misstand plaatsheeft of plaats heeft gehad wordt gehoord, alsmede de melder. In het geval van een ambtshalve (voor)onderzoek door de Integriteitskamer vervalt uiteraard deze laatste verplichting, aangezien in een dergelijk geval geen melder bestaat. In dit vervallen is voorzien middels artikel 21, derde lid.

De termijn om tot afronding van een vooronderzoek te komen is voorgesteld op drie maanden. Zoals is beschreven in het algemeen deel van de memorie van toelichting is hierbij een precaire balans gezocht tussen de gewenste snelheid en de noodzakelijke zorgvuldigheid in een vooronderzoek. De regering meent deze met een voorgestelde termijn van drie maanden te hebben gevonden. In het geval van uitgebreide of ingewikkelde vooronderzoeken is de Integriteitskamer overigens bevoegd om deze termijn eenmalig met drie maanden te verlengen onder mededeling van die verlenging aan de betrokken partijen.

Met het voorgestelde derde lid is voorzien in de bevoegdheid om na een vooronderzoek het onderzoek te sluiten. De mededelingsplicht aan betrokken partijen geldt hiertoe onverkort.

Artikel 26

Indien een vooronderzoek daartoe voldoende aanleiding geeft, bevat dit artikel de bevoegdheid voor de Integriteitskamer om de zaak te vervolgen met een onderzoek. In dat onderzoek wordt door de Integriteitskamer beoordeeld of het aannemelijk is dat er sprake is van een misstand. Hiertoe voert de Integriteitskamer een feitenonderzoek uit conform de procedure, die is voorgesteld in de artikelen 27 tot en met 33 van het ontwerp. De Integriteitskamer is op grond van het voorgestelde derde lid bevoegd om aan het betreffende bestuursorgaan bindende adviezen te geven, maar niet bevoegd om zich uit te spreken over enige civielrechtelijke aansprakelijkheid, noch over een vermeend vermoeden van schuld van een strafbaar feit. Deze beperking is van belang vanwege het voorgestelde onderscheid tussen bestuursrechtelijke onderzoeken door de Integriteitskamer en het strafrechtelijk onderzoeksmonopolie dat berust bij de daartoe relevante instanties. Voor de procedure hoe omgegaan dient te worden wanneer de Integriteitskamer bindende adviezen geeft, wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 35. Op dit punt wordt opgemerkt dat het bestuursorgaan tot wie een bindend advies zich richt, niet zomaar van dat advies kan afwijken. Slechts met een deugdelijke motivering kan van een bindend advies worden afgeweken. Het uitgangspunt is derhalve dat bindend adviezen worden overgenomen, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.

De maximale termijn om tot afronding van een onderzoek te komen is voorgesteld op zes maanden. Hiertoe geldt dat de regering eenzelfde afweging heeft moeten maken als bij het bepalen van de termijn voor een vooronderzoek, zoals is uiteengezet bij artikel 24.

Artikelen 27 en 28

Met deze artikelen is voorgesteld welke personen of instanties gedurende een onderzoek door de Integriteitskamer worden gehoord. Artikel 27, eerste lid, ziet allereerst op de zorgplicht voor de Integriteitskamer om zich ervan te verzekeren dat degenen die deelnemen aan het verrichten van een onderzoek, niet op enigerlei wijze betrokken zijn geweest bij de gedraging waarover een melding is verricht of waarnaar ambtshalve onderzoek wordt verricht. Deze zorgplicht bestaat om partijdigheid of ook maar de schijn daarvan te voorkomen. Dit is vooral van belang indien de Integriteitskamer diens bevoegdheid op grond van artikel 30, eerste lid, gebruikt om deskundigen te benutten die tevens werkzaam zijn bij het bestuursorgaan waarover de melding gaat.

Artikel 27, tweede en derde lid, verzekert vervolgens dat de hand wordt gehouden aan het in het algemeen deel van de toelichting uiteengezette nemo tenetur-beginsel. De mogelijkheid tot verschoning, teneinde zelfincriminatie te voorkomen geldt hierdoor voor zowel de betrokken persoon, alsook voor eenieder die zich daar op grond van het Wetboek van Strafvordering op kan beroepen.

Met artikel 28 is enige flexibiliteit aan de Integriteitskamer gelaten voor de daadwerkelijke uitvoering van de verplichtingen om partijen te horen. Ten overvloede wordt opgemerkt dat de persoon door wie het verrichten van een misstand wordt vermoedt, op grond van artikel 28, eerste lid, wel in de gelegenheid wordt gesteld diens zienswijze te geven, maar dat deze op grond van artikel 27, tweede lid, niet tot medewerking kan worden verplicht. Hetzelfde geldt op grond van artikel 27, derde lid, voor de aldaar geduide personen.

Artikel 29 tot en met 31

Voor het uitvoeren van diens onderzoekstaak heeft de Integriteitskamer de daartoe noodzakelijke bestuursrechtelijke onderzoeksbevoegdheden nodig. Deze worden middels de voorgestelde artikelen 29 tot en met 31 aan de Integriteitskamer toebedeeld. Het gaat hierbij om bevoegdheden teneinde zich van de noodzakelijke feitelijke informatie te kunnen verzekeren. Hiertoe is voorzien in een informatieverplichting, alsmede de bevoegdheid om informatie en schriftelijke stukken te kunnen vorderen. Ook is voorzien in een procedure waarin (gerechtvaardigd) kan worden geweigerd om bepaalde stukken aan de Integriteitskamer te overleggen. Indien een onderzoek zulks vereist kunnen tolken en deskundigen worden ingeschakeld. De Integriteitskamer kan bepalen dat dergelijke personen eerst de eed of belofte afleggen alvorens aan een onderzoek te kunnen deelnemen.

De bevoegdheid om ter plaatse onderzoek te doen verrichten zo nodig met medeneming van de benodigde apparatuur en met behulp van de sterke arm, zoals is voorgesteld in artikel 31, eerste lid, onderdeel a, hangt direct samen met het voorstel om te voorzien in een Raad van Toezicht van de Integriteitskamer. Eenzelfde geldt voor de onderzoeksbevoegdheid om inzage te vorderen in gegevens, bescheiden of andere informatiedragers en hiervan kopieën te maken. Dit verband is reeds in de paragraaf ten aanzien van de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer in het algemeen deel van deze memorie van toelichting uiteengezet. Artikel 31, vijfde lid, voorziet daarbij in de verplichting om eerst een machtiging van deze Raad te verkrijgen alvorens de bevoegdheid in een bepaalde zaak kan worden ingezet. Hiermee wordt gevolg gegeven aan de vereisten die volgen uit de EVRM-jurisprudentie ter zake.

Artikel 32

Dit artikel is ontleend aan artikel 10, vierde lid, van de Nederlandse Wet Huis van Klokkenluiders en bevat een uitzondering op de bevoegdheid van de Integriteitskamer, welke op grond van artikel 30 aan deze is toebedeeld. Vanwege redenen van staatsveiligheid is de Minister van Algemene Zaken in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad bevoegd gemaakt om de Integriteitskamer de toegang tot bepaalde plaatsen te weigeren. Een dergelijke bepaling wordt, naast de klachtprocedure, geregeld in artikel 14, tweede lid, van het ontwerp noodzakelijk geacht teneinde te voorzien in de grenzen aan de bevoegdheid van de Integriteitskamer. Om tot toepassing van de in dit artikel geregelde bevoegdheid te kunnen komen, is een actieve rol door de bestuursorganen tegen wie de binnentredingsbevoegdheid wordt ingezet, vereist. Deze organen kunnen de Minister van Algemene Zaken van deze inzet op de hoogte stellen en in overweging geven gebruik te maken van het onderhavige artikel. Een tweede mogelijkheid is gelegen in de klachtprocedure. Wanneer een bestuursorgaan een klacht indient bij de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer, kan dit laatste orgaan in voorkomend geval in overleg treden met de Minister van Algemene Zaken over mogelijke gevaren voor de staatsveiligheid indien de inzet van de binnentredingsbevoegdheid wordt geëffectueerd.

Artikel 33

Dit artikel bevat allereerst in het eerste lid de bevoegdheid voor de Integriteitskamer om in voorkomend geval gebruik te maken van de sterke arm teneinde personen aan hun verplichtingen op grond van deze landsverordening ten behoeve van een onderzoek te laten voldoen.

Het tweede tot en met vierde lid voorziet voorts in de mogelijkheid voor de Integriteitskamer om aan betrokken personen of bestuursorganen een last onder dwangsom op te leggen in het geval deze niet aan hun medewerkingsverplichtingen voldoen. Dit betreft de verplichtingen om informatie aan de Integriteitskamer te overleggen, de verplichting tot het afleggen van de eed of belofte voorafgaand aan het mondeling geven van een gevraagde toelichting, alsook de medewerkingsplicht welke op grond van het voorgestelde artikel 31, derde lid, aan bestuursorganen is opgelegd.

De last onder dwangsom wordt aangemerkt als een zogenaamde herstelsanctie. Dit houdt in dat het opleggen van een last onder dwangsom erop is gericht dat een bepaalde overtreding wordt beëindigd en de rechtmatige situatie wordt hersteld. Een last onder dwangsom is dus niet bedoeld als een boete en geldt ook als een mogelijk preventiemiddel wanneer er een onrechtmatige situatie dreigt.

De last onder dwangsom houdt in dat een bepaalde overtreding niet meer mag worden begaan of moet worden beëindigd. Wordt dat niet gedaan, dan wordt per tijdseenheid (bijvoorbeeld per dag), per afzonderlijke overtreding of in één keer een bedrag verbeurd verklaard. Het is op grond van het vierde lid aan de Integriteitskamer gelaten om de vorm van de last onder dwangsom vast te stellen. De overtreder, in casu de betrokken persoon of het bestuursorgaan, is gehouden de last onder dwangsom ten bate van de Landskas te voldoen wanneer en zo lang deze niet voldoet aan de in die last onder dwangsom gestelde voorwaarden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een situatie waarbij de Integriteitskamer van een overheidsbedrijf bepaalde inlichtingen vordert op grond van het voorgestelde artikel 29, eerste lid, maar dit bedrijf deze inlichtingen niet verstrekt. In een dergelijk geval kan de Integriteitskamer op grond van het voorgestelde artikel 33, tweede tot en met vierde lid, een last onder dwangsom opleggen, teneinde de inlichtingen verstrekt te krijgen, bijvoorbeeld onder verbeuring van bedrag X per dag. Het overheidsbedrijf verbeurt vervolgens per dag dat geen gevolg wordt gegeven aan de vordering het door de Integriteitskamer middels de last onder dwangsom vastgestelde bedrag.

Met het toekennen van de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft de regering zich, zoals blijkt uit bovenstaand voorbeeld, willen verzekeren van medewerking door alle betrokkenen. Hieronder vallen zowel bestuursorganen, alsook betrokken personen en overheidsbedrijven.

Indien het verbeuren van een opgelegde last onder dwangsom overigens tot gevolg heeft dat budgetten van bestuursorganen te beperkt worden om een bepaald publiek belang te dienen, dan bestaat de mogelijkheid tot begrotingswijziging door de formele wetgever. Alsdan kan in een publiek debat in de Staten worden verantwoord waarom geen gevolg is gegeven aan de wettelijke medewerkingsverplichtingen die op grond van deze landsverordening aan bestuursorganen zijn opgelegd en kunnen ter zake eventueel politieke consequenties worden verbonden.

Artikelen 34 en 35

Deze artikelen zien, zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting is uiteengezet, op de wijze waarop de Integriteitskamer naar aanleiding van een onderzoek naar een vermoeden van een misstand diens rapportage vaststelt en wat die rapportage kan inhouden. Gewezen wordt in dit verband op artikel 26, derde lid.

Artikel 34 stelt een extra procedure van hoor- en wederhoor voor alvorens het conceptrapport door de Integriteitskamer kan worden vastgesteld. In deze procedure wordt de (eventuele) melder en het betreffende bestuursorgaan in de gelegenheid gesteld om kennis te nemen van het conceptrapport en daarop eventuele op en aanmerkingen te maken. Het tweede lid voorziet in een geheimhoudingsplicht ten aanzien van het conceptrapport. Het derde lid biedt de mogelijkheid aan de Integriteitskamer om naar aanleiding van eventueel commentaar het conceptrapport op punten aan te passen. De Integriteitskamer is in ieder geval verplicht om het eventuele commentaar in diens vast te stellen rapport te redresseren.

Artikel 35 bevat vervolgens enkele voorschriften voor de procedure nadat een rapport is vastgesteld. Allereerst regelt het eerste lid de verzending aan het bestuursorgaan waarbinnen de vermoedelijke misstand plaatsheeft of plaats heeft gehad, in afschrift aan de regering. In het algemeen deel van deze memorie van toelichting is uiteengezet waarom dit afschrift aan de regering wordt verstrekt.

Het tweede en derde lid van dit artikel ziet op die gevallen waarin het rapport van de Integriteitskamer bindende adviezen bevat als bedoeld in artikel 26, derde lid. In een dergelijk geval is het betreffende bestuursorgaan gehouden om binnen vier weken na ontvangst op die bindende adviezen uit een rapport te reageren aan de Integriteitskamer. Het uitgangspunt is daarbij dat de bindende adviezen worden opgevolgd, tenzij er een gedegen motivering is om van die bindende adviezen af te wijken.

Het bindend advies in een rapport is dan ook in zoverre bindend, dat dit de beleidsvrijheid van het verantwoordelijke bestuursorgaan inperkt. Dat wil echter niet zeggen dat adviezen zonder meer opgevolgd dienen te worden. Uitgegaan kan worden van de situatie waarbij er nog steeds een mate van beleidsvrijheid blijft bestaan bij het uitvoeren van het advies. Op grond van artikel 35, derde lid, kan het bestuursorgaan immers gemotiveerd afwijken van het bindend advies van de Integriteitskamer, of zelfs gemotiveerd geen gevolg geven aan dat advies. Het staat de Integriteitskamer uiteraard vrij om vervolgens nader onderzoek te doen naar de wijze waarop het advies feitelijk is opgevolgd.

Artikel 35, vierde tot en met zevende lid, regelt de procedure ingeval het bestuursorgaan verzuimd om tijdig op een bindend advies in een rapport te reageren. In een dergelijk geval voorziet het vierde lid in de verplichting dat de Integriteitskamer een aanschrijving stuurt aan het bestuursorgaan waarin nogmaals wordt verzocht om binnen een termijn van twee weken te komen met een schriftelijk mededeling naar aanleiding van het bindende advies. Deze aanschrijving wordt in afschrift aan de regering gestuurd en gaat vergezeld van een overzicht van de middels het bindende advies beoogde rechtsgevolgen. Het is daarbij, met het oog op de mogelijke verdere procedure, van belang dat de Integriteitskamer de beoogde rechtsgevolgen zo specifiek mogelijk formuleert.

Het vijfde lid van artikel 35 voorziet namelijk in gevallen waarin een schriftelijke reactie van een bestuursorgaan ook na aanschrijving uitblijft. In een dergelijk geval worden de bindende adviezen uit het rapport geacht volledig te zijn overgenomen en treden de rechtsgevolgen, bedoeld in artikel 35, vierde lid, onmiddellijk in werking. Dit geldt in een dergelijk geval als een beschikking als bedoeld in artikel 3 van de Landsverordening administratieve rechtspreek, als een beschikking van het relevante bevoegde gezag.

Op dat moment geldt op grond van het voorgestelde zesde lid voor de Integriteitskamer een bekendmakingsverplichting jegens de betrokken natuurlijke of rechtspersonen die rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Het zevende lid regelt vervolgens de aanvang van de verschillende bestuursrechtelijke beroepstermijnen.

De regering is zich er terdege van bewust dat met deze procedure de mogelijkheid wordt geopend dat de Integriteitskamer in voorkomend geval op de stoel van het bevoegd gezag komt te zitten en namens dat gezag tot fictieve beschikkingen kan komen door middel van de bindende adviezen en aanschrijvingen. Deze stok achter de deur wordt echter noodzakelijk geacht om te verzekeren dat bindende adviezen van de Integriteitskamer niet zonder opvolging door het bestuursorgaan blijven. Het is aan de bestuursorganen, alsmede aan de regering in diens coördinerende rol, om te voorkomen dat een dergelijke situatie zich zal voordoen door tijdig op bindende adviezen te reageren. Mocht een dergelijke situatie zich onverhoopt in de praktijk toch voordoen, dan benadrukt de regering overigens dat voor een eventuele bestuursrechtelijke beroepsprocedure door een belanghebbende op grond van de Landsverordening administratieve rechtspraak het relevante bevoegde gezag als partij zal dienen en niet de Integriteitskamer.

Artikel 36

Ten behoeve van het publiek debat, ter vergroting van het integriteitsbewustzijn in de samenleving en ter verantwoording van de besteding van publieke middelen, wordt voorgesteld dat de Integriteitskamer jaarlijks over diens werkzaamheden rapporteert. Dit artikel dient overigens in samenhang te worden gelezen met de artikelen 37 en 38, waarin verschillende geheimhoudingsverplichtingen zijn voorgesteld. Naming and shaming is niet het doel van deze rapportages. Deze bevatten dan ook, zo nodig, uitsluitend geanonimiseerde gegevens.

Het derde lid van artikel 36 bevat overigens een bevoegdheid voor de Minister van Algemene Zaken om een internetpagina aan te wijzen waar de in de Landscourant geplaatste informatie op overzichtelijke wijze door de Integriteitskamer kan worden samengebracht. Het doel hiervan is om een eenvoudig raadpleegbaar en controleerbaar medium te creëren voor het grote publiek.

Artikelen 37 en 38

Artikel 37 stelt een specifieke geheimhoudingsplicht voor ten aanzien van de Integriteitskamer en diens leden of plaatsvervangende leden. Artikel 38 bevat een bredere geheimhoudingsplicht die geldt voor eenieder die betrokken is bij de uitvoering van de Landsverordening Integriteitskamer. Deze laatste verplichting geldt dus ook voor het personeel van het Secretariaat en de Raad van Toezicht van de Integriteitskamer.

Voor de Integriteitskamer is daarenboven in artikel 37, tweede lid, voorzien in een uitzondering van diens geheimhoudingsplicht indien deze op feiten of gedragingen stuit die voldoen aan hetgeen is bepaald in artikel 9 van de Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In een dergelijk geval is de Integriteitskamer tot aangifte van dergelijke feiten of gedragingen bevoegd.

Artikel 39

De regering zet in op een forse evaluatiebepaling, vier jaar na inwerkingtreding van de onderhavige landsverordening. De effectiviteit en efficiency van de Integriteitskamer is van het grootste belang voor het vergroten van het integriteitsbewustzijn binnen de overheid en onder de bevolking als geheel. De regering acht het daarom van belang om thans reeds een moment in te regelen waarmee zij zich verplicht om te bezien of aanpassing van de onderhavige landsverordening nodig is, teneinde de effectiviteit en efficiency verder te vergroten.

De regering heeft ervoor gekozen deze evaluatie niet zelf te doen, maar in handen te leggen van een daartoe aan te wijzen evaluatiecommissie. Hiermee wordt de onafhankelijkheid van de evaluatie bevorderd. Overigens dient over de leden van de evaluatiecommissie overeenstemming te worden bereikt met de personen en instanties, die bevoegd zijn tot bindende aanbeveling van de leden van de Integriteitskamer. Dit zijn in casu de ministerraad van Sint Maarten, de ministerraad van Nederland, alsmede de twee leden die tot bindende aanbeveling van het derde lid van de Integriteitskamer zijn bevoegd. Ook dient de Integriteitskamer als geheel over die leden van de evaluatiecommissie te worden gehoord.

Mocht overigens vanuit de evaluatie, dan wel reeds op een eerder moment, de wenselijkheid blijken om de onderhavige landsverordening te wijzigen, dan vloeit rechtstreeks uit het Protocol voort dat over die wijzigingen voorafgaand overleg plaats zal hebben met Nederland en dat deze wijzigingen worden behandeld in de raad van ministers van het Koninkrijk. Het ligt hierbij in de rede dat het schrappen van de rol in de Integriteitskamer van Nederland en van de raad van ministers van het Koninkrijk in elk geval deel uitmaken van die wijzigingen, op het moment dat uit de evaluatie zal blijken dat hieraan niet langer behoefte bestaat.

Artikel 40

Dit artikel betreft een overgangsrechtelijke bepaling teneinde te voorkomen dat de Integriteitskamer bij de start van diens werkzaamheden wordt overstelpt met meldingen uit het verleden. Dergelijke meldingen kunnen weliswaar worden verricht, maar met dit artikel vervalt de verplichting van de Integriteitskamer om onderzoek te moeten verrichten ingeval de melding betrekking heeft op een feit, ouder dan één jaar voor de datum van inwerkingtreding van het onderhavige ontwerp van landsverordening. Dit laat de bevoegdheid om zulk een onderzoek te doen uitvoeren overigens onverlet.

Artikel 41

Dit artikel regelt de citeertitel.

Artikel 42

Dit artikel stelt voor de inwerkingtreding te bepalen op een bij landsbesluit te bepalen tijdstip. Dit om te kunnen coördineren dat de noodzakelijke feitelijke voorbereidingshandelingen voor de oprichting van een Integriteitskamer kunnen worden afgerond alvorens de Landsverordening daadwerkelijk in werking treedt. De keuze voor inwerkingtreding bij landsbesluit laat uiteraard de bevoegdheid van de Ombudsman op grond van artikel 127 van de Staatsregeling onverlet.

De Minister van Algemene Zaken